Содержание к диссертации
Введение 4-14
Глава 1. Общая характеристика контроля и надзора в сфере банковской деятельности
§ 1. Общая характеристика банковской системы Российской Федерации 15-38
§ 2. Комплексный характер правового регулирования банковской деятельности 38-49
§ 3. Понятие и основные направления контроля и надзора в сфере банковской деятельности 49-68
Глава 2. Особенности правового регулирования деятельности Банка России по контролю за созданием кредитных организаций и надзору за их деятельностью . У.
§ 1. Полномочия Банка России по государственной регистрации кредитных организаций и лицензированию банковской деятельности 69-86
§ 2. Особенности правового регулирования осуществления Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций 87-102
§ 3. Особенности применения Банком России санкций к кредитным организациям за нарушения банковского законодательства 103-111
Глава 3. Особенности правового регулирования контроля кредитными организациями соблюдения их клиентами финансового законодательства
§ 1. Контроль кредитными организациями соблюдения их клиентами законодательства о налогах и сборах 112-133
§ 2. Правовое регулирование деятельности кредитных организаций в качестве агентов валютного контроля 133-І42
§ 3. Контрольные полномочия кредитных организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем 143-157
Заключение 158-163
Приложение № 1. Извлечения из Федерального закона от Зімая 2001 года № 72-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» 164
Приложение № 2. Извлечения из Федерального закона от 19 июня 2001 года № 82-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» 165
Приложение № 3. Извлечение из Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» 166-168
Приложение № 4. Извлечение из Федерального закона от 7 августа 2001 года № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» 169-170
Приложение № 5. Перечень сокращений и обозначений 171-172
Библиография 173-196
Введение к работе
Настоящая работа посвящена исследованию особенностей правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности. Актуальность темы диссертационного исследования.
Банки и другие кредитные организации играют чрезвычайно важную роль в экономической жизни общества. Обеспечение стабильности банковской системы представляет значительный интерес для общества и является одной из важных функций государства, осуществление которой связано с решением задач укрепления правопорядка в сфере банковской деятельности. Одним из условий их решения является осуществление контроля и надзора в сфере банковской деятельности. О необходимости усиления банковского надзора говорил Президент Российской Федерации В.В.Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года1. Свое выступление на ХН-м съезде Ассоциации российских банков 24 апреля 2002 года Председатель Банка России С.М.Игнатьев начал с важнейшей для российской банковской системы проблемы укрепления банковского надзора. Он отметил, что повышение эффективности банковского надзора должно стать одним из главных приоритетов работы Банка России на ближайшие месяцы .
В совместном заявлении Правительства РФ и Банка России от 30 декабря 2001 года «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации» отмечается, что наряду с проблемами банковского надзора в настоящее время являются актуальными такие вопросы, как контроль за валютными операциями, соблюдение налогового и антимонопольного законодательства в банковской сфере, борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и др . Представляется, что в этом документе обозначены основные
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Стенограмма выступления 18 апреля 2002 года. - М.: ФГУП Издательство «Известия»,2002, стр.27.
2 См.: Выступление Председателя Банка России СМ. Игнатьева на ХИ-м съезде Ассоциации российских банков // Вестник Банка России, 2002, № 30, с.2.
3 См. Вестник Банка России, 2002, № 5, с. направления контрольной и надзорной деятельности в банковской сфере на
современном этапе в зависимости от ее содержания.
В зависимости от уровня контролирующих субъектов в сфере банковской деятельности можно различать такие направления, как государственный контроль за деятельностью Банка России, а также деятельность Банка России по контролю и надзору за кредитными организациями.
В Конституции и федеральных законах Российской Федерации содержатся определенные контрольные полномочия Президента РФ и ГД в отношении Банка России. Отдельные вопросы его деятельности подлежат контролю Счетной палатой РФ, органами прокуратуры, налоговыми и иными контролирующими органами государства в соответствии с их компетенцией и полномочиями.
В свою очередь, контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляет Банк России путем непрерывного анализа и сопоставления экономических показателей их деятельности на основе ежемесячных отчетов, а также инспектирования и проведения проверок соблюдения ими законодательства РФ и нормативных актов Банка России. Кроме того, они подлежат обязательной ежегодной аудиторской проверке согласно ст.7 Закона об аудиторской деятельности1.
По мере развития общества и государства происходит поиск новых форм и методов контроля и надзора, нацеленных на создание в обществе режима законности, в том числе в банковской сфере. В этой связи представляется возможным в качестве самостоятельного направления контроля в сфере банковской деятельности рассматривать контроль кредитных организаций за соблюдением их клиентами финансового законодательства. Находясь в гражданско-правовых отношениях со своими клиентами и совершая по их поручениям расчетные и иные операции, кредитные организации обязаны следить за законностью этих операций с точки зрения соблюдения ими валютного за
конодательства, законодательства о налогах и сборах1, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем2, и др. При этом кредитные организации выступают в роли агентов государства, на которых в соответствии с законодательством возложены обязанности по осуществлению контрольных полномочий в отношении своих клиентов.
Таким образом, проблема контроля и надзора в сфере банковской деятельности носит комплексный характер, а ее решение находится в сфере компетенции как органов государства и Банка России, так и самих банков.
В настоящее время вопросы контроля и надзора в сфере банковской деятельности находятся в центре внимания российских политиков, государственных и общественных деятелей. Они являются предметом острых дискуссий ученых. Поэтому тема диссертации представляется актуальной.
Степень научной разработанности исследуемой темы. Данная тема является относительно новой для российской юридической науки.
По вопросам правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности известны труды таких ученых, как О.А.Антипова, А.А.Беляков, С.Волков, Я.А.Гейвандов, А.В.Ерицян, Л.В.Лямин, В.С.Ляховский, И.Д.Мамонова, С.Л.Массарский, А.Н.Махаев, М.В.Пекарева, О.К.Прокофьева, Ю.Л.Родзинский, Н.В.Рябков, П.А.Серебряков, А.С.Симановский, М.Н.Скурихин, А.А.Фетисов, С.О.Шохин и др.
Отдельные вопросы контроля и надзора в сфере банковской деятельности освещены в трудах таких ученых, как А.Г.Братко, И.А.Бурый, Е.Ю.Грачева, Н.Ю.Ерпылева, А.А.Козлов, Д.В.Коробейников, Е.А.Кочерин, И.И.Кучеров, В.Н.Мельников, Т.В.Парамонова, Е.Сумароков, Н.И.Химичева, и др.
По вопросам участия субъектов банковской системы в налоговых правоотношениях известны труды таких ученых, как А.В.Брызгалин, С.А.Голубев, Л.И.Гончаренко, АЛ.Курбатов, И.И.Кучеров, В.В.Попов и др.
Большинство работ вышеуказанных авторов в основном касаются контрольной и надзорной деятельности Банка России, при этом вопросы государственного контроля деятельности Банка России и осуществления контрольных полномочий кредитными организациями в сфере соблюдения финансового законодательства оказались недостаточно исследованными в российской юридической науке.
В диссертационной работе предпринята попытка комплексного анализа правовых основ контроля и надзора в сфере банковской деятельности, включая вопросы государственного контроля за деятельностью Банка России, полномочий Банка России по контролю и надзору за деятельностью кредитных организаций, а также осуществления кредитными организациями контроля за соблюдением их клиентами финансового законодательства.
Цель н задачи диссертационного исследования. Целью исследования является анализ основных направлений и исследование особенностей правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности, анализ особенностей правового регулирования контроля кредитными организациями соблюдения их клиентами финансового законодательства и разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность кредитных организаций.
Для достижения указанной цели автором сформулированы задачи диссертационного исследования, предусматривающие анализ и характеристику:
1) структуры банковской системы России;
2) источников правового регулирования банковской деятельности;
3) основных направлений осуществления контроля и надзора в сфере банковской деятельности;
4) особенностей правового регулирования регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности;
5) полномочий Банка России по контролю и надзору за деятельностью кредитных организаций;
6) полномочий Банка России по применению санкций к кредитным организациям за нарушения банковского законодательства;
7) обязанностей кредитных организаций в области контроля за соблюдением их клиентами законодательства о налогах и сборах;
8) деятельности кредитных организаций в качестве агентов валютного контроля;
9) обязанностей кредитных организаций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.
При выполнении указанных задач автором предусматривается разработка предложений о внесении изменений и дополнений в законодательство, регулирующее деятельность кредитных организаций.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении контроля и надзора в сфере банковской деятельности в Российской Федерации, а также деятельность Банка России по контролю и надзору за деятельностью кредитных организациями, и деятельность кредитных организаций по контролю за соблюдением их клиентами финансового законодательства.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного, административного, финансового, банковского, валютного законодательства, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также особенности правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности;
Методологическая, теоретическая и нормативная правовая база исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучный и конкретно-исторический подходы к рассмотрению проблем с применением сравнительно-правового, логического, формально 9
юридического, проблемно-теоретического и иных методов научного познания.
Теоретическую базу диссертации составили фундаментальные труды российских ученых:
в области теории государства и права - В.М.Ведяхина, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, В.П.Сальникова, В.Н.Хропанюка, Б.С.Эбзеева и др.;
в области конституционного права - С.А.Авакьяна, С.В.Боботова, Н.А.Богдановой, В.А.Кряжкова, Б.А.Страшуна, В.А.Туманова и др.;
в области административного права - А.П.Алехина, К.С.Бельского, Ю.М.Козлова, Г.Н.Колибабы, Д.М.Овсянко, С.М.Петрова, Л.Л.Попова и др.,
в области финансового права — К.С.Бельского, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, А.Ю.Савина, Э.Д.Соколовой, Н.И.Химичевой, С.О.Шохина, Н.Д.Эриашвили и др.,
в области гражданского права — Н.Д.Егорова, А.П.Сергеева, В.Т.Смирнова, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, Т.А.Фадеевой и др.;
в области банковского права - М.М.Агаркова, Л.Е.Азимовой, Е.П.Андреева, П.Д.Баренбойма, В.А.Белова, А.Г.Братко, А.Ю.Викулина, Я.А.Гейвандова, С.А.Голубева, Н.Ю.Ерпылевой, Л.Г.Ефимовой, Е.Ф.Жукова, В.И.Лафитского, К.Д.Лубенченко, О.М.Олейник, А.Е.Постникова, В.А.Рах-миловича, Е.А.Суханова, Г.А.Тосуняна, А.М.Экмаляна и др.;
в области организации банковского дела - В.И.Букато, Н.И.Быковой, В.А.Гирфанова, Ю.С.Голиковой, Ю.В.Головина, А.В.Диянского, С.М.Ильясова, А.А.Казимагомедова, Э.И.Казитова, О.И.Лаврушина, М.Х.Лапидуса, Ю.С.Масленченкова, О.М.Островской, Ю.А.Петрова, В.М.Усоскина, А.С.Федюнина, М.А.Хохленковой, М.Н.Ямпольского и др.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция РФ, законодательные акты, регулирующие административно-правовые, финансово-правовые, банковские и гражданско-правовые отношения, а также норма тивные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Банка России,
МНС России, ГТК России и др.
Научная новизна работы. Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые в отечественной юридической науке систематизированы, а также всесторонне и комплексно исследованы недостаточно изученные особенности правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности в Российской Федерации. Разработанные диссертантом выводы и предложения использованы при рассмотрении в ГД проектов Федеральных законов, регулирующих отношения с участием кредитных организаций. Основные положения, вынесенные диссертантом на защиту.
1. На основе характеристики отечественной банковской системы и анализа правового статуса основных субъектов банковской деятельности, диссертант отмечает, что среди субъектов банковской деятельности Банк России обладает особым конституционно-правовым статусом как специальный орган государства, создание которого прямо предусмотрено в ст.75 Конституции РФ. Он наделен специальной компетенцией и публично-правовыми функциями по управления банковской системой страны, а также по осуществлению контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций.
Исследуя гражданско-правовой статус Банка России, диссертант заключает, что к Банку России не применимы организационно-правовые формы, предусмотренные ГК РФ. Он обладает уникальной природой, особым конституционно-правовым статусом, которые не укладываются в рамки ГК РФ. Эти свойства, по мнению диссертанта, следовало бы отразить в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
2. На основе анализа источников правового регулирования банковской деятельности обоснован комплексный характер законодательства, регулирующего отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора в сфере банковской деятельности, которое включает в себя нормы конституционного, административного, финансового, гражданского, международного, уголовного, трудового и иных отраслей права.
3. По мнению диссертанта, постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 года № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц» в части установления уполномоченного регистрирующего органа в лице МНС России не соответствует статье 51 ГК РФ, согласно которой государственная регистрация юридических лиц осуществляется органами юстиции.
Для приведения указанного постановления в соответствие с ГК РФ необходимо в пункте первом данного постановления исключить слова «Министерство Российской Федерации по налогам и сборам», заменив их словами «Министерство юстиции Российской Федерации».
4. Уточнены общие и особенные черты понятий контроля и надзора в сфере банковской деятельности. И контроль, и надзор служат обеспечению законности. Контроль предусматривает наличие отношений субординации между контролирующими и контролируемыми лицами и предполагает право контролирующего лица вмешиваться в оперативную и иную деятельность контролируемого субъекта, оценивать его деятельность с точки зрения как законности, так и целесообразности, а также оказывать на него управленческое воздействие или понуждать его к каким-либо действиям.
В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности между надзорными органами и поднадзорными лицами и предполагает право надзорного органа оценивать деятельность поднадзорного лица лишь с точки зрения законности, а не целесообразности. При этом вмешательство надзорного органа в оперативную и иную самостоятельную деятельность поднадзорного лица не допускается.
Контроль может быть как государственным, так и негосударственным. Надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства.
В сфере банковской деятельности понятие контроля применимо в отношениях между отдельными контролирующими органами государства и Банком России (бюджетный, налоговый, таможенный контроль, и др.), а также между кредитными организациями и их клиентами (контроль кредитных ор ганизаций за соблюдением финансового законодательства их клиентами).
Понятие надзора применимо преимущественно в отношениях между Банком России и кредитными организациями, за некоторыми исключениями (например, антимонопольный контроль, и др.).
5. Одним из важных условий обеспечения устойчивости банковской системы является комплексный подход к проблеме контроля и надзора, сочетающий государственный контроль и надзор за банковской системой и банковской деятельностью, а также осуществление контрольно-надзорных полномочий во всех направлениях контроля и надзора в сфере банковской деятельности, включая контроль за созданием кредитных организаций и лицензирование банковской деятельности, банковский надзор, валютный контроль, контроль за соблюдением налогового и антимонопольного законодательства, борьбу с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и др.
6. Необходим скорейший переход к международным стандартам бухгалтерского учета и отчетности в банковской системе России и внедрение международно признанных подходов, рекомендованных Базельским Комитетом по банковскому надзору, декларирующих, что главной целью надзора за деятельностью банков являются предотвращение системных кризисов путём постоянного наблюдения за всеми банками и принятия современных корректирующих мер, уделяя особое внимание механизму ранней диагностики.
7. Обоснована допустимость использования понятия «агент налогового контроля», под которым диссертантом понимается лицо, на которое в соответствии с законами возложены обязанности по осуществлению контроля своевременности и полноты уплаты налогов и сборов налогоплательщиками.
8. В связи с многочисленными обязанностями банков в области контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, диссертант предлагает законодательно придать им статус самостоятельных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, и внести дополнение в статью 9 НК РФ, включив в нее новый пункт девятый в следующей редакции:
«9) коммерческие банки и другие кредитные организации, имеющие ли
цензию Центрального банка Российской Федерации (далее — банки).».
В процессе диссертационного исследования соискателем разработаны предложения о внесении изменений и дополнений в ст.86.2 и 243 НК РФ; а также поправки к проектам федеральных законов на этапе их рассмотрения во втором чтении, которые использованы при обосновании формулировок ст. 11 Закона о валютном регулировании и валютном контроле, ст. 11 (ч. 10) Закона о банках; ст.І(п.б), ст.7 (п.2,3) Закона об аудиторской деятельности; ст.7 (п.п. 1,2,3) Закона о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, принятых Государственной Думой ФС РФ в весенней сессии 2001 года. В приложениях к работе представлены извлечения из указанных законов, в которых выделены те положения, в которых использованы выводы и предложения диссертанта.
Внедрение результатов диссертационного исследования.
Основные результаты диссертационного исследования сформулированы в предложениях по совершенствованию законодательства, представленных депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Соломатиным Е.Ю. в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам для использования в законопроектной работе, о чем свидетельствуют приложения к диссертации, и 4 акта о внедрении результатов диссертационного исследования, выданные Комитетом ГД по бюджету и налогам.
Основные положения диссертации опубликованы в восьми статьях автора общим объемом 3,08 п.л., изложены в докладах соискателя на научно-практических конференциях в 2000-2001 годах, и содержатся в пяти учебно-методических пособиях и учебных программах по курсам «Финансовое право», «Налоговое право», «Банковское право», разработанных диссертантом и используемых им при проведении учебных занятий на юридическом факультете Академии налоговой полиции ФСНП России, ИГГПК Финансовой академии при Правительстве РФ и Московском новом юридическом институте (см. акты о внедрении).
Теоретическая н практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость диссертации состоит в разработке проблемы совершенствования российского законодательства, регулирующего общественные отношения, возникающие при осуществлении контроля и надзора в сфере банковской деятельности, а также углублении и развитии теории банковского и налогового права.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы, рекомендации и предложения, содержащиеся в ней, могут использоваться в процессе дальнейшего совершенствовании законодательства о налогах и сборах, банковского законодательства, а также в учебном процессе в вузах, включая подготовку учебных пособий по финансово-правовым дисциплинам.
Кроме того, положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в деятельности кредитных организаций, Банка России и государственных органов в целях эффективного осуществлении ими контрольных и надзорных полномочий в сфере банковской деятельности, а также в правоприменительной и правотворческой работе, дальнейших научных исследованиях и в учебном процессе высших учебных заведений.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
В приложениях к диссертации представлены извлечения из четырех федеральных законов, в которых отмечены положения, сформулированные с учетом предложений диссертанта (Приложения № 1-4).
Кроме того, к работе прилагается перечень сокращений и обозначений, использованных в диссертации (Приложение № 5).
Библиографический список включает в себя 237 наименований, в том числе 150 наименований научных трудов, монографий, учебных и методических пособий, 83 нормативных правовых акта, 1 Определение Конституционного Суда РФ и 3 ведомственных письма, использованных в диссертации.
Общий объем диссертации составляет 196 страниц компьютерного текста, в том числе - 163 страницы основного текста.
