Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан 16
1. Понятие и признаки административно-правового спора по обращениям граждан 16
2. Административно-правовой спор по обращениям граждан как разновидность административных правоотношений 37
3. Понятие режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан 73
Глава II. Правовое регулирование режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан 88
1. Внесудебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан 88
2. Судебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан 119
Заключение 152
Список нормативных актов и использованной литературы 157
Приложения 183
- Понятие и признаки административно-правового спора по обращениям граждан
- Административно-правовой спор по обращениям граждан как разновидность административных правоотношений
- Внесудебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан
- Судебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, высшей ценностью в котором является человек, его права и свободы. В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина путем разрешения административных споров по обращениям граждан - одна из важных задач государства на современном этапе.
Во-первых, это обусловлено тем, что судебная власть согласно Конституции Российской Федерации, помимо конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства осуществляется и посредством административного судопроизводства. Однако до настоящего времени требования Конституции Российской Федерации относительно административного судопроизводства до конца не реализованы.
Необходимость учреждения административных судов и развития административного судопроизводства продиктована следующим:
- обязанностью Российской Федерации, в связи с вступлением в Совет Европы, привести судебную систему в соответствие с международными правовыми актами;
- потребностью гражданского общества в новых методах регулирования и разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан с целью совершенствования механизма противостояния незаконным действиям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Во-вторых, актуальность исследования подтверждается также необходимостью разработки административно-процессуального законодательства, регулирующего правоотношения «гражданин-государство».
В Российской Федерации существуют два способа разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан: внесудебный (через органы исполнительной власти и органы местного самоуправления) и судебный. Судебный порядок, свойственный всем демократическим государствам, возник в Российской Федерации с началом перестройки, внесудебный порядок — в годы советской власти. Несмотря на то, что в развитых, демократических государствах существует только судебное обжалование неправомерных действий (бездействий) должностных лиц, и в идеале надо к этому стремится, необходимо отметить, что для нынешнего российского общества с учетом определенных историко-правовых, материальных факторов отказ от внесудебного порядка обжалования был бы преждевременным.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» по сравнению с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»2, значительно расширил права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако усиление юридических гарантий защиты прав граждан требует разработки специальных административных регламентов, в частности, проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан», который бы детально регламентировал процессуальные действия должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан.
В-третьих, в настоящее время законодательной основой, регулирующей материальные нормы разрешения административных споров по обращениям граждан в судебном порядке, является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 (в ред. ФЗ от 14.12.1995 г. № 197-ФЗ). В отношении процессуальных норм законодатель предлагает руководствоваться соответствующими положениями Гражданского процессуального кодекса РФ , то есть материальные и процессуальные нормы существуют отдельно друг от друга и регулируются нормами разных отраслей права, что свидетельствует о переходной форме становления нового для российского законодательства института обращений граждан в суд в случаях неправомерных действий чиновников, ущемляющих права граждан. В сложившейся ситуации требуется совершенствование административного законодательства, его дальнейшая научно-практическая разработка, а именно: а) создание кодифицированного нормативного акта, который бы закреплял административно-процессуальные нормы, регулирующие судебную процедуру разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан; б) разработка нормативного акта, который бы учреждал и определял деятельность административных судов.
В-четвертых, как справедливо отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «административная реформа должна быть доведена до конца, на место разрешительных процедур должны прийти уведомительные, чиновников должно стать меньше, а коррупции должен быть дан «настоящий бой»; «административная ясность - это первое условие обеспечения общественной поддержки»; «власть существует не для себя самой, а для эффективного управления страной в интересах граждан» .
Само разрешение административно-правовых споров по обращениям граждан в условиях проведения административной и судебной реформ, требует фундаментальных теоретических исследований. Совершенствование взаимоотношений «гражданин — государство» является одной из основополагающих задач в каждом демократическом государстве и всегда является одной из актуальнейших проблем.
Тема исследования представляет значительный интерес, как с теоретической, так и с практической точки зрения. Итоги исследования позволяют выработать предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, связанных с разрешением административных споров по обращениям граждан.
Из вышеизложенного следует, что обозначенная тема исследования достаточно актуальна на современном этапе развития государства и требует специального исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. В дореволюционной России рассматривалась данная проблема в трудах таких ученых, как А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, В.В. Ивановский. В.Л. Кобалевский, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский.
Общетеоретической базой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Н.М. Коркунова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной и других ученых.
Важное место в научной разработке проблем реализации государственной политики в области разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан занимают исследования А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Т. Боннера, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, И.И. Веремеенко, И.А. Габричидзе, А.А. Демина, П.Ф. Елисейкина, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, В.Т. Квиткина, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.П. Лебедева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, В.В. Малькова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Ю.А. Поповой, В.И. Ремнева, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, В.В. Скитович, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, О.В. Токарева, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других.
Определенный вклад в изучение этих вопросов внесли зарубежные правоведы, такие как Ж. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Драго, С. Попович и другие.
Целесообразно выделить две основные докторские диссертации, в которых освещались вопросы близкие к данному диссертационному исследованию. Докторская диссертация профессора А.Б. Лупарева1, посвящена исследованию всех видов административно-правовых споров в их совокупности, в ней значительное место уделено изучению субъективных публичных управленческих прав физических и юридических лиц, анализу споров физических лиц и организаций в связи с нарушением их прав, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, внутрисистемным и аппаратным административно-правовым спорам, вопросам сравнительного правоведения.
Докторская диссертация профессора А.Б. Зеленцова это наиболее полное и всестороннее исследование в отечественной юридической литературе, посвященное теоретическим основаниям правового спора. Автор с философских, общетеоретических позиций исследует данную проблему, подробно останавливаясь на таких вопросах, как функциональная характеристика правового спора, юридическая природа правового спора, спор о праве как форма правового конфликта, методологические исследования правового спора в контексте формы и содержания, базовые характеристики, виды административно-правовых споров, динамика и система разрешения правовых споров.
Наше диссертационное исследование по сравнению с вышеуказанными, посвящено комплексному исследованию возможностей разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, то есть одному из видов административно-правовых споров.
Объект исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, в рамках которых осуществляется реализация административно-процессуальных полномочий судебных органов и органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению защиты прав граждан при разрешении административно-правых споров по обращениям граждан, а таюке тенденции и закономерности их развития.
Предметом исследования являются нормы административного законодательства, обеспечивающие защиту прав и интересов граждан при разрешении административно-правовых споров по обращениям граждан и практика их применения, а также теоретические воззрения на исследуемую проблему.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных рекомендаций по теоретико-правовым аспектам регулирования административно-правовых споров по обращениям граждан, и на их основе разработка научно обоснованных предложений, направленных на формулирование практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования процедур административного и судебного рассмотрения обращений граждан.
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- исследовать современное состояние законодательства и практики его применения, административно-правовой науки по вопросу разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;
-провести сравнительно-правовой анализ советского законодательства, законодательства Российской Федерации и Республики Молдова, регулирующего административные и судебные процедуры рассмотрения обращений граждан;
- выявить признаки административно-правового спора по обращениям граждан и дать его определение;
- выявить особенности административно-правового спора по обращениям граждан как разновидности административных правоотношений;
- сформулировать понятие режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;
- рассмотреть внесудебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан;
- рассмотреть судебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан.
Методологическая база и методы исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные теоретические положения теории права, труды ученых -административистов по правовым и прикладным проблемам разрешения административно-правовых споров, а также специалистов в смежных отраслях права.
В процессе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, комплексно-целевой подход к изучаемой проблеме. Методика исследования базируется также на специальных методах: формальнологическом, историческом, системно-структурном и др. Особо можно выделить сравнительно-правовой метод в части анализа правового регулирования разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан в Российской Федерации и странах СНГ, в частности, в Республике Молдова.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что данная работа является комплексным монографическим исследованием, в котором с позиции усиления юридических гарантий прав граждан выработаны теоретические и практические предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, в частности:
- проанализирован и уточнен перечень признаков административно- правового спора по обращениям граждан;
- уточнены особенности административных правоотношений, связанных с режимом разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;
- расширен перечень объектов административно-правовых отношений связанных с режимом разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;
- сформулированы авторские определения понятий «административно-правового спора по обращениям граждан» и «режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан»;
- разработаны и предложены принципы внесудебной процедуры разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;
- предложено введение дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан;
- предложено устранить несоответствие ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
- выработаны рекомендации, о необходимости введения специального административного регламента, регулирующего внесудебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан.
Положения, выносимые на защиту:
Научная новизна исследования также отражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Авторское определение понятия административно-правового спора по обращениям граждан.
Административно-правовой спор по обращениям граждан — это официальное противоречие между субъектами административных правоотношений по поводу принятия неправомерных правовых актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, нарушающих права граждан, а также нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, разрешаемое судебными органами или органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
2. Авторское определение режима разрешения административно- правовых споров по обращениям граждан.
Режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан - это особый порядок деятельности судебных органов или органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, характеризующийся наличием системы правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих реализацию гражданами своих прав на подачу обращений в суд или в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления по поводу принятия неправомерных актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, ущемляющих права граждан, а также нарушения порядка рассмотрения обращений граждан с одной стороны, с другой - наличием дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц в случае нарушения ими установленного законом порядка рассмотрения обращений граждан.
3. Автором обосновывается необходимость расширения объектов административных правоотношений, связанных с разрешением споров по обращениям граждан, а именно:
- защита прав граждан в случае, нарушения порядка рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, помимо известных ранее:
- защиты прав граждан в случае принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего нормативному акту, обладающему большей юридической силой;
- защиты прав граждан в случае принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами акта применения права, противоречащего предписанию нормативного правового акта;
- защиты прав граждан в случае неправомерных действий (бездействий) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
4. Обосновывается необходимость введения нового вида дисциплинарного правонарушения «Нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений», предлагается п. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, а также за нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений, а равно за нарушение должностным лицом, порядка ведения личного приема граждан, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям ...».
5. Обосновывается необходимость введения нового вида административного правонарушения, предлагается проект новой статьи 5.57 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания: «Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а таюке коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, нарушении сроков рассмотрения обращения, направление заявителю ответа не по существу обращения и не по всем поставленным в обращении вопросам, нарушении права заявителя участвовать в рассмотрении обращения, неисполнение решения, принятого по результатам рассмотрения обращения»
6. Обосновывается необходимость введения нового вида преступления, предлагается проект новой статьи 149!УК РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания «Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, неисполнении решения, принятого по результатам рассмотрения обращения, если при этом допускалось злоупотребление или превышение должностных полномочий, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых законом интересов общества и государства, а равно преследование заявителя за подачу обращения или за критические высказывания, содержащиеся в нем».
7. Рекомендация об устранении положений, содержащихся в ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, противоречащих Федеральному закону от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предлагается в тексте вышеуказанной статьи вместо слова «граждан» употребить: «граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан».
8. Рекомендация о необходимости принятия проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административных споров по обращениям граждан».
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость заключается в выработке и уточнении понятийно-категориального аппарата, предложений по развитию административно-процессуального законодательства, что вносит определенный вклад в развитие науки административного права. Проведенный анализ, выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о понятии и сущности административных споров, института защиты прав граждан при разрешении споров по обращениям граждан в системе сложившихся в настоящее время общественных отношений. Впервые обозначенные проблемы рассматриваются посредством соответствующего административно-правового режима, дается определение этого режима, выделяются его составные элементы. Полученные результаты также могут быть полезными для дальнейших теоретических исследований в этой области.
Практическое значение результатов исследования определяется совокупностью выдвинутых положений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.
По материалам диссертационного исследования были подготовлены предложения, направленные на повышение эффективности государственных механизмов, регулирующих административно-правовые споры, разработан административный регламент внесудебной процедуры разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, который, по мнению автора, будет способствовать открытости и прозрачности государственной деятельности в данной сфере.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворческой и нормотворческой деятельности при обновлении законодательства, разработке законопроектов в сфере административного судопроизводства. Ряд положений диссертационного исследования представляет интерес для правоприменителей, что подтверждается актами о внедрении.
Кроме того, практическая значимость данного диссертационного исследования заключается в том, что выводы, выносимые на защиту, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, учебном процессе образовательных учреждений как в системе МВД, так и гражданских высших образовательных учреждений при преподавании курса «Административное право».
Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.
Автором изучено советское, действующее законодательство Российской Федерации и законодательство Республики Молдова, относящиеся к предмету исследования; специальная научная литература по теории государства и права, конституционному и административному праву, а также управлению и социологии права.
Выводы и рекомендации диссертации основаны на анализе научной литературы по административному праву, конституционному праву, уголовному праву, а также управлению, психологии, социологии, относящейся к предмету исследования.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Основные положения, выводы и предложения диссертационного исследования отражены в публикациях автора, прошли апробацию в форме участия и выступлений с научными сообщениями на следующих научно-практических конференциях: «Організаційно-правовоі основи взазмодіі овс із місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядуванання щодо припиненния масових зворушень і групових порушень громадського порядку та запобігання ім» (Донецк, 2006); «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для органов внутренних дел» (Минск, 2006); «Экономическая безопасность современного мира» (Домодедово, 2007); «Публичная администрация и перспективы интеграции в Евросоюз» (Кишинев, 2007); «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Киров, 2007). Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии экономической безопасности МВД России, Калининградского юридического института МВД России и используются при проведении лекции и семинарских занятий по дисциплине «Административное право». Кроме того, некоторые положения исследования имеют практическую значимость и приняты к внедрению в МВД по Республике Башкортостан и Азово-Черноморском УВДТ, что подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура диссертации обозначена задачами исследования, необходимостью комплексного изучения вопроса разрешения административно-правового спора по обращениям граждан и состоит из введения, двух глав, объединяющих, пять параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых источников и юридической литературы, приложений.
Понятие и признаки административно-правового спора по обращениям граждан
Юридическое понятие административно-правового спора в отечественном правоведении исторически формировалось в рамках двух научных дисциплин: 1) науки административного права (в связи с разработкой проблем административной юстиции и административного процесса) и 2) науки гражданского процессуального права (в связи с осмыслением предмета судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений).
Среди ученых-административистов, занимающихся вопросами административной юстиции и контроля за деятельностью государственной администрации, существование административно-правового спора, возникающего из властеотношений, сомнений, как правило, не вызывало и не вызывает. По этой проблеме имеется многочисленная научная литература: монографии, учебные пособия, диссертационные исследования, самостоятельные главы учебников по административному праву. Однако до настоящего времени ученые так и не выработали единого мнения относительно дефиниции этого правового феномена.
Прежде чем перейти к раскрытию юридического содержания административно-правового спора по обращениям граждан предлагаем рассмотреть его этимологическое происхождение. В.И. Даль определяет «спор» как «взаимное пререкание, словесное состязание, устное или письменное прение, где каждая сторона, повергая мнение противника, отстаивает свое» . Термин «спор» является однокоренным с такими словами как «препирание» (спор, состязание, опровержение), пререкание (спор, прекословия), прения (состязание, ратование, спор, борьба), соперничество или соперничанье (соревнование, состязание, противоборство и т.д.) .
Раскрывая содержание «спора», СИ. Ожегов придерживался мнения, что «спор представляет собой словесное состязание, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение; взаимное притязание на владение чего-нибудь, разрешаемое судом» .
Таким образом, В.И. Даль и СИ. Ожегов дают практически идентичное определение спора, раскрывая данный термин как словесное состязание, разногласие, противоречие сторон.
Ниже предлагаем рассмотреть в качестве одного из основных признаков административно-правового спора по обращениям граждан тот факт, что административно-правовой спор по обращениям граждан имеет своим источником противоречие, разногласие сторон, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одного из субъектов.
На наш взгляд, существует совершенно справедливое мнение А.И. Базилевича, что спор о праве чаще всего возникает в связи с правонарушением, но может возникнуть и при отсутствии правонарушения, когда истец необоснованно претендует на какое-либо право вследствие умысла или заблуждения. Однако не всякое правонарушение порождает спор, подлежащий рассмотрению в компетентном органе или в суде. Если вслед за правонарушением нарушитель устраняет допущенное нарушение или же когда управомоченная сторона мирится с нарушением ее права, то правонарушение не приобретает характера спорного отношения.
Правонарушение перерастает в спор, когда нарушитель добровольно не восстанавливает нарушенное право, а управомоченное лицо принимает меры по его восстановлению1.
Исходя из того, что спор это своего рода разногласие, необходимо ответить на вопрос: между кем возникают данные противоречия, то есть кто является субъектами административно-правового спора? Раскрывая суть данного вопроса, можно выделить следующий признак административно-правового спора по обращениям граждан: обязательными субъектами в административно-правовом споре по обращениям граждан является с одной стороны орган, наделенный властными полномочиями, а с другой -лицо, чьи права и свободы были ущемлены.
Применительно к нашему исследованию в качестве субъекта, наделенного властными полномочиями, выступают органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица. Необходимо отметить то обстоятельство, что органы местного самоуправления частично наделены полномочиями органов государственной власти2.
Из первых двух выделенных нами признаков следует, что административно-правовой спор по обращениям граждан - это разногласие между определенными субъектами, одним из которых в обязательном порядке выступает представитель государства.
Административно-правовой спор по обращениям граждан как разновидность административных правоотношений
Одним из видов административных правоотношений является административно-правовой спор по обращениям граждан. Анализ суждений, существующих в юридической литературе об основных характеристиках административных правоотношений, позволяет нам выделить следующие две основные концепции.
Согласно первой точке зрения административные правоотношения возникают в процессе государственного управления, имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления, являются отношениями «власти-подчинения» и характеризуются юридическим неравенством сторон .
Иная концепция заключаются в том, что административные правоотношения возникают в сфере государственного управления между всеми субъектами административного права в любом их сочетании и делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения, в которых одна сторона подчинена другой (отношения власти и подчинения), и отношения, в которых стороны не подчинены друг другу (отношения равноправия)
В научной литературе ведущие ученые-административисты предлагают классифицировать административные правоотношения по различным основаниям: по соотношению прав и обязанностей между субъектами (вертикальные, горизонтальные, и в качестве дополнения основной концепции предлагаются - диагональные)1, по содержанию (охранительные и регулятивные) , по направлению деятельности (административно-правовые отношения органов исполнительной власти общей компетенции, отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, внутриорганизационные, в том числе функциональные отношения)3, по степени властности в отношениях между субъектами (субординационные, координационные, реординационные)4, по составу субъектов, по территории распространения5, по своему характеру (материальные и процессуальные) , по видам административного производства . Некоторые авторы выделяют два вида административно-правовых отношений: о по соотношению прав и обязанностей их участников и характеру их связей. .
Суммируя основные виды административных правоотношений, можно увидеть их обширное разнообразие и применительно к нашему исследованию подчеркнуть, что они не исчерпали себя.
Нам импонирует положение первой концепции, и прежде всего, то, что в качестве субъекта административных правоотношений должно выступать государство в лице органов исполнительной власти
Утверждение представителей второй концепции о том, что рассматриваемые правоотношения могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании, вряд ли можно считать обоснованными. Если следовать такой логике, то отношения, возникающие между гражданами (гражданин - гражданин) также являются управленческими, что противоречит природе административных правоотношений. В данном случае такие отношения, во-первых, в большинстве случаев будут регулироваться нормами гражданского права, во-вторых, в качестве субъекта гражданских правоотношений всегда выступают либо отдельные индивиды, либо определенные коллективы людей, в-третьих, изначально существует юридическое равноправие сторон, являющееся неотъемлемым свойством гражданско-правовых отношений.
Административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию
В современной доктрине в самом общем виде под административно-правовыми отношениями понимаются урегулированные нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспечиваемых административно-правовыми нормами.
Исходя из общих понятий административных правоотношений и их классификации, представляется необходимым выявить особенности административных правоотношений, связанных с административно-правовыми спорами по обращениям граждан.
Внесудебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан
В современный период развития общества остаются актуальными вопросы о праве, об обновлении и развитии законодательства, что связано с созданием и функционированием структур правового государства.
Нынешнее радикальное преобразование государства поставило перед юридической наукой проблемы теоретического поиска новых моделей правового регулирования административно-правовых споров по обращениям граждан.
В юридической литературе разные авторы выделяют несколько основных целей правового регулирования. Так, С.С. Алексеев выделяет следующие три цели правового регулирования: упорядочение, охрану, развитие общественных отношений в соответствии с потребностью общества и государства.
А.П. Коренев в свою очередь выделяет четыре цели правового регулирования: упорядочение; закрепление и совершенствование уже существующих общественных отношений; охрану существующих общественных отношений; вытеснение (ликвидацию) из сфер государственного управления общественных отношений, не соответствующих уровню развития современного общества".
В качестве одной из основных целей данной главы является выработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего административно-правовые споры по обращениям граждан.
Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Обращения граждан в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления -один из способов реализации и защиты их прав. Обращения граждан позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов власти, исправить их ошибки; обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, в этом случае руководитель получает информацию о положении дел на местах, об отношении граждан к деятельности властных субъектов.
В законодательстве Российской Федерации исторически сложились два способа обращения граждан — административный и судебный.
Административный порядок разрешения спора, возникший в годы советской власти, представляет собой внесудебный способ разрешения конфликта, возникающего между сторонами административно-правовых отношений. Суть его состоит в принятии уполномоченным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, заключающегося в оспаривании законности решения или действий (бездействия) государственного органа, предприятия, учреждения, организации, общественного объединения, должностного лица.
В целом внесудебная процедура не вызывает возражений, хотя требует некоторых уточнений. Следует отметить, что во внесудебной форме осуществляется также урегулирование спора самими сторонами в тех случаях, когда такая процедура установлена законом. Отсюда есть все основания рассматривать ее как самостоятельную форму разрешения спора, которая также является административной материальной процедурой, регулирующей отношения с участием органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в качестве одной из сторон. Исходя из вышеизложенного необходимо указание на юрисдикционный, процессуальный характер административного порядка разрешения споров как внесудебной формы.
Проблема внесудебного обжалования долгое время находится в центре внимания международного права. В начале 80-х годов специально созданным комитетом Совета Европы был выработан и принят довольно длинный список рекомендаций по вопросам административного права, в том числе рекомендация № 9 об альтернативах судебному разбирательству между государственными органами и частными лицами.
Эта тема нашла свое отражение в концепции административной реформы Российской Федерации в 2006-2010 годах , задачами которой являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, повышение качества и доступности этих услуг. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, а также ограничение вмешательства исполнительных органов государственной власти в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; другими словами, проводимая в стране реформа ориентирована на повышение защищенности гражданина от бюрократии, чиновничьего произвола и вымогательства взяток.
Судебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан
Важность рассмотрения административно-правовых споров по обращениям граждан именно судебными органами возрастает в связи с тем, что Российская Федерация в 1998 году ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, принятую в Риме 4 ноября 1950 г1. Согласно ст. 13 Конвенции каждый человек, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективные средства правовой защиты перед государственным органом, даже в том случае, если такое нарушение совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Национальная судебная система должна обеспечить доступность для любого гражданина и юридического лица: каждый, чьи права и свободы нарушены, имеет право на получение эффективной, по возможности быстрой и свободной защиты в суде на основе закона. Судебная система считается эффективно функционирующей только тогда, когда закон представляет и гарантирует каждому гражданину возможность напрямую обратиться за разрешением спора к судье, осуществляющему свои полномочия по правосудию на основе принципа несменяемости, что обеспечивает его независимость. По мнению председателя Верховного Суда Российской Федерации В. Лебедева, реальный доступ к правосудию отмечается в настоящее время как один из положительных результатов осуществляемой в стране судебной реформы1.
В этом смысле нельзя не отметить, что закрепленные в Конституции Российской Федерации нормы-принципы направлены на расширение правовых гарантий прав личности и обеспечение соответствия российской судебной системы стандартам правового государства. В первую очередь имеется в виду ст. 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующая каждому гражданину судебную защиту его прав и законных интересов. Конституционные основы для формирования административного судопроизводства составляют и положения ст.ст. 118, 128 Конституции Российской Федерации, которые, по сути дела, обязывают принять федеральный конституционный закон, определяющий основные положения, связанные с административным судопроизводством, и устанавливающий специальные процедуры рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений, в том числе и процедуры разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.
Достоинство судебной процедуры по обеспечению законности в сфере исполнительной власти заключается в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса. Отсутствие у суда какой бы то ни было заинтересованности и подчинение только закону, широкая гласность обсуждения, непосредственное исследование всех обстоятельств, состязательность процесса, процессуальная регламентация судебного разбирательства и вынесения решения, а также иные демократические принципы, присущие судопроизводству, служат общепризнанными достоинствами судебной процедуры. Необходимо также подчеркнуть, что судебные процедуры оказывают превентивное влияние на государственные органы и издание ими соответствующих актов управления.
В дореволюционной России теоретическими исследованиями административного судопроизводства занимались В.Д. Дерюжинский1, М.Д. Загряцков2, Н.М. Коркунов3, С.А. Корф4 и др.
Русские административисты во главе с Н.И. Лазаревским, основывая свои взгляды на опыте немецких административных судов, разработали Положение «О судах по административным делам», принятое Временным правительством 25 мая 1917 г.5, в котором был учтен зарубежный теоретический и практический опыт создания административной юстиции.
Основой послужили следующие положения: - правосудие по административным спорам осуществляется судом, входящим в систему единой судебной власти; - к компетенции административных судов относятся споры между властью центральной и местной, частными лицами и административными органами; - административный судебный иск охраняет публичное право от всякого нарушения точно так же, как гражданский иск охраняет частное право; - цель судебного решения административного спора — восстановление нарушенного публичного права в полном объеме и всеми доступными для этого средствами .
