Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие стимулирования и классификация мер стимулирования в деятельности государственных служащих 18
1, Стимулирование как метод управления в системе государственной службы 18
2. Исторический экскурс развития административного законодательства, устанавливающего меры стимулирования и поощрения государственных служащих 35
3. Классификация мер стимулирования государственных служащих, соотношение стимулирования и поощрения государственных служащих 57
Глава 2. Правовые основания и условия применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим 66
1. Административно-правовое регулирование оснований и условий применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим 66
1.1 Механизм применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим 66
1.2. Продвижение по государственной службе и аттестация как элементы стимулирования государственных служащих 89
2, Присвоение государственному служащему государственной награды Российской Федерации 100
Глава 3. Порядок применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим 114
1. Материальное обеспечение государственного служащего 114
1.1. Оплата труда государственных служащих 114
1.2. Дополнительные выплаты государственным служащим 119
2. Преимущества государственных служащих 136
2.1. Льготы и привилегии для государственных служащих 136
2.2- Иммунитеты для государственных служащих 156
Заключение 163
Список использованной литературы 167
- Стимулирование как метод управления в системе государственной службы
- Исторический экскурс развития административного законодательства, устанавливающего меры стимулирования и поощрения государственных служащих
- Административно-правовое регулирование оснований и условий применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим
- Материальное обеспечение государственного служащего
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Государственная служба направлена на достижение общенациональных
целей, выступает необходимой составляющей механизма практической
реализации государственных задач и функций через специальных субъектов —
государственных служащих. Государственными служащими реализуются
полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Им
принадлежит важнейшая роль в управлении в социально-экономической и
административно-политической сферах, укреплении российской
государственности и реформировании общества на основах демократии и права.
Государственный механизм без персонала представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимодействий, В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры армии и других вооруженных формирований. Полномочия государственных органов по реализации стоящих перед государством задач и функций исполняют государственные служащие. Государством должны быть обеспечены стабильность правового и материального положения государственного служащего и прогнозируемость его карьерного и профессионального роста. Каждый государственный служащий должен знать, в каком случае ему полагается следующая должность государственной службы с повышением размера денежного содержания, будет присвоен очередной классный чин, дипломатический ранг, воинское или специальное звание, а также какую льготу или преимущество он получит от государства за свой доблестный труд.
5 Все это играет существенную роль при решении проблемы привлечения в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов, современных управленцев.
Традиционно в качестве универсальных методов государственного управления выступают убеждение и принуждение. Значение стимулирования вытекает из того соотношения убеждения и принуждения среди методов государственного руководства обществом, которое отдает первенствующую роль убеждению. Конечно, стимулирование, а тем более, материальное поощрение не равнозначно убеждению, но оно ближе к нему, чем к принудительным мерам»1.
Преимущество стимулирующих начал по сравнению с началами ограничивающими заключается в том, что они, как правило, выступают более гибкими и тонкими способами управления. Наличие у государственных служащих определенных властных полномочий предполагает тем самым более значительные, нежели у подавляющего числа их сограждан, возможности оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, требует повышенной ответственности за их состояние -
Изучение стимулирования деятельности государственных служащих как процесса прогрессивного развития общества позитивными средствами берет начало в исследовании методов управления, а в частности, метода убеждения. Рассматривая институт государственной службы, нельзя оставлять без внимания вопрос о стимулировании государственных служащих, так как именно этот термин используется законодателем в различных нормативных правовых актах, содержащих нормы о статусе государственных служащих . Поскольку в предписаниях правовых норм действующего административного законодательства реформированию подвергаются только отдельные преимущества для государственных служащих, носящие социальный характер, назрела объективная необходимость дальнейшего поиска качественно иных
1 Кудрявцев В.Н. Правовое повеление: норма и патология. М., 1982. С. 238.
2 См.: Государственная служба. Комплексный подход / Пол ред. А,И. Оболонского. М, 1999. С. 32-33.
3 См,: Старшюв 10.1 L Служебное право. М., 1996. С. 418.
подходов к «стимулирующим процессам», В связи с этим, комплексные юридические исследования поощрительных мер административно-правового регулирования деятельности государственных служащих являются весьма актуальными. Пришло время значительных обобщений и выводов относительно административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих, механизма правового стимулирования, с помощью которых можно оказать благотворное влияние как на развитие центрального института административного права- института государственной службы, так и на правотворческую и правоприменительную практику. Следовательно, комплексные юридические исследования данной группы мер административно-правового регулирования деятельности государственных служащих в настоящее время весьма актуальны.
Актуальность рассмотрения и определения сущности стимулирования и поощрения как юридических средств управления государственной службой обусловлена самой жизнью. В ходе развития общества и государства возникают различные проблемы, при разрешении которых имеющегося комплекса средств может оказаться недостаточно. Постоянно меняется характер общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения, В силу этого проблема поиска эффективных путей и форм использования управленческого ресурса на сегодняшний день объективно выдвигается в число приоритетных и наиболее актуальных вопросов теории государственного управления1.
Смена политического курса, реформирование социально-экономических, государственно-правовых отношений связаны во многом с пересмотром действующей системы преимуществ. Соответственно этому трансформируются цели, способы, социальная направленность правового регулирования запросов тех групп населения, которые призваны решать государственные задачи, осуществлять государственную службу, то есть государственных служащих.
Ллиуллов P.P. Проблемы механична государственного управления на современном этапе (вопросы теории и методологии)// Государство и право. 2005. № 3. Март. С. 97.
7 Подобные процессы мы наблюдаем тогда, когда реформируется целый пласт социальных льгот, привилегий, что обусловлено важностью адекватной денежной оценки труда тех лиц, которые призваны исполнять государственные задачи.
К числу современных проблем государственной службы, послуживших основанием проведения административной реформы, относятся: снижение ее престижа по сравнению с работой в бизнес - структурах; снижение уровня профессионализма государственных служащих по причине оттока наиболее квалифицированных кадров из государственного аппарата в негосударственный сектор экономики, где уровень материального вознаграждения за труд существенно выше; непоследовательность кадровой политики, слабые механизмы для профилактики коррупции в рядах чиновничества, а также борьбы с ней- Следовательно, актуальным можно считать узаконивание стимулов для эффективной работы высших чиновников, чтобы доход каждого чиновника зависел от качества принимаемых решений, а конечные результаты напрямую влияли бы на уровень его дохода.
Как отметил Президент РФ В.В. Путин: «Сегодня колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом...Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач, а знание чиновниками современной науки управления — это все еще очень большая редкость»1. Словом» в этом и во многих других выступлениях Президента неоднократно подчёркивается, что основные задачи переходного периода в России уже решены, а движение вперед сталкивается с управленческим непрофессионализмом и тормозится им.
Повышение эффективности работы государственного аппарата зависит от того, в каком состоянии правового обеспечения находится статус государственных служащих. Иными словами, речь идет об осознании завершенности политического этапа реформирования и о начале периода
1 Путин D.B. России надо бить сильной и конкурентоспособной // Российская газета. 2005.19 апреля.
8 стабильного, устойчивого развития государственной службы на новой социально-политической и экономической основе, когда государство начинает ценить наиболее профессиональные кадры государственных служащих, активно стимулировать их.
Административная реформа в связи с этим рассматривается как средство
усиления эффективности государства. Как отмечает профессор ЮЛ. Старилов,
основными задачами всех реформ является, как правило: преодоление
коррупции в системе государственного управления; усиление эффективности
деятельности министров; усиление начал дисциплинированности, порядка и
законности в практике государственного аппарата; повышение
«привлекательности» государственной деятельности; искоренение
бюрократизма1.
Для административного права характерно изучение стимулов с точки зрения методов государственного управления. Стимулирующие средства и особенно поощрения используются в целях побуждения к активному поведению- Такое стимулирование (пусть и негативное) наказанием, запретами, обязанностями практически невозможно.
В научной литературе неоднократно акцентировалось внимание на необходимости исследования механизма управления в системе государственной службы, определения направлений и средств его совершенствования . Вместе с тем в настоящее время исследования проблемы стимулирования и поощрения государственных служащих в науке административного права носят преимущественно либо управленческо -отраслевой характер, либо непосредственно связываются с функциональной ролью отдельно взятого государственного служащего. Его проводили Г.В. Атаманчук, С.С. Алексеев, ДЛ. Бахрах, И.Л, Бачило, В.М. Баранов, А.А. Гришковец, КМ. Конин, В.А. Козбаненко, П.И, Кононов, В.Н. Кудрявцев, В.М,
Старилов Ю,Н. Административная реформа в России: на пут» к «правовому» пли «сильному» государству? // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. 19 февраля. С. 51. 2 Там же. С. 98- 99.
9 Манохин, A3. Малько, В.И., А.В. Оболонский, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, П.П, Сергун, ЮЛ- Тихомиров и др.
В связи с этим, нам представляется, что в силу теоретической и практической значимости категории «стимулирование государственного служащего» в исследуемой нами проблеме, важное значение имеет определение содержания терминов «стимулирование» и «поощрение», их качественная характеристика с выделением отличительных признаков и особенности применения в отношении государственных служащих; основания и условия, а так же порядок применения мер стимулирования к государственным служащим.
Установленная законодательством система мер стимулирования государственных служащих, упорядочивающая разрозненные нормативные правовые акты о государственной службе в единый и последовательный правообеспечивающий процесс является надежной гарантией прочной и сбалансированной связи личного интереса чиновника с успехом проводимых в государстве реформ, залог оптимизации правового механизма организации и деятельности государственной службы1.
Учитывая тот факт, что система мер стимулирования государственных служащих на сегодняшний день в России подвержена реформированию, данный труд, надеемся, будет весьма полезен как для теории административного права, так и для правоприменительной деятельности.
Целью диссертации является создание теоретической концепции стимулирования государственных служащих, которая раскрывается многопланово: в материально-правовом аспекте, при изучении правовой сущности административно-правового регулирования стимулирования в отношении государственных служащих как самостоятельного способа активизации их труда» классификации этих мер; а также в процессуальном аспекте, - с точки зрения современного состояния форм применения к
1 Козбаненко В.Л. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С, 23 - 24.
10 государственным служащим административно-стимулирующих мер, что весьма актуально как для развития науки административного права, так и для практики применения мер стимулирования в отношении указанных субъектов.
Полагаем важным для достижения цели диссертационного исследования поставить следующие задачи:
на основе анализа различных точек зрения выявление юридической природы и происхождения понятий «стимулирование» и «поощрение» государстве иных служащих с позиции норм административного права;
определение характера соотношения поощрения с иными мерами правового стимулирования государственных служащих, формирующих мотивацию не просто должной и эффективной, а показательной служебно-трудовой деятельности государственных служащих, а именно: льготами, привилегиями и иммунитетами;
привлечение к рассмотрению проблем административно-правового регулирования мер стимулирования государственных служащих лучших отечественных достижений юридических наук; истории государства и права, теории права, конституционного права;
рассмотрение истории развития доктрины и законодательства, устанавливающего меры стимулирующего воздействия на государственных служащих;
- определение современного состояния теории административного права и
законодательства в части регламентации административно-правового
регулирования мер стимулирования государственных служащих, а также
перспектив их развития.
Объектом исследования выступают административно-правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного управления в сфере применения мер стимулирования и поощрения государственных служащих как критериев профессиональной успешности государственных служащих.
Предмет исследования - юридическое содержание мер стимулирования государственных служащих, теоретические вопросы, связанные с материально-правовыми исследованиями типологий этих мер, и процессуальными формами их применения, действующее федеральное законодательство, содержащее перечень мер административно-правового стимулирования государственных служащих и исторический аспект развития соответствующих доктрины и законод ател ьства.
Методологические основы диссертационного исследования. Методологической базой диссертации является совокупность методов и приемов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Методологическую основу работы составляет комплекс частнонаучных методов познания, куда входят: формально-логический, системно-структурный, логико-теоретический методы и метод правового моделирования. Широко используются методы исторического и сравнительного правоведения. Применение частных и специальных методов базируется на материале, полученном с помощью общенаучного диалектического познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом, путем применения выработанных диалектикой категорий формы и содержания, причины и следствия. В работе также используются основные подходы получения научных знаний: эмпирический и рациональный (наблюдение за объектом, совершенствование и развитие понятийного аппарата).
Научная и нормативно-правовая база исследования. Комплексный подход к исследованию административно-правового института стимулирования государственных служащих предопределяет значительный объем и многоплановость изученной литературы. Используются общетеоретические положения научных работ по теории государства и права, истории государства и права, административного, конституционного, уголовного, процессуального права.
Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды в области общей теории права, истории государства и права, публичного права (в особенности, в следующих отраслях: административное право, конституционное право, уголовное право, процессуальное право). Занимаясь решением этой проблемы, нами были изучены работы таких выдающихся советских и российских ученых, как: Г.В. Атаманчук, Ф.А. Агаев, С.С, Алексеев, Д.Н. Бахрах, В.М Баранов, RA. Барановский, AT. Барабашев, В.М. Ведяхшг, ІСШ. Верхотуров, Б.Н. Габриадзе, В.Н. Галузо, А,А. Гришковец, Р.Е. Гукасян, Н.М- Конин, П,И. Кононов, А.В. Кудашкин, В.А. Козбаненко, В.П. Казимирчук, В.Н- Кудрявцев, ПН- Комкова, ВМ* Манохин, Н,И. Матузов, А.В. Малько, В.П, Мельников, И.С Морозова, КЛ. Неволин, B.R Никитинский, А.Ф. Ноздрачёв, А.В, Оболонский, Д.М. Овсянко, И.В, Панова, Г\М Петров, Л.Л. Попов, Ю.А, Розенбаум, Л.С. Ромашенко, Ю.Н. Старилов, П.П. Сергун, КХА. Тихомиров, О.И. Цыбулевская,
Проанализировано федеральное законодательство, в той или иной степени касающееся затрагиваемых в работе вопросов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составила деятельность автора по преподаванию учебной дисциплины «Административное право» студентам очной и заочной форм обучения, высшего и среднего профессионального образования в филиале Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» в г, Балаково с 1 сентября 2004 года по настоящее время.
Научная новизна исследовании обусловлена комплексным
теоретическим исследованием административно-правового регулирования
стимулирования и поощрения государственных служащих, предполагающим;
1) охват всех отраслей государственного управления, в которых, согласно
доктрине, федеральному и региональному законодательству,
предусматривается применение мер стимулирующего воздействия к государственным служащим; 2) рассмотрение не только правовой природы мер
13 стимулирования государственных служащих (то есть, материально-правовое исследование), но и процессуальное исследование форм применения этих мер; 3) широкое привлечение базовых концепций общей теории права, а также ряда положений доктрин иных юридических наук; 4) историко-правовой обзор развития теории административного права и административного законодательства о мерах стимулирования государственных служащих; 5) определение соотношения поощрения с иными мерами стимулирования государственных служащих, а также оснований и условий применения поощрения к государственным служащим.
Научную новизну диссертационного исследования характеризуют следующие теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту:
1. В диссертации утверждается, что основой самостоятельного существования в
праве мер стимулирования государственных служащих явилось положение
норм административного права о том, что государственное убеждение
включает в себя, наряду с иными методами убеждения, такой структурный
элемент как государственно-необходимые меры стимулирования
государственных служащих.
Автором проводится исторический экскурс развития стимулирования и поощрения государственных служащих на различных этапах существования государства в целях определения направлений совершенствования норм действующего административного законодательства по данному вопросу;
Автор выделяет отличительные признаки метода стимулирования в деятельности государственных служащих:
стимулирование государственных служащих имеет цель раскрытия профессиональных возможностей личности каждого государственного служащего;
стимулирование государственных служащих всегда выражается в положительном воздействии на личность государственного служащего, в наступлении для него благоприятных последствий, носящих правовой характер,
14 что проявляется через систему закрепленных в законодательстве мер стимулирования;
- меры стимулирования государственных служащих устанавливаются и гарантируются государством, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, что означает обязанность государственных органов предоставлять указанные в соответствующих нормативных правовых актах стимулирующие средства при наличии к этому оснований;
4, Формулируется определение «стимулирования» государственных служащих:
оно представляет собой метод осуществления управленческих функций в
системе государственной службы, выражающийся в конкретных мерах и
формирующий у государственного служащего мотивацию не просто должного,
а образцового государственно-значимого поведения;
5, По результатам проведенного анализа применяемых к государственным
служащим стимулирующих мер, в том числе различных преимуществ в виде
льгот, привилегий и иммунитетов, определения сходства и отличия между
ними, обосновывается мнение о том, что в типологии существующих мер
стимулирования государственных служащих главенствующее место занимает
поощрение,
6, Утверждается, что, исходя из сочетания принципов законности и
целесообразности в применении мер стимулирования к государственным
служащим, законодательно следует детально закреплять процессуальный
механизм принятия решения о поощрении, в частности о сроке принятия
решения о применении такой группы стимулирующих мер.
7. Обосновываются предложения по направлениям совершенствования административного законодательства, а именно:
- внести дополнения в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», которые будут определять для всех государственных служащих нормы о стимулировании и поощрении, а именно: определить конкретные меры стимулирования и поощрения, условия и основания применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим;
- основанием поощрения государственного служащего должны быть
достигнутые им успехи «выше среднего уровня». В частности, «безупречное и
эффективное исполнение должностных полномочий», о котором говорится в ст.
55 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации», не может служить юридическим основанием для поощрения,
поскольку за безупречное выполнение должностных полномочий служащий
получает денежное содержание- «Образцовое», то есть создающее образ
идеального выполнения должностных полномочий вполне может служить
правовым основанием к поощрению;
основаниями поощрения государственных служащих также могут быть «отличное выполнение заданий особой важности и сложности». Это подчеркнет то, что поощряться должен именно наилучший результат; выполнение заданий, которые по своему характеру выходят за рамки должностных обязанностей, достижение положительных результатов в работе с наименьшими затратами сил, времени, средств;
в России целесообразно ввести оплату труда государственного служащего и предоставляемые ему льготы одновременно зависящими и от среднего уровня оплаты труда в частном секторе, и от места в номенклатурной иерархии. В сфере государственной службы существуют перегрузки, связанные с ненормированным рабочим днем, то есть занятостью во внеслужебное время, а также жесткостью требований, предъявляемых в административной иерархии. Причем нагрузка и требования к государственному служащему возрастают с продвижением его вверх по служебной лестнице-
Теоретическое и практическое значение диссертации. В целом, диссертационное исследование носит теоретический характер. Разработанные автором положения могут быть использованы в процессе дальнейшего изучения юридического содержания института стимулирования государственных служащих и его административно-правового регулирования, развития теории административного права относительно мер стимулирования и поощрения государственных служащих, выработки оптимальных подходов к
процессуальной регламентации форм применения стимулирования и
поощрения в отношении государственных служащих.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что ряд выводов может быть применен в правотворческой деятельности для совершенствования административного законодательства о мерах стимулирования государственных служащих (прежде всего, имеется в виду процессуальный аспект касательно основания применения стимулирования к конкретно взятому государственному служащему).
Для правоприменительной деятельности будут полезны выделяемые признаки мер стимулирования, а также концепция соотношения их между собой,
Материалы настоящей работы могут быть использованы при преподавании учебных курсов «Административное право», «Административно-процессуальное право», «Теория государства и права», специальных курсов, предусматривающих изучение государственной службы и административно-правового статуса государственных служащих в рамках подотрасли административного права «Служебное право».
Апробации результатов исследовании- Основные результаты исследования опубликованы в следующих сборниках научных трудов: «Актуальные проблемы современности: Наука и общество» - Материалы семинара, проходящего на базе исследовательского центра «Социум и молодежь» филиала ГОУ ВПО ПАГС имени П.А- Столыпина в г, Балаково, с участием сотрудников исследовательского центра, профессорско-преподавательского состава ряда учебных заведений регионов России: Балаково: Издательство «Научная Книга», 2006; Правовая политика и правовая жизнь - Академический и вузовский юридический научный журнал: Саратов-Москва, 2007, № 1; Правовая политика и правовая жизнь. Саратов-Москва: Саратовский филиал государственного учреждения Институт государства и права Российской академии наук, 2007. № 2; Российская правовая система.
17 Вопросы теории и практики. Межвузовский сборник научных трудов. Саратов: Изд-во «Научная Книга», 2007.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в следующих выступлениях и на научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Юридическая наука и образование в России: проблемы модернизации», посвященная 75-летию Саратовской государственной академии права (4-5 октября 2006 г.); Результаты исследования используются автором при чтении курсов Административное право», «Конституционное право» и в ходе практических занятий со студентами филиала ГОУ ВПО СГАГТ в г- Балаково,
Теоретические положения и выводы диссертации были рассмотрены и одобрены на заседании кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Стимулирование как метод управления в системе государственной службы
Среди важнейших административно-правовых методов управления, используемых в институте государственной службы и носящих публично-правовой характер, выделяется предусмотренный правом метод стимулирования.
Стимулирование процесса труда, существующее во всяком человеческом общежитии, является необходимым элементом социальной организации. В сфере государственной службы этот процесс активизации деятельности служащих также занимает далеко не последнее место. Власть — это первое, что отличает государственных служащих от других граждан, В юридическом смысле власть — это право, возможность и полномочия государственного органа, государственного служащего подчинять других граждан своей воле; распоряжаться их действиями; издавать властные акты; осуществлять организаторскую работу, отдавать распоряжения; направлять волю других1.
Отсюда становится понятно, какое огромное значение для страны имеют государственные служащие, правильное определение целей и направлений их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование образцовой службы методом поощрения, В связи с этим проблема поощрения государственных служащих никогда не потеряет своей актуальности в условиях современной организации общества, поскольку правовое стимулирование - это один из факторов, определяющих качество организации государственной власти.
Очевидно, что все сформулированные специальными (отраслевыми) юридическими науками категории, принципы, направления исследования правовой природы мер стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих находят свою логическую опору в общей теории права, В соответствии с этим обзор различных подходов к определению сущности административно — правового регулирования стимулирования государственных служащих мы начнем с теоретических юридических конструкций, выработанных общей теорией права, которым по справедливой характеристике Л.С Явича являются общие и специфические закономерности возникновения, развития, функционирования правовой действительности в целом как особой формы социального движения и общественных взаимоотношений людей ,
Для государственных служащих основная функция - это постоянное принятие решений, каждое из которых может стать поворотным пунктом для государства. Именно государственными служащими реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Как отмечает И.А. Ильин, обязанности - непременный атрибут зрелого правосознания, когда индивид понимает, что права и свободы одного кончаются там, где начинаются права и свободы другого. «Люди, не ведающие своих обязанностей, - писал И.А. Ильин, - не в состоянии и блюсти их; люди, не знающие своих полномочий, произвольно превышают их или же трусливо уступают силе; люди, не желающие признавать запретностей, легко забывают всякий удерж и дисциплину или оказываются обреченными на правовую невменяемость» .
Правопорядок в условиях становления и развития многоукладной экономики в России складывается не только на основе жестких запретов, обязанностей, наказаний (то есть правовых ограничений), но и с помощью системы соответствующих дозволений, льгот, поощрений (то есть установленных в праве стимулов) - Административно-правовое регулирование стимулирования государственных служащих наряду с привлечением их к дисциплинарной, материальной и административной ответственности имеет целью обеспечение режима законности и укрепление служебной дисциплины на государственной службе, формирование социально - правовой активности каждого государственного служащего.
Реализация принципа ответственности, по мнению профессора ДЛК Бахрах, означает создание условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы. «За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответственность несет казна. Меры уголовной, административной, дисциплинарной ответственности налагаются государственными органами»2.
Получается, что сам характер государственной службы влечет необходимость установления наряду с обязанностями и правовыми офаничениями прав государственных служащих, в том числе и право на стимулирование и поощрение со стороны государства его профессиональных заслуг с учетом условий и специфики службы. Такая позиция была подтверждена Конституционным Судом РФ. Из его определения от 4 декабря 1997 г\ следует, что «государственные служащие обладают особым правовым статусом в сфере трудовых отношений». Тем самым высшая инстанция конституционной юстиции закрепила правовую позицию, которая исходит из признания различий между «особым трудоправовьш статусом государственных служащих» и работников .
В настоящее время отсутствует единый федеральный закон, которым бы устанавливались понятие стимулирования и виды мер стимулирования, порядок их применения в отношении всех государственных служащих. Отдельными федеральными законами установлены поощрения для государственных служащих военной службы, службы в правоохранительных, таможенных, налоговых и других государственных органах. Кроме того, само понятие «стимул» отсутствует. В связи с этим наша задача на основании проводимого исследования и анализа действующих нормативно-правовых актов, научных трудов, посвященных стимулирующим средствам сформулировать понятие и выделить признаки стимулирования государственных служащих как метода государственного управления через систему мер стимулирования.
Стимул как всеобщий метод, используемый при осуществлении функций управлення, выступает, прежде всего, правовым побуждением к законопослушному и государственно-активному поведению.
По целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчиненным лицам различных мер материального и морального поощрения» Однако, в использовании различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия которые и обуславливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления)- Во-первых, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных, также заранее обусловленных количественных и качественных показателей и результатов работы подчиненных лиц. Применение же различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо заранее оговоренных условий и показателей их работы. Во-вторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц имеет место здесь ранее достижения определенного результата и действует во время его получения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же самими поставленной цели.
Исторический экскурс развития административного законодательства, устанавливающего меры стимулирования и поощрения государственных служащих
Как пишет В.П Игнатов, государственная служба имеет прочные исторические корни, которые уходят в глубины времени более чем на тысячу лет1. Проблемы административно-правово го регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих не могут рассматриваться в отрыве от исторического становления и развития россиґіской государственности.
Юридическую природу мер стимулирования и поощрения государственных служащих, используемых в древнеримском праве, анализировал еще В.В. Ефимов, Он отмечал, что в догме римского права юридические нормы по объему своего действия делятся на право общее и исключительное. Право общее содержит нормы, к которым судья должен обращаться, если нет особых указаний касательно рассматриваемого отношения. В свою очередь, право исключительное устанавливает отступления от обыкновенного права (например, существовали как общие правила составления простого завещания, так и отступления от них — для военнослужащих, не имеющих возможности в минуту смерти на войне выполнять все требуемые формальности). Основания отступления от общих норм - общественное благо, интересы специальных классов людей (например, военнослужащих)2.
Практически все страны Европы использовали привилегии как средства упорядочивания отношений между феодалами и их чиновниками, И везде привилегии характеризовали статус субъекта, его служебную роль в иерархии власти. В средневековых городах принимались специальные акты, в которых данные привилегии предоставлялись и подтверждались королями и императорами. Например, в праве города Шпейсра были установлены «Привилегия, данная Генрихом V» (14. VIII. 1111 г.), «Фридрих I подтверждает привилегию Генриха V» (27. V, 1182 г.) и т.д .
Выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появление многочисленного слоя государственных служащих произошло со становлением централизованного русского государства (XV-XVII века) и формированием самодержавия (царства).
К концу XV века произошла сакрализация власти на основе православных постулатов. Великий князь, а затем и царь рассматривался как наместник Бога на земле. Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, ставила его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти рассматривались как выступление против Бога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным2.
Формируется сложная иерархия чинов в Московском государстве. В Государев двор до конца XVI века по особым спискам входили служилые князья и представители княжеских территориальных корпораций. Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Со второй половины XVI века члену Государева двора полагались определённые нормы поместных окладов (земля) и денежное жалованье. Члены Двора имели исключительное право владения подмосковными поместьями3.
В законодательстве Древней Руси за боярами и дружинниками тоже закреплялись особые привилегии, например, при наказании за их убийство, которое устанавливалось в ст. 19, 22 Русской Правды (Краткой редакции), ст. 1, 3 (Пространной редакции), при передаче имущества по наследству, что регламентировалось ст. 90, 91 (Пространной редакции).
В ст. 26 Русской Правды (Пространной редакции) для дружинников тоже устанавливалась своеобразная привилегия (пострадавший, который не стерпел обиду, мог безнаказанно ударить обидчика мечом. Напоминание об оружии, которым оно совершалось, указывает на социальное положение пострадавшего - это знатный человек или дружинник, член княжеского административно-судебного аппарата,1.
В.О. Ключевский в данной связи замечает: «Здесь, прежде всего закон дает понять, что оказывает усиленное внимание к чести людей, постоянно имеющих при себе наготове меч, т.е. восннослужилого класса, так что это внимание является не правом всех, а привилегией лишь некоторых»2 Начиная со времен Русской Правды привилегии оформлялись в основном как «пожалованные» государем исключительные права, как проявление его милости и «монаршей воли», как особый дар, «подать» оіраниченному кругу лиц, принадлежавших к «власть предержащим» сословиям или ОТДЄЛЬЇЇЬІМ ИХ представителям. Эти привилегии закреплялись либо и соответствующих нормативных актах (так, в Судебнике 1550 г. Иван IV предоставил определенные привилегии «служилому дворянству») .
Принципиальное упорядочение отношений в сфере государственной службы традиционно связывают с реформами Петра I, когда он ввел в действие знаменитую «Табель о рангах всех чипов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской» военной и придворной служб по 14 ступеней в каждой, а так же определил для чиновников на государственной службе, - их звания, оплату труда, порядок прохождения службы .
Впоследствии были приняты многие другие законодательные акты, из которых следует назвать Закон о гражданской службе 1869 г.1, вобравший в себя многие нормы предшествовавших аісгов о государственной службе и действовавший вплоть до 1917 г.2
Подлинное выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, сопровождающееся появлением многочисленного слоя государственных служащих, произошло в XV - XVII в.в, в связи со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия (царства)3, В процессе становления Московского государства, в XIV- XV в.в, произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и создание Государева двора. Это некое подобие единого государственного аппарата, а затем как объединение высших государственных служащих, как институт высшего слоя «служилых людей» просуществовало достаточно долго, до начала XVIII в., то есть на протяжении всего периода существования Московского государства.
Административно-правовое регулирование оснований и условий применения мер стимулирования и поощрения к государственным служащим
Механизм применения мер поощрения к государственным служащим представляет собой систему регламентированных правом стимулирующих средств, организованных в последовательном, логически определенном порядке, воздействующих на интересы и потребности государственного служащего в целях побуждения его к государственно-активному поведению, включая основания и условия применения этих мер. Поскольку механизм применения мер поощрения к государственным служащим ориентирован в своей сущности на применение мер поощрения и характеризуется положительными моментами с нравственно-психологической стороны, такое регулирование, направлено на наиболее всестороннее развитие профессиональных качеств личности каждого государственного служащего, связано с самостоятельной, инициативной деятельностью, служебной активностью.
С объективной стороны составляющими механизма применения мер поощрения к государственным служащим выступают правовые нормы-стимулы в виде конкретных мер поощрения1. С субъективной стороны его элементами выступают потребности и интересы личности каждого государственного служащего.
Правовое основание применения мер поощрения - это предусмотренность мер поощрения в действующем законодательстве в виде использования законодателем следующих формулировок: «эффективного», «безупречного», «успешного» и «добросовестного» исполнения профессиональных обязанностей, «выполнения заданий особой важности и сложности».
В свою очередь правовое условие представляет собой те фактические обстоятельства, с выполнением которых или при наступлении которых меры стимулирования и поощрения должны применяться.
Как уже отмечалось выше, поощрение представляет собой меру юридического одобрения добровольного заслуженного поведения, в результате чего для государственного служащего наступают благоприятные юридические последствия в виде предоставления дополнительных гарантий, льгот, компенсаций. Так, льготы, выступая стимулирующими юридическими средствами наряду с поощрениями, имеют свою собственную природу и их необходимо отличать друг от друга, поскольку они являются несовпадающими категориями- Компенсация - это основное, хотя и не единственное, назначение правовых льгот. Например, компенсации, установленные для военнослужащих в Чечне многократно обсуждаются в газетных публикациях1.
В настоящее время отсутствует единый федеральный закон, которым бы устанавливались виды поощрений и порядок их применения в отношении всех государственных служащих. Отдельными федеральными законами установлены поощрения для государственных служащих военной службы, службы в правоохранительных, таможенных, налоговых и других государственных органах.
Так, в отношении государственных гражданских служащих данный вопрос регламентирован в ст. 55 «Поощрения и награждения за гражданскую службу» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» РФ от 27 июля 2004 г.
За безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения1: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государствен ную пенсию за выслугу лет; поощрение Правительства РФ; поощрение Президента РФ; присвоение почетных званий РФ; награждение знаками отличия РФ; награждение орденами и медалями РФ.
Решение о применении первых четырех названных мер поощрения и награждения принимается представителем нанимателя, а других мер - по его представлению в порядке, установленном законодательством РФ. Решение оформляется соответствующим актом государственного органа (указом, постановлением, распоряжением, другим актом). Запись о поощрении или награждении вносится в трудовую книжку и личное дело гражданского служащего.
Что касается поощрений Президента РФ и Правительства РФ, то необходимо назвать такие базовые нормативно-правовые акты, как Указ Президента РФ от 30 декабря 1995 г. «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерацию); Положение о Государственной премии Российской Федерации в области науки и технологий и Государственной премии Российской Федерации в области литературы и искусства, утвержденное Указом Президента РФ от 2 І июня 2004 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства от 31 мая 1995 г.; Положение о почетном звании «Заслуженный юрист Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 30 декабря 1995 г.
Как отмечает А.Ф. Ноздрачёв1, успешное и добросовестное исполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей как основание применения поощрения означает не только чёткое и строгое их исполнение, но и творческий подход, проявление инициативы, обеспечивающей эффективность работы государственного органа. Продолжительная и безупречная служба как основание для поощрения государственного служащего предполагает наличие одновременно двух обстоятельств: продолжительности службы и её безупречности.
Материальное обеспечение государственного служащего
Оплата труда является основной формой материального стимулирования государственных служащих. Элементы стимулирующей направленности в оплате труда государственных служащих проявляются в следующем: ориентация всей системы стимулирования на результативность в деятельности, а точнее, её успешность; стимулируется выполнение полномочий с наименьшими затратами времени, организационных, материальных и технических ресурсов. Оплата труда - это гарантированный государством мощный стимул в процессе осуществления служебной деятельности.
Федеральное законодательство содержит важнейшие положения по реализации права государственного служащего на оплату труда и другие выплаты, привязывая при этом уровень денежного содержания к квалификации и профессиональной эффективности служащего- Решение этих вопросов в законодательном порядке, а не подзаконными актами, как было ранее, способствует упрочнению правового положения государственного служащего.
Выше мы уже говорили, что федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации государственным служащим предоставляются специальные гарантии и материальное обеспечение, в том числе предусмотрены гарантии и при ликвидации, сокращении штата или реорганизации государственного органа и рад других материально обеспечительных гарантий и дополнительных социальных льгот.
Как отмечает А-Ф. Ноздрачёв, в системе гарантий для государственных служащих решающее значение имеет денежное содержание, которое следует рассматривать как обязательный атрибут создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий . В этой связи нормативное закрепление материального обеспечения образует один из элементов правового статуса государственных служащих.
Под денежным содержанием государственного служащего имеется в виду должностной оклад, надбавки к нему, а также премии по результатам служебной деятельности2.
Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ, При этом, единого федерального закона об оплате труда государственных служащих в настоящее время нет. Денежное содержание государственных служащих устанавливается на основе нормативных правовых актов различного федерального уровня и уровня субъектов РФ,
Денежное содержание государственных служащих устанавливается законами, регулирующими государственную службу в отдельных государственных органах. Так, в соответствии с Федеральным законом РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г, (ст. 41) денежное довольствие сотрудника таможенных органов состоит из: оклада по занимаемой должности; оклада по присвоенному специальному званию; надбавок за выслугу лет, учёную степень, учёное звание; стоимости продовольственного пайка, если он не выдаётся в натуральном виде. При этом, оклад по занимаемой должности и оклад по присвоенному специальному званию составляют оклад месячного денежного содержания сотрудника таможенного органа.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.
В состав денежного содержания включается: 1) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (должностной оклад); 2) месячный оклад гражданского служащего в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы (оклад за классный чин); 3) ежемесячные и иные дополнительные выплаты (дополнительные выплаты).
Размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ по представлению Правительства РФ. Размеры должностных окладов и окладов за классный чин государственных гражданских служащих субъекта РФ устанавливаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ (ст. 50 Федерального закона). По отдельным должностям гражданской службы указом Президента РФ может устанавливаться денежное содержание в виде единого денежного вознаграждения, в котором учтены должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, за особые условия гражданской службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. Однако, сюда не входят премии и ежемесячное денежное поощрение.
Увеличение денежного содержания по мере прохождения службы осуществляется с учётом трёх факторов, закреплённых в законодательстве: результатов работы, стажа работы, уровня квалификации. Относительно результатов работы речь идёт о достижении конкретных показателей, если таковые установлены; например, выполнение конкретного задания, разработки проекта мероприятия, закона и т.п., в стаж работы включается общий показатель (общий стаж службы) и стаж работы в данном государственном органе, на данной должности .
Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной государственной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение по этому вопросу принимается Президентом по представлению Правительства. За последнее время принят ряд нормативных правовых актов с целью улучшения материального обеспечения гражданских служащих и стимулирования их профессиональной служебной деятельности.
Например, 10 апреля 2004 г- принят Указ Президента РФ «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы»2. Указ издан в целях реализации указов Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г-, «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 г,, в соответствии с которыми изменены задачи и функции указанных органов и повышена ответственность руководящих должностных лиц за выполнение соответствующих задач и функций.
