Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственная регистрация: понятие, правовой режим, классификация 11
1. Сущность государственной регистрации как формы государственного управления 11
2. Государственная регистрация как комплексный административно- правовой режим 24
3. Публичный интерес как критерий классификации видов государственной регистрации 40
ГЛАВА II. Правовое регулирование регистрации в отдельных сферах государственного управления 60
1. Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности 61
2. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним 80
3. Государственная регистрация нормативных актов 97
4. Государственная регистрация общественных объединений 108
5. Регистрация по месту пребывания и месту жительства 126
Глава 3. Совершенствование законодательства о государственной регистрации 141
1. Развитие законодательства о государственной регистрации как одно из направлений административно-правовой реформы 141
2. Нормативная модель правового регулирования отношений в сфере государственной регистрации 149
Заключение 155
Библиографический список использованной литературы 164
- Сущность государственной регистрации как формы государственного управления
- Государственная регистрация как комплексный административно- правовой режим
- Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности
- Развитие законодательства о государственной регистрации как одно из направлений административно-правовой реформы
Введение к работе
Реализация провозглашенного Конституцией Российской Федерации приоритета прав и свобод личности потребовала создания эффективного механизма их реализации и защиты, что определило важнейшие направления государственно-правовых преобразований.
С провозглашением социального государства в обществе делается заявка на решительный шаг к переходу от принципа «равенства возможностей» к принципу «равенства результатов». Государство, провозгласившее себя социальным, не может более оставаться в роли «ночного сторожа»; создание условий реализации провозглашенных Конституцией прав и свобод личности требует его активного участия в социальных и экономических процессах, что обуславливает потребность в радикальном системном обновлении правовых форм, опосредующих государственно-властное воздействие на институты гражданского общества.
Проводимая в условиях трансформации экономической и политической систем административно-правовая реформа не может быть сведена к оптимизации и адаптации существующих правовых механизмов государственного управления применительно к новым условиям, ибо в основе ее лежат принципиально иные подходы к построению новой системы взаимоотношений исполнительной власти и личности, основанной на идее обеспечения разумного баланса публичных и частных интересов.
Резкое сокращение сфер, допускающих возможность использования прямых административных методов при существенном обогащении функциональной роли государства привело к появлению новых правовых форм государственного управления.
На фоне структурно-функционального реформирования системы исполнительной власти особую актуальность приобрела одна из форм ее реализации - государственная регистрация, которая нашла свое применение во
всех сферах государственного управления (экономика, социальная и
административно-политическая сферы). Несмотря на это, сущность и правовая
природа государственной регистрации как формы реализации исполнительной
власти до сих пор не стали предметом детального исследования в юридической
литературе. Несмотря на то, что важнейшим направлением деятельностью
органов исполнительной власти является обеспечение реализации прав и
законных интересов граждан и организаций, в науке не уделяется должного
внимания регистрационным процедурами
Проблемы государственной регистрации затронуты в исследованиях П.И. Кононова, И.В. Пановой, В.Д.Сорокина, однако они касаются лишь регистрационных процедур в контексте исследования проблемы административного процесса в целом. Некоторые виды государственной регистрации фрагментарно рассматривались в отдельных работах таких авторов, как: В.А. Юсупов, Б.М. Лазарев, А.П. Алехин, Ю.М. козлов, Д.Н. Бахрах, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. В большей степени проблемам государственной регистрации уделяется внимание в науке предпринимательского права (В.К. Андреев, С.А. Зинченко, В.В.Лаптев, B.C. Мартемьянов и др.), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.
Выбор темы настоящего диссертационного исследования продиктован целым рядом пробелов в правовом регулировании порядка государственной регистрации, бессистемностью и противоречивостью действующих нормативных актов, отсутствием единообразного подхода в регистрационной деятельности.
Неадекватность правового регулирования в данной сфере во многом обусловлена отсутствием научной базы. В связи с тем, что данное явление приобрело широкомасштабный характер системное осмысление правовой природы государственной регистрации приобретает важное теоретическое и практическое значение. В целях оптимизации баланса частных и публичных интересов в правовой регламентации регистрационной деятельности требуется выявление научно обоснованных критериев допустимости введения
государственной регистрации как формы административно-правового регулирования. Назрела острая необходимость обобщения значительного опыта применения законодательства о государственной регистрации в различных сферах деятельности органов исполнительной власти. Поэтому научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.
Цели и задачи исследования.. Целью диссертационного исследования является системное изучение института государственной регистрации как формы управления в контексте реализации исполнительной власти, разработка теоретических основ законодательного регулирования процедуры государственной регистрации.
Основные задачи исследования, вытекающие из поставленной цели могут быть сформулированы следующим образом:
- анализ сущности регистрации как формы государственного управления;
анализ правовой природы государственной регистрации как комплексного административно-правового режима;
- классификация видов государственной регистрации с целью выявления
их характерных черт;
- исследование особенностей видов государственной регистрации,
дифференцированных по критерию характера реализуемого публичного
интереса, путем исследования отдельных регистрационных режимов, входящих
в состав выделяемых классификационных видов;
формулирование основных положений концепции развития законодательства о государственной регистрации как одного из направлений административно-правовой реформы;.
разработка нормативной модели правового регулирования отношений в сфере государственной регистрации;
внесение предложений по совершенствованию законодательства в сфере государственной регистрации.
Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти посредством государственной регистрации.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственной регистрации как института административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.
Методологическая основа исследования. При осуществлении диссертационного исследования использовались различные методы научного познания: индуктивный, дедуктивный, анализа, синтеза, диалектический, исторический, социологический. Были применены частно-научные методы: сравнительно-правовой, анализ документов, конкретно-социологический. В связи с особенностями исследуемых в настоящей диссертации вопросов, многие положения раскрываются в качестве междисциплинарных. Поэтому в настоящей работе используются ряд разработок общей теории государства и права, экономической теории, теории государственного управления, предпринимательского и гражданского права. Границы исследования, тем не менее, определяются его общей административно-правовой направленностью. Работа выполнена на основе: действующего административного законодательства, а также иных нормативных правовых актов, как федеральных, так и субъектов РФ.
Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного права в целом и государственной регистрации в частности: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, Э.Е. Гензюка, А. А. Демина, В.В. Денисенко, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Б. Ф. Российского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, В. Д.
Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечета, А. Ю. Якимова и других ученых.
Общетеоретической основой исследования послужили работы: С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, В. М. Горпіенева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Ю. И. Мельникова, В. Н. Протасова, М. С. Шакарян, Л. С. Явича и других ученых.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием института государственной регистрации, в котором предпринята попытка систематизации многообразия регистрационных режимов, определения правовой природы и основных начал государственной регистрации.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
1. В рамках системного анализа государственной регистрации выявлена
сущность государственной регистрации как формы реализации двух функций
государственного управления: контроль и учет. Определены специфические
признаки функций контроля и учета, реализуемых посредством
государственной регистрации. Для контроля такими признаками являются
правовой, властный, превентивный характер; для учета — обязательность и
всеобщность.
2. Выявление характерных черт государственной регистрации позволило
сформулировать понятие данной формы государственного управления: форма
деятельности органов исполнительной власти, опосредующая осуществление
правового, властного, превентивного контроля и обязательного и всеобщного
учета регистрируемых объектов путем вынесения регистрирующим органом
административно-правовых актов в рамках нормативно урегулированной
процедуры.
3. Исследование государственной регистрации через системообразующие
признаки позволило обосновать вывод о том, что, несмотря на многообразие
объектов государственной регистрации, полисубъектность регистрационных
отношений, государственная регистрация является единым комплексным
административно-правовым режимом, в основе которого лежат общие принципы, к которым относятся законность, обязательность, публичность, заявительный характер, платность, достоверность, открытость; особенности отдельных регистрационных режимов определяются целевым назначением в зависимости от вида реализуемого публичного интереса.
4. Обоснован методологический подход к классификации видов
государственной регистрации на основе единого критерия - реализуемого
посредством исполнительной власти публичного интереса,
дифференцированного по характеру, уровню и содержанию.
5. Сформулированы основные направления системного
совершенствования института государственной регистрации в контексте
основных направлений административно правовой реформы:
концептуальной основой совершенствования государственной регистрации является обусловленный правовыми и социально-экономическими факторами баланс частных и публичных интересов; в соответствии с приведенной в работе системой критериев определены методологические подходы к определению означенного баланса публичных и частных интересов (соразмерность, минимальность, целевой характер осуществляемых государством мер публично-правового воздействия).
законодательное закрепление регистрационных процедур как компонента административно-процессуальной деятельности;
в целях оптимизации регистрационной деятельности необходимо обеспечить использование современных информационных технологий, обеспечение единого информационного режима в рамках каждого вида государственной регистрации;
в целях повышения ответственности регистрирующих органов и их должностных лиц необходимо законодательно упорядочить виды ответственности (гражданско-правовой, дисциплинарной, материальной, административной, уголовной) за последствия решений, принимаемых в сфере регистрационной деятельности.
Разработана нормативная модель правового регулирования отношений в сфере государственной регистрации; основные начала предлагаемой нормативной модели могут быть использованы как в варианте инкорпорации соответствующих положений в той или иной законодательный акт, регулирующий, наряду с другими правоотношениями в сфере государственной регистрации, так и в варианте самостоятельного нормативного акта (закона) о государственной регистрации в Российской Федерации.
Обоснована необходимость создания двух административно-правовых режимов государственной регистрации общественных объединений:
общая регистрация, представляющая собой максимально упрощенную процедуру государственной регистрации общественных объединений, целью которых не является осуществление предпринимательской деятельности; такой вид государственной регистрации позволит органам юстиции вести учет данных объединений, осуществлять правовую экспертизу учредительных документов и, как следствие, выполнять функции общей превенции;
специальная регистрация — регистрация общественного объединения, связанная с приобретением статуса юридического лица.
8. В результате системно-функционального анализа института
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей сделан вывод о том, что она не в полной мере реализует
функцию контроля за законностью создания организаций: регистрирующий
орган не только лишен возможности отказать в государственной регистрации
юридического лица при выявлении незаконности учредительных документов,
но даже не вправе оценивать их содержание. Отсутствие государственного
контроля за законностью создания субъектов предпринимательства создает
условия для повышения уровня криминализации экономики сферы и, как
следствие, угрозу стабильности хозяйственной системы страны.
.і
Совершенствование государственной системы регистрации юридических лиц требует реализации двух взаимосвязанных положений:
- введение в процедуру регистрации стадии правовой экспертизы
учредительных документов на предмет оценки законности их содержания и
соблюдения установленного порядком закона создания юридического лица;
- расширение круга оснований для отказа в государственной регистрации
юридических лиц путем дополнения пункта 1 ст. 23 Федерального закона «О
государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей» подпунктами «г» и «д» следующего содержания:
«г) несоответствие учредительных документов юридического лица закону;
д) несоблюдение установленного законом порядка создания юридического лица.».
9. Исследование системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним позволило выявить ее основные недостатки и сформулировать основные направления оптимизации ее функционирования:
а) реализация комплексного подхода к созданию единой системы
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
требует устранения дуализма в системе государственной регистрации прав на
недвижимость путем объединения функций правового и технического контроля
в едином регистрирующем органе. В настоящее время техническая регистрация
объектов недвижимости, являющаяся элементом государственной регистрации,
осуществляется государственными унитарными предприятиями,
организационно не связанными с учреждениями юстиции, выполняющими
функцию правовой регистрации.
б) формирование единой информационной системы государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с последующей ее
интеграцией в иные информационные системы, связанные с объектами
недвижимого имущества и их правообладателями;
в) установление административной ответственности регистрирующих
органов, персонифицированных на уровне непосредственно осуществляющих
государственную регистрацию должностных лиц (государственных регистраторов) за нарушение прав и законных интересов граждан, допущенных при реализации регистрационных полномочий. Системно дополняя механизм гражданско-правовой ответственности, установление административной ответственности будет способствовать повышению уровня законности в деятельности регистрирующих органов.
Теоретическое значение диссертационного исследования
определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административных правоотношений, складывающихся в сфере государственной регистрации. Предложенные диссертантом положения о регистрации как формы государственного управления в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы государственной регистрации.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о государственной регистрации; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения,
практические предложения и рекомендации докладывались на научно-
практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в
опубликованных шести научных статьях автора. >
Структура диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей" диссертатгии-- научного -исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из десяти параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Сущность государственной регистрации как формы государственного управления
Системная трансформация экономической и политической жизни привела к серьезными изменениями в механизме государственного управления и организационно-правовом статусе многих субъектов управления, остро поставила проблему осмысления тех новых форм и методов государственного управления, которые возникли в связи с переходом к новой системе отношений между органами публичной власти и теми субъектами права, на которых распространяется их властное регулирующее воздействие. Речь должна идти, прежде всего, об определенной модификации методов управления в зависимости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни.
Конституцией РФ провозглашен фундаментальный принцип учета интересов индивида и общества, а следовательно, и взаимного их ограничения, при построении гражданского общества и государства. В ч. 1 ст. 7 Конституции указано, что Российская Федерация — социальное государство, деятельность которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и развитие человека. В условиях социального государства и гражданского общества происходит сближение, взаимопроникновение частных и публичных интересов. Государство не может теперь находиться только в политическом пространстве и рассматривать публичный интерес как властно-принудительный, оставляя частный интерес, экономическую свободу за пределами своего воздействия. В режиме гражданского общества государство не подавляет и не подчиняет частный интерес в угоду публичному, а применяет механизмы их согласования. «Но, как известно, согласованный интерес уже больше не является механическим результатом публичного и частного интересов. Это уже нечто качественно новое, воплощающее в себе оба указанных начала, происходит диалектическое снятие, решение противоречия на ином уровне» .
С провозглашением социального государства в обществе делается заявка на решительный шаг к переходу от принципа «равенства возможностей» к принципу «равенства результатов». Парадоксальность же ситуации, заключается в том, что административно-командные методы управления значительно сократились, но задачи в сфере государственного управления остались прежними. Такая ситуация привела к необходимости обеспечения разумного баланса публичных и частных интересов и, как следствие, появлению наравне с прямыми формами реализации публичного интереса -косвенных. Одной из таких форм на сегодняшний день является государственная регистрация, которая нашла свое применение во всех сферах государственного управления (экономика, социальная и административно-политическая сфера).
Интересы каждого из субъектов занимают свое определенное место в общей системе интересов. Признав человека, его права и свободы высшей ценностью, провозгласив признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве основной обязанности государства, Конституция Российской Федерации определила в принципиальном плане границы принудительно-властного воздействия государственных органов на общество: основные дозаконотворческие и внезаконотворческие требования определенной меры свободы, первичные по отношению к государственной власти. В соответствии с Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.), защита и поощрение прав человека и основных свобод является одной из основополагающих целей правления; правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение2.
Указанная мера свободы нормативно формализуется государством в лице высших представительных органов власти посредством правовых категорий основных прав и свобод личности. Будучи закрепленными в законах, они выполняют, на наш взгляд, двоякую роль по отношению к государственному управлению. С одной стороны, они, как отмечалось выше, определяют пределы прямого властного воздействия власти на личность, ограждая ее от произвола государственных органов. С другой стороны, провозглашенные в качестве основной цели государства, они определяют одно из важнейших направлений его деятельности, что в принципиальном плане влияет на структурную организацию власти вообще и административной власти в частности, а также методы, посредством которых реализуются стоящие перед ней задачи. Данное положение, определяя в принципиальном плане значение государственной регистрации в современном обществе, играет, на наш взгляд, определяющую роль в решении проблемы государственного управления регистрационными процессами.
Реализация публичного интереса обеспечивается мерами государственного воздействия на общество, посредством которых осуществляется синхронизация этого интереса с частными интересами отдельных индивидуумов как первичных элементов этого общества. Возможность прямого воздействия на их поведение ограничена, прежде всего, прав и свобод, которые в силу ст. 56 Конституции РФ не могут быть ограничены. Кроме того, Конституцией РФ установлены формальные и материальные критерии допустимости ограничения иных прав и свобод: ограничение возможно только на основании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, жизни, здоровья, нравственности, прав и законных интересов, обороноспособности страны и безопасности государства.
Законодательство, определяя объем и границы субъективного права, очерчивает сферу господства субъекта, в пределах которой он независим как от других субъектов, так и от публичной власти: субъект реализует правомочия, образующие содержание субъективного права, своей волей, руководствуясь исключительно собственным интересом.
Воздействие на волю такого субъекта извне, в том числе управляющее воздействие со стороны государственных органов, возможно преимущественно посредством воздействия на частный интерес, в процессе которого происходит синхронизация его с интересом общественным. Реализуя свой интерес, субъект одновременно действует в направлении реализации интереса общественного. Таким образом, воля управляющего воздействует на волю управляемого посредством промежуточного звена: частного интереса. Гражданское общество, образуется совокупностью общественных отношений, в рамках которых первичные ее звенья действуют, руководствуясь собственными, частными интересами. Определяя поведение субъектов, частные интересы предопределяют тем самым, в конечном счете, функционирование как гражданского общества в целом, так и отдельных его элементов. Соответственно, воздействуя определенным образом на формирование и реализацию частного интереса, государство имеет возможность влиять на указанные объекты в направлении реализации публичного интереса. Естественно, в отношении институтов гражданского общества не исключается возможность и прямого государственного воздействия, однако она ограничена нормой ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, Конституция допускает «государственные мероприятия, в какой-то мере ущемляющие интересы конкретного человека, если это делаемся во благо общества, при этом разумные ограничения прав человека должны соответствовать международно-правовым критериям таких ограничений, быть закрепленными в национальном законодательстве, проводиться в строго дозированных масштабах, когда другими методами невозможно решить ту или иную социальную задачу».
Государственная регистрация как комплексный административно- правовой режим
Сущность административных, режимов заключена в природе самого управления. Нельзя построить даже минимально эффективную систему управления, не осуществив при этом режимную организацию ее основных компонентов.
В юридической литературе встречаются различные подходы к понятию административно-правового режима. Бахрах Д. полагает, что административно-правовой режим представляет собой определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, когда субъекты правоотношений имеют юридически неравное положение . Иначе определяет административно-правовой режим И.С. Розанов: «административно-правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления.
В каждом из этих определений ясно просматривается общее начало государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности- субъектов административно-правовых отношений в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок. Установление же такого порядка средствами административного права в сущности и образует то, что в целом должно, на наш взгляд характеризоваться как административно-правовой режим.
Анализ литературы по административному праву позволяет утверждать, что, несмотря на общепризнанность категории административно-правового режима, ее использование в административно-правовой науке крайне ограничено. В основном, административно-правовые режимы трактуются лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера. Главные среди них — упомянутые в Конституции РФ режимы чрезвычайного и военного положения. В настоящее время в научной литературе по административному праву преобладает традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций сфере государственного управления. В частности, сюда отнесены, помимо уже названных, режим государственной границы, таможенный режим, разного рода режимы особых вариантов несения1 службы в силовых структурах и ряд других . Так, И.С. Розанов определяет основные цели административно-правовых режимов как «обеспечение общей безопасности России, .... создание на пути иностранных разведок, преступных организаций и лиц достаточно надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере внешней и внутренней безопасности России».
На наш взгляд, ограничивать сущность административно-правовых режимов ориентацией на урегулирование ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Возьмем, например, режим государственной регистрации; он не ситуационен. Его существование нельзя признать также и чем-то чрезвычайным или неординарным. Речь идет об относительно самостоятельной сфере государственного управления.
Выявление сущностных характеристик административно-правовых режимов требует первоначального разделения на две логические, аналитически вычленяя: а)административные режимы как нечто общее по отношению к любой сфере жизни; б) правовое регулирование административных режимов. Только после этого можно описать режим как целостное управленческое явление, и как одну из форм его реализации — административно-правовой режим.
Первый из числа выбранных нами для анализа компонентов исследуемого явления - административный режим. Обозначенный термин носит специальный характер и более всего применим к административно-правовой проблематике или сфере государственного управления.
Если обратить внимание на то, как характеризуются в науке административного права административно-правовые режимы, то здесь достаточно однозначно просматривается разделяемое фактически всеми исследователями мнение о том, что такого рода режимы - это, по меньшей мере, установление особого порядка деятельности в той или иной сфере жизни, включая соответственно особый, а, порой, возможно, и обычный порядок функционирования соответствующих субъектов управления . Возьмем подобную трактовку за исходную позицию и в целях выяснения сущности административно-правового режима попытаемся преломить ее на понятийный инструментарий теории социального управления.
Такое первичное понимание административного режима становится еще более очевидным, если обратить внимание на объективные особенности исходной для осуществления любого управленческого процесса системы управления. Как известно еще со времен Н. Винера, любая система управления вне зависимости от ее природы и сложности всегда имеет необходимыми элементами субъект управления, который непосредственно осуществляет управленческие воздействия, объект управления - т.е. объект приложения усилий субъекта управления, а также прямые и обратные связи между ними. Надо также иметь в виду, что управление в том понимании, которое придается ему в науке управления, являет собой имманентное свойство целостных систем. Поэтому функционирующая совокупность субъекта, объекта управления и соединяющих их связей представляет собой именно целостную систему.
В действительности социальные системы имеют открытый в отношении среды функционирования характер, поэтому обеспечение их эмерджентных характеристик, в условиях которых только и возможно эффективное управление — особая задача. Ее решение по сути связано со специфическим упорядочением субъекта управления его объекта, а также прямых и обратных связей между ними. Иначе говоря, построение системы управления, которое предшествует управлению как таковому, являет собой установление и поддержание достаточно жесткого порядка в некоторых совокупностях общественных отношений, часть из которых образует субъект, а другая часть — объект управления. Помимо этого, требуется еще как минимум два условия: 1) обеспечение особого режима взаимодействия субъекта и объекта управления, при котором первый реально способен управлять вторым; 2) наличие особого и вновь достаточно жесткого (режимного) упорядочения информационного обмена между обладающими известной автономией, а, порой и пространственно-временной разделенностью субъекта и объекта управления.
Заметим, что использование термина «режим» в данном случае вполне оправданно. Целенаправленно формируемые системы управления, как правило, существенно изменяют среду функционирования, из компонентов которой они не только во многом возникают, но и которые используются в дальнейшем в приносимых в среду функционирования управлением целях.
Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности
Переход к рыночной организации хозяйственной системы поставил перед государством задачу создания новой системы государственного регулирования имущественных отношений. Многообразие форм собственности исключило возможность прямого административного управления субъектами хозяйствования, однако ставка на частную собственность как основу экономической системы, частный интерес как основную движущую силу производительных сил не исключает необходимости государственного регулирования. Как отмечается в литературе, история не знает ни одного общества, чья экономическая система была бы организована исключительно на основе механизмов рыночной саморегуляции, ибо вне зависимости от экономической организации общества, никто не снимает с государства задачи реализации общественных, публичных интересов. При этом принципиально меняется характер и методология государственного воздействия: «... государство, уменьшая объем прямого управления ими (хозяйствующими субъектами - О.Ш.) сохраняет и увеличивает объем регулирования их деятельности» .
Одним из способов государственного воздействия на экономику является государственная регистрация, представляющая собой «...институт публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами административного и гражданского права» .
Институт государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности с доктринальной позиции необходимо рассматривать в рамках административного права, что позволит трансформировать его основное содержательное значение в плоскость сочетания частного и публичного интересов, выраженную процессом формирования правового статуса соответствующих субъектов, включающего в себя единство, органический синтез исходных, взаимодействующих компонентов — правоспособность и компетенция (субординированные права-обязанности)89. Рассмотрение сущности государственной регистрации только с точки зрения гражданского права, абсолютизирующего частный интерес, приводит к тому, что она сводится к обозначению конститутивного момента создания субъекта предпринимательства как участника горизонтальных, товарно-денежных отношений, связанного с наделением его гражданской правоспособностью в сфере активной экономической деятельности.. На этом уровне невозможно раскрыть правовое положение субъекта предпринимательства, т.к. в современном хозяйственном обороте присутствует и другой круг отношений, выражающий регулятивные начала предпринимательской деятельности. Права и обязанности субъекта предпринимательства в отношениях с органами государственного управления по своей природе не могут составлять содержание гражданской правоспособности по той простой причине, что эти права и обязанности адресно-конкретные9 . Таким образом, государственная регистрация в контексте гражданского права не в состоянии в полной мере легитимировать субъекта предпринимательской деятельности, закрепить его правовое положение, в котором «...изначально заложены конкретные права и обязанности в отношениях с государством и его налоговыми, таможенными, другими, регулирующими его деятельность, органами и организациями, а также права-возможности (правоспособность), позволяющие приобретать конкретные права и обязанности в отдельных правоотношениях (сфера обращения, экономический оборот)»91. Следовательно, значение государственной регистрации надо рассматривать на базе административного права, позволяющего отобразить весь процесс формирования правового статуса субъекта предпринимательства.
«Любая правовая система предъявляет определенные требования, как сущностные, так и формальные, соблюдение которых необходимо для возникновения юридического лица. Разграничение указанных требований может иметь только теоретическое значение, так как они неразрывно связаны: выполнение сущностных требований правопорядка возможно только в форме, установленной законом» . Таким образом, институт государственной регистрации призван препятствовать выходу на рынок субъектов, «недостойных» с точки зрения законодательства быть участниками имущественных отношений, способствуя тем самым обеспечению их стабильности. Как отмечается в литературе, государственный контроль на стадии государственной регистрации юридических лиц необходим для обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов участников гражданского оборота .
Однако, анализ положений Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ( в ред. Федеральных законов от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ) (далее -Закон о государственной регистрации) позволяет сделать вывод о том, что законодатель попросту игнорировал эту функциональную составляющую института государственной регистрации, что во многом снижает (если вообще не лишает) его ценность как метода государственного регулирования. «Благородная» цель упрощения процедуры государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, которая для разработчиков закона, похоже, стала самоцелью, реализована за счет ослабления государственного контроля за порядком создания, реорганизации и ликвидации соответствующих субъектов. Фактически, новый закон легализует порочную идею отказа от какой бы то ни было проверки со стороны регистрирующих органов процесса создания юридических лиц и легитимации индивидуальных предпринимателей. Так, в качестве оснований для отказа в государственной регистрации предусмотрены три обстоятельства: 1) непредставление документов, необходимых для регистрации; 2) представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган; 3) если: а) юридическое лицо находится в процессе ликвидации; б) не утратила силу государственная регистрация индивидуального предпринимателя, либо не истек год со дня принятия судом решения о признании его несостоятельным (банкротом) в связи с невозможностью удовлетворить требования кредиторов, связанные с ранее осуществляемой им предпринимательской деятельностью, или решения о прекращении в принудительном порядке его деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, либо не истек срок на который данное лицо по приговору суда лишено права , заниматься предпринимательской деятельностью.
По мнению А. Амвросова, разработчики закона «... решили воспользоваться опытом стран англосаксонской правовой семьи»94. Действительно, в Великобритании при регистрации компании наряду с учредительными Документами (Memorandum of Association (внешний документ) и Articles of Association (внутренний документ)) юрист (solicitor) либо директор или секретарь компании подает регистратору специальную декларацию о соблюдении всех необходимых для регистрации требований закона, и регистратор может принять ее в качестве достаточного доказательства выполнения таких требований в отношении регистрации компании95. Регистратор может не проверять содержание учредительных документов, а ограничиться прочтением краткого заявления о том, что учреждение проведено надлежащим образом.
Развитие законодательства о государственной регистрации как одно из направлений административно-правовой реформы
Весь ход исследования проблем связанных с государственной регистрацией показал, что это — фундаментальная проблема, которая должна получать свое всестороннее разрешение в праве.
Предлагаемые суждения о совершенствовании системы управления процессами государственной регистрации, имеют своей целью обосновать методологический подход к проблеме, который позволил бы проследить взаимосвязь доктрины, политики, законодательства и практики организации данной системы.
Выдвигая те или иные предложения и обосновывая необходимость определенной концепции, надо полагать, что концепция управления в сфере государственной регистрации, главным образом производна от концепции развития исполнительной власти в целом. Таким образом, пути и методы решения проблем, сложившихся в сфере государственной регистрации должны быть неотъемлемой частью целого, опираясь на приоритетные направления современной административной реформы. Данными направлениями согласно Указа Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы» являются:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти.
Задачу административной реформы в сжатом виде можно определить как «обретение государством четкого понимания того, что оно может делать, того, что оно делать не может и, главное, способности не перепутать первое со вторым» . Проблема тем более обостряется, поскольку государство, выходящее из системного кризиса, имеет ограниченный ресурсный потенциал, и его деятельность будет эффективной тогда, когда оно сосредоточится на решении строго ограниченного и четко прописанного перечня приоритетных задач и функций.
Определяя в качестве базовых основные пути совершенствования процессов, связанных с деятельностью органов исполнительной власти, позволим себе предложить положения, образующие основу концепции системного совершенствования управления регистрационными процессами:
1. Четкая правовая регламентация институциональной составляющей института государственной регистрации как элемента системы государственного управления. Как уже отмечалось, научные разработки в области комплексного изучения такого правового явления как государственная регистрация не получили должного развития. Приоритет узкоконкретного подхода к решению указанных проблем явно преобладает. Конфликт объективных и субъективных факторов, влияющих на управление различными видами государственной регистрации, усиливает кризисное состояние всей системы исполнительной власти.
Конституция РФ, к сожалению, не закрепляет основы организации системы субъектов государственного управления в вертикальном срезе: глава 6 «Правительство Российской Федерации» посвящена лишь одному органу исполнительной власти и не дает представления о структуре и назначении исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.
Далее, нормативным основанием для определения системы исполнительной власти в структурном плане является ст. 5 Конституции РФ, где говорится о «единстве органов государственной власти»; ст. 12- о «системе органов государственной власти» в п. «г.» ст. 71 — «о системе федеральных органов исполнительной власти» Кроме того, Конституция использует термин «государственный орган».
Как представляется, дело не только в терминологическом разнобое, а в трудностях построения системы управленческих субъектов «по вертикали», а учитывая п. «к» ст. 72 (о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), правомерна постановка вопроса: а есть ли здесь вообще система субъектов, и, соответственно, «система» в управлении государственной регистрацией?
Надо полагать, что «де факто» существует совокупность отдельных субъектов, не объединенных общей целью и иными системообразующими признаками.
Следовательно, решение актуальных вопросов правового статуса регистрирующих органов состоит в закреплении на уровне федерального закона основных положений правового статуса органов исполнительной власти, в том числе основополагающих положений об их компетенции, принципах построения единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти положения, в свою очередь, должны стать основой для подзаконного регулирования правового статуса регистрирующих органов на уровне Президента, Правительства, органов государственной власти субъектов РФ, основой для построения исполнительных органов местного самоуправления.
Необходимо учитывать и тот факт, «что административное законодательство не исчерпывается установлением норм, регулирующих те или иные виды управленческих отношений. Для административного законодательства характерно введение различных правовых режимов с целью гарантирования надлежащего развития управленческих правоотношений, законного порядка их реализации»187. Одним из таких режимов является государственная регистрация. Тенденции, которые четко прослеживаются в развитии данного административно-правового режима, - это модификация его юридических параметров, оснований и самой процедуры применительно к современным условиям. Поэтому, очень важно, чтобы пределы этих режимных правил устанавливались законами. Это позволит хотя бы частично создать баланс между частными и публичными интересами в сфере государственной регистрации, а также исключит ситуацию, когда исполнительная власть подзаконными нормативными актами определяет удобную для себя модель поведения.
