Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы формирования института административного задержания в деятельности ОВД (милиции) 3
1.1. Место и роль административного задержания в системе мер административно-процессуального принуждения 15
1.2. Генезис правового регулирования института административного за держания 38
1.3. Классификация мер кратковременного ограничения свободы граждан, осуществляемого органами внутренних дел милиции) 71
Глава 2. Прикладные аспекты реализации органами внутренних дел (милиции) института административного задержания 89
2.1. Организационно-правовые вопросы осуществления администртивного задержания 89
2.2. Механизм обеспечение гарантий законности при осуществлении административного задержания 107
Заключение 143
Библиографический список используемой литературы 136
Приложение №1 168
Приложение № 2 183
- Место и роль административного задержания в системе мер административно-процессуального принуждения
- Классификация мер кратковременного ограничения свободы граждан, осуществляемого органами внутренних дел милиции)
- Организационно-правовые вопросы осуществления администртивного задержания
- Механизм обеспечение гарантий законности при осуществлении административного задержания
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина стало одной и:з главных обязанностей государства, приоритетным направлением деятельности всех правоохранительных органов. Однако, как показывает практика, эти главные составляющие правового государства до сих пор не стали адекватны современным реалиям, В настоящее время государство пока не в полной мере гарантирует надежную защиту жизни, здоровья и достоинства личностии. Имеется еще немало пробелов в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении законов. Особенно это ощущается при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности, о чем свидетельствует не только весьма устойчивая тенденция роста административных правонарушений, но и постоянное увеличение количества нарушений законности при рассмотрении этих правонарушений.
Сложившаяся ситуация в данной области вызывает обоснованное беспокойство высших должностных лиц нашего государства. В своем Послании Федеральному Собранию 10 мая 2006 года Президент Российской Федерации В, В- Путин высказал твердое убеждение, что «...ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан».
Данная установка нацелена на совершенствование механизма реализации прав и свобод граждан, способствует обеспечению функционирования исполнительной власти в режиме законности. Прежде всего, имеется в виду совершенствование правового регулирования применяемых мер административного принуждения. Среди них важное место занимают меры обеспечения производства по делам об административных правонарушеЕіиях и, в первую очередь, административное задержание - мера, наиболее острая, напрямую ограничивающая права и свободы граждан.
Необходимость исследований в указанной сфере вызвана наличием на-
копившихся проблем, связанных с законностью применяемого сотрудниками органов внутренних дел (милиции) административного задержания. Особенно эта ситуация обострились после принятия в конце 2001 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в дальнейшем - КоАП России), ГТо признанию многих специалистов в нем недостаточное научно-теоретическое обоснование положений данного института, отсутствует четкий механизм и методики (алгоритмы) по осуществлению этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Масштабность выявленных административных правонарушений, их динамизм, быстрая регенерация новых форм и способов их проявления, детерминирующих воспроизводство преступности в стране, все это требует особого внимания и предопределяет своевременность, актуальность проблемы и темы исследования в целом. Представляется, что именно комплексное исследование применения института административного задержания в адми-нистративно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел (милиции), будет способствовать выработке новых рациональных подходов и предложений по повышению эффективности её использования и обеспечению законности, соблюдения прав и законных интересов граждан.
Цель и задачи диссертационного исследования - выработка новых концептуальных подходов и теоретических основ определения института административного задержания, а также обоснование и использование в правоприменительной практике рекомендаций и предложений, которые должны способствовать повышению эффективности реализации этого института в сфере борьбы с административными правонарушениями. Для достижения указанных целей предполагается постановка и решение следующих задач:
- определить сущность элементообразующих компонентов и специфику
проявления института административного задержания, применяемого орга
нами внутренних дел (милиции);
- выявить историко-социальные подходы к понятию становления и
развития института кратковременного ограничения свободы физического лица, в том числе института административного задержания, уточнить и сформулировать с современных позиций теоретического определения понятия административного задержания;
провести комплексное исследование, системно-правовой анализ законодательства, раскрыть механизм, обосновывающий порядок применения различных видов кратковременного ограничения свободы физического лица, в том числе административного задержания;
осуществить комплексный анализ и разработать теоретические обос-нования классификации мер, применяемых при кратковременном ограничении свободы физического лица, (группирование их по определенным признакам, целям, внутренние и внешние взаимосвязи);
исследовать и проанализировать практику применения должностными лицами органов внутренних дел (милиции) института административного задержания, выявить закономерности и тенденции, возникающие при этом в правоприменительной деятельности;
разработать организационно-правовой механизм и методические рекомендации по эффективному применению института административного задержания;
определить пути совершенствования правового регулирования в правоприменительной практике реализации института административного задержания
разработать механизм обеспечения законности при применении института административного задержания.
Объектом диссертационного исследования являются система общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов внутренних дел (милиции) по применению мер кратковременного ограничения свободы физического лица.
Предмет диссертационного исследования -теоретические, правовые, организационные основы деятельности органов внутренних дел (милиции)
по реализации института мер кратковременного ограничения свободы физического лица, в том числе, административного задержания, повышению эффективности их применения.
Степень научной и теоретический разработки темы исследования.
Теоретическую основу диссертаиии составили нормативные акты и труды ученых по проблемам административного права, административно-юрисдикционной деятельности и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования.
Большое значение для исследования сущности института административного задержания имели труды: А.И. Дворяка, В,Р. Кисина, В.Б, Кудрявцева, А.ОЛоддубного, М.И, Рябова, В.А. Тюрина, посвященные проблемам применения этой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также фундаментальные исследования по проблемам развития административно-горисдикционной деятельности: СБ. Аникина, Д.Н, Бахраха, А.С Дугенца, Н.М. Конина, М JL Масленникова, АЛ. Михайленко, Э.Н. Ренова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, В.Д, Сорокина, АЛ. Шергина и А.Ю, Якимова.
Соискателем изучались и использовались работы ученых-административистов при освещении отдельных вопросов, возникающих при применении административного задержания таких как:
применение административного принуждения - в научных разработках Ю.С, Адушкина, И.Е. Бочкарева, ВХ Гижевского, М.И. Еропкина, Д.Д. Ильина, А.И, Каплунова, B.F. Кисина, АЛ- Коренева, МЛ. Рябова и АЛ. Шергина;
обеспечение законности и защиты прав и свобод граждан — в научных разработках М.А. Ашихмана, С.Н. Братуся, В.Н. Бутышина, Ю.В, Никишаевой, ПЛ. Сергуна, А.В. Цапкова и О.М Якуба;
обеспечение общественного порядка в условиях проведения специальных административно-правовых режимов — в научных разработках Д.Н. Бахраха, Н.Ф. Поповой, Ю.А. Тихомирова, Э.Т. Сидорова;
- статус участников производства по делам об административных пра
вонарушениях - субъектов административной юрисдикции; — в научных
разработках В.В. Власенкова, А,К. Гриненко, А.В. Дроздова,
Д.Н. Дятькина, А.В. Зубача, П.В, Куртяка и А.Ю. Якимова
- проблемы, возникающие при применении мер административно-
процессуального обеспечения — в научных разработках Д.Н. Бахраха,
А.И. Дворяка, Б.В. Российского, Ю.С. Рябова и Ю.П. Соловья-
Ряд положений и выводов в каждой из этих работ прямо или косвенно
относились к изучаемой проблеме и создавали необходимые методологические предпосылки для ее исследования, И в то же время проблема реализации института административного задержания в деятельности органов внутренних дел (милиции) с учетом условий современного этапа развития российского общества и новых тенденций в развитии административного законодательства, у них не получила комплексного, научно - теоретического освещения, что также подтверждает актуальность данного исследования-Методологии еская и теоретическая основы диссертации. Методологическую основу работы образуют общенаучный диалектико-материалистический метод познания объективной действительности и частные {системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, историко-юридический, статистический и другие методы научного познания). Широко применялся анализ различных публикаций по данным проблемам.
Теоретическую основу диссертации составляют: специальная юридическая литература, научные разработки по проблемам административного и административно-процессуального права, исследования в области админист-рпативно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел.
Эмпирическую базу исследования составляют результаты выборочного исследования, проведенного в ряде городских и районных отделов внутренних дел города Москвы, Московской и Нижегородской областей, отделов милиции городов Нефтеюганска и Нижневартовска Ханты-
Мансийского автономного округа. Соискателем было изучено 1335 дел об административных правонарушениях: из этих ОВД, Опрошено по данной проблеме 863 сотрудника органов внутренних дел (милиции), в том числе; 272 из числа обучающихся на факультете переподготовки и повышения квалификации Московского университета МВД России в 2003 - 2007 годах.
Нормативная правовая база диссертации включает в себя международные правовые акты, Конституцию Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, законы и иные нормативные акты, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по проблемам защиты прав граждан и применения мер административного принуждения,
Научная новизна исследования состоит в том, что впервые предпринята попытка фундаментального, системного по характеру и концептуального по содержанию исследования проблем правового регулирования деятельности органов внутренних дел (милиции), связанной с применением мер кратковременного ограничения свободы физических лиц, в контексте построения в Российской Федерации демократического правового государства, формирования правовых начал общественной жизни с учетом приоритетного значения прав и свобод человека и гражданина.
Диссертантом предлагается новый подход к формированию дефиниции такого понятия, как «административное задержание», предлагается собственный вариант классификации мер, связанных с кратковременным ограничением свободы физического лица, с выделением двух видов административного задержания. Автор раскрывает особенности полномочий должностных лиц органов внутренних дел (милиции) по применению административного задержания и предлагает способы реализации данных полномочий.
Сфоромированы новый концептуальный подход к правовому регулированию деятельности органов внутренних дел (милиции), связанной с применением административного задержания и предложен авторский вариант корректировки правовых норм, регламентирующих условия, основания и по-
рядок применения данной меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Научная новизна имеется и в теоретических положениях и выводах, практических предложениях, по совершенствованию института административного задержания, выносимых на защиту:
1. В КоАП России коренным образом изменились цели и мотивы при-менения административного задержания. Разработанные в прошлом определения этой административно-процессуальной меры устарели и не отвечают современным требованиям. С другой стороны, используемые сейчас определения или излишне абстрактны либо посвящены лишь условиям содержания задержанных лиц. Предлагается ввести в научный оборот вариант определения в следующей редакции: «административное задержание - это кратковременное ограничение свободы доставленного лица Оно применяется, когда необходимо совершить процессуальные действия по устранению обстоятельств, препятствующих составлению протокола о совершенном им административном правонарушении, или когда необходимо собрать для передачи судье материалы по делам об административных правонарушениях, влекущим в качестве одной из мер административного наказания административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации».
2. В ст. 27-3 КоАП России нечетко указаны цели и мотивы применения административного задержания. Предлагается словосочетание: «... в исключительных случаях, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении» дополнить следующей фразой: «Эта административно-процессуальная мера применяется, когда необходимо устранить обстоятельства, препятствующие составлению протокола об административном правонарушении, либо необходимо собрать для передачи судье материалы по делам об административных правонарушениях, влекущим в качестве одной из мер административного нака-
зания административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации»,
3. Среди применяемых в органах внутренних дел (милиции) мер адми
нистративного принуждения, связанных с кратковременным ограничением
свободы граждан, только административное задержание является мерой
обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Кратковременное ограничение свободы: нарушителей комендантского часа;
лиц, находящихся в тяжелой степени опьянения и неспособных ориентиро
ваться в окружающей среде; бродяг и попрошаек; несовершеннолетних,
подлежащих помещению в ЦВСНП; психически больных и малолетних, за
держанных в ночное время, не является административным задержанием и
применяется в форме административно-предупредительной меры или меры
социальной опеки,
4. В связи с необходимостью отграничения института административ
ного задержания от иных мер, связанных с кратковременным ограничением
свободы физического лица, соискателем предлагается классификация этой
меры, в рамках которой выделить;
а) административно процессуальное задержание, которое применяется для осуществления различных процессуальных действий по устранению обстоятельств, препятствующих составлению протокола об административном правонарушении;
б) досудебное административное задержание, которое применяется для установления личности или для выяснения обстоятельств административных правонарушений, посягающих на установленный режим Государственной границы Российской Федерации, порядок пребывания на территории Российской Федерации, совершенных во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и связанных с нарушением таможенных правил, а также, когда необходимо подготовить для передачи судье материалы дела об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер админи-
стративного наказания административный арест.
Отдельно следует рассматривать специальное задержание по административному законодательству как административно-предупредительную меру кратковременного ограничения свободы по отношению; к нарушителям комендантского часа, лицам, находящимся в тяжелой степени опьянения и неспособным ориентироваться в окружающей среде, несовершеннолетним, подлежащим помещению в ЦВСНП, бродягам и попрошайкам или как меру социальной опеки по отношению к малолетним, задержанным в ночное время, а также больным, страдающим психическими заболеваниями в период обострения.
5. В ст. 27,3 КоЛП РФ нечетко обозначены цели применения админи
стративного задержания, а в законе РФ «О милиции» и ведомственных нор
мативных правовых актах, регламентирующих применения этой меры, они
вообще отсутствуют Соискателем предлагаются Методические рекоменда
ции по применению административного задержания, в которых не только
четко обозначены цели и мотивы осуществления этой меры , но и разработа
ны действия (алгоритм действий) должностных лиц органов внутренних дел
(милиции).
6, На состояние законности применения административного задержа
ния в органах внутренних дел влияют как объективные факторы (недостатки
в законодательстве и в правовом регулировании), так и субъективные факто
ры (слабый прокурорский надзор и ведомственный контроль над законно
стью применения административного задержания в органах внутренних дел).
Соискателем предлагается внести ряд изменений в законодательство (ст.ст.
27.3-27-4 КоАП России), а также Методические рекомендации, в которых
разработан комплекс мер по усилению ведомственного контроля за законно-
Примеченис: Ззакон РФ «О милиции» лишь закрепляет право сотрудников осуществлять административное задержание, приказ МВД РФ №197 - 93 - определен порядок содержания задержанных, приказ МВД РФ № 174-2002 - процедура оформления задержанных в дежурных четях и гі приказе МВД № 444-2005 - полномочия должностных лиц по применению административного задержания.
стью применения административного задержания в деятельность органов внутренних дел (милиции).
7. Новая редакция частей 1,2, 5 и 6 статьи 27.3 КоАП России, а также части 2 статьи 27,4 КоАП России и части 3 статьи 27.5 КоАП России,
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в разработку научных проблем, связанных с деятельностью органов внутренних дел (милиции) по применению мер кратковременного ограничения свободы физического лица. Выводы, предложения и рекомендации позволят расширить теоретические и правовые знания по проблемам применения данных мер помогут выявить имеющиеся противоречия и предложить пути их устранения.
Практическая значимость диссертационного исследования. Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел (милиции) при принятии решений о применении административного задержания в отношении различных категорий лиц и их процессуального оформления.
Диссертация содержит конкретные предложения, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы, на повышение социальной эффективности института административного задержания и должной защиты прав граждан при его применении.
Результаты исследования также могут найти применение в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, а также в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России и учебно-методической работе практических подразделений.
Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, при подготовке научных публикаций и внедрении соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность подразделений ОВД, Об этом свидетельствуют имеющиеся акты внедрения.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложе-
ния изложены в 10 публикациях, одна из которых - в издании, включенном в рекомендованный перечень Высшей аттестационной комиссии.
Отдельные положения исследования использованы при подготовке методических рекомендаций по применению должностными лицами органов внутренних дел (милиции) административного задержания, которые внедрены в систему служебной подготовки и практическую деятельность Управления по организации деятельности участковых уполномоченных милиции и инспекторов подразделений по делам несовершеннолетних ГУВД Московской области, что подтверждено соответствующим актом внедрения.
Материалы исследования использовались в учебном процессе при преподавании дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» для слушателей ФП и ПК Московского университета МВД России, спецкурса «Административная юрисдикция» для студентов юридического факультета Московского государственного открытого университета, а также при проведении занятий в системе служебной подготовки ГУВД Саратовской области, что подтверждено соответствующими актами внедрения.
Основные теоретические положения диссертации докладывались соискателем на Всероссийской межведомственной научно-практической конференции: «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» в Московском университете МВД России (июнь 2005г.), на Всероссийской научно-практической конференции: «Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы» в Брянском филиале Московского университета МВД России (март 2006г.) и Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы административно-деликтного права», посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора АЛ-Шергиш во ВНИИ МВД России (июль 2006г,).
В настоящее время проект Методических рекомендаций рассматривает Департамент охраны общественного порядка МВД России в качестве основы для подготовки учебно-методического пособия для участковых уполномо-
ченных милиции и дежурных частей органов внутренних дел России,
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Место и роль административного задержания в системе мер административно-процессуального принуждения
Перемены, произошедшие за последние годы в жизни общества и государства, не могли не отразиться на характере деятельности органов внутренних дел (милиции). В первую очередь это коснулось основных приоритетов их службы. Если в Советском Союзе органы внутренних дел (милиции) основное внимание уделяли профилактике преступлений (иногда даже в ущерб борьбы с преступностью и охраны общественного порядка), защите социалистической собственности и борьбе с лицами, ведущими антиобщественный, паразитический образ жизни, то сегодня приоритетными направлениями их деятельности объявлены; защита прав и законных интересов граждан, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов, независимо от форм собственности. Именно возрастания роли и значения защиты прав и свобод человека и гражданина называется в числе наиболее зримых перемен в деятельности современных правоохранительных органов.
Но, как показал анализ правового обеспечения мер административного принуждения и, в часности, административного задержания, по нашему мнению, произошла деградация данной административно-поцессуалыюй меры даже по сравнению с КоАП РСФСР. Если раньше административному задержанию подвергались граждане за совершение одного из перечисленных правонарушений с целью его пресечения и составление протокола об этом правонарушении, то сейчас согласно ст. 27,3 КоАП России можно задержать на три часа и поместить в «обезьянник» любого гражданина, совершившего любое правонарушение, А вот пели применения этой административно-поцессуальной меры в Кодексе, по нашему мнению, определены неточно и крайне неудачно: «...в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении». При таких условиях, по нашему мнению, затруднительно вести речь о защите прав и свобод задержанного лица, если, например, его кратковременное ограничение свободы зависит от необходимости «обеспечить правильное рассмотрение дела». Ведь необходимости в «неправильном рассмотрении дела» в природе не существует вообще.
Кроме невнятного и неудачного определения цели административного задержание и отсутствия перечня мотивов применения этой меры в КоАП России, серьезное негативное влияние на правомерность применения мер кратковременного ограничения свободы физических лиц оказывает и отсутствие единого мнения на природу института административного задержания и его место в системе мер административного принуждения.
Необходимо отметить, что многие авторы продолжают повторять прежние постулаты, как, например, А- И Стахов о «предупредительно-пресекательном характере административного задержания, которое применяется, в крайнем случае, когда исчерпаны все иные средства ». В своем учебном пособии он утверждает, что основанием административного задержания может служить наличие достаточных оснований полагать, что лицо продолжит общественно опасное деяние и будет стремиться уклониться от ответственности.
Но ведь эта мера применяется только к лицам, которые уже доставлены в ОВД. По нашему мнению, точка зрения на административное задержание как на меру пресечения устарела. Она не учитывает, что эта задача теперь решается при помощи первой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - доставления. В большинстве случаев этого вполне достаточно для составления протокола об административном правонарушении и для решения задач предупреждения противоправной деятельности лица, совершившего данное правонарушение.
Здесь уместно будет обратиться к точке зрения Ю. IL Соловья, которую мы целиком поддерживаем и разделяем. Он считает, что «..предупреждение собственно административных правонарушений является занятием, несомненно, дорогостоящим, обременительным, часто ненужным, а то и вредным (достаточно вспомнить антиалкогольную кампанию 1985 года)»1.
Все это приводит к тому, что среди должностных лиц органов внутренних дел (милиции) ряда регионов страны широко практикуется в числе мотивов административного задержания «пресечение» различного рода противоправной деятельности. Так, в некоторых ОВД Московской и Нижегородской областей, ГОМ городов Нефтеюганска и Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа в протоколах об административном задержании в качестве мотивов указывалось: «Для пресечения противоправного поведения в общежитии», «Для пресечения появления в пьяном виде в общественном месте», «Для пресечения противоправного поведения в общественном транспорте» и даже «Для пресечения недостойного поведения в быту» .
Казалось бы, не может быть иного мнения, что административное задержание относится к мерам административно-процессуального обеспечения. Ведь «„.применение мер пресечения возможно лишь в момент совершения правонарушения. Меры, применяемые после его совершения, не могут достичь цели пресечения и по своему характеру является обеспечительными, процессуальными мерами» Между тем, ряд авторов с настойчивостью, достойной лучшего применения, продолжают относить эту меру кратковременного ограничения свободы граждан к мерам административного пресечения
Даже в одном из самых удачных, по нашему мнению, за последнее десятилетие учебников по административному праву Б.В.Россинский тем не менее относит административное задержание лица, совершившего административное правонарушение к мерам административного пресечения Специальные процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, он вообще исключает из числа мер административного принуждения, И лишь вскользь упоминает о них, как о позиции некоторих специалистов1.
Уже в 2007 году А,Н.Миронов назвал в своем учебнике административное задержание мерой пресечения общего назначения. Сюда же он относит: помещение в цетр оказание специальной помощи лиц, находящихся на улицах и в других общественных местах в средней или тяжелой степени опьянения, отстранения от управления транспортными средствами, запрещение эксплуатации транспортных средств и приостановление работы объектов разрешительной системы2. Зато далее административное задержание он исключил из числа мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые он называет мерами административно-процессуального обеспечения3.
Глубоко ошибочной является, по нашему мнению, точка зрения И. В Пановой, которая носит как бы компромиссный характер. Признавая процессуально-обеспечительные цели применения административного задержания, она, тем не менее, находит в этой мере еще и превентивно - пресека-тельные цели .
Классификация мер кратковременного ограничения свободы граждан, осуществляемого органами внутренних дел милиции)
Анализ законодательного и ведомственного нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по применению мер кратковременного ограничения свободы физических лиц показывает, что наряду с процессуальной формой административного задержания, законодательством предусмотрены и другие формы этих мер административного принуждения. Их наличие позволяет говорить о сложившемся правовом институте мер кратковременного ограничения свободы физических лиц, центральное место в котором, безусловно, занимает административное задержание, как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Административное задержание различается как по своему предназначению, так и по срокам. Ранее наиболее зримое разграничение, как было отмечено, осуществлялось, когда административное задержание рассматривали в качестве меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и в качестве меры административно-процессуального пресечения1.
Следует отметить, что впервые в нормативно-правовом акте административное задержание было разделено на виды в зависимости от их сроков в 1980 году в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 33 Основ, если срок административного задержания лица не превышал трех часов, то такое задержание называлось общим. В тех случаях, когда срок административного задержания, превышал три часа, оно называлось специальным.
Специальному административному задержанию подвергались: « - лица, находящиеся в общественном месте в состоянии сильного опьянения, которые содержались в медицинских вытрезвителях до вытрезвления, но не больше суток; - липа, совершившие мелкое хулиганство - до решения вопроса о наложении на него административного взыскания, в течение суток могли содержаться в милиции. Если начальник отдела внутренних дел (милиции) принимал решение по делу, задержанный освобождался. Если дело передавалось в народный суд, то срок задержания судьей мог продлиться еще на сутки - лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством - с санкции прокурора помещались в приемники-распределители, где содержались в течение срока, необходимого для установления (проверки) их личности, решения вопроса об их трудоустройстве, определении в дома-инвалидов или дома-интернаты для престарелых, или установления над ними опеки либо привлечения к ответственности согласно закона. При этом общий срок задержания не должен был превышать 30 суток. Там, где не было приемников-распределителей, эти лица с санкции прокурора помещались на срок до 10 дней в места содержания иных задержанных» . Нам представляется, что даже тогда подобная классификация не могла претендовать на полноту и законченность тж. если с общим видом задержания не возникало вопросов, то в специальном задержании не были представлены законодателем все сроки, основания и другие элементы процессуальной формы данной меры принуждения. Следует отметить, что после принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях Д. Н Бахрах в учебном пособии «Производство по делам об административных правонарушениях», подготовленном в соавторстве с Э. Н. Реновым, административное задержание также подразделял на общее и специальное. Общее задержание сроком до трех часов производилось с целью: пресечения правонарушения, когда исчерпаны другие меры; установления личности правонарушителя и составления протокола об административном правонарушении. Специальное задержание осуществлялось на более длительный срок в отношения лиц, совершивших конкретное, указанное в законе правонарушение. При этом, кроме перечисленных еще в Основах подлежащих специальному задержанию лиц, совершавших мелкое хулиганство и занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, были включены нарушители правил пограничного режима, которых для выяснения личности и обстоятельств нарушения могли задерживать до 3 суток, с сообщением об этом в течение первых 24 часов прокурору. Если нарушитель не имел документов, удостоверяющих личность, его могли подвергнуть административному задержанию с санкции прокурора до 10 суток1. Но и эта классификации, по нашему мнению, являлась неполной, такие действия сотрудников милиции как помещение в медицинский вытрезвитель авторы пособия не признавали административным задержанием, а допускали существование этой меры как бы примыкающей к административному задержанию. Основания применения этой меры, они взяли целиком из Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, согласно которым «...поместить лицо в медицинский вытрезвитель можно, было при условии, если одновременно имело место следующие обстоятельства: гражданин находился в средней и тяжелой степени опьянения, утратил способность самостоятельно передвигаться либо мог причинить вред окружающим или себе и находился в общественном месте» . Следует обратить внимания на тот факт, что в это же время Л. Л. Попов безоговорочно относил доставление граждан, находящихся в средней и тяжелой степени опьянения, в медицинский вытрезвитель к административному задержанию1. Развивая далее проблему правового обеспечения института административного задержания, Д. К Бахрах в 2000 году предложил подразделять эту меру на превентивное и процессуальное задержание. Превентивное административное задержание преследовало цель предотвращения новых противоправных деяний, оно могло применяться как в связи с административным проступком, так и в связи с преступлением, а также в отношении недееспособных лиц» Регулировалось такое задержание разными правовыми актами. Примерами превентивного задержания являлось: а) задержание и помещение в медицинский вытрезвитель лиц, находя щихся на улицах и в других общественных местах в состоянии сильного опь янения. б) неотложная принудительная госпитализация лица, нуждающегося в недобровольном психиатрическом лечении; я) помещение в Центр временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей (ЦВИНП) лиц, направленных в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также самовольно ушедших из таких учреждений, ожидающих решения вопроса о направлении в такие учреждения. Несовершеннолетние, ожидающие решения вопроса о направлении в учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, могут находиться в ЦВИНП до 30 суток. В исключительных случаях постановлением судьи этот срок может быть продлен до 45 суток.
Организационно-правовые вопросы осуществления администртивного задержания
Необходимо отметить, что при применении мер кратковременного ограничения свободы граждан сотрудники правоохранительных органов всегда хорошо знали; при каких ситуациях и с какой целью применять их. Так, в тридцатые годы прошлого века сотрудники милиции имели право задерживать лиц в случаях «„.захвата лица на месте преступления, изобличении его очевидцами, при обнаружении на нем и в его жилище следов преступления, при покушении на побег, а также при отсутствии у подозреваемого постоянного места жительства, рода занятия, и неустановлении его личности» В дальнейшем подобное действие начали именоваться личным задержанием и осуществлялись сотрудниками органов дознания в отношении лица, подозреваемого в совершении преступления, с целью предупреждения уклонения его от следствия и суда и применялись в случаях, прямо указанных законом (сг. 100 УПК РСФСР)2,
Несомненный интерес представляет тот факт, что в принятом 30 марта 1962г «Положении об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР и порядке производства по делам об административных правонарушениях» были четко перечислены ситуации, когда сотрудники милиции имели право доставлять нарушителя и подвергать его административному задержанию1.
Еще более четко цель административного задержания была определена в КоАГТ РСФСР: пресечение, прекращение административного правонарушения, установление личности правонарушителя и составление протоко-ла об административном правонарушении» , Более того, сотрудники ОВД могли применить эту меру лишь за совершение 13 конкретных административных нарушений.
Хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что вся эта четкость и конкретность исчезли после принятия КоАП РФ. Теперь для «пресечения, прекращения административного правонарушения, установление личности правонарушителя и составление протокола об административном правонарушении» применяется доставление, а административное задержание применяется «для обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановления по этим делам»
Изучение практики применения данной меры в ряде подразделениях органов внутренних дел3 показало, что должностные лица, занимающиеся административно-юрнедикционной деятельностью, просто не понимают: кого и за что можно подвергать административному задержанию. Указанная в ст, 27,3 КоАП России норма, дающая им право применять эту меру «...в исключительных случаях, если это необходимо для правильного и своевременного рассмотрения дела» настолько абстрактна, что никто не может ее понять и разъяснить,
К сожалению, приходится констатировать, что сотрудникам органов внутренних дел (милиции) не могут помочь и ведомственные нормативно-правовые акты. Причем и здесь не обошлось без коллизий. Если в Положении о советской милиции, были четко перечислены основания для личного задержания1, то в принятом в 1993 г, законе РФ «О милиции»г закреплено лишь право работников милиции осуществлять административное задержание. Что касается приказов министра внутренних дел России, в приказе МВД России № 197-93г. определен порядок содержания задержанных в комнатах для задержания в административном порядке, в приказе МВД России № 174-97г. порядок оформления документации на задержанных в дежурных частях, а Приказ МВД России №444-2003г. перечисляет должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание.
Поэтому в первые годы после введения в действия КоАП России, в протоколах об административном задержании должностные лица органов внутренних дел (милиции) в качестве мотивов административного задержания указывали прежние, закрепленные в КоАП РСФСР,
Чаще всего в качестве мотива указывалось: «для составления протокола» - в ОВД г. Москвы в 158 протоколах об административном задержании или 61,5% от общего числа изученных протоколов, в 1 и 2 ГОМ г, Нижневартовска - в 124 или 80,2 %; «для пресечения административного правонарушения» - в ОВД г. Москвы 55 или 21,4%, в 1 и 2 ГОМ г. Нижневартовска-62 или 31,5%.
Административное задержание, проведенное по этим мотивам, по нашему мнению, не может считаться законными даже по формальному признаку, так как является обоснованием применения более мягкой меры обеспеченин производства - доставления, связанной лишь с принудительным препровождением физического лица в отдел внутренних дел для составления протокола.
Что касается третьего часто встречающегося в этих регионах мотива: «для выяснения личности» - в ОВД г. Москвы в 37 случаях, что составило 14,4%, в 1 и 2 ГОМ г. Нижневартовска - в 32 случаях, что составило 16,2%, то он может быть признанными обоснованными лишь при наличии оговорки: «при отсутствии документов»,
В Московской и Нижегородской области в качестве мотивов чаще применялось несколько иные словосочетания; «за недостойное поведение в общественном месте» - в ГОВД Московской области - в 128 случаях, что составило 36,7% от общего числа изученных протоколов, в РОВД Нижегородской области - в 29 или 40,3%, «за недостойное поведение в быту» - в ГОВД Московской области — 38 или 11,5%, в РОВД Нижегородской области - в 19 или 26,3%,, «в нетрезвом состоянии выражался нецензурной бранью, на замечания окружающих не реагировал» - в ГОВД Московской области в 113, что составило 34,1%, в РОВД Нижегородской области 8 или 11,1%, - или «для полного и своевременного рассмотрения дела» - в ГОВД Московской области - 13 или 4%, в РОВД Нижегородской области - 6 или 8,3%Л Эти словосочетания, на наш взгляд, еще менее подходят под мотивы применения административного задержания, скорее всего, их можно рассматривать при доставлении или как мотив пресечения административного правонарушения.
Несомненный интерес, по нашему мнению, представляет тот факт, что н настоящее время в некоторых ОВД города Москвы в качестве мотивов указывают: «для подготовки материалов административного дела и принятия по ним решения», «для подготовки материалов дела», для подготовки административных материалов дела», А в этих «административных делах» заполненный бланк рапорта, протокол об административном задержании, протокол об административном правонарушении и в редких случаях объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности. В остальных протоколах объяснение этого лица предельно лаконично: «согласен».
На эту проблему еще в 2000 году обращал внимание А, П. Михайленко, который справедливо отмечал, что часто под мотивами административного задержания сотрудники органов внутренних дел, понимают либо как основание, либо как цель этого задержания. И далее А.П. Михайленко дал очень верное, по нашему мнению, определение мотивов административного задержания, под которыми он понимал конкретные обстоятельства, обосновывающие необходимость административного задержания в конкретном случае1.
Механизм обеспечение гарантий законности при осуществлении административного задержания
Введенный в действие 1 июля 2002 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, казалось бы, создал все предпосылки не только для повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями, но и для укрепления законности в административ-но-юрисдикционной деятельности. Было широко продекларировано, что Кодекс, в частности, содержит более надежные гарантии прав лиц, привлекаемых к ответственности, потерпевших и иных лиц, участвующих в производстве, устанавливает более жесткие требования к процессуальной форме разрешения дел об административных правонарушениях.
Между тем, ознакомление с деятельностью некоторых ОВД города Москвы, Московской и Нижегородской областей, города Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа по применению административного задержания дает основание полагать, что в вопросах соблюдения прав личности при этом резкого улучшения не произошло. Проблема обеспечения гарантий законности при применении этой административно-процессуальной меры по-прежнему является наиболее актуальной еще и потому, что она имеет наиболее суровый и ярко выраженный правоограничительный характер1.
Результаты анализа нормативно-правовых актов, регламентирующих применения административного задержания, опрос сотрудников органов внутренних дел (милиции), занимающихся административно-юрисдикционной деятельностью, позволяют сделать вывод, что на уровень нарушения прав физического лица при применении административного задержания, по нашему мнению, повлиял ряд объективных и субъективных факторов.
Объективные факторы - это, прежде всего, как отмечалось выше, блок.статей (27,3 - 27.5 КоАП России), регламентирующих применение административного задержания. В них законодатель допустил много ошибок, неточностей, неясных формулировок. Эти статии не только не помогают практическим работникам, в первую очередь, сотрудникам органов внутренних дел (милиции), применять на законных основаниях административное задержание, но значительно усложнили механизм его применения, внесли определенную путаницу.
Потенциальная опасность нарушения прав личности при осуществлении административного задержания была заложена законодателем уже в первом пункте статьи 27.3 Кодекса, определяющем административное задержание «... как кратковременное лишение свободы физического лица, которое может быть применено в исключительных случаях, если эта необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административных правонарушениях, исполнения постановления по делу об административных правонарушениях». Введение этого словосочетания, по нашему мнению, привело к деградации нормы об административном задержании, поскольку в данном контексте это выражение, на наш взгляд, и неточное, и некорректное. Достаточно сравнить ее с основаниями задержания подозреваемых в совершении преступлений. Там все предельно четко и ясно. Так, согласно статьи 91 УПК РФ ( в ред, Федершіьного закона от 04. 07. 2003) такими основаниями являются: 1) когда это лицо застигнуто при совершении преступления непосредственно после совершения; 2) когда потерпевшие или очевидцы укажут на данное лицо как на совершившее преступление; 3) когда на этом лице или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления; Более того, во втором пункте этой статьи сказано, что при наличии иных данных, дающих основание подозревать лицо в совершении преступления, оно может быть задержано, если это лицо пыталось скрыться, либо не имеет постоянного места жительства, либо не установлена личность, либо если прокурором или следователем или дознавателем с согласия прокурора в суд направлено ходатайство об избрании в отношении указанного лица меры пресечения в виде заключения под стражу1. Необходимо отметить, что соискатель на учебных занятиях ФП и ПК Московского университета МВД России с начальниками милиции общественной безопасности ОВД Москвы, участковыми уполномоченными милиции, сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних и руководителями дежурных частей, пытался установить цели и мотивы осуществления административного задержания на законных основшгиях. Однако, это лишь вызвало со стороны слушателей значительное количество вопросов: а) что означает «.. ,в исключительных случаях и где их перечень»? б) что подразумевается под обеспечением «правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и разве может возникнуть необ ходимость неправильного рассмотрения дела об административном правона рушении»? в) что подразумевается под обеспечением «своевременного рассмотре ния дела об административном правонарушении и как трехчасовое задержа ние может обеспечить своевременность пятнадцатисууточного срока»? г) как может повлиять трехчасовое административное задержание на обеспечения исполнения постановления по делу об административном пра вонарушении? При ознакомлении с практикой привлечения к административной ответственности в некоторых ОВД города Москвы, Московской и Нижегородской областей установлено, что в ряде случаев должностными лицами этих ОВД (в основном это участковые уполномоченные милиции) администра по тивное задержание осуществляется без особой необходимости, В большинстве случаев это дает серьезные основания сомневаться в законности применения данной административно-процессуальной меры. Опрос участковых уполномоченных милиции (всего 304 чел.) показал: они запомнили и уяснили себе о применении административного задержания лишь то, что его срок не должен превышать 3-х часов. Все остальные нюансы осуществления этой административно-процессуальной меры для них и для их руководителей остались невыясненными.
Поскольку должностные лица, осуществляющие административное задержание, не могут разобраться в перечне мотивов, при которых они имели бы возможность на законном основании применять эту меру, то в протоколах они чаще всего указывали: «для полного и своевременного рассмотрения дела», или по старинке: «для составления протокола об административном правонарушении», «для пресечения антиобщественного поведения», «для выяснения личности ».
