Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика бюджетного процесса в Российской Федерации 15
1.1. Историко-правовые аспекты становления бюджета и развития бюджетного процесса в Российском государстве 15
1.2. Понятие и содержание бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на современном этапе 34
1.3. Участники бюджетного процесса и бюджетно-процессуальные правоотношения в субъектах Российской Федерации 62
Глава 2. Правовое регулирование стадий бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации 97
2.1. Правовое регулирование составления проекта бюджета в субъектах Российской Федерации 97
2.2. Правовое регулирование рассмотрения и утверждения проекта бюджета субъекта Российской Федерации
2.3. Правовое регулирование исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета в субъектах Российской Федерации 142
2.4. Правовое регулирование составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности в субъектах Российской Федерации 154
2.5. Правовое регулирование бюджетного контроля на стадиях бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации 167
Заключение 178
Библиографический список использованных источников
- Понятие и содержание бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на современном этапе
- Участники бюджетного процесса и бюджетно-процессуальные правоотношения в субъектах Российской Федерации
- Правовое регулирование рассмотрения и утверждения проекта бюджета субъекта Российской Федерации
- Правовое регулирование исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Достижение устойчивого экономического роста в Российской Федерации, стабильность социально-экономического развития регионов невозможны без создания оптимальной системы бюджетных отношений. Дальнейшее поступательное развитие экономики и улучшение благосостояния граждан во всех регионах может быть достигнуто только при условии совершенствования бюджетной и налоговой политики. Важнейшим фактором, обеспечивающим эффективность развития субъектов РФ как целостной системы, является внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат.
В любом государстве бюджет - это наиболее четкая форма выражения существа государственной власти. Процесс его планирования и исполнения наглядно демонстрирует ее характер. Сегодня бюджетный процесс в России во многом имеет политический характер. Однако излишняя политизация бюджетного процесса не способствует принятию реального, сбалансированного бюджета. В то же время от формирования реально выполнимого закона о бюджете зависит общая социальная и экономическая ситуация в стране, ее безопасность. Именно поэтому существует потребность максимально конкретизировать и детализировать бюджетный процесс, обеспечив принятие квалифицированного, экономически обоснованного, реального бюджетного плана на всех уровнях. Однако относительно установленных правовых основ бюджетного процесса можно выделить значительное число недостатков. Действующее бюджетное законодательство не отражает многих реалий бюджетного процесса, создает коллизии норм бюджетного и конституционного права, не всегда в достаточной мере регулирует механизм его реализации. Между тем современное развитие России как правового государства предполагает необходимость создания четкой системы законодательства, особенно в бюджетной сфере. Несовершенство бюджетного законодательства отрицательно сказывается на финансовой обеспеченности как Российской Федера-
4 ции в целом, так и ее регионов и муниципальных образований, в итоге приводя к невыполнению государством в полной мере стоящих перед ним задач и функций.
Федеративное устройство России предполагает активное участие регионов и муниципальных образований в бюджетной деятельности. Процесс познания проблем, связанных с организацией бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации (далее - субъект РФ), осложняется тем, что отношения в этой сфере урегулированы и федеральным и региональным законодательством. При регулировании бюджетных отношений регионального уровня субъекты в своем законодательстве зачастую используют дублирование норм федеральных законов. С одной стороны, такое дублирование объясняется удобством пользования нормативно-правовым актом субъекта РФ. Но с другой стороны, дублирование федеральных норм права в региональном законодательстве таит риск искажения, в результате чего возникает опасность путаницы в правоприменительной деятельности или многозначности толкования актов Российской Федерации. Наравне с дублированием норм федерального законодательства субъекты РФ неправомерно допускают расширение правотворческой деятельности в сфере бюджетной деятельности регионов. Эта тенденция является частью процесса реализации федеральных норм бюджетного права, так как именно на уровне регионов осуществляется их конкретизация.
Анализ организационно-правовых положений бюджетного законодательства в регионе позволяет четко определить весь механизм бюджетного процесса, который в основном строится на принципах бюджетного устройства и бюджетных правах различных публично-территориальных образований. Именно границы бюджетных прав определяют пределы полномочий представительных и исполнительных органов власти по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению и осуществлению бюджетного учета, а также по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Правомерно организованный бюджетный процесс в регионе является одним из условий эффективности реализации бюджетно-правовой политики субъекта Федерации.
Таким образом, исследование механизма организации бюджетного процесса в регионах современной России имеет особую значимость и актуальность.
Несмотря на актуальность, вопросы, касающиеся бюджетного процесса в субъектах РФ, в научной литературе комплексно не рассматривались. Вместе с тем в настоящее время назрела острая необходимость в разработке концептуального подхода к исследованию проблемы бюджетного процесса на региональном уровне, в рамках которого определялись бы: понятие исследуемой категории, состав и содержание правоотношений, складывающихся по поводу осуществления бюджетного процесса, а также непосредственно рассматривались вопросы совершенствования их законодательной регламентации.
Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе развития российской финансово-правовой науки можно отметить отсутствие комплексных исследований в области теоретических основ бюджетного процесса в субъектах РФ и перспектив его развития. Однако отдельные правовые вопросы бюджетного процесса исследовались некоторыми учеными-правоведами, в частности, по смежным проблемам были подготовлены диссертации таких авторов, как: Лукина В.Д. «Совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса»: дис. ... канд. эконом, наук. М., 2007; Придачук М.П. «Бюджетный процесс в Российской Федерации: эволюционное развитие и качество управления»: дис. ... д-ра эконом, наук: Волгоград, 2006;' Артюхин Р.Е. «Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса»: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Болтинова О.В. «Бюджетный процесс в Российской Федерации: теоретические основы и проблемы развития». М., 2008; Бехер В.В. «Процессуальные правоотношения в сфере казначейского исполнения бюджета»: дис. ... канд. юрид. наук, Саратов, 2007; Петрова И.В. «Бюджетные правоотношения муниципальных образований по формирова- нию доходов местных бюджетов». Саратов, 2008. На начальных этапах проведения бюджетной реформы в 2004-2006 гг. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук М.Л. Пешиным: «Бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации: региональный аспект» (М., 2004), однако данная диссертация не в полной мере раскрыла правовую природу и сущность бюджетного процесса в субъектах РФ и комплексно выявила дискуссионные проблемы правового регулирования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере бюджетного процесса в субъекте РФ, то есть бюджетно-процессуальные правоотношения по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению и осуществлению бюджетного учета, а также по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения в Российской Федерации и субъектах РФ, научные положения, разработанные другими учеными, а также судебная и правоприменительная практика в данной области.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе критического изучения монографических, литературных источников, анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного процесса, судебной практики, разработать концептуальные правовые основы бюджетного процесса в субъектах РФ, рассмотреть соответствующие теоретические положения, определить роль бюджетно-процессуальных норм в системе бюджетного права, исследовать перспективы развития бюджетного процесса в субъектах РФ, выявить недостатки в действующем законодательстве и предложить способы их устранения.
7 Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач: рассмотреть этапы становления бюджета и развития бюджетного процесса в Российском государстве; обосновать место бюджетно-процессуальных норм в системе юридического процесса и бюджетного права в системе финансового права Российской Федерации; выявить сущность понятий бюджетного процесса как в Российской Федерации, так и ее субъектах, а также стадий бюджетного процесса; обосновать количество стадий в современном бюджетном процессе и их содержание; исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения и провести их классификацию по различным основаниям; сформулировать определение бюджетно-процессуальных правоотношений в субъектах РФ; провести комплексный анализ состава участников бюджетного процесса субъектов РФ, определить их роль в бюджетном процессе; проанализировать стадию составления проекта бюджета субъекта РФ с раскрытием значения прогноза социально-экономического развития, бюджетного планирования, долгосрочных целевых программ, программ социально-экономического развития, среднесрочного финансового плана; исследовать стадию рассмотрения и утверждения бюджета, изменения количества чтений проектов региональных бюджетов; рассмотреть стадию исполнения бюджета субъекта РФ, определить место и значение бюджетного учета в бюджетном процессе субъекта РФ; доказать, что бюджетный контроль имеет место не только на стадии исполнения бюджета, но является и неотъемлемой процедурой стадий составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Теоретическую основу исследования составили научные достижения в области проблем финансового и бюджетного права. При написании работы были использованы труды ученых: Н.М. Артемова, Е.М. Ашмариной, К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Г.С. Гурвича, И.Г. Денисовой, Т.С. Ермаковой, А.А. Жданова, СВ. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Ко-зырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ро-винского, И.В. Рукавишниковой, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Тол-стопятенко, Г.А. Тосуняна, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой, СО. Шохина.
В дореволюционный период значительный вклад в разработку науки финансового права внесли: СИ. Иловайский, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, И.Х. Озеров, В.И. Тарасов, И.И. Янжул, Л.Н. Яснопольский и др.
Отдельные вопросы, касающиеся рассматриваемой области знаний, разрабатывались такими известными учеными в области теории государства и права и конституционного права, как: С.С. Алексеев, М.В. Баглай, М.И. Бай-тин, A.M. Васильев, А.Б. Венгеров, Г.А. Гаджиев, В.М. Горшенев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, А.Л. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, И.В. Панова, В.И. Протасов, Ю.В. Сорокина, Л.С Явич.
Существенное влияние на содержание работы оказали труды ученых в области административного права: К.С Вельского, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старило-ва, Ю.А. Тихомирова и др.
При подготовке диссертационного исследования автор обращался к научным трудам экономического характера, содержащим вопросы бюджетного права и бюджетного процесса, которые выполнили: A.M. Бирман, Е.В. Буш-мин, О.В. Врублевская, Л.А. Дробозина, В.А. Парыгина, В.М. Родионова, М.В. Романовский, А.А. Тедеев.
Полезными также оказались работы иностранных авторов, юристов и экономистов, в частности, А.С. Ангелова, П.М. Годме, Г. Жеза, Л. Штейна, Джона Кейнса и др.
Нормативной и эмпирической базой исследования послужили Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.
В качестве эмпирического материала привлекались отдельные постановления Конституционного суда РФ, материалы научно-практических конференций, а также статистические сведения, в т.ч содержащиеся в справочно-правовых системах «Консультант Плюс» и «Консультант Регион».
Методологическую базу исследования составили общенаучные и частно-научные методы познания: исторического и диалектического анализа, синтез, дедукция, индукция, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, технико-юридический, статистический и другие методы.
Исследуемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью усиления соответствующей аргументации необходимой доказательной силы.
В настоящей работе решена научная задача, которая заключается в формулировании определения и выявлении сущности бюджетного процесса в субъектах РФ, количестве и содержании его стадий; в исследовании бюд-жетно-процессуальных правоотношений и проведении комплексного анализа состава участников бюджетного процесса субъектов РФ; правового регулирования стадий бюджетного процесса в субъектах РФ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых обобщенных и системных работ, посвященных разработке концептуальных и теоретических основ и проблем современного бюджетного процесса в субъектах РФ, требующих переосмысления, что связано со сложностью и многогранностью темы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических и практических предложениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Под стадией бюджетного процесса следует понимать урегулированный нормами бюджетного права, логически выстроенный, самостоятельный и за вершенный этап деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, представленный в виде определенной последовательности действий участников бюджетного процес са, связанный с образованием, распределением и использованием доходов бюджета, как финансово-правового и основного планового акта соответст вующего публично-территориального образования.
Бюджетный процесс следует рассматривать как урегулированную нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса.
Предложено авторское определение дефиниции «бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации», под которым следует понимать урегулированную бюджетным законодательством РФ деятельность органов государственной власти субъектов РФ и иных участников бюджетного процесса субъекта РФ по составлению проектов бюджетов субъектов РФ, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также по осуществлению регионального бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса субъекта РФ.
4. Обосновано предложение о проведении классификации бюджетно- процессуальных правоотношений по различным основаниям: а) исходным основанием, определяющим критерием классификации явля ется структура бюджетной системы Российской Федерации, обусловливаю щая деление бюджетно-процессуальных правоотношений соответственно осуществлению бюджетного процесса в Российской Федерации, в ее субъек тах и в различных муниципальных образованиях; б) значимым критерием классификации исследуемых правоотношений являются различия в объеме и уровне нормативно-правового регулирования бюджетного процесса; в) значимой является группировка в зависимости от Направленности, сфе ры реализации бюджетно-процессуальных норм; г) относительно предмета исследования имеет значение группировка бюджетных процессуальных правоотношений в зависимости от количест венного состава участников, что позволяет выделить двухсторонние (между Российской Федерацией и муниципальными образованиями) и многосторон ние правоотношения (между Российской Федерацией, ее субъектами и муни ципальными образованиями).
5. Доказывается целесообразность выделения обобщающих признаков бюджетно-процессуальных правоотношений, которые: , возникают в связи и по поводу осуществления бюджетного процесса; возникают в связи с формированием, распределением и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения финансовых потребностей государства и муниципальных образований; носят сложный характер, обусловленный многообразием социальных взаимодействий, опосредующих бюджетно-процессуальную деятельность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; возникают вследствие принятия правового акта и возможны как следствие данного акта; определяют территориальные пределы действия процессуальных, бюджетных правоотношений границами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований (городской округ, муниципальный район, поселения); имеют содержанием данного правоотношения взаимные права и обязанности субъектов, наделенных полномочиями в сфере бюджетного процесса; имеют правовой основой соподчиненную систему правовых актов, включающую федеральные, региональные и местные носители; охраняют правоотношение от нарушений принудительными мерами государства.
Бюджетно-процессуальные правоотношения в субъектах РФ - это вид общественных отношений, возникающих в субъектах РФ и урегулированных законом соответствующего субъекта РФ в связи с реализацией стадий бюджетного процесса субъекта РФ.
Бюджетное планирование целесообразно рассматривать как регламентированную нормами бюджетного законодательства деятельность органов государственной власти субъектов РФ и иных участников бюджетного процесса, направленную на осуществление государственного прогнозирования социально-экономического развития, программно-целевого планирования, разработку стратегии социально-экономического развития в целях повышения уровня социально-экономического развития конкретного публично-территориального образования.
Под долгосрочной целевой программой субъекта РФ следует понимать документ, разрабатываемый, утверждаемый и реализуемый в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на основе долгосрочного прогноза социально-экономического развития, содержащий комплекс стратегических мероприятий, направленных на достижение перспективных целей и решение задач, требующих комплексного подхода, по финансовому обеспечению региона сроком не менее чем на пять лет.
Составление проекта регионального бюджета целесообразно рассматривать как стадию регионального бюджетного процесса, регулируемую процессуальными нормами российского бюджетного права, начинающуюся с
13 Бюджетного послания Президента РФ, с Бюджетного послания высшего должностного лица субъекта РФ. Указанная стадия представляет собой деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, состоящую из предварительного этапа, включающего разработку прогнозных документов и (или) среднесрочного финансового плана и прогнозирование бюджетных показателей (характеристик бюджета), а также основного этапа, предусматривающего непосредственное составление проекта регионального бюджета и внесение его в представительный орган государственной власти субъекта РФ для рассмотрения и утверждения.
10. Под бюджетным контролем следует понимать осуществляемую на всех стадиях бюджетного процесса деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и специализированных контрольных органов по проверке законности, эффективности образования и использования средств бюджета, а также сбалансированности их распределения.
Теоретическая и практическая значимость результатов настоящего диссертационного исследования предопределена актуальностью темы работы и рассмотренных в ней проблем. Содержащиеся в работе выводы имеют целью способствовать совершенствованию российского бюджетного законодательства. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшей разработке и решении теоретических и практических проблем финансового и бюджетного права; в учебном процессе при изучении и подготовке курсов «Финансовое право», «Бюджетное право»; учебных и методологических материалов, а также при проведении научных исследований указанной направленности.
Апробация результатов диссертации осуществлялась в различных формах. Работа обсуждена и одобрена на кафедре финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», апробирована при проведении семинарских занятий по учебным дисциплинам «Финансовое право» и «Налоговое право» в ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия».
Ряд предложений и выводов, содержащихся в исследовании, нашли отражение в докладах диссертанта на следующих научных конференциях: межвузовской научно-практической конференции «Реализация финансовой, банковской и таможенной политики: современные проблемы экономики и права» (г. Саратов, 18 апреля 2008 г.); Международной научно-практической конференции «Социально-экономические и правовые проблемы инновационного развития России» (г. Саратов, 4 февраля 2009 г.); Международной научно-практической конференции «Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса» (г. Саратов, 27 мая 2009 г.); Всероссийской научно-практической конференции, проводимой в рамках Вторых Саратовских правовых чтений «Современная юридическая наука и правоприменение» (г. Саратов, 28-29 мая 2009 г); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы модернизации российской экономики в условиях глобализации» (г. Саратов, 28-29 января 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)» (г. Саратов, 2 июня 2010 г.); Международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы современного финансового права»: (г. Саратов, 2 июня 2011 г.).
Основные выводы и результаты проведенного исследования изложены в научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.
Понятие и содержание бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации на современном этапе
На протяжении последних лет происходит динамичное развитие финансового права, усиление его роли в экономической и политической жизни общества и государства, а также возрастает интерес ученого сообщества к его изучению. Вызвано это тем, что наука финансового права призвана сыграть важную роль в сфере образования, распределения и использования фондов денежных средств государства в целом и его субъектов. В связи с «переходом российской экономики к рыночным отношениям возникла необходимость активного использования механизма финансов, стимулирования развития финансовых отношений и формирования законодательной основы для их регулирования»1.
Особое внимание уделяется преобразованиям, происходящим в бюджетном праве, являющемся важнейшей составной частью финансового права. Специфика бюджетного права состоит в том, что оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства и его субъектов.
Бюджет является главным источником финансирования деятельности общественно-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований), выступая одной из главных предпосылок надлежащего исполнения свойственных им функций.
При федеративном устройстве страны существенную роль играют региональные бюджеты, которые выступают в качестве важного структурного звена бюджетной системы и формируются с максимальным учетом местной специфики в каждом субъекте Федерации. Правовое регулирование бюджетных процессов в субъектах Федерации осуществляется как по линии федеративных правовых актов, так и по линии актов самих субъектов Федерации. При этом достаточно устоявшейся точкой зрения является то, что в российском законодательстве отмечается как недостаток слабая с точки зрения юридической научная проработанность соответствующих актов. На уровне субъектов Федерации постоянно возникают трудности, связанные с несовершенством регионального законодательства о бюджетном процессе, с отставанием законотворческой деятельности, с практикой принятия некачественных нормативных правовых актов.
Из вышесказанного следует заключить, что весьма актуальной проблемой является совершенствование процедур бюджетного процесса на уровне субъектов Федерации, что требует проведения научных исследований в этой области. Однако если бюджетный процесс на федеральном уровне получил более или менее достаточное научное освещение, то бюджетный процесс на уровне субъектов Федерации в комплексном виде исследован весьма слабо, что и определяет актуальность настоящего исследования.
Правовые системы стран мира создаются путем постепенного формирования отдельных норм в правовые институты, отрасли права и т.д., от частного к общему. Право - многогранное явление и в его понимании можно обнаружить разные грани. Одна из них отражает сочетание правовых норм и прежде всего материальных и процессуальных. Но последним явно не повезло в отечественном правоведении, их недооценка в современный период приводит к слабой развитости процессуальных норм внутри закона, собственно процессуальных актов и соответствующих отраслей законодательства .
Термин «процесс» (от лат. processus - прохождение, продвижение) - означает последовательную смену состояний, тесную связь закономерно следующих друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движение1.
В научной литературе различными авторами используются два термина -«нормы процессуальные» и «нормы процедурные». И «процесс» и «процедура» определяются по-разному.
Однако В.О. Лучин утверждал, что «процесс» практически равнозначен «процедуре», между ними невозможно провести какую-либо разделительную грань2. В.А. Тарасова полагает, что общим для процедуры и процесса является лишь то, что они понятия юридические3.
Существует и традиционный подход, где процесс рассматривается как юрисдикционная процедура, направленная на разрешение споров о праве и осуществление правового принуждения. Такой подход является общетеоретическим, общеправовым и представляет точку зрения представителей процессуальных наук (гражданского, уголовного и административного процесса)4.
Думается, данные представители высказывают мнение против разработки общетеоретического понятия «юридический».
С.С. Алексеев отмечает, что не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может быть признана процессом. Юридический процесс - это не просто процедура, длящиеся, растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права5.
Исходя из анализа данного мнения, следует не только сохранить категорию «процессуальная форма», но и утвердить в теории права понятие «юридическая процедура».
Современные ученые расходятся во мнении о том, что следует понимать под термином «процедура». Л.Н. Завадская, исследуя проблемы реализации и исполнения законов в свете формального равенства субъектов права, действующих в общеправовой сфере, считает, что равенство может быть достигнуто только с помощью специальной процедуры, которая является своеобразным правовым пространством1.
Анализируя данное мнение, следует заметить, что автор опосредует связь материальной нормы, закрепленной в законе, с реальными отношениями, с правом. Таким образом, можно сделать вывод о том, что сама процедура рассматривается в двух аспектах - как совокупность действий управомоченных субъектов права, опосредующих применение санкции при неисполнении закона, и как использование охраняемых законом допускаемых действий для достижения целей, преследуемых законом.
Участники бюджетного процесса и бюджетно-процессуальные правоотношения в субъектах Российской Федерации
Прежде чем непосредственно приступить к изучению бюджетно-процессуальных правоотношений в субъектах РФ и их структуры, целесообразно исследовать общественную природу правоотношения с точки зрения философии и общей теории государства и права.
В философии правовые отношения понимаются как одна из разновидностей общественных отношений, поэтому исследование их общественной природы в основном заключается в выявлении степени соответствия ело жившихся в юриспруденции признаков правового отношения признакам и свойствам отношения общественного1.
Следует отметить, что в юридической литературе рассматриваются правоотношения в целом и определенные правоотношения, соответственно, отрасли права, а в социальной философии «исследуются виды общественных отношений»2.
По мнению П. Гиндева, общественные отношения представляют собой «частный случай специфического проявления всеобщей связи между явлениями объективной действительности»3. С позиции догматики социальной философии общественные отношения являются разновидностью отношений вообще. Поэтому подход в понимании категории «отношение» направлен на определение особенности взаимодействия предметов и явлений действительности на самых различных уровнях, начиная с анализа всеобщих связей и заканчивая конкретными типами взаимодействия того или иного класса явлений4. Существование отношения всегда означает наличие в нем как минимум двух сторон, которые взаимосоотносятся друг с другом5; стороны эти различны, но в отношении они различны в едином. Вступая в отношения, они «проявляют общую природу с соотносящимся и обнаруживают на этой основе отличие от соотносящегося»6.
Итак, можно сделать вывод, что бюджетные отношения представляют собой отношения, возникающие между различными сторонами в ходе движения бюджетных средств в соответствии с нормативно-правовым актом. С одной стороны, эти отношения являются едиными, а с другой прослеживается их разнообразие.
Общая теория права на основе данных философии отношение понимает как «опосредованную связь явлений, процессов, предметов и пр.»1.
В процессе общественной жизни люди постоянно вступают в различного рода отношения: политические, трудовые, семейные, отношения обмена и др.2 Регулируя общественные отношения - упорядочивая их, стабилизируя, развивая, изменяя, прекращая, - право придает им новое свойство: превращает их в правовые отношения3.
К. Маркс указывал на то, что «правовые отношения, как и формы государства, не могут быть поняты ни из самих себя, ни из так называемого всеобщего развития человеческого духа; наоборот они коренятся в материальных условиях жизни»4.
В советские годы правоотношение понималось как «вид общественных отношений, урегулированных нормами права и обусловленных, в конечном счете, базисом общества»5.
В юридической литературе вопрос о понятии правоотношений до сих пор относится к числу дискуссионных, так как это одна из центральных правовых категорий, «выходящая непосредственно на философский уровень анализа»6. Такие ученые, как P.O. Халфина, С.С. Алексеев, О.С. Иоффе, М.Д. Шарго-родский, определяют правоотношение как общественное отношение, урегулированное нормами права, участники которого имеют соответствующие субъективные права и юридические обязанности . Такое понимание правового отношения является классическим и наиболее распространенным, но вы- сказываются и другие его трактовки, например: правовое отношение есть специфическая форма социального взаимодействия субъектов права для реализации интересов и достижения результата, предусмотренного законом или не противоречащего закону, а также иным источникам права1.
В то же время правоотношение определяется как норма в ее действии, в ее осуществлении. Образование прав и обязанностей, правоотношений означает реализацию нормы права в жизни общества2.
Подводя итог дискуссии о понятии правоотношения, следует отметить, что правоотношение немыслимо вне права или без права. Придерживаясь позиции Н.И. Матузова и А.В. Малько, которые определяют правоотношение как «урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей»3, будет исследовано бюджетное правоотношение.
Для целей настоящего исследования значимым является выявление характерных черт финансовых правоотношений, так как бюджетные правоотношения, а в частности бюджетно-процессуальные, существуют и развиваются «внутри» них.
Е.А. Ровинский отмечал, что природа финансовых правоотношений определяется тем, что они являются властно-имущественными отношениями, в которых отношения власти неотделимы от имущественных отношении .
В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкин подчеркивали, что в отличие от других (например, административных) отношений, также являющихся в ряде случаев властно-имущественными, финансово-правовые отношения характеризуются прямой связью с процессом планового собирания и распределения денежных средств1.
Ученые-цивилисты видят разницу между гражданскими имущественными отношениями и финансово-правовыми в том, что имущественные отношения, которые возникают в процессе деятельности органов государственного и местного управления в связи с накоплением денежных средств и распределением их на общественные нужды, лишены стоимостного признака. В рамках указанных отношений деньги не выступают как мера стоимости, а выполняют функцию накопления. Их движение осуществляется по прямым безэквивалентным связям, не носящим взаимооценочного, а стало быть, и стоимостного характера2. М.В. Карасева считает, что границы финансового правоотношения определены следующими параметрами, взятыми в совокупности: а) эти отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятель ности государства и муниципальных образований; б) они строятся на правовом регулировании, главным образом с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого являются: обязы вание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также им перативность и конформизм их поведения3. «Наличие финансового плана также можно отнести к характерным чертам финансовых правоотношений»4.
Правовое регулирование рассмотрения и утверждения проекта бюджета субъекта Российской Федерации
Рассмотрение и утверждение бюджетов и актов о бюджете представляет собой самостоятельное бюджетно-процессуальное производство и одновременно вторую стадию бюджетного процесса. На данной стадии составленный проект бюджета становится обязательным финансовым планом соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период, а проект акта о бюджете приобретает силу нормативного акта.
Данная стадия бюджетного процесса по своему характеру представляет собой законотворческий процесс. Здесь реализуются суверенные (исключительные) права публично-правовых образований на утверждение бюджетов.
Процесс утверждения бюджетов и актов о бюджете является предметом регулирования финансового права. При рассмотрении и утверждении бюджетов и актов о бюджете публично-правовые образования, действующие через соответствующие представительные органы, осуществляют в определенной мере реализацию права государственной или муниципальной собственности на бюджетные средства.
БК РФ детально регулирует процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета и закона о нем. А порядок утверждения бюджетов субъектов Федерации и актов об этих бюджетах регулируется, соответственно, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Однако БК РФ содержит единые для всех бюджетов бюджетной системы требования к составу утверждаемых зако ном (решением) о бюджете показателей, а также представляемым одновременно с проектом бюджета документам и материалам.
На стадии рассмотрения и утверждения проектов бюджетов субъектов Федерации и актов о бюджете органов местного самоуправления реализуются исключительные права публично-правовых образований на утверждение бюджетов. В данном случае эта стадия бюджетного процесса по своему характеру представляет собой законотворческий процесс. Вместе с тем при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и актов о бюджете публично-правовые образования, действующие через соответствующие представительные органы, реализуют в определенной мере права государственной или муниципальной собственности на бюджетные средства1.
Рассмотрение проекта закона о бюджете субъекта Федерации и его утверждение до начала очередного финансового года обеспечивается путем установления даты внесения проекта закона (решения) о бюджете, а также установления даты, до которой должен быть утвержден закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год.
Анализируя региональное законодательство о бюджетном процессе, можно сделать вывод о том, что во всех из них соблюдены нормы, закрепленные в БК РФ, то есть «порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ, должен предусматривать вступление в силу закона (решения) о бюджете с 1 января очередного финансового года»2.
Сроки внесения проекта бюджета в орган законодательной (представительной) власти для бюджетов субъектов устанавливаются законами субъектов РФ. Следует отметить, что они в значительной степени варьируются в каждом субъекте РФ.
Так, в Законе от 24 ноября 2000 г. № 82-03 «О бюджетном процессе во Владимирской области» (в ред. от 7 октября 2010 г.)1, Законе от 7 апреля 2009 г. № 155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» (в ред. от 4 мая 2010 г.) , Законе Калининградской области от 10 октября 2007 г. № 173 «О бюджетном процессе» (в ред. от 25 ноября 2009 г.)3 проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается внесенным в срок, если он представлен в орган законодательной власти не позднее 1 ноября текущего года; в Законе от 12 октября 2001 г. № 426 «О бюджетном процессе в Тюменской области» (в ред. от 15 ноября 2010 г.)4, Законе от 15 июля 2005 г. № 205-з «О бюджетном процессе в Республике Башкортостан» (в ред. от 5 февраля 2010 г.)5 вносятся проекты законов о бюджете в срок не позднее 1 октября текущего года; в Законе от 8 сентября 2007 г. № 162-30 «О бюджетном процессе в Кировской области» (в ред. от 22 февраля 2011 г.)6 - не позднее 10 октября текущего года.
Проекты законов субъектов РФ о бюджете могут вноситься различными участниками бюджетного процесса. Например, в Магаданской области проект закона о бюджете вносится Администрацией Магаданской области; в Тюменской области, Кировской области, Хабаровском крае - губернатором соответ-ствующего субъекта, в Липецкой области - главой Администрации области .
Правовое регулирование исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета в субъектах Российской Федерации
Исполнение бюджета - это процесс мобилизации трудовых, материальных и финансовых ресурсов с помощью определенных механизмов и процедур1.
Обеспечение эффективного и экономного использования бюджетных средств представляет возможность публичной власти реализовать приоритетные направления государственной политики в рамках финансирования расходов федерального, регионального и муниципального бюджетов.
Важнейшими стадиями бюджетного процесса в Российской Федерации являются стадия исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, в которых непосредственно происходит реализация намеченных планов и программ. Исполнение бюджета предполагает соблюдение своевременного и полного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансовое обеспечение всех запланированных расходов. Полномочия по непосредственному исполнению бюджетов и управлению бюджетными средствами возлагаются на органы исполнительной власти.
Исполнение любого бюджета начинается после того, как бюджет (а соответственно, и бюджетные расходы) будет утвержден соответствующим законодательным (представительным) органом федеральной, региональной или муниципальной власти.
Исполнение бюджетов представляет собой деятельность, направленную на формирование доходов и осуществление расходов в соответствии с актом о бюджете на соответствующий плановый период1.
БК РФ достаточно детально регламентирует порядок исполнения бюджетов, причем в отношении всех уровней бюджетной системы. Кроме того, каждый субъект Федерации издает свой нормативный акт, который определяет порядок исполнения, соответственно, регионального бюджета и актов о нем.
Исполнение бюджета субъекта Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.
Исполнение бюджета субъекта Федерации осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Согласно ст. 217 БК РФ порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом, который ее утверждает. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону о бюджете субъекта РФ.
Так, распоряжением Комитета финансов Правительства Санкт-Петербурга от 14 ноября 2007 г. № 169-р2 утвержден порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, регламентирующий процесс составления сводной бюджетной росписи и внесения изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Предусмотрено, что сводная бюджетная роспись составляется и ведется Комитетом финансов Санкт-Петербурга в целях организации исполнения бюджета Санкт-Петербурга по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Главный распорядитель средств бюджета при подготовке документов для составления и внесения изменений в сводную бюджетную роспись отвечает: за правильность и достоверность представляемых в Комитет финансов документов для составления и внесения изменений в сводную бюджетную роспись; за соблюдение действующего законодательства, в том числе недопустимость уменьшения бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение публичных нормативных обязательств и обслуживание государственного долга для увеличения иных бюджетных ассигнований; соответствие заключаемых договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг согласно утвержденным бюджетным ассигнованиям; эффективное использование бюджетных средств; сокращение и недопущение возникновения кредиторской задолженности подведомственных бюджетных учреждений. Структурное подразделение Комитета финансов контролирует соответствие представленных главным распорядителем средств бюджета документов для составления и внесения изменений в сводную бюджетную роспись требованиям действующего бюджетного законодательства.
Сводная бюджетная роспись составляется на основе ведомственной структуры расходов бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и плановый период с детализацией по кодам классификации операций сектора государственного управления. В сводную бюджетную роспись включаются бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга.
Сроки составления сводной бюджетной росписи определяются графиком работ по составлению сводной бюджетной росписи на соответствующий финансовый год, утверждаемым председателем Комитета финансов или заместителем председателя Комитета финансов, отвечающим за составление бюджета.
В соответствии с п. 3 ст. 217 БК РФ об основаниях изменения показателей сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, положением о сводной бюджетной росписи Санкт-Петербурга регулируется также порядок внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Обращения главного распорядителя средств бюджета о внесении изменений в сводную бюджетную роспись рассматриваются Комитетом финансов на основании таких документов, как: обращение главного распорядителя средств бюджета на имя председателя Комитета финансов или его заместителей о внесении изменений в сводную бюджетную роспись; копия нормативного правового акта губернатора Санкт-Петербурга или Правительства Санкт-Петербурга в случае изменения состава или полномочий главных распорядителей средств бюджета (подведомственных бюджетных учреждений); заключение планово-экономического органа главного распорядителя средств бюджета или управления Комитета финансов по району Санкт-Петербурга с приложением необходимых расчетов и обоснований и т.д. Указанный порядок предусматривает основания для отказа главному распорядителю средств бюджета вносить изменения в сводную бюджетную роспись. Таким основанием может является, например, перераспределение бюджетных ассигнований, не соответствующее действующему бюджетному законодательству.
Под кассовым планом следует понимать прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Финансовый орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (217.1 БК РФ).
