Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная политика в области управления библиотечным делом
1.1. Исторический очерк эволюции форм осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом (советский и постсоветский периоды) 14
1.2. Сущность и принципы государственной политики в области управления библиотечным делом в условиях рыночных реформ 53
Глава 2 Система управления библиотечным делом в России: компетенции ное разграничение организации и деятельности
2.1. Правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления библиотечным делом 79
2.2. Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления библиотечным делом 95
2.3. Правовое регулирование организации и деятельности органов общественного управления библиотечным делом 118
Глава 3 Правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления - библиотечным делом (библиотечных учреждений)
3.1 Общая характеристика административно-правового статуса библиотечных учреждений 135
3.2 Административно-правовое регулирование отношений с участием библиотек 168
Заключение 205
Библиографический список 210
- Исторический очерк эволюции форм осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом (советский и постсоветский периоды)
- Сущность и принципы государственной политики в области управления библиотечным делом в условиях рыночных реформ
- Правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления библиотечным делом
- Общая характеристика административно-правового статуса библиотечных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вступление мирового сообщества в информационную эру оказывает определяющее воздействие на весь ход человеческой цивилизации. Технологическая революция в информационной сфере открыла библиотекам и новые возможности и одновременно поставила их перед необходимостью решения принципиально иных задач. Освоение этих технологий привело к пересмотру фундаментальных представлений о роли и месте библиотек в обществе, основных принципов организации библиотечного дела, а, в конечном счёте - к смене парадигмы его развития. Эти процессы носят глобальный характер, и всё более охватывают библиотеки России.
В то же время деятельность библиотек последнего десятилетия характеризуется рядом негативных тенденций: сокращается их количество и объём совокупного библиотечного фонда; множество библиотек, особенно муниципального уровня, не в состоянии удовлетворить изменившиеся потребности пользователей. Одна из основных причин этого - кардинальное изменение положения культуры в обществе, обусловленное, прежде всего, перестройкой государственной системы управления. В 1990-х годах произошёл выход из системы централизованного государственного управления (возглавляемой федеральным центром) всего многообразия культурных учреждений расположенных в субъектах Российской Федерации, и процессов, происходящих в них. Прежде всего это выразилось в разграничении единой государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
Нерешёнными остаются проблемы бюджетного финансирования государственных и муниципальных библиотечных учреждений. Законодательством не решается задача повышения объёмов отчислений на культуру, предусмотренных в процентном отношении от валового внутреннего продукта. Хуже того, в самой структуре расходов на культуру библиотечное дело нахо-
дится, по мнению специалистов, на последнем месте. Сохраняется разобщённость финансирования библиотек из разных источников,
В этих условиях большое значение приобретает совершенствование административно-правового регулирования организации и деятельности всей системы библиотечного дела в России, так как существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям реформирования библиотечного дела. Слабо разработаны вопросы оказания библиотеками платных информационных и образовательных услуг; отсутствует административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой социальной сфере. Библиотечное законодательство не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов.
Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, гражданского, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешённым и целый ряд проблем существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм библиотечной деятельности.
Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование организации библиотечного дела и управления им, разработка правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение эффективности работы органов библиотечного управления и самих библиотек.
Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения продуманной и обоснованной государственной политики в сфере управления библиотечным делом. Характер содержания этой политики, границы её воздействия и юрисдикции менялись и меняются, и этот процесс ещё не вошёл в нормальное русло, В то же время, какой бы ошибочной ни была государственная политика в федеральном центре, региональные и муниципальные вла-
1 См.: Бачило И. Л, Актуальные правовые вопросы библиотечного дела // Правовые аспекты деятельности библиотек. М, 2002, С, 12-13; Братановский С. Н. Государство и культура: проблемы взаимоотношений в условиях рынка. Саратов, 2006. С. 38-67; Селиванов А. Г. Управление библиотечной системой в России, М.т 2004. СЛ13-168 и дь
сти теперь могут её скорректировать и совершенствовать управление библиотечным делом.
В диссертации изучается парадигма государственной политики - от эпохи советской государственности до современного общественного устройства с преобладанием рыночных экономических отношений.
Всё это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять сущность и границу теоретического познания процессов управления в области библиотечного дела, обосновать собственное видение административно-правовых проблем управления библиотеками в России и возможность их решения в новых экономических условиях.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с библиотечным делом в России, рассматривались в работах отечественных учёных. Среди них интересны исследования, проведённые в рамках исторических, политических, экономических, социологических, педагогических наук К. И. Абрамовым, И. Ю. Багровым, И. П. Бургер, О. Ф. Войковой, И. А, Гильфановой, М, Я, Дворкиной, Т. В. Ждановой, Е. И. Кузьминым, Н. И Нестерович, Ю. Н. Столяровым, В. Р« Фирсовым, Т. Ю. Юрьевой и др.
Не остались в стороне от исследования различных сторон правового регулирования библиотечного дела и учёные-юристы: В. В, Антонов, С. Н« Братановский, Е. В, Гениева, Г, В, Горобецкий, М Р. Григорянц, Ю. А. Гриханов, О, В. Зенин, В. К, Клюев, С, Д. Колегаева, Т. JL Манилова, Г. А. Севрюнова, С. И. Ссмилетов, Ю. К Столяров, М. А, Якушев и др.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование библиотечного законодательства и практику его реализации; они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.
Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с правовым регулированием в области библиотечного дела, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ,
посвящёных интересующей нас проблеме, были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражение многие новые юридические аспекты в организации и деятельности библиотек и других субъектов библиотечных правоотношений.
К большому сожалению, практически отсутствуют административно-правовые исследования проблем библиотечного дела в России. Появившиеся в последние годы работы учёных Г. В. Горобецкого, Ю. А- Гриханова, В, К. Клюева, Т. Л, Маниловой, хотя и затрагивают те или иные организационно-правовые аспекты библиотечного дела в стране, однако не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как государство-право-управление-библиотечное дело.
Соответственно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование данной проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.
Объектом исследования являются многообразные отношения в области управления библиотечным делом, их административно-правовая природа и особенности их регламентации.
Предмет исследования - система управления библиотечным делом в России, проблемы административно-правового регулирования организации и деятельности библиотечных учреждений и организаций.
Целью диссертационного исследования является комплексная разработка административно-правовых проблем совершенствования механизма управления библиотечным делом в России, форм, методов и функций правового обеспечения эффективной деятельности органов управления, учреждений и организаций этой сферы и определение на этой основе оптимальной структуры правового режима этого механизма, статуса граждан и их объединений в условиях дальнейшего развития реформ.
Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
изучение становления, сущности и структуры системы управления
библиотечным делом в России;
анализ основ государственной политики в области библиотечного дела в России;
изучение вопросов компетенционного разграничения и функционирования государственного и муниципального управления библиотечным делом;
рассмотрение специфических особенностей правового регулирования общественных библиотечных объединений;
исследование административно-правового статуса библиотечных учреждений;
анализ правового положения граждан в области управления библиотечным делом;
определение эффективности нормативно-правового обеспечения
управления библиотечным делом и действенности федеральных законов «О
библиотечном деле»1 и «Об обязательном экземпляре документов»2; выра
ботка на этой основе рекомендаций и предложений по совершенствованию
управления библиотечным делом.
Методологическими основами и методами исследования служат различные методы познания. Это, прежде всего, общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, а также иные методы и подходы к исследованию правовых процессов и явлений. Их сочетание и применение позволили диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостно, всесторонне и объективно-Общетеоретической основой исследования послужили работы С, С, Алексеева, М, И. Байтина, А. И. Демидова, В. IL Казимирчука, Д. А, Керимова, С, А, Комарова, В, В. Лазарева, Б, А. Лукашовой,
1СЗРФЛ995. Jfcl.C.T.2.
3СЗРФ.1995, Jftl.C.T.1.
A. В. Малько, М, Н. Марченко» Н, И. Матузова, А, С, Мордовца, И. Н. Се-
някина, В. Н. Синюкова, В. М, Сьфых, Л, Е. Явич и др.
Непосредственную научную базу составили труды учёных по конституционному и административному праву А. Б. Агапова, А, П. Алёхина, Г, В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К, С. Вельского, С- Н. Брата-новского, Г. А, Дороховой, В, Т. Кабышева, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А, П. Коренева, Б. П. Курашвили, О, Е. Кутафина, Б. М. Лазарева,
B, М, Манохина, В, И. Новоселова, А. Ф, Ноздрачёва, Д. М Овсянко,
А, В. Оболонского, М. И. Пискотина, Л- П. Попова, Ю. Н. Старилова,
Ю, А. Тихомирова, Н. Ю- Хаманевой, В, А. Юсупова и др.
В основу работы легли такие нормативные источники, как Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов»2, законодательные акты субъектов Российской Федерации о библиотечном деле. В сравнительном аспекте исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативно-правовые акты, а также акты локального нормотворчества, в том числе зарубежных государств.
Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности государственных и муниципальных органов управления библиотечным делом Саратовской области, библиотечных учреждений и организаций Поволжского региона.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований административно-правовых проблем библиотечного дела в России в современных условиях.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их ре-
1СЗРФ. 1995. №1.С.Т.2. 2СЗРФ. 1995. Jftl.Cr.L
шения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, ко* торые характеризуют новизну проведённого исследования.
Исторический анализ возникновения и трансформации форм и методов осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом в период советской государственности показывает, что она в значительной степени была подвержена политическим влияниям; отражала конъюнктурные интересы того или иного периода этой государственности; обуславливалась конкретно-исторической обстановкой в стране, традициями, менталитетом, была адекватна существующей правовой системе.
Исследование тенденции развития организационно-правовых форм библиотечного дела даёт возможность утверждать» что их функциональное содержание в современных условиях значительно изменилось. Во-первых, это связано с внедрением библиотечной деятельности в новую экономическую систему общества, В частности, увеличение материальной базы библиотечных учреждений в современных условиях требует не только роста экономических затрат, но может добавить и прямые доходы от эффективного использования библиотек путём оказания ими платных информационных, образовательных, издательских услуг. Во-вторых, библиотечная деятельность является видом общественно-полезной деятельности, возможным сред-ством развития творческого потенциала личности. В-третьих, нет практически ни одной сферы общественной деятельности, на которую библиотечное дело не оказывало бы благотворного воздействия косвенным путём.
Такая полифункциональность библиотечного дела позволяет рассматривать его как объект правового регулирования административным и муниципальным правом, определить границы этого регулирования и обозначить компетенционное разграничение между отдельными элементами системы управления библиотечным делом в России.
Исторический очерк эволюции форм осуществления государственной политики в области управления библиотечным делом (советский и постсоветский периоды)
Исследование процесса формирования государственной политики в области библиотечного дела в России - не только дань исторической традиции. Это позволит выявить то многообразие юридических форм государственного регулирования в указанной области, те их конкретные проявления, которые сегодня могут быть актуализированы и использованы.
Изучение нормативно-правовых актов об организации и деятельности библиотечных учреждений в России, особенности их организационной структуры и функционирования в их историческом развитии будет способствовать уточнению современных представлений о месте и роли библиотек в обществе, о пределах и возможностях государственного участия в процессах библиотечной деятельности, а также закономерностях и циклах развития отношений государства и библиотек.
Первыми законодательными актами в области библиотечного дела России были указы Петра I об основании библиотеки при типографии в Москве в 1706 г. (позднее она называлась «Публичная всенародная библиотека») и об открытии в Санкт-Петербурге Кунсткамеры и библиотеки. Важным законодательным актом был указ Екатерины II об основании в Санкт-Петербурге публичной библиотеки (1795 г.), которая по ряду причин (смерть Екатерины II, Отечественная война 1812 г.) была открыта в 1814 г. (Российская национальная библиотека). Большое значение имел законодательный акт правительства 1830 г. об открытии 52 публичных библиотек в губерниях и областных городах: Астрахани, Вятке, Пензе, Саратове, Симбирске, Тамбове и др, губерниях. В 1851 г. Комитет министров принял решение о переводе в Москву коллекции Н. П. Румянцева и основании на базе ее публичного музея и библиотеки, которые были открыты в 1862 г, (ныне Российская государственная библиотека).
После принятия указанных правовых фактов в России развернулось движение за открытие публичных библиотек. Опасаясь влияния на них революционных кругов общества, царское правительство стало принимать меры, чтобы поставить деятельность библиотек под контроль. В это время и появляется указ «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях (1865 г.)», с которого некоторые историки ведут начало библиотечного законодательства в России ,
В 1884 г. императором было утверждено положение «О временных мерах по отношению к открытию и содержанию публичных библиотек и кабинетов для чтения», В 1890 г. Министерством внутренних дел были изданы «Правила о бесплатных народных читальнях и порядке надзора на ними» (подзаконный акт). Изложенные в нём меры по ограничению развития библиотек просуществовали до февраля 1917 г.
Обращаясь к истокам возникновения Советского государства, следует отметить, что Октябрьская революция 1917 г, внесла кардинальные изменения в организацию библиотечного дела в России, В отличие от Февральской революции, утвердившей демократическую программу библиотечного строительства, большевики поставили во главу угла библиотечной реформы принципы классовости, партийности, отказа от уже провозглашенных в феврале 1917 г. гражданских свобод и прав человека, от свободного развития общественной и частной инициативы в библиотечном деле.
Идейным вдохновителем проведения советских библиотечных преобразований был В- И. Ленин. В июле 1918 г. В, И, Ленин на заседании Совнаркома ставит на вид Наркомпросу «недостаточность его забот о правильной постановке библиотечного дела в России» и поручает комиссариату «немедленно принять самые энергичные меры, во-первых, для организации библиотечного дела в России, во-вторых, для введения швейцарско-американской системы» .
Предложенная Лениным идея централизации библиотечного дела носила в целом прогрессивный характер, так как была направлена на рационализацию использования книжных богатств населения, требовала решительного устранения ведомственной разобщённости и обособленности в библиотечном деле, содействовала укреплению взаимосвязи и взаимодействия библиотек. Демократическим было и предложение ввести в России швейцарско-американскую систему библиотечного дела. Оно содействовало укреплению международных связей отечественных библиотек, взаимообогащению и обмену опытом библиотечной работы.
Вместе с тем именно В, И. Ленин был инициатором последующей политизации библиотечного дела, полного подчинения деятельности библиотек задачам построения социалистического общества. В подготовленной им и принятой на VIII съезде РКП(б) в 1919 г. Программе партии библиотеки и другие образовательные и просветительные учреждения характеризовались как «проводники принципов коммунизма» в массах трудящихся, основной задачей которых являлось «развитие самой широкой пропаганды коммунистических идей и использование для этой цели аппарата и средств государственной власти». Программа также декларировала необходимость всесторонней государственной помощи «самообразованию и саморазвитию рабочих и крестьян»; создания в этих целях развёрнутой сети библиотек и других просветительных учреждений. В последующие годы В. И. Ленин неоднократно подчёркивал политические задачи библиотек, добивался «приучения всё большего количества населения» к пользованию библиотеками, иначе «ни о каком действительном превращении полуазиатской страны в культурную и социалистическую не может быть и речи».
Таким образом, В, И, Ленин рассматривал библиотеки прежде всего как очаги политического просвещения трудящихся, подчинял общей задаче построения коммунистического общества, что и предопределило их идеологизацию в последующие годы. Ленинские требования находились в коренном противоречии с демократическими принципами деятельности библиотек, уже утвердившимися в отечественном библиотековедении после Февральской революции.
Сущность и принципы государственной политики в области управления библиотечным делом в условиях рыночных реформ
Эффективное государственное управление в области библиотечного дела является важной составной частью государственной социально-экономической политики. При этом, однако, сам феномен государственной библиотечной политики как общественного явления и правовой категории остаётся не просто малоизученным, а неизученным вообще, а само понятие «государственная библиотечная политика» - неопределённым.
Изучение и описание государственной библиотечной политики требует чёткого уяснения наполнения терминов «государство», «политика», «библиотечное дело».
Многие из существующих определений (при том имеющие легитимный характер) по-своему верны и спорны одновременно, но ни одно из них не исчерпывает сущности заключённого в них содержания. Поэтому сегодня особенно важно, с учётом проведённого нами исторического анализа форм государственного руководства библиотечным делом в России, увидеть и определить сущность и объёмы изменений в библиотечном деле и государственной библиотечной политики в условиях складывающихся в стране рыночных отношений. За прошедшие десятилетия реформ государство в значительной мере изменило парадигму своей экономической и социально-политической сущности и продолжает изменяться в соответствии с ещё не вполне объяснимыми тенденциями. Библиотеки, библиотекари, читатели стали другими. Если в годы советской государственности перед библиотеками ставилась задача организовать доступ максимально большого числа людей к большому, но ограниченному кругу источников, то сейчас - обеспечить доступ всех ко всему, что есть в мире. Перед началом зарождающихся в стране общественных реформ это было не понятно ни профессиональной библиотечной среде, ни обществу, ни государству. Но обеспечение свободного доступа к информации - это только одна часть новой парадигмы развития библиотечного дела в России,
Для лучшего уяснения сущности проводимых государством реформ в организации библиотечного дела обратимся к анализу таких сущностных категорий, как «государственная культурная политика», «библиотека», «библиотечное дело».
Изучая первоосновы зарождения термина «государственная культурная политика», следует отмстить, что первой причиной актуализации этого понятия был закономерный среди юристов, экономистов, социологов вопрос: играет ли в новых условиях зарождающегося рынка какую-либо роль в сфере культуры государство?
Сформулированный вопрос прежде всего коснулся федеральных органов управления, конкретно - Министерства культуры России. При такой постанове вопроса ответ на него мог стать основой построения модели правового статуса - целей, задач, функций, правомочий министерства в условиях складывающегося правового поля и формирующейся правовой практики. При этом необходимо учитывать тот факт, что в оперативном управлении Министерства культуры России оставалось лишь 9 библиотек федерального подчинения. Таким образом, вопрос определения содержания государственной культурной политики носил не абстрактно-теоретический характер - от его решения зависел правовой статус министерства.
Другой причиной разработки понятия государственной культурной политики был международный аспект в её осуществлении. В начале 1990-х г, Россия заявила о своём желании вступить в Совет Европы - международную политическую, консультативную организацию, членство в которой наоадывает определённые обязанности на государств-участников. Часть из них связана с базовыми конституционными правами человека- на доступность культуры, информации, на свободу культурного творчества и самовыражение. Наличие сформулированной государственной культурной политики становилось не только желательным, но и необходимым, прежде всего для сравнительно-правового анализа степени адекватности её соответствия международным нормам, закреплённым в конвенциях1, подписанных странами - членами Совета Европы.
Известно немало определений понятия «политика». Одно из наиболее древних дано Аристотелем в одноименном труде, где политика определяется как искусство управления государством. В Большом энциклопедическом словаре 1991 г. даётся достаточно чёткое, на наш взгляд, определение: «Сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, ядром которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти; участие в делах государства, определение форм, задач, содержания его деятельности. Любая проблема приобретает политический характер, если ее решение связано с проблемой государственной власти» .
Близкое определение понятия политики дают современные теоретизм,, напр.. Всемирную конвенцию об авторском праве, Бернскую конвенцию об охране литературных и художественных произведений государства и права. Так, В. Г. Блинов считает, что «политика государства есть деятельность власти по удержанию власти и пользование властью» .
Несколько иное определение приводится в современном Большом энциклопедическом словаре: «... сфера деятельности, связанная с отношениями между социальными группами, сутью которой является определе-ние форм, задач, содержания деятельности государства» .
Сужая сферу понятия, приведём легитимное определение, данное в ст. 3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре: «Государственная культурная политика (политика государства в области культурного развития) - совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры» В соответствии с рекомендациями ЮНЕСКО «... современная культурная политика состоит в том, чтобы предоставить в распоряжение максимально большого числа лиц комплекс средств, способствующих духовному и культурному развитию»4.
Теперь перейдём к анализу определений, касающихся приближения к понятию «государственная библиотечная политика».
Федеральный закон «О библиотечном деле» в ст. 1 определяет библиотеку как «информационное, культурное образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам».
Правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления библиотечным делом
В процессе управления библиотечным делом складываются организационно-правовые отношения, начиная от деятельности федеральных государственных органов управления (Правительство Российской Федерации, Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации) и кончая низовыми объектами системы управления (библиотеками) и отдельными гражданами.
Организационная сущность управления библиотечным делом состоит в том, что с его помощью достигается координация совместной деятельности как библиотечных организаций, так и библиотечных служащих, обеспечивающих выполнение поставленных целей упорядочения отношений между субъектом и объектом управления, связей между ними.
Для управления характерна как организация каждого звена управления (внутриорганизационная структура), так и организация отношений между ними (внешнеорганизационные связи). С учётом анализа теоретических работ, посвященных вопросам правового администрирования1, можно выделить следующие организационно-правовые системы, выступающие в управленческих отношениях в области библиотечного дела: - систему федерального государственного управления библиотечным делом (Правительство РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, другие министерства и ведомства, имеющие библиотеки); - систему государственного регионального управления библиотечным делом; - систему муниципального управления библиотечным делом; - систему общественного управления библиотечным делом.
Указанные категории имеют важное значение для общей характеристики механизма государственного и общественного управления, так как они в значительной степени определяют организационную структуру и функциональную направленность деятельности библиотечных организаций, уровень правового регулирования библиотечных отношений.
В связи с этим в общем механизме правового регулирования указанных отношений можно выделить:
- деятельность по руководству государственными учреждениями и организациями, входящими в систему управления библиотеками;
- деятельность по государственному регулированию работы негосударственных организации в области библиотечного дела, по развитию сотрудничества с ними и координации их деятельности.
Определяющим для организации библиотечного дела является система государственного управления, включающая в себя как внешнюю, так и внутреннюю структуры.
Обращаясь к категории «структура» нужно отметить, что она отражает строение и внутреннюю форму системы1. Наличие структуры - необходимая часть всех существующих систем, так как структура придаёт им целостность. Структура способствует сохранению устойчивого состояния системы.
Организационная структура системы управления библиотечным делом - это совокупность звеньев, находящихся во взаимодействии и во взаимоподчинении, наделённых определёнными правами и ответственностью и выполняющих функции управления. Функции и структура управления - это две неразрывно взаимосвязанные и взаимообусловленные стороны системы управления. Одна из них выражает содержание, другая -форму процесса . В основе формирования структуры управления лежит выделение функций, необходимых для организации и поддержания нормальной деятельности системы (библиотечного дела).
Все остальные элементы системы управления: методы, кадры, техника, информация и другие являются средством реализации той или иной функции.
Критерием рациональной структуры управления выступает соответствие звеньев управления функциям управления.
Организационная структура управления фиксируется в системах, штатных расписаниях, положениях о структурном подразделении, а также в должностных инструкциях для исполнителей, В организационной структуре управления закрепляются функции управления между структурными подразделениями, устанавливается рациональная взаимосвязь между ними, предопределяя этим эффективность управления системы.
Современный этап развития библиотечного дела, по мнению специалистов2, характеризуется усложнением целей функционирования библиотек, совершенствованием форм и методов управления ими. В этих условиях развитие организационных структур - закономерный объективный процесс. Возникает необходимость обеспечения такого уровня их нормативно-правового регулирования, конструирования таких организационных структур, которые способствовали бы быстрому реагированию на изменяющие-ся условия, быстрому адаптированию к реальной обстановке, обеспечивали бы эффективное функционирование библиотечного дела.
Новые законодательные акты в корне изменили структуру управления библиотечным делом. В соответствии с ними значительная часть компетенции передана от федеральных органов управления субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления и непосредственно администрации и коллективам библиотек.
На федеральном уровне высшими органами управления библиотечным делом являются Правительство РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ» другие федеральные министерства и ведомства.
Правительство РФ в соответствии с Положением о нём «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социальной сферы, экономики», а также «осуществляет управление федеральной собственностью»1 . Правительство РФ утверждает федеральные программы развития библиотечного дела, а также программы сохранения и развития культуры, осуществляет финансирование библиотечных учреждений и учебных заведений. В Аппарате Правительства РФ функционирует Департамент информации и культуры.
Общая характеристика административно-правового статуса библиотечных учреждений
Актуальными вопросами дальнейшего совершенствования системы управления библиотечным делом являются создание рациональных организационных структур и оптимизация их деятельности.
«Акцентированное внимание в основном на развитии только самого аппарата управления, забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования» .
Наличие множества целей системы управления библиотечным делом обусловливает и значительное разнообразие объектов, входящих в эту систему2.
В соответствии со ст. 4. Федерального закона «О библиотечном деле» на основе разграничения порядка учреждения и формами собственности все библиотеки могут быть классифицированы следующим образом. 1. Государственные библиотеки, учреждённые органами государственной власти, в том числе: - федеральные библиотеку - библиотеки субъектов Российской Федерации; - библиотеки министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. 2- Муниципальные библиотеки, учреждённые органами местного самоуправления. 3. Библиотеки Российской академии наук, других академий, научно-исследовательских институтов, образовательных учреждений. 4. Библиотеки предприятий, учреждений, организаций. 5. Библиотеки общественных объединений. 6. Частные библиотеки. 7. Библиотеки, учреждённые иностранными юридическими и физическими лицами, а также международными организациями в соответствии с международными договорами. Наиболее обширна и разветвлена сеть публичных библиотек (система библиотек Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ), в которую входят девять библиотек федерального ведения: -Российская государственная библиотека (РГБ); - Российская национальная библиотека (РЫБ); - Всероссийская государственная библиотека иностранной литературы им. М. И. Рудомино (ВГБИЛ) - 4.4 млн ед. хр,; - Государственная публичная историческая библиотека (ГПИБ) -3.2 млн. ед. хр.; - Государственная общественно-политическая библиотека (ГОПБ) -2.2 млн. ед. хр.; - Российская государственная библиотека по искусству (РГБИ) - 1J млн. ед. хр-; - Российская государственная юношеская библиотека (РПОБ) - 0.9 млн, ед. хр.; - Российская государственная детская библиотека (РГДБ) - 0,5 млн ед. хр.; - Российская государственная библиотека для слепых (РГБС) - 0,9 млн. ед. хр.
Частью этой сети являются 282 центральные библиотеки всех субъектов Российской Федерации (универсальные научные, детские, юношеские, специальные библиотеки для слепых), а также, по данным на 1 января 1999 г., 48.9 тыс. муниципальных публичных библиотек (из них 38.7 тыс. находится в сельских населённых пунктах и 10-3 тыс. в городах)» В 1970 г. такие библиотеки были объединены в централизованные библиотечные системы, возглавляемые центральными библиотеками городов или районов.
В системе высшего и среднего образования имеется примерно 3 тыс. библиотек университетов, академий, институтов, колледжей. В их числе старейшие библиотеки страны с богатейшими фондами - в Московском государственном университете (10 млн. ед. хр.), в Санкт-Петербургском (8 млн, ед. хр.), а также в региональных университетах - Казанском, Саратовском, Томском, Иркутском и других.
В системе общего образования действуют более 63 тыс. школьных библиотек. Организационно-методическим центром для них является Государственная научная педагогическая библиотека им. К. Д. Ушинского (фонд- 1,6 млн. ед. хр.).
Крупная сеть исследовательских библиотек создана Российской академией наук. Она включает 375 библиотек, начиная с таких крупных биб-лиотечных учреждений, как уже упоминавшаяся Библиотека РАН, Библиотека Института научной информации по общественным наукам (ИНИ-ОН) - 12 млн. ед, хр., Государственная публичная научно-техническая библиотека Сибирского отделения Российской академии наук (ГПНТБ СО РАН) в Новосибирске (10 млн. ед. хр.), Библиотека по естественным наукам (БЕН РАН) в Москве (15 млн. ед, хр.) и кончая библиотеками научно-исследовательских институтов ,
В советский период каждое отраслевое министерство (здравоохранения, сельского хозяйства, автомобильной промышленности и т. д.) создало свою сеть специализированных библиотек, которую возглавляла центральная отраслевая библиотека, финансируемая соответствующим министерством» Научно-методическим центром для всех таких библиотек являлась Государственная публичная научно-техническая библиотека (ГПНТБ) СССР, ныне ГПНТБ России с универсальными фондами по науке и технике, насчитывающими около 8 млн, ед. хр.
