Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде
1.1. Общая характеристика административных правонарушений экстремистской направленности в молодежной среде 17
1.2. Правовые основы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде 50
1.3. Проблемы реализации законодательства о противодействии экстремизму в деятельности органов внутренних дел и основные направления его совершенствования 76
Глава 2. Меры административного принуждения, применяемые органами внутренних дел в целях противодействия экстремизму в молодежной среде
2.1. Меры административного предупреждения, применяемые органами внутренних дел для предотвращения противоправных действий экстремистски настроенной молодежи 100
2.2 Меры административного пресечения противоправных проявлений экстремизма в молодежной среде, применяемые органами внутренних дел 133
2.3. Административные наказания как мера административной ответственность за осуществление экстремистской деятельнсти 155
Заключение 177
Список нормативных актов и использованной литературы 184
Приложение 1 202
Приложение 2 т 207
Приложение 3 217
- Общая характеристика административных правонарушений экстремистской направленности в молодежной среде
- Проблемы реализации законодательства о противодействии экстремизму в деятельности органов внутренних дел и основные направления его совершенствования
- Меры административного предупреждения, применяемые органами внутренних дел для предотвращения противоправных действий экстремистски настроенной молодежи
- Административные наказания как мера административной ответственность за осуществление экстремистской деятельнсти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале XXI века в России в системе складывающихся общественных отношений особую значимость и социальную опасность представляют правонарушения экстремистской направленности. Они характеризуются высокой степенью общественной опасности, создают угрозу основам конституционного строя, сопряжены с нарушением прав и свобод человека и гражданина.
По данным ГИАЦ МВД России, в 2004 г. было зарегистрировано 130 фактов противоправных деяний экстремистской направленности, в 2005 г. - 152, в 2006 г. - 263, в 2007 г. - 356, в 2008 г. - 460, за последний год прирост составил 29,2%1.
Хотя количество этих проявлений незначительно по отношению к общему числу противоправных деяний, совершенных в стране, они могут стать причиной дестабилизации обстановки как в целом в стране, так и в отдельных ее регионах.
В утвержденной Указом Президента Российской Федерации 12 мая 2009 г. № 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур названа одним из основных источников угроз национальной безопасности. Обеспокоенность Президента России данной проблемой вызвана тем, что значительное количество нормативных правовых актов не обеспечивает должной правовой основы для надежного противодействия экстремизму в молодежной среде как усилиями органов внутренних дел, так и других государственных органов.
Обращает на себя внимание определенное несовершенство нормативного правового регулирования вопросов борьбы с экстремизмом. Так, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» дает очень объемное и расплывчатое определение экстремизму, который приравнивается к экстремистской деятельности. Его положения требуют конкретизации в федеральных зако-
1 См.: Состояние преступности в России за январь-декабрь 2008 года. М.: ГИАЦ МВД России, 2009.
4 нах, подзаконных актах в целях определения полномочий субъектов борьбы с экстремизмом, обеспечения координации их деятельности в условиях постоянно меняющейся политической обстановки и нарастающей реальной опасности экстремизма.
Существующая в настоящее время угроза распространения экстремизма в молодежной среде свидетельствует о том, что предпринимаемые органами внутренних дел меры, закрепленные в соответствующих нормативных правовых актах, а также состояние правового регулирования их деятельности недостаточны для противодействия этому явлению.
Неблагополучная ситуация послужила причиной создания Департамента по противодействию экстремизму МВД России (далее - ДПЭ МВД России), деятельность которого нуждается в необходимом научно-методическом обеспечении, отрегулированном механизме внутриведомственного и межведомственного взаимодействия субъектов противодействия экстремизму.
Указанные обстоятельства определили актуальность и основные направления исследования данной проблемы.
Степень разработанности темы. Проблемы, связанные с экстремизмом в молодежной среде, периодически становятся объектом внимания представителей научной общественности. Значительный вклад в их разрешение внесли ученые: Ю.И. Авдеев, Д.И. Аминов, Ю.М. Антонян, Н.Б. Бааль, С.Н. Бокарев, В.А. Бурковская, В.И. Власов, А.Г. Залужный, Е.А. Игнатов, И.М. Ильинский, А.Н. Ильяшенко, В.Я. Кикоть, А.А. Козлов, О.Н. Коршунова, М.В. Кроз, В.Т. Лисовский, А.В. Маслов, Б.А. Мыльников, Д.Е. Некрасов, Р.Э. Оганян, Н.А. Подольный, А.Р. Ратинов, Н.А. Ратинова, А.Т. Сиоридзе, А.В. Толстых, В.В. Устинов, С.Н. Фридинский, А.Г. Хлебушкин и др.
Вопросы административно-правовых основ деятельности органов внутренних дел рассматривались в трудах таких ученых, как И.И. Веремеенко, А.А. Демин, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, И.Ш. Килясханов, М.Я. Масленников, Н.П. Мышляев, Л.Л. Попов, Н.Ф. Попова, А.С. Прудников, Б.В. Российский, Ю.В. Степаненко, В.А Тюрин, В.В. Черников, А.П. Шергин и др.
Вместе с тем, правовые и организационные проблемы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде в условиях становления специальных подразделений по борьбе с экстремизмом до настоящего времени не являлись предметом специального диссертационного исследования. Указанные обстоятельства обусловили необходимость выработки предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности в исследуемой сфере и по практике его применения органами внутренних дел..
Объектом диссертационного исследования определены общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде в современной России.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде, практика их реализации, а также научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные данной проблематике.
Цель диссертационного исследования - исследование теоретических, нормативных и правоприменительных проблем деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде в современных условиях, обоснование предложений по его совершенствованию и реализации.
Для достижения этой цели соискателем поставлены следующие задачи:
Определить сущность, причины и особенности экстремизма в молодежной среде в современной России.
Проанализировать правовые основы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде.
Исследовать особенности организации взаимодействия служб и подразделений милиции общественной безопасности с криминальной милицией и определить пути его совершенствования.
Проанализировать особенности применения мер административного принуждения в современных условиях противодействия экстремизму в молодежной среде.
5. Аргументировать предложения по совершенствованию правовой и организационной основы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде.
Методологическую основу исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских, российских и зарубежных ученых-административистов, а также специалистов смежных отраслей права.
При работе над диссертацией использовались методы формальной логики, сравнительного правоведения, системного и структурно-функционального анализа.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования являются международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты.
Теоретическую базу исследования составляют труды советских и российских ученых: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.Ю. Грачевой, А.С. Дугенца, А.Б.. Зеленцова, Б.Ф. Ибзеева, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, А.Ф. Ноздрачева, Л.Л. Попова, Ф.С. Розаренова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергшга и др.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные ГИАЦ МВД России об административной и уголовной практике органов внутренних дел, а также результаты судебной практики по исследуемой проблеме.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Соискателем в течение 2003-2009 гг. проанкетировано и проинтервьюировано 1,6 тыс. работников подразделений по делам несовершеннолетних, уголовного розыска, дежурных частей, участковых уполномоченных
7 милиции и сотрудников патрульно-постовой службы органов внутренних дел в г. Москве, Московской, Орловской, Омской, Новгородской, Белгородской, Курганской областях и Чеченской Республике. Изучены свыше 800 дел об административных правонарушениях, а также соответствующие обзоры и статистические данные Верховного Суда РФ за 2003-2009 годы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлено комплексное исследование теоретических, правовых и организационных проблем деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде в условиях проведения административной реформы и становления специальных подразделений органов внутренних дел для непосредственной работы в рассматриваемой сфере.
Предложена авторская редакция проекта федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», сформулированы предложения о внесении изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты.
Аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности» и «О свободе совести и религиозных объединениях»; Закон РФ «О милиции»; Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности; приказ МВД России от 2 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию»; инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних и участковых уполномоченных милиции органов внутренних дел.
Подвергнуты исследованию особенности применения мер административного принуждения сотрудниками органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде в современных условиях.
В работе дана правовая характеристика норм КоАП РФ, применяемых органами внутренних дел по противодействию правонарушениям экстремистской направленности в молодежной среде, изучены и обобщены существующие в науке дефиниции «экстремизма», в результате чего предложена авторская редакция определения понятия «молодежный экстремизм».
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что противодействие экстремизму в молодежной среде яв
ляется одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних
Дел.
Особую важность при этом имеет разработка правовых механизмов обеспечения законности антиэкстремистской деятельности органов внутренних дел (перечень вводимых ограничений и их пределы), правовая защита личности от возможного превышения полномочий соответствующих должностных лиц. Они должны исключить необоснованное и несоразмерное ограничение прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, и обеспечить эффективную деятельность сотрудников органов внутренних дел и их правовую защищенность - с другой стороны.
Административно-правовые меры противодействия экстремизму в молодежной среде необходимо рассматривать как комплексную систему мер, среди которых выделяются две основные группы: меры убеждения и меры принуждения, представляющие собой разновидность административно-правовых способов, приемов и действий, предусмотренных законом, используемых органами внутренних дел в процессе осуществления ими своих полномочий по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений соответствующих правовых норм.
Являясь ключевым элементом содержания и структуры диссертационного исследования, социально-правовой феномен молодежного экстремизма нуждается во включении его в состав понятийного аппарата. Молодежный экстремизм в качестве правовой категории определяется автором как запрещенные законом (КоАП РФ и УК РФ) противоправные деяния, совершаемые молодыми людьми в возрасте от 14 до 30 лет или их объединениями, приверженными к крайним
9 взглядам и мерам в политике, экономике, религии, экологии и иных сферах жизнедеятельности молодежи, для достижения своих целей (выполнения своих требований), сопряженные с насилием.
Сложившиеся административно-правовые основы функционирования органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде повсеместно испытывают сложности вследствие неразработанности понятийного аппарата (понятие «иная террористическая деятельность» порождает неопределенность в соотношении дефиниций «экстремистская деятельность», «преступления экстремистской направленности» и «преступления террористического характера», понятий «до степени смешения», «массовое распространение»), коллизи-онности нормативных правовых актов, регламентирующих и регулирующих деятельность органов внутренних дел в рассматриваемой сфере (напр., приказов МВД России от 25 октября 2006 г. № 846 «Об утверждении типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации» и от 25 октября 2006 г. № 847 «Об утверждении типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям» с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации», Закона РФ «О милиции» с инструкциями по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних, участковых уполномоченных милиции органов внутренних дел). Их оптимизация необходима для обеспечения соответствия современным требованиям.
Аргументированы предложения соискателя по совершенствованию нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму в молодежной среде, которые требуют системного и своевременного внесении изменений и дополнений:
в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: ст. 5.26 дополнить частью третьей следующего содержания: «Вовлечение несовершеннолетнего в религиозное объединение с последующим участием в его дея-
10 тельности без согласия родителей или его законного представителя»; ст. 20.2 дополнить частью четвертой следующего содержания: «Привлечение несовершеннолетнего к проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования за материальное вознаграждение, а равно в целях совершения им действий, не соответствующих заявленным формам или программе проведения массовой акции»; ст. 13.21 - частью второй следующего содержания: «Тиражирование и распространение периодических печатных изданий лицом, не наделенным законным правом выпускать или распространять продукцию средства массовой информации»; ст. 20.3 - частью третьей, запрещающей вовлекать несовершеннолетних в пропаганду, публичное демонстрирование, сбыт нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;
Закон Российской Федерации «О милиции» в части участия сотрудников милиции в противодействии экстремизму (п. 32 ст. 10); наделения их правом беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые объединениями, предприятиями, учреждениями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении административных правонарушений (п. 18 ст. 11), а также производить по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при проведении контртеррористических операций (п. 20 ст. 11);
Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» в части наделения сотрудников органов внутренних дел правом вносить представления или предложения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности;
Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях», а именно: обязать граждан, образовавших религиозную группу, уведомлять о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 7);
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927, об участии МВД России в противодействии экстремизму (подпункт 16 п. 8);
Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности в части выявления сотрудниками ППС подростков, проявляющих в своем поведении элементы агрессии или насилия (ст. 217.2), взрослых лиц, вовлекающих несовершеннолетних в экстремистскую организацию, производство и распространение экстремистских материалов (ст. 217.5);
Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, а именно: п. 2.1.1 дополнить подпунктом, позволяющим инспекторам ПДН проводить индивидуальную профилактическую работу в отношении несовершеннолетних, входящих в состав экстремистских организаций, либо сочувствующих им, либо проявляющих в своем поведении элементы агрессии или насилия; п. 2.2 дополнить подпунктом, обязывающим сотрудников ПДН выявлять лиц, вовлекающих несовершеннолетних в экстремистскую организацию, производство и распространение экстремистских материалов; п. 2.8 дополнить подпунктом, обязывающим сотрудников ПДН информировать заинтересованные органы и учреждения о несовершеннолетних, проявляющих в своем поведении элементы агрессии или насилия; дополнить должностные инструкции сотрудников ПДН подпунктами, обязывающими последних выявлять лиц, вовлекающих несовершеннолетних в экстремистскую организацию, производство и распространение экстремистских материалов (п. 7.2.2), и осуществлять мероприятия по профилактике агрессии или насилия среди несовершеннолетних (п. 7.2.3); дополнить подпунктами, обязывающими сотрудников ПДН в рамках деятельности по общей профилактике правонарушений несовершеннолетних незамедлительно информировать орган прокуратуры об экстремистских организациях, посещаемых несовершеннолетними (п. 23.7.1), и орган управления здравоохранением о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с проявлением в своем поведении элементов агрессии или насилия (п. 23.7.5); п. 23.12, регламентирующий деятельность должностных лиц ПДН по предупреждению групповых правонарушений, изложить в редакции с добавлением в каждый раздел мероприятий по противодействию экстремистской деятельности;
Инструкцию по организации деятельности участковых уполномоченных милиции, утвержденную приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900, а именно: п. 9 дополнить подпунктом, обязывающим участковых уполномоченных милиции выявлять на административном участке лиц, занимающихся производством и распространением экстремистских материалов, незаконно изготавливающих, сбывающих, хранящих и приобретающих в целях сбыта нацистскую атрибутику или символику либо атрибутику или символику, сходные с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, а также занимающихся ее пропагандой и публичным демонстрированием. Информировать об этом заинтересованные подразделения криминальной милиции и принимать в установленном порядке и в пределах своей компетенции меры по привлечению таких лиц к ответственности; п. 8.8 дополнить подпунктом, обязывающим участковых уполномоченных милиции выявлять на административном участке экстремистские организации.
Диссертантом предлагаются и иные положения по совершенствованию механизма правореализации в исследуемой области общественных отношений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные предложения будут способствовать совершенствованию организации и правового регулирования деятельности органов внутренних дел по административно-правовой охране общественного порядка в условиях противоправного поведения экстремистски настроенной молодежи.
Диссертационное исследование содержит ряд теоретических выводов и положений, развивающих теорию административного права в части охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности органами внутренних дел и служащих основой для рациональной организации и правового регулирования их деятельности по противодействию молодежному экстремизму.
Полученные результаты могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов исполнительной власти при организации работы по противодействию экстремизму в молодежной среде, в учебном процессе образовательных
13 учреждений системы МВД России при преподавании дисциплин: «Административное право Российской Федерации», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правоохранительные органы», а также при проведении дальнейших научных исследований по данной теме.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования использованы секцией по актуальным проблемам нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации при разработке предложений по совершенствованию правовых основ противодействия экстремизму в молодежной среде, что подтверждается соответствующим актом внедрения.
Предложения соискателя положены в основу проекта модельного закона «О противодействии экстремизму», подготовленного в соответствии с Программой сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма на 2005-2007 годы.
Соискатель в составе авторского коллектива принимал участие в подготовке методических рекомендаций «Взаимодействие сотрудников криминальной милиции и милиции общественной безопасности в работе по установлению и постановке на учет участников экстремистских молодежных организаций» (п. 10.2.5 Плана НИР-2006 ВНИИ МВД России), «Взаимодействие ОВД с религиозными объединениями в сфере противодействия религиозному экстремизму и другой антиобщественной религиозной деятельности» (п. 10.2.4 Плана НИР-2008 ВНИИ МВД России), «Особенности организации взаимодействия подразделений по делам несовершеннолетних и уголовного розыска органов внутренних дел в работе по предупреждению вовлечения несовершеннолетних в экстремистскую деятельность и террористическую деятельность на территории Северо-Кавказского региона» (п. 11.2.2 Плана НИР-2008 ВНИИ МВД России), аналитического обзора с предложениями «Проблемы предупреждения молодежного экстремизма» (п. 10.3.1 Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России) и других документов, где были использованы разработки диссертационного исследования. Перечисленные доку-
14 менты положительно оценены руководством МВД России и направлены для использования в практической, служебной и учебно-методической деятельности подразделений МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в пособии «Предупреждение правонарушений со стороны молодежных неформальных объединений экстремистской направленности» (М.: ВНИИ МВД России, 2006).
Результаты проведенного диссертационного исследования докладывались автором на 20 научно-практических конференциях и семинарах, наиболее значимыми из которых являются: Международная научно-практическая конференция «Защита прав и профилактика правонарушений несовершеннолетних» (г. Москва, ВНИИ МВД России, 2005 г.); Всероссийский семинар-совещание по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (УВД и Администрация Белгородской области, 2006 г.); научно-практическая конференция «Совершенствование деятельности органов внутренних дел, других субъектов системы профилактики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Чеченской Республике» (г. Грозный, 2007 г.); Всероссийская конференция «Профилактика правонарушений и патриотическое воспитание молодежи в Чеченской Республике» (г. Грозный, 2008 г.).
Основные положения диссертации изложены в 14 опубликованных автором научных работах, включая издание, указанное в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Отдельные положения диссертационного исследования использовались при преподавании учебной дисциплины «Административное право Российской Федерации» в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, Российском государственном гуманитарном университете, Белгородском государственном университете, а также в системе служебной подготовки сотрудников УВД по Курской области и ВНИИ МВД России.
15 Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Общая характеристика административных правонарушений экстремистской направленности в молодежной среде
Общая характеристика проявлений экстремизма в молодежной среде, а также их основных форм, видов и причин возникновения, имеет прикладное значение для деятельности органов государственной власти и, особенно для органов внутренних дел, в практической работе по противодействию данному явлению в современных условиях.
Развивающиеся в России и ряде республик бывшего Советского Союза события показали, что роль и значение правонарушений, мотивированных экстремистскими причинами оказались явно недооцененными. Это способствовало целой серии трагических событий, участниками и жертвами которых были и молодые люди.
В посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации глава государства неоднократно подчеркивал, что в сфере национальной безопасности весьма значительными остаются общественно-опасные проявления молодежного экстремизма в современной России .
В утвержденной 12 мая 2009 г. Указом Президента Российской Федерации № 537 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур определяется одним из основных источников угроз национальной безопасности2.
Исследование проявлений экстремизма в молодежной среде необходимо начать с общей характеристики экстремизма.
Предварительный анализ специальной юридической литературы позволяет утверждать об отсутствии терминологического единства в определении экстремизма. В последние годы активно проходят научные дебаты по поводу решения этой проблемы, а также соотношения понятий «экстремизм», «экстремистская деятельность», «преступления (правонарушения) экстремистской направленности».
Российский энциклопедический словарь под редакцией A.M. Прохорова1 содержит следующее определение «экстремизма»: (от лат. extremus — крайний), приверженность к крайним взглядам, мерам (обычно в политике).
Имеющиеся научные исследования, в основном, рассматривают проблему экстремизма с уголовно-правовых и криминологических позиций2.
Шанхайская"Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, вступившая в силу 29 марта 2003 года определяет экстремизм как какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных це-лях незаконных вооруженных формирований или участие в них .
В криминологическом аспекте экстремизм представляет собой негативное социально-правовое, криминогенно-криминальное явление, обусловленное выражением полярных установившимся социальным и правовым нормам и практике взглядов, реализуемых через действие, прямо или опосредованно направленные на изменение основ конституционного строя страны, возбуждение социальной, имущественной, расовой, национальной или религиозной розни, унижение национального достоинства через применение насилия и причинение имущественного либо физического вреда .
Представляется необходимым поддержать мнение А.Г. Хлебушкина, который утверждает, что экстремизм как объект правового воздействия необходимо рассматривать как деятельность, в которой имеют место конкретные деяния, совершаемые по мотивам национальной, расовой, религиозной, социальной, классовой, политической вражды и ненависти. Соглашаются с ним А.Р. Ратинов, М.В. Кроз, Н.А. Ратинова и другие авторы, отмечая при этом, что приверженность к чему — либо может и не находить выражения в поведении, а так и оставаться всего лишь точкой зрения2.
Исследование различных взглядов на экстремизм показывает, что он неразрывно связан с насилием, применяемым в качестве способа и средства достижения своих целей.
В ст. 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон) содержится законодательное определение понятия экстремизм. Он проявляется в: насильственном изменении основ конституционного строя и нарушении целостности Российской Федерации; публичном оправдании терроризма и иной террористической деятельности; возбуждении социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганде исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, националь-ной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушении прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствовании осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушении тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; воспрепятствовании законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; совершении преступлений по мотивам, указанным в п. «е» ч. 1 ст. 63 Уголовного кодекса Российской Федерации; пропаганде и публичном демонстрировании нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения; публичном заведомо ложном обвинении лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением; организации и подготовке указанных деяний, а также подстрекательстве к их осуществлению; финансировании указанных деяний либо ином содействии в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг .
Как видно, данное определение экстремизма не раскрывает всей сущ-ности этого термина, его признаков. В названном Законе экстремизм приравнен к экстремистской деятельности и перечисляются конкретные противоправные действия субъектов, которые являются формами проявления экстремизма, и совершение которых запрещено уголовным, административным и другими законами.
Проблемы реализации законодательства о противодействии экстремизму в деятельности органов внутренних дел и основные направления его совершенствования
Анализ нормативных правовых актов показал, что существует ряд проблем реализации законодательства о противодействии экстремизму в деятельности органов внутренних дел.
Во-первых, не согласованы между собой нормативные правовые акты, определяющие задачи органов внутренних дел по противодействию экстремизму. В законодательстве определено участие МВД, ГУВД, УВД по субъекту Российской Федерации и горрайорганов внутренних дел в противодействии терроризму и экстремизму, обеспечении правового режима контртеррористической операции и- т.д. Однако в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 9271 (с изменениями от 21.03.2007 г.) рассматриваемая сфера деятельности не отражена.
На основании изложенного, представляется целесообразным внести в подпункт 16 пункта 8 вышеназванного Положения дополнения об участии МВД России в противодействии терроризму и экстремизму, обеспечении правового режима контртеррористической операции.
В своей работе по противодействию экстремизму, в том числе и в молодежной среде, сотрудники органов внутренних дел руководствуются теми же нормативными правовыми актами, что и в повседневной служебной деятельности.
Во-вторых, в законодательстве закреплен, по нашему мнению, не весь спектр административно-правовых мер по противодействию экстремизму в молодежной среде. В этой связи необходимо расширить область применения мер административного принуждения, ввиду того, что в настоящее время очевидна тенденция к распространению экстремизма на все большие территории, ужесточение форм его проявления.
Для увеличения полномочий сотрудников органов внутренних дел при проведении мероприятий по противодействию экстремизму и его крайней форме проявления — терроризму необходимым внести изменения и дополнения в Закон РФ «О милиции», изложив в следующей редакции: 1. п. 32 ст. 10 «участвовать в противодействии терроризму и экстремизму, обеспечении правового режима контртеррористической операции»; 2. п. 18 ст. 11 «входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, административное правонарушение, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при проведении контртеррористических операций, стихийных бедствиях, „катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках». 3. п. 20 ст. 11 «производить по решению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя оцепление (блокирование) участков местности при проведении контртеррористических операций, ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемий или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных и лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств».
В-третьих, в Инструкции по организации работы ПДН ОВД направления деятельность по противодействию экстремизму среди несовершеннолетних четко не выделены и конкретно не определены.
Так, мероприятия по противодействию распространению экстремизма в подростковой среде основной состав инспекторов ПДН проводит в рамках мер по общей профилактике правонарушений несовершеннолетних, составной частью которых является предупреждение групповых правонарушений (п. 23.12.).
Меры административного предупреждения, применяемые органами внутренних дел для предотвращения противоправных действий экстремистски настроенной молодежи
Одно из важных мест в обеспечении законности и правопорядка занимает государственное принуждение, составной частью которого является административное принуждение. Применяемое как действенное средство борьбы с нарушениями установленных правил поведения, оно чаще (чем, например, уголовное) осуществляется в повседневной жизни многими органами государства, в том числе и органами внутренних дел в процессе охраны общественного порядка.
Административное принуждение реализуется в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти в отношении лиц, не связанных служебными отношениями с органом, осуществляющим принуждение. Оно является проявлением государственно-властного характера полномочий этих органов. От иных видов государственного принуждения его отличает ряд специфических признаков. В частности, административное принуждение осуществляется во внесудебном порядке полномочными государственными органами. Меры его чрезвычайно разнообразны и применяются .не только с целью наказания правонарушителей .
Содержание мер административного принуждения состоит в причинении лицу какого-либо морального, материального, физического ущерба, или ограничения, стеснения его личных или имущественных прав. Это свойство принуждения используется для достижения ряда целей. Например, при наличии определенных условий административное принуждение применяется работниками милиции к гражданам для предупреждения возможных правонарушений и наступления--опасных для общества последствий. Поскольку не всегда удается предупредить правонарушение, работники милиции применяют меры административного принуждения для пресечения возникших противоправных действий. В тех же случаях,, когдавслед за пресечением возникает необходимость в дополнительном воздействии? на правонарушителя, работники милиции применяют административное принуждение: с целью наказания лиц, виновных в совершении административных проступков1.
Меры административного принуждения, их классификация, неоднократно становились предметом исследования; ряда отечественных ученых- . административистов таких как:: Ю:С Рябова, Д.Н: Бахраха, Л.Л. Попова, И.ИІВеремеенко, М:И.Еропщна,И А.Ралагана А.П;Шергина и других.
Исследуя сущность и особенности административного принуждения; применяемого органами внутренних.дел, А.И; Каплунов? выделяет термины, «административное принуждение» и «административно-правовое; принуждение». Жо его мнению, понятием; «административно-правового принуждения» должны охватыватьсяшсе:меры принудительного воздействия, закрепленные нормами административного права, т.е: меры, применяемые как при осуществлении внешневластной исполнительно-распорядительной: деятельности, так и--в рамках внутриорганизационной управленческой деятельности. Административно-правовое принуждение как отраслевой; вид правового принуждения! будет включать в, себя меры административного принуждения и меры дисциплинарного воздействия, (в форме дисциплинарной и материальной ответственности).
К сожалению; в настоящее/время- не существует общепринятого варианта классификациимер административного принуждения.
Ориентируясь, на последнее, исследование в, этой области,- наиболее полно- учитывающее изменения в законодательстве, мы. придерживаемся1-мнения- А.И: Каплунова,. который в административном;принуждении выделяет четыре группы мер: административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, меры административно-процессуального обеспечения, меры административной ответственности.
Административно-предупредительные меры весьма многочисленны и разнообразны, предусмотрены большим количеством нормативных актов, изданных в силу различной необходимости, но все они служат одной цели — предотвращению правонарушений и иных обстоятельств объективного характера, наносящих вред обществу.
«Административно-предупредительные меры — принудительные меры, затрагивающие различные права и интересы лица, к которому они были применены. Понудительность их складывается из того, что, воздействуя на волю субъекта и тем самым, отрицая возможность его поведения в соответствии с собственными желаниями, они диктуют ему общественно-необходимый вариант поведения, что и составляет желаемый результат, конкретную цель» .
Существуют различные точки зрения о классификации административно-предупредительных мер.
На основании отраслевого критерия А.Е. Лунев делит их на: административно-медицинские (принудительное медицинское освидетельствование и лечение, запрещение въезда в страну и выезда из страны лицам, если их здоровье способно быть источником массовых заболеваний) и административно-технические, применяемые «в связи с охраной безопасности эксплуатации предприятий, транспортных средств, зданий и сооружений»2.
По направленности их предупредительного воздействия И.И. Веремеенко классифицирует административно-предупредительные меры на: предупредительные меры индивидуального характера и предупреди тельные меры территориального характера, направленные на всех лиц определенной территории1,
По цели применения административно-предупредительных мер:
Рябов Ю.С. делит их на две группы: 1) меры которые применяются для предупреждения правонарушений (административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, привод, регистрация и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения, изъятие огнестрельного оружия у лиц, совершающих антиобщественные поступки, проверка документов, освидетельствование водителей автотранспорта, осмотр вещей и грузов у лиц, следующих за границу, и т.д.; 2) меры, которые применяются с целью предотвращения случаев возможного нарушения общественной безопасности (реквизиция, карантин, отстранение от работы бак-терио- и глистоносителеи, изоляция и принудительное лечение заразных больных, прекращение или ограничение движения транспорта при авариях, обвалах и т.д.). Он считает, что при применении мер предупредительного характера в одном случае затрагиваются личные интересы, а в другом - имущественные интересы граждан. Одни меры, реализуемые полномочными органами, выражаются устно или конклюдентно, другие меры для своей реализации требуют специального правоприменительного акта в письменной форме2.
Административные наказания как мера административной ответственность за осуществление экстремистской деятельнсти
Для обеспечения соблюдения гражданами, должностными и юридическими лицами действующих правовых норм законодательством устанавливается юридическая ответственность за их нарушение. Юридическая ответственность является средством охраны правопорядка, установлена для защиты охраняемых правом общественных отношений; всегда персонифицирована и применяется к конкретным субъектам; нормативно определена и состоит в применении, реализации санкций правовых норм; выступает последствием виновного антиобщественного деяния; связана с принуждением, с отрицательными для правонарушителя последствиями (морального и материального характера); применяется только уполномоченными законом субъектами; реализуется в соответствующих процессуальных формах1.
Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность.
Значительный вклад в исследование проблем административной ответственности внесли ученые административисты А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.С. Дугенец, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, "А.Е. Лунев, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, А.П. Шергин и др. Работа по установлению сущности и назначения административной ответственности продолжается и в настоящее время.
В своем диссертационном исследовании И.А. Галаган административную ответственность представил как правовое явление и правовой институт. Под последним он рассматривал «совокупность административно-материальных и административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением компетентными органами и должностными лицами своих полномочий по непосредственному установлению факта и состава административного проступка, личности виновного и применению к нему конкретного взыскания (или освобождению невиновного от него), а таюке отношения, связанные с процедурой возбуждения и рассмотрения дел, вынесением, обжалованием, пересмотром и исполнением решений о взыскании»1.
Основанием административной ответственности является административное правонарушение. КоАПРФ указывает на это в ст. 2.1 и определяет административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Многие авторы считают, что административная ответственность может быть реализована только при наличии трех ее оснований: нормативного, фак-тического, процессуального (регулятивно-правового) .
Большинство ученьгх-административистов традиционно нормы об административной ответственности относят к одному из институтов административного права. В то же время, например, А.П. Шергин, Л.И. Поспелова, Н.П. Мышляев и др. считают, что совокупность указанных норм образует самостоятельную отрасль права — административно-деликтное право3. Его нормы предусматривают только составы административных правонарушений и административные наказания за их совершение и не включают нормы, регулирующие отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства.
Административная ответственность выражается в применении компетентными органами или должностными лицами административного наказания к правонарушителю. Согласно ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами. При этом не допускается унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
За совершение административных правонарушений применяются следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.
Применение административного наказания сопровождается административно-процессуальными действиями должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях. Должностные лица органов внутренних дел наделены самой широкой компетенцией по возбуждению дел об административных правонарушениях, они вправе составлять протоколы по 255 из 438 статей Особенной части КоАП РФ (что составляет 58,2%)1.
Задачи осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, на сотрудников органов внутренних дел возложены Законом РФ «О милиции» (ст. 10).
Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении изложены в ст. 27.1 КоАПРФ. Они направлены как на пресечение административного правонарушения, так и на установление личности нарушителя, составление протокола об административном правонарушении, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнение принятого по делу постановления. Перечисленные меры тесно связаны с реализацией института административной ответственности, предшествуют ему, позволяют субъектам административной юрисдикции всесторонне, полно, объективно и своевременно выяснить обстоятельства каждого дела, разрешить его в соответствии с законом, обеспечить исполнение вынесенного постановления, а также выявить причины условия, способствовавшие совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАПРФ).
