Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Научные основы региональной организации и правового регулирования профилактики правонарушений
1 Историография и современное состояние теоретической интерпретации проблем профилактики правонарушений 12
2 Этнокриминологический элемент организации и правового регулирования профилактики правонарушений 38
Глава II. Региональные особенности правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка
1 Источники и система правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка в регионе 61
2 Субъекты, содержание и основные направления правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка в регионе 84
Глава III. Особенности региональной организации профилактики нарушений общественного порядка
1 Организация профилактики нарушений общественного порядка как объект правоохранительной политики в регионе 107
2 Организационно-правовые формы профилактики нарушений общественного порядка в регионе 128
Заключение 149
Список литературы 154
Приложение I72
- Историография и современное состояние теоретической интерпретации проблем профилактики правонарушений
- Источники и система правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка в регионе
- Субъекты, содержание и основные направления правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка в регионе
- Организация профилактики нарушений общественного порядка как объект правоохранительной политики в регионе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования В комплексе административно-правовых мер обеспечения общественного порядка важное место занимает региональная организация и правовое регулирование профилактики административных правонарушений.
Профилактика административных правонарушений, как одно из главных направлений правоохранительной политики, в зависимости от предмета противоправного посягательства имеет строго дифференцированную организацию и правовое регулирование, что позволяет целенаправленно проводить комплекс специальных мероприятий по профилактике, предотвращению и пресечению нарушений общественного порядка.
Содержание, формы и методы организации и правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка во многом определяются региональными особенностями: сложившейся на конкретной территории криминогенной ситуацией, имеющимися в распоряжении МВД, УВД субъекта Российской Федерации силами и средствами, уровнем взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов и общественных организаций и объединений, этнографическим составом местного населения.
Региональная организация и правовое регулирование профилактики нарушений, совершаемых в сфере охраны общественного порядка, не противопоставляется принципу централизованного руководства деятельностью правоохранительных органов, а органически его дополняет и служит дополнительным фактором укрепления правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Региональная организация и правовое регулирование профилактики правонарушений в сфере охраны общественного порядка, обусловлены рядом объективных, и субъективных факторов, социально-экономического, конституционно-правового, психолого-педагогического и т.п. характера.
К объективным факторам, определяющим особенности региональной организации и правового регулирования профилактики правонарушений в сфере охраны общественного порядка, можно отнести следующие.
Во-первых, на содержание организации и правового регулирования профилактики правонарушений в сфере общественного порядка, существенно влияют различия в социально-экономическом развитии регионов.
Во-вторых, согласно п. «б» ст.72 Конституции Российской Федерации «защита прав и свобод человека и гражданина, ...обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности» находится в «совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
В-третьих, создание региональной организации и правового регулирования профилактики правонарушений в сфере охраны общественного порядка, является органическим элементом общих и специальных мер предупреждения нарушений общественного порядка и одной из важнейших гарантий реализации конституционных прав, свобод и законных интересов граждан.
К субъективным факторам, определяющих особенности региональной организации и правового регулирования профилактики правонарушений в сфере охраны общественного порядка, можно отнести следующие.
Во-первых, эффективность профилактических мероприятий, как известно, находится в прямой зависимости от уровня их научного обоснования всего спектра вопросов организации и качества правового регулирования деятельности подразделений милиции общественной безопасности, осуществляющих функции охраны общественного порядка применительно к региональному уровню.
Во-вторых, региональная организация и правовое регулирование профилактики нарушений в сфере охраны общественного порядка, основываются на интегрированном подходе к использованию местных социальных и правовых средств предупреждения административных правонарушений.
В-третьих, передовой опыт региональной организации и правового регулирования профилактики правонарушений в сфере охраны общественного порядка, может и должен служить достаточно апробированной основой для его обобщения, унификации и внедрения в деятельность подразделений милиции общественной безопасности.
И, наконец, главное - четкая организация, а равно и правильное применение федерального законодательства и нормативных правовых актов местных органов государственной власти в области профилактики нарушений общественного порядка связаны с дальнейшим повышение профессиональной квалификации кадров подразделений милиции общественной безопасности.
Представляется, что учет и главное - научно обоснованная модификация форм и методов организации и правового регулирования поможет преодолеть негативные тенденции в состоянии общественного порядка в регионах и обеспечить в полном объеме выполнение подразделениями милиции общественной безопасности главной функции - предупреждение нарушений общественного порядка.
Все это свидетельствует о научно-практической актуальности изучения данной проблемы на диссертационном уровне, поскольку как теоретические, так и практические ее вопросы крайне редко освещаются в учебных пособиях и научных статьях методических рекомендациях для сотрудников милиции, что лишает практику научно обоснованных организационных и административно-правовых мер профилактики нарушений общественного порядка, приводит к отрыву теории от практики, а в целом - отрицательно влияет на конечные результаты укрепления правопорядка.
Таким образом, можно сделать вывод, что исследование по данной теме представляет собой актуальную теоретико-прикладную проблему, разработка которой занимает самостоятельное место в структуре проблем совер шенствования профилактической деятельности подразделений милиции общественной безопасности.
Степень научной разработанности темы
Теоретическую основу формирования профилактики правонарушений составили труды Г.А.Аванесова, А.И.Алексеева, М.М.Бабаева, В.И.Гладких, А.Э.Жалинского, К.Е.Игошева, В.Н.Кудрявцева, А.Б.Сахарова, И.В.Шмарова и других криминологов.
Проблемы обеспечения региональной безопасности изучались Р.Г.Власовым, А.В.Фроловым, конституционного строительства регионов -А.Я.Сухаревым, С.И.Шишкиным и другими юристами.
В трудах И.И.Веремеенко, В.А.Дякина, А.С.Ковина, Ф.Е.Колонтаевского, В.П.Лозбякова, С.П.Ломтева, Л.Л.Попова, А.П.Шергина и других ученых ставились и решались современные вопросы организации и правового регулирования нарушений общественно порядка, установления административной ответственности за их совершение.
Но проблема особенностей организации и правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка, несмотря на ее очевидную научно-практическую актуальность и значимость, в качестве объекта самостоятельного исследования на монографическом уровне еще не изучалась: в специальной юридической литературе не ставились такие теоретико-методологические вопросы, как установление этногеографических характеристик нарушений общественного порядка, трактовка организации и правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка как объекта региональной политики, выявление содержания и основных этнок-риминологических аспектов ее изучения и реализации.
Эти и иные проблемные вопросы и предопределили выбор тему диссертационного исследования, ориентированного на научное обоснование организационно-правового обеспечения профилактики нарушений обществен ного порядка, осуществляемой в рамках региональной правоохранительной политики.
Объект исследования - комплекс социальных, политических, юридических (административно-правовых, в частности) отношений, складывающихся в процессе организации и правового обеспечения профилактики нарушений общественного порядка на региональном уровне.
Предмет исследования - особенности региональной организации и практика административно-правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка, осуществляемой органами внутренних дел.
Цели и задачи диссертационного исследования
Целями диссертационного исследования являются: теоретико-прикладное изучение региональных особенностей организации и правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка, выработка на этой основе предложений по совершенствованию федерального и регионального административного законодательства и практики его применения органами внутренних дел.
Исходя из названных целей, перед диссертационным исследованием ставились следующие задачи:
- изучить историографию и состояние теоретической интерпретации административной профилактики нарушений общественного порядка;
- выявить этнографические характеристики нарушений общественного порядка;
- определить источники и особенности региональной системы административно-правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка;
- провести анализ особенностей административно-правового статуса субъектов, содержания и основных направлений регионального правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка;
- установить особенности организационных форм профилактики нарушений общественного порядка;
- обосновать предложения по совершенствованию практики региональной организации и административно-правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка.
Методология исследования
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляет комплексный подход к анализу исторических, социальных, политических, правовых и т.п. особенностей становления и развития региональной организадии и административно-правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка.
В процессе исследования изучалась научная и специальная литература . по проблемам теории и истории права и государства, социологии, социальной психологии, криминологии, социального управления, конституционного, административного права и практики его применения.
Эмпирическую базу исследования составили научные методы познания: сравнительно-правовой анализ, анализ документов; конкретно-социологический опрос более 300 сотрудников подразделений милиции общественной безопасности г.Москвы, Московской и Тверской областей, статистические данные о работе ГУВД г.Москвы и Московской области, г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Башкортостана, Татарстана, Удмуртии, Брянской, Ивановской, Рязанской, Ярославской областей по профилактике нарушений общественного порядка.
Научная новизна работы
Диссертация является первым монографическим исследованием проблемы становления и развития особенностей становления и развития региональной организации и административно-правового регулирования- профилактики нарушений общественного порядка, решение которой направлено на развитие теории российского административного права, совершенствование практики профилактики административных правонарушений, посягающих на общественных порядок.
Проблема региональной профилактики нарушений общественного порядка разработана в условиях проведения административной реформы в стране и организационных преобразований в системе МВД России, действия норм КоАП России, а также с использованием научного аппарата теории управления, социологии, этнографии, психологии и других отраслей научного знания.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Закономерности эволюционного процесса становления и трансформации идеи профилактики правонарушений в теоретико-методологическую основу проведения правоохранительной политики в сфере охраны общественного порядка с учетом действия этнографических факторов;
2. Элементы этнокриминологического подхода к организации и правовому регулированию профилактики правонарушений;
3. Принципы построения иерархической системы источников административного законодательства, регламентирующего организацию профилактики нарушений общественного порядка в субъектах Российской Федерации; •
4. Критерии разграничения компетенции субъектов профилактики нарушений общественного порядка федерального и регионального уровня, содержание и основные направления развития регионального административного законодательства в сфере профилактики нарушений общественного порядка;
5. Социально-правовые и этнокриминологические характеристики организационных основ профилактики нарушений общественного порядка как объекта региональной правоохранительной политики;
6. Классификационные основания дифференциации организационно-правовых форм профилактики нарушений общественного порядка органами внутренних дел в регионе;
7. Предложения по изменению, дополнению и совершенствованию практики применения федерального и регионального административного законодательства в сфере профилактики правонарушений, оптимизации организационно-правовых форм профилактики нарушений общественного порядка в регионах.
Теоретическое и практическое значение результатов диссертационного исследования
На основе познания конкретно-исторических, социально-политических, конституционно-правовых предпосылок и закономерностей становления и развития особенностей региональной организации и административно-правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка сформулированы выводы и положения, имеющие существенное значение для науки административного права.
Практическое значение исследования состоит в том, что результатов они могут быть использованы в деятельности органов внутренних дел по совершенствованию практики региональной организации и административно-правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка, в учебном процессе образовательных учреждений профессионального образования системы МВД России при преподавании учебных дисциплин «Административное право» и «Административно-служебная деятельность органов внутренних дел».
Апробаиия результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в трех работах автора, апробированы в выступлениях на научно-практических конференциям и перед сотрудниками органов внутренних дел ряда субъектов Российской Федерации, специализирующимися в области профилактики нарушений общественного порядка.
Результаты диссертационного исследования внедрены в деятельность подразделений милиции общественной безопасности, использованы при подготовке аналитических материалов для служб и подразделений ГУ ООП МВД России, опубликованы в научных изданиях, использовались в учебно-воспитательном процессе образовательных учреждений системы МВД России.
Структура диссертационного исследования
Диссертация объемом 174 страницы состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения.
Историография и современное состояние теоретической интерпретации проблем профилактики правонарушений
Историко-научный анализ процессов развития любой правовой системы показал, что методологией теоретического понимания и практического решения проблем укрепления правопорядка являлась идея профилактики правонарушений1\ а не ужесточения наказания за их совершение.
Важность решения проблемы профилактики правонарушений не только через систему мер государственного принуждения но и посредством реализации широких возможностей социальных институтов осознавалась цивилизованным человечеством с древних времен. Так, в учениях о праве и государстве великие древнегреческие мыслители первостепенное место отводили не карательной политике, а соблюдению принципов общественной справедливости, под которой Пиндар (ок.518-442 или 438 до н.э.) понимал «непоколебимое основание государства»2.
Нравственное начало в государственном устройстве, где воспитатель, по убеждению древнегреческого философа Платона (427-347 до н.э.), является единственным политическим деятелем, признавалось настолько значимым, что содержание политического искусства отождествлялось со справедливостью и законом, с помощью которого государство воспитывает граждан, но при условии, что в обществе должно действовать совершеннейшее законодательство. В то же время этическая сторона регулирования общественных отношений не противопоставлялась правовым методам управления. В этой связи, отрицая правовой нигилизм и утверждая идею верховенства закона, Платон писал: «Где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматри-ваю спасение государства» .
О взаимосвязи социального и правового влияния на противоправное поведение людей писали еще философы древности: Цицерон (106-43 до н.э.), соглашаясь, что «величайшее поощрение преступления» есть «безнаказанность», утверждал, что «законы должны искоренять пороки и насаждать добродетели»4; Сенека (ок. 4-65 н.э.) писал: «кто, имея возможность предупредить преступление, не делает этого, тот ему способствует», а роль добродетели Ювенал (ок. 60-127 н.э.) оценивал так: «Плохие люди опасаются проступков, страшась наказания, хорошие - из-за любви к добродетели» .
Представители философии просвещения XVIII в. при обосновании идей создания правового государства и разделения властей подчеркивали важность реализации государством превентивных функций в сфере правопорядка, а право расценивали как наиболее эффективное средство разрешения возникающих в обществе конфликтов.
В основном сочинении французского философа Шарля Монтескье (1689-1755) «О духе законов» проводится мысль (в последствии она получила правовую интерпретацию в работе Ч.Беккариа «О преступлениях и наказаниях» (1764)6: «хороший законодатель не столько заботиться о наказании за преступление, сколько о предупреждении преступлений. Он постарается не столь карать, сколько улучшить нравы» . Виднейший представитель эпохи Просвещения - Вольтер (1694-1778) в предупреждении правонарушений видел основополагающий принцип истинной юриспруденции цивилизованного общества.
В русской социологической и правовой школе идея профилактики пра о вонарушений получила развитие в трудах И.В.Гессена (1866-1943) , М.Н.Гернета, М.В.Духовского, А. И. Ел и страто ва, П.И.Люблинского, М.М.Ковалевского (1851-191 б)9, С.А.Котляревского, М.М.Сперанского (1772-1839), Е.Н.Тарановского, Б.Н.Чичерина (1828-1904)10, М.ГТ.Чубинского, И.Я.Фойницкого, С.Л.Франка (1877-1950)11, И.Ф.Циона (1842-1912)12, Х.М.Чарыхова и других правоведов XVIII - XIX веков. В рамках социологической школы уголовного права М.В.Духовской (1872) главной причиной правонарушений считал общественный строй -дурное экономическое устройство общества, дурное воспитание ...», а задачу науки видел в изучении состояния правопорядка, причин его нарушения .
Интенсивное развитие в конце XIX - начале XX веков социологии, биологии, психологии, психиатрии, юриспруденции и т.п. отраслей научного знания об обществе, государстве и человеке14 привело к их ориентации на изучение общих закономерностей и частных характеристик природы возникновения антиобщественных явлений и противоправного поведения личности, а также обоснование практических мер воздействия на правонарушение как на специфический вид социальных явлений. Иными словами, государственно-правовые и общественные меры профилактики нарушений общественного порядка должны быть, как пишет Е.В.Долин, «адекватны объекту своего воздействия - не отдельному, конкретно взятому административному проступку и даже не механической их сумме, а целостному явлению, образуемому устойчивой совокупностью всех совершенных в стране проступков»15.
Юридическая природа правонарушений и, в частности, административного правонарушения, по мнению криминологов и иных специалистов,1 определяется многими социальными процессами и заключается в той степени общественной опасности, вредности17, которое оно содержит для устоев государства, поскольку нарушает условие его существования18.
В свою очередь меры общей профилактики способствуют решению экономических, социальных, организационно-управленческих, культурно-воспитательных и иных задач стабилизации общественного порядка, т.е. решению основных задач развития с минимальными издержками19.
Источники и система правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка в регионе
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации «...защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение ... правопорядка, общественной безопасности ... находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Общим критерием определения полномочий местных органов государственной власти и их разграничения с федеральными органами государственной власти является региональные особенности и интересы местного населения, который закреплен в ст.72 Конституции России, согласно которой «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н») находится в «совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Реализация данной конституционной нормы, как и нормы, содержащейся в ч.2 СТ.76 Конституции Российской Федерации, где сказано, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации», осуществляется на уровне законодательства субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Обеспечение регионального общественного порядка в известной степени зависит от того, насколько субъекты Российской Федерации обладают равным конституционно-правовым статусом, позволяющим в рамках федерального конституционно-правового поля осуществить разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Конституция Российской Федерации (п. «б» ст.72) относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации «...обеспечение... общественной безопасности», что обусловливает необходимость отражения соответствующих положений в договорах о перераспределении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерацией, что является одновременно и механизмом обеспечения прав, свобод и законных интересов народов и этносов России.
Современные реалии федеративного устройства Российской Федерации, проводимая в рамках административной реформы политика укрепления вертикали власти, с одной стороны, и тенденции расширения полномочий субъектов Российской Федерации, с другой, обусловили актуальность вопроса о разработке, как пишет Ю.В.Кивич, «концепции охраны общественного порядка и общественной безопасности в новых социально-экономических и политических условиях» как основы «кардинального совершенствования органов внутренних дел и органов местного самоуправления..., изменения форм фи методов их деятельности».
При этом автор справедливо подчеркивает, что «предпосылками для создания необходимого взаимодействия между органами внутренних дел и органами местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности являются, прежде всего, комплектование и обучение кадров, финансирование и материально-техническое обеспечение, правовое регулирование»119.
Конституционные нормы о разграничении компетенции между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации служат правовым источником для конструирования Соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительствами субъектов Федерации о разграничении полномочий по охране общественного порядка, что необходимо при разработке типовых соглашений120 о сотрудничестве между органами внутренних дел приграничных регионов, заключение которых осуществляется с учетом наличия или отсутствия соответствующего федерального конституционного закона или федерального закона прямого действия в соответствии с п. «б» ст.71, определяющим, что в ведении Российской Федерации находится, в частности, «федеративное устройство и территория Российской Федерации».
Социально-правовая потребность в организации сотрудничества между органами внутренних дел приграничных регионов состоит в том, что население приграничных регионов, как правило, составляют представители различных этносов, беженцы из других регионов, иностранцы и лица без гражданства, а в национальной структуре доля граждан сопредельного региона, по данным некоторых экспертов, может составлять до 30-40%.
Органы местного самоуправления на подведомственной им территории имеют право и обязаны принимать меры к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, т.е. проводить правоохранительную политику через систему государственных органов и общественных организаций, учитывая взаимное влияние масштабов правонарушений и результатов деятельности правоохранительных органов, хотя до сих пор отсутствуют общепризнанные надежные методы измерения этого влияния1 .
Надо учесть, что Российская империя была унитарным государством и при реформировании организации деятельности полицейского аппарата его компетенция во многом определялась как особенностями социально-экономического и политико-правового развития регионов, так и полномочиями органов местного самоуправления122. При этом, если судить по данным опроса, учет региональных особенностей столичного региона учитываются при организации профилактике нарушений общественного порядка гораздо чаще, чем в иных регионах.
Организация охраны общественного порядка на территории соответствующего органа местного самоуправления, как совершенно справедливо отмечают И.Ш.Килясханов, B.C.Обилии и Е.Ю.Шихов, предполагает четкое разграничение компетенции всех структур власти, из чего, в частности, следует, что и федеральные, и региональные органы власти, и органы местного самоуправления, не могущие снять в себя ответственности за состояние правопорядка на своей территории, должны располагать правом учреждения собственных полицейских сил123.
Субъекты, содержание и основные направления правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка в регионе
История становления и развития российской государственности неразрывно связана с формированием института полиции в российском государстве, а равно системы субъектов обеспечения правопорядка, осуществлявших не только собственно полицейские функции, но и права и обязанности превентивного характера, направленные на пресечение и профилактику противоправных действий.
Возникновение субъектов профилактики нарушений общественного порядка, определение их компетенции и организационной структуры органическим образом связано с историческими процессами формирования системы специализированных полицейских органов Российской Империи с учетом ее региональных особенностей142.
В дореформенный период полицейские, судебные, налоговые, финансово-кредитные и иные функции государства находились в ведении воевод-ско-приказного управления на местах, при котором воеводы подчинялись Разрядным приказом и утверждались царем и Боярской думой143, а их деятельность регламентировалась Соборным уложением 1649 г.144, Указными книгами приказов - Тайный дел, Земского, Разбойного, Холопьего и т.д., указами Боярской думы и царя (Наказ о градском благочинии 1649 г.)145.
Кроме приказов и воевод в систему местных органов государственной власти входили специально уполномоченные должностные лица - сыщики146.
В 1718 г. Петром I издан Указ об учреждении в Санкт-Петербурге должности генерал-полицмейстера, а 16 января 1721 г. им утвержден Устав Главного Магистрата, где полиция, определялась как «душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» и должна была как наиболее справедливая государственная организация, обеспечивать жизнь всех подданных ради «общего блага», под которым Генеральным регламентом понималось обеспечение правосудия и общественного порядка147.
Организация сельской полиции в виде земского суда, возглавляемый земским исправником (капитан-исправник), обязанный «иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; чтобы предписанное законами, полезное повсюду в уезде исполняемо и сохраняемо было; в случае же нарушений оных, нижний земский суд ..., всякого должен принудить к исполнению предписанного законом...» получила правовую основу в изданном Екатериной П «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» (7 ноября 1755 г.). Компетенция и организационные основы деятельности регулярной полиции в сельской местности регламентировалась в Наказе Уложенной комиссии (1767 г.), полицейских наказах депутату той же комиссии148.
В XVIII в. профилактика нарушений общественного порядка связывалась с ограничениями продавать спиртные напитки, устанавливаемыми в Именных указах от 20 июня 1728 г. «О непродаже после зори питий и харча, о разнимании драк и о вспоможении тем, которые закричат караул и от 17 октября 1740 г. «О наблюдении, чтобы в домах шуму и драк не было, и о продаже питий в кабаках и трактирах с девятого часа утра и до седьмого часа пополудни150, Сенатском указе от 11 июня 1743 г. «О запрещении продавать в кабаках вино и питья во время крестного хождения и литургии при монастырях и приходских церквах и о недозволении кулачных боев151.
«Устав благочиния» (1782 г.) поделил территорию городов Российской Империи на административно-полицейские части (200-700 дворов), состоящие из кварталов (50-100 дворов), которые возглавляли соответственно частные приставы и квартальные надзиратели, отвечавшие за порядок на вверенной им территории и, в частности, за то, чтобы «... всяк пропитался честно и сходно узаконению (ст. 156)».
Устав подробно регламентировал перечень запрещенных деяний, однако, четко не отделял и правонарушения от преступлений, указывая лишь, что нарушения тех или иных запретов Устава квалифицируются как проступки и подлежат разрешению в органах полиции, а дела о преступлениях рассматриваются в судах. Новая организационная структура полиции в столичных городах закреплялась в утверждавшихся императором Павлом І в Уставе столичного города Санкт-Петербурга от 12 сентября 1798 г. и в Высочайше утвержден-ном Уставе столичного города Москвы от 17 января 1799 г. , а итогом реформирования полиции стало учреждение института городовых и образование патрульно-постовой службы153.
Центральным органом управления полицией стало учреждение в 1802 г. МВД, которое с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города, а Указом «О средствах к исправлению полиции в городах» (1802 г.) определены устройство, функции городских полицейских учреждений.
Со второй четверти XIX века полномочия полицейских органов по охране общественного порядка получили правовую регламентацию в Своде уставов о паспортах и беглых (1833 г.)154, Наказе чинам и служителям земской полиции (1837 г.), Положении о земской полиции (1837 г.), по которому уезды делились на участки-станы, и в каждом стане предусматривался ответственный за «тишину и порядок» участковый заседатель (становой пристав).
Организация профилактики нарушений общественного порядка как объект правоохранительной политики в регионе
На содержание и структуру отечественной правоохранительной политики как на федеральном, так и региональном уровнях значительное влияние оказывают последствия социально-экономического развития мирового сообщества, а точнее - глобальных проблем современности, изучение которых предполагает использования данных юриспруденции, социологии, психологии, медицины и иных отраслей научного знания, анализа и обобщения зарубежного опыта теории и практики укрепления правопорядка .
Научно-практический подход к пониманию социально-правовой, психолого-педагогической, медико-биологической, криминологической, а в целом междисциплинарной природы противоправного поведения человека представляют собой теоретико-методологическую основу понимания причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и реальных возможностей их профилактики с учетом особенностей геополитического поло-жения страны, этнографической структуры населения, традиций, нравственных ценностей, религиозных представлений, уровня фактической реализации социально-экономических и конституционно-правовых гарантий прав человека, региональных особенностей и этнических факторов.
Преодолевая противоречивый путь исторического развития, региональная правоохранительная политика претерпевает известные изменения в содержании, в формах и методах ее осуществления.
Однако неизменным остается одно - объективная необходимость познания общих и частных причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и выработка с учетом общественного мнения научно обоснованных мер по их предотвращению.
Значение общественного мнения в разработке и реализации основных направлений правоохранительной политики в субъектах Российской Федерации состоит в том, что через оценку (критику) населением эффективности правоприменительной и профилактической деятельности органов правопорядка становится возможным, руководствуясь данными «обратной связи», корректировать эти виды деятельности с позиций таких видов социального контроля, как обычаи, традиции, мораль, религия и, конечно, право.
Интересно отметить, что в различных регионах страны неоднозначно относятся к реальной возможности развития региональной организации профилактики правонарушений и ее правовую регламентацию.
Правоприменительная практика неизменно подтверждает непреходящую правильность мысли о необходимости обеспечения неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, но допустима и более широкая постановка вопроса - необходимость обеспечения неотвратимости профилактического реагирования на любые нарушения закона.
При этом если в рамках уголовной политики реализуется в основном репрессивная функция правоохранительной политики, то в процессе профилактики (как правило, при применении административно-правового воздей ствия или уголовно-правовых норм с двойной превенцией) достаточно эффективно реализуются регулятивная и стабилизирующая функции187.
Отсутствие регулятивных (административно-правовых, психолого-педагогических, организационно-тактических и т.п.) мер профилактики правонарушений способствует формированию «закрытого» типа правоохранительной политики, особенно в регионах, в ходе которой вряд ли можно говорить о возможности публичном характере реализации и сбалансированности мер государственного принуждения, а равно и превентивных мер общесоциального188 и специального характера.
Организация, правовое регулирование и публичность проведения правоохранительной политики в регионе, без сомнения, предполагают наличие общественной критики в качестве социального регулятора субъекта этой политики - не столько государства, сколько местного населения, а также научно-практическое познание сущности и содержания объекта политики, т.е. тех социальных противоречий, которые имеют антиобщественный характер.
Современные проблемы профилактики нарушений общественного порядка требуют не только практического, но и научно-педагогического обеспечения правоохранительной политики, предполагающего подготовку, переподготовку и повышение профессиональной квалификации кадров органов правопорядка, способных выполнять функции административной юрисдикции, состоящих не только в рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях, разрешении жалоб граждан на незаконные действия должностных лиц органов исполнительной власти, но и в осуществлении профилактики нарушений общественного порядка на уровне новейших социально-правовых институтов.
Главное содержание научного подхода к организации и правовому регулированию профилактики нарушений общественного порядка состоит в целенаправленном воздействии на ослабление намечающихся и происходящих негативных и развитие позитивных тенденций, как пишет А.М.Кононов, в общественно значимых отношениях, возникающих «между людьми в процессе их общения на основе правовых и иных социальных нора, как правило, в общественных местах (улицы, скверы, транспортные магистрали, помещения, объекты транспорта и другие места, свободные для открытого доступа неопределенно широкого круга лиц)» .
Общественный порядок выступает объектом профилактики, имеющий общий (научно-абстрактный) и особенный (конкретно-прикладной) характер.
Научно-абстрактный характер общественного порядка как объекта профилактики обусловлен тем, что государство, организуя и в правовом (в частности, административно-правовом) отношении регулируя превентивные мероприятия, осуществляет тем самым защиту охраняемых законом тех или иных объектов (социальных ценностей) от реальных и потенциальных противоправных посягательств.
По мнению Г.А.Аванесова, подобным объектом, в частности, криминологической профилактики190, является общественный порядок , а О.Л.Дубовик пониманию объекта профилактической защиты придает расширительное толкование и включает в его содержание право человека на жизнь, здоровье, имущество и иные «объекты профилактического воздействия», представляющие собой то, на что направлены непосредственные промежуточные цели профилактики, тогда как объекты защиты определяют цели более отдаленные, и, если можно так выразиться, окончательные» .
Подобную точку зрения высказывает и Ю.В.Кивич, утверждая, что организация «криминологической профилактики» осуществляется «в целях обеспечения личной безопасности граждан, жизни, здоровью или имуществу которых может быть нанесен ущерб на территории улиц» .
Научно-практическое определение объекта профилактики, несомненно, связаны с определением юрисдикционных полномочий местных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка, что, в свою очередь, предполагает не только классификацию круга полномочий судебных и административных органов по правовой оценке юридических фактов, но и составов административных правонарушений, например, как предлагает Е.Ю.Зинченко, по субъектам совершения правонарушений, способу и мотиву противоправных действий194.
Похожие диссертации на Региональные особенности организации и правового регулирования профилактики нарушений общественного порядка
