Содержание к диссертации
Введение
1. Правосубъектность высшего учебного заведния в условиях реформирования образования 14
1.1. Правовое регулирования сферой высшего профессионального образования 16
1.2. Дифференцирование общественных отношений в образовании на системной основе 25
1.2.1. Формально-юридический подход 26
1.2.2. Историко-педагогический подход 31
1.2.3. Социально-экономический подход 3 5
1.3. Организующая роль государства в определении направления развития образования 44
1.3.1. Стратегические задачи государства в образовании 46
1.3.2. Реализация формально-юридического подхода в нормативно-правовом регулировании сферы образования 56
1.4. Мозаичность правосубъектности вуза как образовательной организации 72
2. Принципы, формы и методы организации деятельности высших учебных заведений 86
2.1. Действие административно-правовых и гражданско-правовых норм в регулировании образовательных правоотношений 86
2.2. Государственно-публичный характер деятельности высших учебных заведений 98
2.3. Реализация административно-правовых норм в правоотношениях вуз - обучающийся 111
2.3.1. Принципы административно-правового регулирования внутривузовских образовательных правоотношений 115
2.3.2. Административно-правовые формы управленческих действий в вузе 119
2.4. Административно-правовые основы ответственности обучающегося 135
2.4.1. Административно-правовой статус обучающегося 136
2.4.2. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности обучающегося 144
Заключение 158
Библиографический список использованной литературы 167
Приложения 190
- Правовое регулирования сферой высшего профессионального образования
- Дифференцирование общественных отношений в образовании на системной основе
- Действие административно-правовых и гражданско-правовых норм в регулировании образовательных правоотношений
- Государственно-публичный характер деятельности высших учебных заведений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изменения в социально-экономическом развитии страны и в системе высшего образования, ориентация их на рыночные отношения, подписание Россией в сентябре 2003 года Болон-ской декларации, реформа административного управления влекут за собой необходимость переосмысления наработанного опыта в теории и практике управления образовательными правоотношениями на всех уровнях, и особенно в плоскости вуз - обучающийся.
В настоящее время наблюдается значительное усложнение задач по управлению образовательными правоотношениями, а, в частности, отношениями предоставления образовательных услуг вузами как многостороннего правового, социального, экономического процесса. В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления, действующее законодательство, взаимодействие между государством, обществом, органами управления высшим образованием, вузами и обучающимися претерпевают значительные изменения. Поэтому для определения оптимальных решений в образовательной отрасли, обеспечения адекватного рыночным отношениям государственно-правового механизма управления объектами образовательных правоотношений, для решения проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности (коммерциализация и диверсификация образования, проблемы финансирования, государственного контроля качества образования и т. п.), необходимо, в первую очередь, совершенствование организации управления образовательными отношениями траектории вуз - обучающийся, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышение качества и эффективности работы органов управления вуза.
Основой для реализации этих процессов должно стать понимание значения, нового наполнения, которое придается высшему образованию как соци-
6 альной, экономической, правовой категории как в международном сообществе, так и в свете происходящих изменений в России.
В этой связи, одной из проблем, стоящих в современных условиях, в том числе и перед Россией, и предопределяющих путь реформирования высшего образования является определение правосубъектности вузов, роли и степени участия государства в предоставлении высшими учебными заведениями государственных образовательных услуг. Выработка наиболее рационального и, в то же время, эффективного правового механизма взаимодействия вуза и обучающегося; предоставления государственных образовательных услуг с целью создания необходимых условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного высшего образования является сложнейшей задачей.
В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития образования в России. Отсутствует адекватное рыночным отношениям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни.
Так, сложившаяся в России система управления образовательными услугами высших учебных заведений в настоящее время не соответствует в полной море своему социальному предназначению по подготовке специалистов, адаптированных к работе в новых условиях и изменениям спроса на рабочую силу. Отсутствие научно-обоснованных рекомендаций об организационно-управленческом функционировании органов высшего учебного заведения приводит к диверсификации образовательной деятельности. В свою очередь, реализуя право человека на образование вузы должны придерживаться соблюдения интересов государства, общества в образовании.
Обеспечить баланс высокого качества подготовки с необходимым количеством человеческих ресурсов каждой производственной категории в особо важных сферах экономики государства - совместная задача государства, общества и человека. Успешность решения этой задачи во многом зависит от гармо-
низации их целей в образовании.
Обеспечение упорядочивания процесса постоянного возобновления человеческого капитала в должном качестве и количестве для особых сфер экономики, это в свою очередь и является основной задачей правового регулирования в образовании, при решении которой необходимо задействовать все возможные и адекватные настоящему времени способы.
Правовое регулирование в этом случае выступает в качестве инструмента для реализации социально значимых целей.
Все это, а также необходимость изменения законодательства об образовании, предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка раскрыть поле правового регулирования, рамки распорядительных действий органов управления вуза по отношению к обучающимся, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем, возникающих в процессе правового взаимодействия вуз -обучающийся и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям.
Состояние научной разработанности проблемы. Системный анализ государственно-правового управления образовательными правоотношениями вуз - обучающийся относится к числу малоисследованных областей.
Первоначально, представителями дореволюционной науки России такими как Вернадский В.И.. Кистяковский Б.Л., Коркунов В.И., Любимов Н.А., Трубецкой С.Н., Чичерин Н.А. освещались вопросы управления высшим образованием.
Советский период характеризуется разработкой вопросов управления высшей школой на основе общетеоретических разработок в сфере государственного управления и административного права. Большой вклад в разработку концепции государственного управления внесли такие известные ученые как Т.Е. Абова, С.С. Алексеев., А.П. Алехин., И.Н. Ананов, В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бичало, С.Н. Братусь, И.И. Веремеенко, П.Т. Василенков, М.И. Еропкин, Ю.М. Козлов, О.Е. Кутафин, В.М Манохин, А.Я. Петров, Л.Л. Попов,
С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов, О.М. Якуба и другие. Непосредственно вопросам правового регулирования высшего образования посвящены работы Л.М. Видавского, Е.И. Войленко, В.Л. Гайхмана, Т.П. Митиль, А.В. Рубцова, В.А. Северцева, но данные авторы рассматривали в большей степени юридико-прикладной аспект образовательного законодательства и недостаточно внимания уделяли исследованию специфических особенностей управленческого взаимодействия вуза и обучающегося.
Научные же работы современного периода освещают, как правило, лишь одну из сторон многоаспектного процесса управления образованием: управление высшим образованием (В.В. Штыков), общим (Н.Ф. Тучков), правового положения вузов (СВ. Барабанова), образовательного законодательства (А.А. Меншиков, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла) и др.
Изучались проблемы управления процессом подготовки специалистов, в том числе связанные с научной организацией учебного процесса (Архангельский СИ.), оптимизацией образовательного процесса (Бабанский Ю.К,), системно-методическим обеспечением процесса подготовки специалистов (Бес-палько В.П., Татур Ю.Г.), психологией обучения (Платонов К.К.), управлением процессом усвоения знаний (Талызина М.Ф.) и некоторыми другими аспектами функционирования высшей школы. Зарубежными учеными, такими как P. Kot-ler, P. Murphy, W.Sibley, E, Fleishman изучались в этот же период вопросы стратегического планирования и управления в сфере высшего образования, а также проблемы взаимоотношения высших образовательных учреждений и государства.
Отдельные аспекты рассматривались В.А. Антроповым, В.И. Байденко, А.И. Галаган, Л.Б. Елисеевой, В.П. Иваницким, Н.А. Истоминой, А.Ю. Казаком, Е.В. Калинкиным, А.И. Ковалевым, В.А. Ковалевым, В.А. Лазаревым, Е.Н. Прокофьевой, Ю.Ф. Тимофеевой, В.К. Юдиным; эффективность управления исследовалась в работах СА. Дятлова, Е.Л.. Маневича, В.Д. Белкина, В.И. Франчука, В.А. Чаянова; проблемы высшего образования (экономические аспекты) освещались в работах Л.Б. Дайновского, В.А. Жамина, В.Е. Комарова,
Д.И. Прав дина, Л.И. Тульчинского.
Делалась также попытка исследования комплексного подхода в подготовке специалистов (А.Л. Анисимов), проводились исследования оценки способов финансирования образовательных услуг (Е.А. Спирюхова).
Однако перечисленные разработки не определяют критерии и не формируют научно обоснованную теорию правового взаимодействия вуза и обучающегося в условиях рыночных отношений и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в правовых, экономических и социальных устоях государственной и общественной жизни, появления нового законодательства, регулирующего те или иные стороны образования.
В представленной работе управленческо - правовое взаимодействие вуза и обучающегося раскрывается с позиций комплексного подхода к интересам государства, общества и человека в образовании, действия механизма управления образовательной сферой в новых условиях. Недостаточность разработанности выделенной проблемы, актуальность и дискуссионность многих теоретико-методологических положений определили выбор цели, задач, объекта, предмета, а также структуры и содержания нашего исследования.
Целью исследования является теоретическое осмысление правовой при-й роды взаимодействия высшего учебного заведения и обучающегося, выработка на этой основе предложений по определению, организации механизма предоставления в России образовательных услуг в сфере высшего образования, правовому регулированию данного процесса в целях создания условий эффективной реализации конституционных прав личности на высшее образование.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе были поставлены и реализованы следующие задачи:
исследовать интересы государства, общества и человека в образовании для определения степени допустимого вмешательства в механизм управления образовательными отношениями вуз - обучающийся;
обобщить теорию и практику высшего образования в контексте организации управления предоставления образовательных услуг;
выявить основные тенденции и направления развития высшего профессионального образования (ВПО) в России;
исследовать юридическую сущность права личности на высшее образование;
выработать рекомендации по повышению эффективности в предоставлении государственных образовательных услуг в сфере высшего образования.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере предоставления государственных образовательных услуг в сфере высшего профессионального образования.
Предмет исследования - организация управления предоставлением государственных образовательных услуг в России, складывающаяся в рамках административно-правового регулирования организации и деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования.
Целями и задачами исследования определяется применяемая методология, представляющая собой синтез нескольких методологических комплексов.
Первый методологический комплекс составляют собственно юридические методы: сравнительно-правовой и историко-правовой методы. Эти методы дают возможность определить круг наиболее острых вопросов, стоящих сегодня перед высшим образованием России, проследить генезис этих проблем, выявить их теоретико-правовые основания.
Второй комплекс составляют общенаучные методы: абстрагирования, теоретического моделирования, логико-аналитический метод. Благодаря этим методам оказалось возможным определить специфическое положение, занимаемое сферой высшего образования в социально-правовом пространстве, выявить организационную основу управления высшим образованием через механизм управления образовательными правоотношениями.
Основой для синтеза методологических установок и превращения их в целостную методологию, корректно применимую к решению данного класса задач, является метод системного анализа предметов и явлений. Он дает возможность выделить и описать типологию управления взаимоотношениями ме-
11 жду вузом и обучающимся.
При разработке организационно-правового механизма регулирования образовательными правоотношениями внимание было уделено общесоциальным и социально-экономическим аспектам функционирования механизма управления в образовательной сфере, так как, по нашему мнению системное представление об этой сложной и многоаспектной проблеме можно получить лишь при межотраслевом исследовании.
Теоретическую базу исследования составили конституционное, административное и законодательство других отраслей России, международные нормы, нормативно-правовые документы Российской Федерации в области образования, а также подзаконные нормативные акты
Информационную базу исследования составляют отчетные документы органов управления системой образования России, статистические документы Федерального агентства по образованию, материалы практики высших учебных заведений России, научные труды отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна рассматриваемой работы заключается в комплексном характере исследования места и роли государства, общества и человека в системе высшего образования в России, с изучением особенностей административно-правового регулирования механизма предоставления образовательных услуг и учетом развития рыночного определения образовательной услуги. В результате стало возможно сформулировать правовые основы взаимодействия между вузом и обучающимся.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений теории и практики управления и развития законодательства об образовании.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, кото-
рые характеризуют новизну проведенного исследования:
Дано авторское определение критерия разграничения сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования при предоставлении образовательных услуг.
Выявлены основные элементы механизма управления образовательными правоотношениями внутри вуза, которые предопределяют развитие системы управления образованием.
Выявлены основные тенденции реструктуризации системы высшего профессионального образования, а также основные правовые аспекты развития управления государственными вузами в условиях изменения интересов государства и общества в образовании.
Обосновывается, что законодательство Российской Федерации о высшем образовании не в полной мере отражает процессы преобразования образовательной отрасли в России, вхождения России в мировое сообщество, на международный образовательный рынок, и в этой связи предлагается ряд законодательных поправок, призванных устранить пробелы и неточности в правовом регулировании управления образованием.
Выработаны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма управления образовательными правоотношениями траектории вуз - обучающийся.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно путем определения разработки принципов разграничения административно-правовых и гражданско-правовых начал в управлении образовательными правоотношениями внутри вуза существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизмах административно-правового регулирования системы высшего образования.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных рекомендации по изменению государственной политики, совершенствованию законодательства и деятельности органов управления высшим образованием, способствующих выходу системы на уровень стабильного развития.
Ряд положений диссертации нашли применение в юридической практике,
осуществляемой соискателем в качестве юрисконсульта Тихоокеанского госу-
^ дарственного университета, а так же в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих научных публикациях:
1. Машков О. Ю. Правовые основы взаимодействия вуза и обучающегося
в условиях реформирования образования / О. Ю. Машков // Российская юсти
ция. - 2006. - №8. - С. 73 - 74.
2. Машков О. Ю. Административно-правовой механизм реализации рос-
* сийской модернизации и участия России в общеевропейской реформе образо
вания. Сборник научных трудов. / П. П. Лях. - Хабаровск. 2005. - С. 123-127.
3. Машков О. Ю. Принципы осуществления предпринимательской дея
тельности образовательным учреждением. Сборник научных статей аспирантов
и соискателей / П. П. Лях. - Хабаровск. 2004. - С. 128-132.
4. Машков О. Ю. Как разграничить предпринимательскую и непредпри-
д нимательскую деятельность образовательного учреждения. Сборник научных
статей аспирантов и соискателей / П. П. Лях. - Хабаровск. 2004. - С. 133-136.
Работа, была обсуждена и рекомендована к защите на расширенном заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация составляет 189 страниц текста и состоит из введения, 2 глав (по 4 параграфа в каждой), заключения, библиогра-фического списка использованной литературы по теме диссертационного исследования, 6 приложений.
1. ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ВЫСШЕГО УЧЕБНОГО ЗАВЕДЕНИЯ
Правовое регулирования сферой высшего профессионального образования
В настоящее время неоспоримо, что в образовании как сложной многоас пектной управляемой системе действуют три основные силы - это государство, общество и человек. Неслучайно данное утверждение нашло свое подтвержде ние в преамбуле закона РФ «Об образовании»1, согласно которого образование есть целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства.
Действие этих сил в образовании предопределяется их заинтересованностью прежде всего не в формальном существовании и поддержании системы образования, но в получении результатов, которые государство, общество и человек могут освоить и использовать для решения иных задач.
Для дальнейшего исследования следует внести ясность в понимание при- меняемой терминологии, а именно определить, что подразумевается под понятием «образование».
Образование в узком смысле - это закрепленное в Законе «Об образовании» представление об образовании как знаниях, умениях и навыках гражданина, соответствующих установленным государством образовательным уровням (образовательным цензам) и удостоверенных документом о наличии соответствующего образования и (или) квалификации. Соответственно самообразование (Mi без получения подтверждающего документа и образование детей в семье (или специализированных детских учреждениях) в процесс образования не входит, следовательно, образование в этом случае становится регламентированным процессом передачи информации с обязательным подтверждением ее «усвоения».
Образование в широком смысле, помимо указанного, включает в себя компонент воспитания. «Человек - единственное создание, которому необходимо воспитание», - считал И. Кант. Под воспитанием он понимал уход (попечение, содержание), дисциплину (выдержку) и обучение вместе с образованием . Воспитание органично вплетается в образование, поскольку как и собственно обучение, представляет собой отражение отношения человека к окружающему миру, определяет его мировоззрение, определяет взаимоотношения с обществом, государством. В том числе задача воспитания у обучающихся глубокого уважения к правам и основным свободам человека, взаимопонимания, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами является взаимосвязанной с задачей образования полного развития человеческой личности, что принято международным сообществом априори2.
Не ставя задачу определения понятия «образование», для целей настоящей работы выделим из многообразия докторального представления юристов, социологов, экономистов, педагогов те компоненты, которые влияют на степень заинтересованности указанных нами сил (государства, общества, челове- ка) в образовании.
Юридическое определение образования содержится в Международной! стандартной классификации образования (МСКО) ЮНЕСКО , где под образованием понимается организованный и устойчивый процесс коммуникации, порождающий обучение. Исходя из разъяснений п. 13-16 классификации можно дать расширенное определение образования - планируемые с определенными целями, с элементами продолжительности и непрерывности, взаимоотношения между двумя и более лицами, приводящие к любой перемене в поведении, информации, знаниях, взаимопонимании, мировоззрении, в системе ценностей или навыках.
Е.В. Яковлев под образованием понимает результат усвоения систематизированных знаний, умений, навыков и развития интеллектуальных качеств личности; необходимое условие подготовки человека к жизни и труду.
Для В. Губарева образование это и результат или процесс усвоения знаний и приобретения умений и навыков, и единение воспитания и обучения, и необходимое условие встраивания человека в социум, подготовки его к жизни и труду, и фактор формирования личности.
М.А. Лукашенко полагает, что «образование» следует рассматривать как результат (образованность индивида) и как процесс, позволяющий получить необходимый результат.
В.Г. Кинелев проводит различие между образованием и обучением по достигаемым результатам. Процесс обучения, на его взгляд, так или иначе, направлен на формирование конкретных, а потому ограниченных знаний, умений и навыков. Образование же, в отличие от обучения, нацелено на овладение «знаниями-инструментами» и формирование на их основе целостного восприятия, достижение многогранности и целостности мышления, адекватного неклассической сложности окружающего мира.
Для социологии образование - это процесс передачи обществом знаний, навыков, ценностей от одного человека или группы другим людям.
Для педагогов образование понимается как процесс и результат усвоения человеком социального опыта, системы знаний, умений и навыков, необходимых для жизни в обществе, а обучение определяется как совместная деятельность учащегося и преподавателя, направленная на овладение знаниями, умениями и навыками.
Осуществление обучения в разрыве от воспитания, по нашему мнению, абсурдно, так как вне зависимости от желаний педагога и способностей обучаемого, последнему, в силу складывающихся специфических отношений, как минимум - прививаются социальные ориентиры поведения в обществе.
Однако если результат овладения знаниями, навыками и умениями подтверждается выдачей соответствующего документа, то факт освоения и приме нения социальных ценностей, который можно считать результатом воспитания, такого подтверждения не получает, но воплощается в поведении человека в обществе. Кроме того, факт «получения воспитания» не может породить иные правоотношения (например, трудовые), что повлекло законодательное закрепление только подтверждения того результата, который может породить иные правоотношения, а именно - факта освоения человеком знаний, умений и навыков.
Дифференцирование общественных отношений в образовании на системной основе
Каков интерес государства, общества и человека в образовании?
Здесь образование как сфера взаимных интересов подвержена векторному изменению, где направление вектора можно определить как соотношение ожидаемого и предоставляемого от каждой действующей силы: государства, общества и человека.
Несмотря на зависимость развития государства от изменений в обществе «благодаря высвобождению частной собственности из общности» когда «государство приобрело самостоятельное существование наряду с гражданским обществом и вне его...» появляется возможность раздельного теоретического исследования проблем общества и государства как самостоятельных явлений.
Однако до изучения векторного воздействия сил на образование следует согласиться с мнением, что образование представляет собой социальный ин-ститут, формирующим наряду с другими институтами гражданское общество . При этом процессы, происходящие в образовании можно дифференцировать согласно следующих признаков: - правового; - сугубо нормативного; - социального; - экономического; - исторического; - педагогического; - психологического.
Для целей настоящей работы объединим указанные признаки в более укрупненные - формально-юридический, социально - экономический, историко-педагогический.
Учитывая разнообразие и полифоничность общественных отношений в образовании, систематизация которых не может быть отражена полностью в одной работе, в дальнейшем их рассмотрение производим через призму правового регулирования. А поскольку возведение социальных норм в ранг правовых является исключительной прерогативой государства, следовательно, роль государства и его интересы в образовании являются наиболее значимыми, и основное внимание посвятим аспектам, характеризующим действия государства в образовании.
Формально-юридический подход в дифференцировании общественных отношений как раз характерен для государства и выражается, в первую очередь, в законодательном признании и декларации ряда общепризнанных принципов, основ. Здесь следует остановиться на международно-правовом и конституционно-правовом аспектах.
Согласно международным нормативным актам, принятых ООН, ЮНЕСКО и МОТ, а также в соответствии с некоторыми межгосударственными соглашениями у каждого человека есть право на образование.
Образованию в международном сообществе придается знаковое значение - путем просвещения и образования содействовать уважению прав и свобод человека, их обеспечению.
В частности, ООН как международная организация, с целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между нациями, основанных на уважении принципа равнопра вия и самоопределения народов содействует международному сотрудничеству в области культуры и образования1.
Принятая 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей Всеобщая декларация прав человека2, определяет в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства - чтобы каждый человек и каждый орган общества, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению прав и свобод человека; ст. 26 Всеобщей декларации закреплено право каждого человека на образование. При этом выдвигаются требования об одинаковой доступности высшего образования на основе способностей каждого, однако это не может быть истолковано как предоставление какому-либо государству, группе лиц или отдельным лицам права заниматься какой-либо деятельностью или совершать действия, направленные к уничтожению прав и свобод, изложенных во Всеобщей декларации прав человека.
Пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый 16 декабря 1966 г. , придает основополагающее значение праву личности на образование, впервые уравнивает это право и другие экономические, социальные и культурные права с политическими и гражданскими. «Идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, — говорится в .преамбуле Пакта, — может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами».
Действие административно-правовых и гражданско-правовых норм в регулировании образовательных правоотношений
Исходя из экономического содержания образования, которое в настоящее время является главенствующим во всех отношениях, то образование, в первую очередь, представляет собой благо. Причем благо смешанного типа, так как, с одной стороны, могут быть исключены из общего потребления, а с другой стороны, их производство которых необходимо для нормального функционирования государства и приносит определенные экономические и социальные выгоды обществу в целом1.
При предоставлении образования происходит их совместное потребление всеми участниками образовательного процесса. Данное благо невозможно исключить из производства и потребления, так как это неотъемлемое условие экономического и социального развития общества. С другой стороны, образование может быть рассмотрено как личное благо, так как влечет за собой значительные личные выгоды.
Очевидно, что до принятия Закона «Об образовании», образовательные отношения в СССР имели большую публично-правовую характеристику в силу централизации власти в условиях административно-командной системы, и соответственно, управление образовательными правоотношениями осуществлялось на основе административно-правового подхода.
По мере финансового истощения России и предоставления возможности образовательным учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность, граница публично-правового в образовании была значительно потеснена частноправовым аспектом. Возникающие отношения по предоставлению платного образования подвержены гражданско-правовому регулированию, что в условиях ухода государства от главенствующего участия в образовании стало основой для попыток перевода всего спектра образовательных отношений в плоскость частноправовых отношений.
По нашему мнению, поспешность распространения гражданско-правовых основ на образовательные правоотношения продиктованы интересом государства в максимально короткий срок с максимально безболезненными последствиями (с точки зрения реакции общества) решить назревшие вопросы в образовании без учета значимости перспективного прогноза будущего их развития.
Между тем, с возрастающими ролью и местом услуг в национальной экономике, в экономической и юридической науках образование получило развитие в форме услуги.
В.В. Кванина достаточно подробно выявила характерные черты образовательной услуги, для целей настоящей работы остановимся на тех из них, которые имеют принципиальное значение в выработке механизма управления образованием.
Во-первых, специфика образования выражается в том, что полезный результат действий по предоставлению образования заключается не в конкретных вещественных результатах, но заключается в них самих. То есть деятельность образовательных организаций не имеет материализованного результата, но представляет юридически значимый интерес для человека, общества и государства. Соответственно, действия, результаты которых неотделимы от самой деятельности и потребляются в процессе этой деятельности, именуются услугами .
В основе данного утверждения лежат рассуждения К. Маркса: «услуга есть не что иное, как полезное действие той или иной потребительной стоимости товара ли, труда ли»1.
Следующая особенность образования в том, что образовательные организации как услугодатели не гарантируют достижение предполагаемого положительного результата получателем услуги, что связано с зависимостью от способности услугоприобретателя к восприятию знаний, умений, навыков, следовательно, и оплата деятельности услугодателя не зависит от того, достигнут или нет полезный эффект услуги. Кроме того, образование - единственная услуга, в которой обязанность по обучению сопровождается обязанностью услугодателя в контроле за успешностью выполнения услугоприобретателем своих обязанностей по усвоению этих знаний и умений.
Также образовательная услуга характеризуется протяженностью периода, в течение которого человек может извлекать выгоду от приобретенного образования. Так как ряд материальных потребностей человеком испытывается на протяжении всей жизни, то и использование полезного эффекта от полученной образовательной услуги может иметь весьма длительный характер.
Отдельно следует выделить зависимость между рынком образовательных услуг и рынком труда. Желая приобрести то или иное образование, человека мо многом интересует возможность трудоустройства по специальности и уровнем заработной платы, получаемой в определенной сфере производства. А на это, в свою очередь, влияет состояние на рынке труда специалистов данной категории, так как избыток или недостаток специалистов в данной области влияет на снижение или увеличение спроса и предложения на рынке рабочей силы. Таким образом, выбирая определенную специальность, человек может лишь прогнозировать полезный эффект от образовательной услуги через 5-6 лет.
Отсюда следует следующая взаимосвязанная специфическая особенность образовательной услуги - ошибка человека в востребованности полученной специальности бумерангом отзовется по обществу и государству, так как, в случае массового явления, потянет за собой шлейф неблагоприятных последствий в виде роста безработицы, отсутствия в ключевых сферах экономики квалифицированных специалистов, снижению темпов роста экономики и т.д.
Учесть указанные специфические особенности возможно только путем обеспечения баланса интересов государства, общества и человека, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.
Нормативно определение услуги нашло отражение в гражданско-правовом законодательстве, где услуга относится, в соответствии со ст. 128 ГК РФ, к объектам гражданских прав1. То есть образовательные услуги, в этом понимании, представляют собой то, на что направлено правоотношение и на что оно оказывает определенное воздействие, наряду с вещами; работами; информацией; результатами интеллектуальной деятельности; нематериальными благами.
Государственно-публичный характер деятельности высших учебных заведений
В основе каждого социального процесса в образовании лежат социальные связи, которые представляют собой многочисленные и различные по своим характеристикам общественные отношения людей. Следует отметить, что участие института образования в формировании гражданского общества возможно при достижении самим обществом определенного уровня, достижения «критической массы», при котором образование (а первоначально - обучение) становится видом деятельности. А поскольку образование имеет глубокие исторические корни, то первоначальной функцией образования можно считать передачу обществом новому поколению своего рода «образа жизни», способа дальнейшего совершенствования, духовного, нравственного, физического, интеллектуального развития общества и каждого отдельного ее члена. В этой связи, общественные отношения, складывающиеся в образовании объективны и естественны.
Соответственно, образование как социальный институт подвержено социальному управлению, и складывающиеся общественные отношения - правовой регламентации.
Переходя к вопросам управления сферой образования нами определено, какие именно с точки зрения экономики образовательные отношения должны получить статус правовых.
Концептуальные основания современной теории управления содержатся в работах М.Вебера, Ф. Тейлора, А. Файоля, П. Дракера, на основе которых сформировано современное представление о сущности управленческого процесса.
Наиболее фундаментальным моментом здесь выступает тот факт, что управленческие процессы в сфере образовательных отношений вуз - обучающийся реализуются в пространстве неопределенности и непредсказуемости, поскольку объектом управления являются сознательные субъекты, обладающие собственной волей и интеллектом, стремлениями и мотивом. Именно здесь особую роль играют потребности и мотивы человека в образовании, на основании которых находит выражение воля человека.
Вуз, в свою очередь, связан положениями нормативно-правовых актов, регулирующих действия и поведение вуза, начиная от целей его создания, решаемых задач и т.д., заканчивая обязанностью предоставления возможности реализации права человека на образование.
Отсюда основная функция управления в образовании - гарантирование права на образование, иных прав и свобод в области образования.
Соответственно, для управления указанными образовательными отношениями, как и сферой образования в целом, необходимо наличие и слаженность элементов социального управления: механизма управления, его организационной структуры, субъекта и объекта управления, его функций и самого процесса управления.
Рассматривая механизм управления как целостность экономического, организационного, социокультурного механизмов, синхронно функционирующих в организационном контексте, то социальная система в одно и тоже время представляет собой и субъект, и объект управления. Вплетение в систему управления образованием двух подсистем позволяет преодолеть изоляцию этих систем, субъект управления, понимаемый как управляющая подсистема, в то же время представляет собой часть объекта управления, и ее границы находятся в зависимости от характера последней, так что функционирование субъекта управления в своих общих характеристиках определяется спецификой объекта. В этой связи, подчеркивается В.Г. Беловым и В.Г. Смольниковым объект управленческого воздействия тоже субъективен и способен к активной реакции на управленческое воздействие. Таким образом, управленческий процесс - это всегда взаимодействие, образующее совокупность прямой и обратной связи . Такое понимание способствует углубленному видению самих объектов, которые входят в систему управления как способ преобразования и создания новых состояний.
Особо важным аспектом управления, по мнению Ю.Г.Волкова1, является прогнозирование и перспективное планирование будущих социальных и организационных изменений. Такая позиция особенно актуальна для сферы образования, так как долгосрочное прогнозирование должно стать неотъемлемой частью управления образованием, что в свою очередь неотделимо от процесса принятия любых значимых стратегических решений.
Для эффективного управления необходимо иметь адекватные представления о действующих в образовании тенденциях и факторах, вкупе с четкой ориентации на достижение конкретных результатов, что определит динамику развития системы образования в рамках существующих социальных, экономических, правовых условий. Такая ориентация управления, рассчитанного на получение результатов крайне необходима2.
Ю.А. Тихомиров разделяет социальное управление по воздействию на все, многие или отдельные сферы общественной жизни, управлению общественными процессами. В частности, управление государством - целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни для изменения их в соответствии с целями государственной политики. А также администрирование - управленческая деятельность в организациях, учреждениях, предприятиях3.
Приведенное дает возможность увидеть всевозможные сочетания свойств субъектов-объектов на разных уровнях систем управления, в том числе интересующую нас вуз - обучающийся.
Таким образом, социальное управление в образовании представляет собой атрибут общественной жизни1 и представляет собой высшую форму сознательного регулирования процессов ее функционирования и развития.
Выявленное в первой главе взаимопроникновение интересов в образовании государства, общества и человека предполагает взаимное проникновение публичных и частных интересов в образовании. В свою очередь преобладание того или иного интереса окажет определяющее значение в организации механизма управления образованием, имуществом и финансовыми средствами образовательных организаций.
По нашему мнению, принцип публичности образовательной деятельности является основополагающим при характеристике юридической природы образования и характера деятельности вузов.
Исторически появление понятия «публичность» связано с возникновением государства как особой организации публичной власти. Власть стала силой, стоящей вне и над обществом, способной путем применения особых методов целенаправленно воздействовать на управляемые объекты. Отделение власти от общества закономерно привели к тому, что в ряде случаев их интересы перестали совпадать. Появились категории публичных и частных интересов.
