Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы ответственности должностных лиц в условиях административной реформы 12
1.1. Сущность и правовые основания ответственности должностных лиц в условиях административной реформы 12
1.2. Виды и формы ответственности должностных лиц в контексте проведения административной реформы 44
1.3. Методологические основы ответственности должностных лиц при реализацию Концепции административной реформы в Российской Федерации 68
ГЛАВА 2. Развитие механизма реализации административной реформы: проблемы повышения ответственности должностных лиц 96
2.1. Проблемы правового обеспечения единства статуса и ответственности должностных лиц в механизме реализации административной реформы 96
2.2. Совершенствование организационных средств обеспечения ответственности должностных лиц в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти 111
2.3. Органы исполнительной власти и повышение персональной ответственности за качество выполнения решений при проведении административной реформы 138
Заключение 173
Список нормативных правовых актов и литературы 180
- Сущность и правовые основания ответственности должностных лиц в условиях административной реформы
- Виды и формы ответственности должностных лиц в контексте проведения административной реформы
- Проблемы правового обеспечения единства статуса и ответственности должностных лиц в механизме реализации административной реформы
- Совершенствование организационных средств обеспечения ответственности должностных лиц в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена глубокими качественными переменами, которые пронизывают российское общество в ходе проведения современной административной реформы. В центре и на местах постепенно набирают силу новые и существенно обновленные государственные структуры, формируется профессиональный кадровый состав аппаратов органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Его основу составляют государственные гражданские служащие и должностные лица, решающие перспективные и текущие проблемы государственного строительства. Именно их деятельность определяет конкретный круг государственных интересов, правовые и организационные меры по их реализации. При этом одновременно решаются сложнейшие задачи реформирования самого государственного аппарата и достижения нового высокого качества и уровня развития самой государственной гражданской службы - важной движущей силы современного государственного управления России.
Именно поэтому в основе государственной службы находятся публично-правовые отношения ответственности должностных лиц, а в деятельности самих служащих главными должны быть проблемы обеспечения законности и правопорядка, прав и интересов человека и гражданина.
Сложность масштабных общественно-политических и экономических проблем, которые решает современное Российское государство, далеко не всегда сочетается с компетентными и инициативными правомерными действиями государственных служащих. Действительность такова, что сама система реформы государственной службы и радикальное укрепление в ней публично-правовых начал стали ответом на явные факты сращивания государственных и коммерческих структур, разрастания коррупции, широкого проникновения в органы государственной власти всех уровней представите-
лей организованной преступности, да и просто нечистых на руку чиновников. Все это привело к значительному снижению эффективности деятельности государственных структур, потере ими доверия со стороны населения, к необходимости срочного принятия мер по повсеместному повышению ответственности государственных служащих и особенно тех, кто в силу должностных полномочий постоянно исполняет функции публичной власти или осуществляет на постоянной основе руководство коллективами государственных служащих. Иначе говоря, речь идет о необходимости повсеместного повышения ответственности должностных лиц государственной службы за организацию порученного им дела, точного и неуклонного следования служебному долгу.
Одними лишь призывами и общими требованиями к государственной гражданской службе эти проблемы решить явно не удается. Наряду с развитием самих государственно-служебных отношений не следует забывать и о проверенных временем средствах применения мер юридической ответственности, которые напрямую в институт государственной службы не включены. Прежде всего, речь идет о мерах административной, а при необходимости и уголовной ответственности, которые неуклонно должны применяться к лицам, нарушающим законодательство России, вне зависимости от их государственно-служебного статуса. Его наличие отнюдь не исключает, напротив, предполагает применение повышенной юридической ответственности к должностным лицам в соответствии с действующим законодательством.
Конечно, с проведением административной реформы и принятием нового законодательства о государственной службе ситуация изменяется, что не может не сказаться на деятельности должностных лиц. Государственная служба постепенно освобождается от случайных и некомпетентных людей. Растет взаимная ответственность данных лиц в этой особой публичной корпорации. Однако все это не в силах заменить мер публичной ответственности за результаты деятельности тех должностных лиц, действия которых дискредитируют систему государственной власти.
Следует подчеркнуть, что в связи с развитием ставшего на публично-правовой путь института государственной гражданской службы проблемы ответственности должностных лиц приобрели новое звучание и содержательное наполнение. На фоне глобальных изменений, охвативших систему государственной службы, этот ее аспект оказался несколько в тени. Однако его очевидная важность заставляет науку вновь и вновь изучать существенно обновившиеся отношения юридической ответственности должностных лиц из числа государственных служащих и вырабатывать адекватные современности меры и средства воздействия на чиновников-правонарушителей.
Между тем, в специальной юридической литературе эти проблемы разрабатываются явно недостаточно. Тем более, что новое законодательство о государственной гражданской службе только начинает давать свои первые плоды. Но как раз это обстоятельство актуализирует выбранную тему диссертационного исследования и должно дать новый импульс развитию государственно-управленческих отношений на гражданской службе и совершенствованию ее правового регулирования.
Состояние научной разработанности темы. Разработка основных теоретико-методологических подходов к природе и сущности государства, государственного управления, государственной службы и ответственности госслужащих имеет давнюю историко-правовую традицию. Впервые эти проблемы нашли свое отражение в трудах мыслителей древности, таких, как Аристотель, Платон, Ульпиан и др. Весомый вклад в разработку этих вопросов внесли западноевропейские ученые. Среди них следует отметить труды R Макиавелли, И. Канта и др. В немалой степени современные реформы российской государственной службы берут свои истоки в реформаторской деятельности Петра I и других деятелей периода русского самодержавия. Именно здесь впервые была заложена основа публично-правовой организации государственной службы и традиции российского чиновничества. Немалый интерес представляют работы таких ученых, как Елистратов А. И., Ильин ИА, Ключевский В.О., Коркунов Н.М., Шершеневич Г.Ф., Чичерин Б.Н. и др.
В советский период государственная служба существовала скорее в теории, чем была реальным правовым институтом. Причем соответствующие вопросы нашли наибольшее развитие в процессе изучения деятельности должностных лиц, на которых в первую очередь возлагалась политическая и административная ответственность за результаты перспективной и текущей деятельности государственного аппарата в центре и на местах. Здесь следует отметить труды Лебина БД, Малеина М.И., Манохина В.М., Мельникова ВЛ., Попкова В.Д., Пашерстника А.Е., Пахомова ИЛ., Перфильева МЛ. и др.
С точки зрения анализа современных процессов становления и развития отечественной государственной службы в диссертации сделан акцент на труды: Атаманчука Г.В,, Бахраха Д.Н., Вельского КС, Барцица И.Н., Воробьева В.В., Вишнякова В.Г., Гришковца А.А., Граждана В.Д., Казанцева Н.М., Ко-лодкина Л.М., Козлова Ю.М., Лунева Е.А., Лазарева Б.М., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Ноздрачева А.Ф., Оболонского А.В., Овсянко Д.М., Петрова СМ., Розенбаума Ю.А., Старилова ЮЛ., Соловей ЮЛ., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Хутинаева И.Д. и др.
Часть из них (Бахрах Д.Н., Вельский К.С, Лазарев Б.М., Матузов Н.И., Овсянко Д.М., Старилов ЮЛ. и др.) сосредоточила свое внимание преимущественно на административно-правовой характеристике государственной службы, ее анализе в качестве одного из институтов административного права и соответственно на разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу. Другая часть научных трудов в большей мере направила свои усилия на исследование государственной службы с позиций различных аспектов теории государственного управления. Наиболее типичными представителями этого направления являются Колодкин Л.М., Петров СМ., Пискотин М.И., Розенбаум Ю.А., Туманов ГЛ. и др.
В диссертации рассматривается зарубежный опыт правового регулирования ответственности должностных лиц государственных органов. В этой связи изучались труды Ориу М., Вебера М., Дарендорфа Р., Кунца Г. и других исследователей.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере административной ответственности должностных лиц - государственных гражданских служащих органов государственной власти Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - содержание и механизмы реализации юридической ответственности должностных лиц в системе государственной гражданской службы России.
Целью данного исследования является разработка путей и методов повышения эффективности применения мер юридической ответственности к должностным лицам государственных органов управления.
В числе основных задач исследования:
анализ оснований специальной ответственности государственных гражданских служащих;
изучение особенностей государственной гражданской службы в связи с возможностью и необходимостью применения к должностным лицам мер административно-правового воздействия;
анализ понятия и источников института ответственности должностных лиц в Российской Федерации;
изучение зарубежного опыта привлечения к административной ответственности государственных служащих;
определение основных направлений повышения эффективности применения мер ответственности к должностным лицам в механизме реализации административной реформы.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания, особенно системный. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статистический, социологический методы, анализ судебной и административной практики и другие средства.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из немногих комплексных научных работ, в которой с позиций госу-
дарственной гражданской службы Российской Федерации проанализирован радикальный поворот в сторону управленческо-правового регулирования ответственности должностных лиц на современном этапе административной реформы.
Разработаны основные направления по дальнейшему повышению эффективности применения мер юридической ответственности в системе государственной гражданской службы с позиции укрепления ее публично-правового регулирования, открытости и связи с институтами гражданского общества.
В работе предложен, с учетом зарубежного опыта, механизм предотвращения коррупции должностных лиц.
Поставленные в диссертации задачи рассмотрены в динамике, комплексно, с учетом отечественного и зарубежного опыта. Кроме того, в работе рассмотрены теоретико-практические аспекты совершенствования государственного управления и государственной службы в условиях реализации административной реформы. Критически переосмыслены меры ответственности должностных лиц, сформулированы выводы, рекомендации и предложения по решению всего комплекса поставленных вопросов.
Исследование по теме работы позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, которые обладают научной новизной и выносятся на защиту:
1. Основные характеристики деятельности должностных лиц, обусловленные административной реформой, включающие:
ее властную, организующую направленность, относимую как к должностным лицам-руководителям, так и к представителям власти;
повышенную юридическую, а в отдельных случаях и специальную политическую ответственность должностных лиц за принимаемые ими решения и результаты их исполнения;
наличие ограниченного права на ошибку, связанную с постоянной необходимостью принятия решений по усмотрению;
особую юридическую защиту ряда категорий должностных лиц в связи с исполнением ими своих полномочий;
специальный статус, наличие специальных ограничений и, напротив, стимулов, обеспечивающих результативную деятельность должностных лиц.
Вывод о необходимости усиления гарантий правовой и социальной защищенности должностных лиц, в том числе и тех, кто принадлежит к числу государственных служащих, их категорий.
Систему негативной ответственности должностных лиц государственной гражданской службы целесообразно дополнить организационно-правовыми мерами по расширению их позитивной ответственности. Эти меры должны стать альтернативой в отношении малоэффективных на практике правил поведения государственных гражданских служащих, закрепленных в федеральном законодательстве.
Вывод о необходимости принятия федерального закона «Об ответственности должностных лиц в Российской Федерации».
Юридическая ответственность должностных лиц государственной гражданской службы отличается от ответственности других должностных лиц тем, что ей подлежат обладатели особого статуса - статуса государственных служащих, который предполагает повышенную ответственность за совершаемые ими правонарушения. В настоящее время этот вопрос не нашел достаточного отражения в законодательстве, в связи с чем есть необходимость в КОАЛ РФ ввести особый раздел, устанавливающий административную ответственность государственных, гражданских служащих.
Концептуально следует:
установить повышенную ответственность для должностных лиц государственной гражданской службы по отношению к другим должностным лицам.
ввести особый порядок привлечения таких лиц к юридической ответственности.
определить и урегулировать специальный порядок производства по де-
лам о правонарушениях для должностных лиц государственной гражданской службы.
усилить государственный и, в частности, прокурорский надзор за исполнением законодательства о правонарушениях должностных лиц из числа государственных гражданских служащих.
установить необходимость одновременного применения дисциплинарной ответственности наряду с другими видами юридической ответственности к должностным лицам государственной гражданской службы.
Для повышения эффективности юридической ответственности применительно к должностным лицам государственной службы необходимо начать формирование системы специализированных административных судов по принятой в мире схеме административной юстиции.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно является одной из немногих научных работ, в которой с позиций нового Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» рассмотрена проблема юридической ответственности государственных гражданских служащих. Автором обстоятельно проанализированы теоретические вопросы и зарубежный опыт применения ответственности в различных системах государственной службы, новейшее российское законодательство, а также практические проблемы, возникшие за последнее десятилетие в системе государственной гражданской службы. Все это позволило по-новому оценить перспективы ее совершенствования, открывшиеся в связи с принятием нового Федерального закона и проведением административной реформы, предложить ряд концептуальных направлений правового и организационного повышения эффективности юридической ответственности, применяемой к гражданским служащим.
Определенной научной значимостью отличаются выводы и положения диссертации, касающиеся формирования теории административно-государственного управления и места в ней современной государственной службы.
Практическая значимость исследования состоит в том, что получен-
ные в нем выводы и сформулированные предложения могут быть использованы в законотворческой практике Федерального Собрания Российской Федерации, а также при дальнейшем совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе.
Представляется, что авторские предложения относительно совершенствования административного законодательства актуальны с позиций проходящей административной реформы, задач повышения дисциплины в системе государственной гражданской службы, а также помогут решению острейших проблем борьбы с коррупцией и иными правонарушениями, совершаемыми государственными служащими.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, а также в дальнейших научных исследованиях по данной и смежным с ней проблемам.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях, в выступлениях на научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, 6 параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Сущность и правовые основания ответственности должностных лиц в условиях административной реформы
Правовое регулирование отношений административного реформирования в единстве с теорией развития ответственности должностных лиц предполагает укрепление системы правовых приоритетов административной реформы, осуществляемой в интересах Российского демократического федеративного государства.
Поскольку социальное и экономическое положение Российской Федерации и ее субъектов является весьма сложным, требуется принятие органами государственной власти неотложных решений по правовому обеспечению ответственности должностных лиц за проведение административной реформы. Определяющим средством такой ответственности являются правовые основания ответственности за формирование и достижение долгосрочных стратегических целей, определенных административной реформой. Речь идет об ответственности, связанной с созданием устойчивого экономического роста, стимулированием инвестиционной активности, упорядочением отношений собственности, защитой интересов российских товаропроизводителей, реализацией долгосрочных программ модернизации экономики и научно-технического прогресса, введением системы индикативного планирования, реорганизацией структуры органов исполнительной власти .
Прежде всего, это - рациональность ответственности за проведение административного реформирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Сторонники «конвергенции» апеллируют к государству, которое, по их мнению, должно усилить свои функции, обеспечивающие наиболее благоприятные условия для демократических преобразований. И при помощи регулирующих мероприятий по проведению административной реформы, включая, естественно, и ответственность должностных лиц, оно должно создать возможность бескризисного развития. В рыночных отношениях проявляется тенденция к уменьшению объема решений, обосновывающих вмешательство власти государственного центра в экономику, в жизнедеятельность предпринимательства.
Новизна отношений ответственности должностных лиц проявляется в принципиально новых целях и задачах реформы, достижение которых укрепляет экономический суверенитет, частную собственность, свободу экономической деятельности, обеспечивающих защищенность потребителя, окружающей среды, недопущение регионального и социального неравенства.
Поэтому установление правовых оснований ответственности за проведение административной реформы в настоящее время является одним из наиболее актуальных направлений в деятельности органов исполнительной власти. В соответствии с указами Президента РФ В.В. Путина осуществлены масштабные преобразования в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Внедрена новая трехуровневая модель функционирования федеральных органов исполнительной власти «федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство» на основе разделения выполняемых ими функций на функции по принятию нормативных актов, функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, функции по управлению государственным имуществом и функции по оказанию государственных услуг. Сформировано новое Правительство РФ и проведена реорганизация Аппарата Правительства РФ. В то же время вопрос об углублении целей, задач и системности административного реформирования остается открытым.
Нередко административные преобразования рассматриваются в узком смысле как ориентированные только на сокращение численности государственного аппарата, ликвидацию дублирования функций и построение компактной и эффективной структуры органов власти. В связи с этим требуется конкретизация того, что включает в себя содержание, сущность, цели и задачи административной реформы (какие меры в ее рамках уже осуществлены либо планируются к выполнению) как комплекса мероприятий, непосредственно или косвенно способствующих достижению целей ответственного выполнения программных задач на средне- и долгосрочную перспективу.
Данные задачи обозначены в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию и включают в себя ответственность за увеличение валового внутреннего продукта в два раза в течение десяти лет; за сокращение числа граждан, находящихся за чертой бедности, в два раза за четырехлетний период и за модернизацию Вооруженных Сил.
В своем Послании Федеральному Собранию (апрель 2001 года) Президент РФ обозначил в качестве цели построение четко работающей исполнительной вертикали и правовой ответственности как основы реализации административной реформы и эффективной защиты прав граждан. В Послании говорится о начале подготовки к административной реформе, призванной обеспечить пересмотр функций, структуры и штатов органов власти (в первую очередь Правительства, министерств, ведомств и их территориальных органов), минимизацию административного вмешательства государства в дела предприятий и наведение порядка в тех сферах, где существует избыточное государственное вмешательство. По мнению Президента, только прозрачные, закрепленные в законе прямого действия отношения ответственности между государством и предпринимателями могут дать новый импульс развитию российской экономики. Также в послании отмечается необходимость упорядочения отношений между федеральным и региональным уровнем власти, четкого разграничения полномочий и ответственности, с целью создания работоспособного механизма взаимодействия.
Начиная с 2001 года, Президентом РФ выделены приоритетные задачи построения консолидированной, эффективной и ответственной государственной власти: разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции; упорядочение системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти; распределение ресурсов и налоговых поступлений между различными уровнями власти, їірепятствовании соблазну простых решений, в силу которых верх возьмет бюрократическая реакция.
Виды и формы ответственности должностных лиц в контексте проведения административной реформы
Виды и формы ответственности субъектов управления по законодательству могут быть разнообразными. Наряду с юридической ответственностью используется политическая, которая, не обладая чертами юридической, может применяться в ходе административного реформирования.
Так, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой реформирования не обладает чертами правонарушаемости. Это позволяет не признавать такого рода отставку санкцией юридической ответственности, но является неблагоприятным последствием политической ответственности должностного лица.
Политическая ответственность должностных лиц отлична от юридической ответственности должностных лиц. Во-первых, по субъектам, т.к. субъект политической ответственности - это должностное лицо государства. Кроме того, при политической ответственности этот субъект может быть и коллегиальным, что недопустимо при юридической ответственности. Во-вторых, по основаниям ее наступления и неблагоприятным последствиям. Для иллюстрации сказанного вернемся к примеру с отставкой министра. В режиме политической ответственности отставка означает не применение наказания, как в юридической ответственности, а только то, что занимающее государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины.
Единственной действительно санкцией, в рамках политической ответственности должностных лиц, является потеря должности, т.е. принудительное удаление от власти. Субъектом политической ответственности может быть индивидуальное должностное лицо (министр) или коллегиальный орган управления (правительство), например, в случае «провала реформы». Институт политической ответственности правительства существует в большей части парламентских республик, т.е. ответственность правительства перед парламентом. Институтом подобной ответственности выступает вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку. Он также может повлечь и досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обосновывается тем, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства, в том числе и по осуществлению административной реформы. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага, как вотум недоверия, определяется и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Так, в ФРГ бундестаг должен одновременно ставить на голосование два вопроса о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другое лицо («конструктивный вотум недоверия»).
Политическая ответственность правительства существует в государствах с парламентскими и смешанными формами правления. Главный отличительный признак парламентарной монархии - политическая ответственность правительства перед нижней палатой парламента за свою деятельность; в президентской республике такого рода ответственность отсутствует. Например, Конституции Японии, Франции, Испании предусматривают только коллективную ответственность (солидарную ответственность): «Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом» (ст. 66 Конституции Японии). Правительство солидарно отвечает за свою политическую деятельность перед Конгрессом депутатов (ст. 108 Конституции Испании).
В других странах наряду с коллективной ответственностью правительства существует индивидуальная ответственность его членов: «Министры коллегиально ответственны за акты Совета министров и индивидуально за акты своих ведомств» (ст. 95 Конституции Италии).
В Италии, Японии правительство ответственно перед обеими палатами парламента; в Великобритании, Германии, Франции, Испании, Польше -только перед нижней. Иногда это объясняется тем, что верхняя палата избирается непрямыми выборами или вообще не избирается. Но не ко всем перечисленным выше странам это объяснение подходит. В Испании, например, значительная часть Сената, а в Польше весь Сенат избирается прямыми выборами.
Согласно ст. 113 Конституции Румынии правительство несет политическую ответственность перед обеими палатами парламента совместно, в отличие от, например, Италии и Японии, где правительство несет политическую ответственность перед каждой из палат парламента. Как и посредством каких процедур реализуется политическая ответственность правительства? Ответить на поставленный вопрос довольно легко, если обратиться к демократическим Конституциям различных зарубежных государств.
Итак, это две процедуры; вотум недоверия (о котором уже говорилось) и отказ в доверии. Различия же между ними в следующем. Что касается вотума недоверия (или постановки вопроса о доверии), то использование этого средства политической ответственности, сводится на «нет». Во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска.
Проблемы правового обеспечения единства статуса и ответственности должностных лиц в механизме реализации административной реформы
Развитие управленческо-правового механизма реализации административной реформы включает в число своих элементов единство правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления и ответственности всех субъектов управления, в первую очередь - должностных лиц, осуществляющих реформу в Российской Федерации. Тем более чрезвычайно сложны и многообразны данные системные правоотношения и связи в условиях, когда все еще не находится достойного места исследованию правовых возможностей обеспечения предотвращения правонарушений в ходе административной реформы. В данном случае развитие представляет собой такое состояние управ-ленческо-правовой системы, которое обеспечивает ответственную реализацию полномочий органов власти, действующих в этом механизме. Российское государство должно создать такую концепцию ответственности должностных лиц и систему реагирования на нарушения порядка реформирования управления, которая гарантировала бы оперативное применение мер управленческого воздействия к виновным лицам и одновременно исключала любые проявления беззакония и произвола в отношении самих органов, принимающих решения о проведении административной реформы. Прежде всего, государство занято формированием правового обеспечения реформы. Важно устанавливать правовой статус субъекта правоотношения, который определяет его взаимосвязи со всеми участниками управленческоправового процесса осуществления административной реформы, исходя из общетеоретического понятия правового статуса субъекта права. Теория права выделяет общий, специальный и индивидуальный правовой статус . Общий правовой статус включает общие права и обязанности, принадлежащие всем субъектам права. Специальный статус охватывает права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения субъектов данной управленческо-правовой системы. Отсюда видно, что один и тот же субъект может быть носителем различных правовых статусов одновременно в зависимости от занимаемых социальных позиций. Так, например, недостаточно провозгласить систему субъектов рассматриваемой управленческо-правовой системы административного реформирования. Каждый государственный орган наделен полномочиями для реализации возложенных на него функций проведения административной реформы внутри этой системы. Однако нормотворческими полномочиями обладает лишь определенное его подразделение, элемент, должностное лицо системы, на которое эти функции возложены законом. Все это обусловлено значимостью целостности управленческо-правового предотвращения незаконных действий должностных лиц органов государственного и муниципального управления - участников административной реформы. Разумеется, правовой статус самой системы по объему шире статуса должностных лиц, как ее элемента, звена, ибо в последнем случае внимание концентрируется на обязанности, а также компетенции и полномочиях субъекта в целом, относящихся к защите не всех прав системы, а главным образом в пределах правового статуса отдельно взятого элемента системы. Если право - мера возможного поведения, то обязанность - мера должного поведения. Праву одного субъекта, в нашем исследовании - должностного лица, соответствует обязанность другого субъекта требовать устранения нарушения законности в управленческом акте. Однако наличие обязанности не всегда связано с существованием права. Например, при рассмотрении некоторых категорий дел о правонарушениях процедуры и принятия актов управления во исполнение Концепции реформы лицо, привлекаемое к ответственности, обязано присутствовать при рассмотрении дела. Поэтому орган, возбудивший вопрос о правовой ответственности обязан не только известить это лицо о времени и месте рассмотрения дела, но и вызвать его, а при уклонении от явки по вызову, оно должно быть подвергнуто приводу. Разумеется, этого недостаточно для характеристики статуса субъекта, ибо в его состав включается и правосубъектность - возможность лица выступать в качестве субъекта права. Соответственно выделяется отраслевая правосубъектность, в данном случае - управленческо-правовая правосубъектив-ность должностных лиц в сфере административного реформирования, которая является необходимым связующим звеном между конкретным лицом и соответствующим правовым статусом. Поскольку суть правосубъектности состоит в раскрытии характерных признаков лиц, которые могут быть носителем правозащитного статуса, то применительно к статусу субъекта рассматриваемой системы правосубъектность характеризуется определенными квалификационными параметрами (компетенция, правомочие, предмет предотвращения, административные правонарушения, взыскания, ответственность и т.п.), наличие которых позволяет конкретному субъекту быть включенным в процесс реформирования, занять в нем соответствующее место. И в случае обнаружения в нем правонарушения, последнее выступает как посягающее на государственный или общественный порядок, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена ответственность.
Совершенствование организационных средств обеспечения ответственности должностных лиц в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти
Одним из завершающих приоритетов, предусмотренных Указами Президента РФ и Концепцией о проведении административной реформы, является разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти . Безусловно, формирование и развитие правового механизма реализации административной реформы является важным условием становления рыночной экономики и гражданского общества.
Действие, реализация настоящего механизма на данном направлении проявляются в его регулятивных функциях относительно связей аппарата исполнительной власти с человеком, собственностью, финансами и экономикой в целом. Речь идет прежде всего относительно констатирующей и нормона-делительной функциях, функции обеспечения целостности территориального хозяйствования, финансово-экономической функции, функции обеспечения экономической безопасности регионов и муниципалитетов.
Констатирующая функция выражается в признании и оформлении экономических и прежде всего финансово-бюджетных отношений, урегулированных регионально-управленческими механизмами реализации административной реформы. Она проявляется, с одной стороны, в закреплении стабильности, устойчивости системы этих отношений на региональном и муниципальном уровнях, с другой стороны - в установлении наиболее целесообразного, с точки зрения интересов населения, направления развития данных отношений.
На установление основ статуса субъектов развития экономических, социальных отношений и обеспечение необходимых связей между ними направлена нормонаделительная функция механизма реализации административной реформы.
Возникает необходимость обеспечения ответственности за целостность территориального хозяйствования как самостоятельного и специфического направления, выражающегося в установлении позитивных правил поведения, возложении прав и обязанностей на субъекты управленческого процесса реформирования в целях межуровневого разграничения полномочий между органами исполнительной власти.
Что касается финансово-экономической функции механизма повышения ответственности, то наиболее конкретно можно показать ее действие на примере совершенствования организационных средств действия Администрации Московской области1.
Среди основных подготовленных для анализа на субъектном уровне: информация первого заместителя председателя Комитета по экономике Администрации Московской области о годовых прогнозах социально-экономического развития Московской области; информация председателя Комитета по финансовой и налоговой политике Администрации Московской области о ходе работы по уточнению годовых бюджетов; отчет председателя Мособлкомимущества о формировании, управлении и распоряжении областной собственностью.
В целях преодоления кризисной ситуации в пенсионной системе области неоднократно готовили отчеты в законодательном органе области отделения Пенсионного фонда России по Московской области (об обеспечении своевременной выплаты государственных пенсий и пособий населению, монетизации пенсионных выплат на территории области).
Оживленную дискуссию вызвало обсуждение отчета заместителя Министра Администрации Московской области по коммунальному хозяйству, транспорту и связи о подготовке объектов социальной сферы и коммунального хозяйства к осенне-зимнему периоду 1996 -1997 г.г.
С первых дней работы Контрольно-счетной палаты сделан упор на реализацию основной функции - контрольной, в частности, на результаты проверки использования бюджетных средств хозорганами Московской области; проверки финансовой деятельности Московской области; проверки использования денежных средств на содержание Московской областной Думы; выделения денежных средств на почвенное плодородие.
Важным контрольным полномочием является отчет создаваемых Московской областной Думой органов - постоянно действующих комитетов и комиссий. Работа комиссий неразрывно связана с профильными департаментами, комитетами, управлениями и отделами Администрации Московской области, участвующими в решении важных для области вопросов деятельности коммунального хозяйства, объектов социальной сферы и др.
