Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы анализа правового статуса таможенных органов в механизме государства 11
1.1. Методологические принципы спецификации места и роли таможенной службы в системе органов государственной власти 11
1.2. Модели правового статуса таможенной службы в зарубежных странах: компаративный анализ 41
1.3. Эволюция административно-правового статуса таможенной службы России: история и современность 74
Глава II. Реформирование правового статуса таможенных органов РФ как элемента механизма государства в условиях глобализации 98
2.1. Модернизация как способ оптимизации правового статуса таможенных органов в современных условиях 98
2.2. Оптимизация системы управления таможенной службой и кадровой политики таможенных органов 115
2.3. Совершенствование правовой основы деятельности таможенных органов 128
2.4. Координация взаимодействия таможенных органов с другими элементами механизма государства 142
Заключение 159
Библиография 174
- Методологические принципы спецификации места и роли таможенной службы в системе органов государственной власти
- Модели правового статуса таможенной службы в зарубежных странах: компаративный анализ
- Модернизация как способ оптимизации правового статуса таможенных органов в современных условиях
- Оптимизация системы управления таможенной службой и кадровой политики таможенных органов
Введение к работе
Актуальность исследования. Управляющее и организующее воздействие государства на социальную действительность с целью преодоления разрыва между гражданским обществом и политической системой, предупреждения конфликтов выступает сегодня мировой тенденцией. В современный период все чаще возникает вопрос о роли того или иного органа в государственном управлении. Особенно это существенно в российских условиях динамичных преобразований в структуре государственного механизма, когда требуется четкое представление о системе государственных органов.
Становление рыночных экономических отношений в России вызывает необходимость видоизменения механизма государственного регулирования внешнеэкономической деятельности. Таможенная система России в этом механизме представляет собой один из основных инструментов, обеспечивающих необходимое взаимодействие национальной экономики с мировым хозяйством. Такое взаимодействие направлено на участие в международном разделении труда и способствует оптимальной конкуренции между отечественными и иностранными производителями на внутреннем и внешнем рынках. Современная таможенная система должна обладать способностью быстро адаптироваться к новым требованиям и гармонично соединять в своей деятельности экономические и административно-правовые средства регулирования.
Проблема выяснения места и роли таможенных органов в механизме государства на современном этапе вызывает не только теоретический, но и практический интерес. Фундаментальные преобразования в экономической и политической жизни российского общества со всей определенностью ставят на повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур в системе жизнеобеспечения общества, особенно в экономической и социальной сферах.
Поиск рациональной модели органа исполнительной власти в сфере таможенного дела, оптимизация его функций, форм и методов управления в этой ситуации представляют важное направление научного анализа административно-правовых аспектов управления в этой области. Реализация этой исследовательской задачи возможна путем переосмысления отечественного опыта, а также критического анализа
моделей организации таможенных органов в различных странах. Особенности развития законодательства о таможенных органах в зарубежных государствах отражают своеобразие их исторического развития, государственно-правовых форм и политического строя. Не менее важный аспект - это практическая организация деятельности таможенных органов, от которой в значительной степени зависит эффективность их работы. Органично связан с этим вопрос о предметах ведения и полномочиях таможенных органов, которые определяют характер этих институтов власти.
В связи с тем, что система таможенных органов в России достаточно молода, потребность в анализе зарубежного опыта с целью выявления общих закономерностей их деятельности и специфики их организации в конкретных странах, в исследование нормативно-правовой базы их деятельности очевидна. Обобщение опыта путем сравнительного анализа и формирование пределов достаточности его использования представляются чрезвычайно актуальными.
Степень разработанности проблемы. Проблема места и роли таможенных органов в механизме государства непосредственно рассматривалась в диссертационном исследовании В.М. Зябкиным.1 Однако им были затронуты лишь правоохранительные аспекты деятельности таможенных органов и упущена из виду ее экономическая составляющая. Кроме того, по нашему мнению, в работах исследователей правового статуса таможенных органов не достаточно подробно рассмотрены вопросы положения таможенных органов в системе механизма государства, взаимодействия таможенных органов с другими его элементами. Указанными авторами в силу объективных причин (прежде всего, времени написания) не могли быть оценены результаты выполнения Целевой программы развития таможенной службы в 1996-1997 гг. и на период до 2000г., учтены новые условия функционирования таможенных органов, особенности процесса их модернизации, произошедшие за последние два года изменения нормативно-правовой базы. Следует также отметить, что отечественные исследователи практически не обращались к зарубежному опыту организации и реформирования таможенной службы. В той или иной мере эти вопросы затрагивались А.Н.
Зябкий В.М. Таможенные органы в механизме российского государства (теоретико-правовой аспект). Дис. к.ю.н. - СПб, 2000.
2 Новокшонов И.Б. Административно-правовой статус таможенных органов РФ. Дис. к.ю.н. - М., 1999; Суслов Н.А. Система таможенных органов РФ. Административно-правовой статус и проблемы его совершенствования. Дис. к.ю.н. -М., 1999.
Козыриным.3 Однако в рамках избранной им темы невозможно было провести комплексный анализ зарубежного опыта в области организации управления таможенными органами, их модернизации.
Объект исследования составляет система таможенных органов, взаимодействующая с другими государственными органами в механизме государства.
Предметом исследования является структура и механизм функционирования системы таможенных органов РФ и зарубежных стран как целостной системы выполняющей задачи по обеспечению экономической безопасности государств и борьбе с таможенными правонарушениями.
Целью исследования является поиск наиболее эффективной модели таможенной службы, позволяющей решать функциональные задачи в принципиально новых условиях деятельности: глобализации внешней торговли и структурной перестройки экономической, социальной, политической и духовной сфер жизни российского общества. Цель исследования конкретизируется в решении следующих задач:
1. Комплексное рассмотрение места таможенных органов в системе механизма разных государств, различных направлений деятельности таможенных органов.
2. Обобщение и осмысление состояния научной разработки данной проблемы с учетом современных тенденций развития российской государственности.
3. Анализ условий факторов, влияющих на состояние таможенного дела, его субъектов и нормативно-правовой базы и выбор концептуальных решений в области устройства таможенного дела в России; выделение приоритетных направлений его развития.
4. Оценка состояния и возможностей ресурсов такой подсистемы органов исполнительной власти как таможенные органы. Поиск оптимальных структурных и функциональных составляющих системы таможенных органов России, определение направлений их взаимодействия с другими элементами механизма государства.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания, такие как системный, компаративный, исторический, социологический, так и частнонаучные правовые методы: технико-юридический, ме Козырин А,Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма: сравнительное исследование. Дис. д.ю.н.-М., 1994.
тод правового моделирования, формально-юридический. Научная новизна настоящей диссертации состоит в следующем:
1. в рассмотрении эволюции правового статуса таможенных органов как элемента системы механизма государства, тесно связанного с другими государственными органами, в условиях глобализации;
2. в выявлении общих закономерностей и специфических черт в административно-правовом статусе таможенных органов в механизмах государства различных стран;
3. в определении границ возможного использования зарубежных моделей для применения их в России;
4. в целостном исследовании тенденций развития таможенных органов государств переходного типа, не имеющих развитого гражданского общества;
5. в поиске оптимальной модели организации и управления таможенной службой РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Механизм государства функционирует как целостная система, состоящая из разноуровневых подсистем - различных систем государственных органов. Системообразующими факторами при этом выступают, прежде всего, функциональная общность и организационно-правовые принципы деятельности.
Для осуществления деятельности оперативного характера, связанной с традиционными формами участия государства во внешнеэкономических связях, к числу которых относится и осуществление таможенной политики, создаются специальные звенья разветвленной системы исполнительной власти (министерства, комитеты, комиссии, управления и др.), имеющие довольно строгую монофункциональную направленность. Таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и почтовых отправлений, валюты и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих средством перевозки пассажиров и грузов. Таможенных органы обладает внутренними системообразующими свойствами, прежде всего единством целей, задач, функций, принципов ор ганизации деятельности, учитывающих особенности государственного устройства. Анализ всей совокупности функций таможенных органов позволяет сделать вывод о наличии трех основных направлений их деятельности: регулирующая функция; экономическая функция, частью которой является фискальная; правоохранительная деятельность.
2. Процесс формирования национальных бюрократических структур и государственных служб имеет свою специфику в различных странах мира, что объясняется особенностями исторического, экономического и культурного развития, влиявшего на характер и темпы эволюции государств. Организация таможенных органов каждой страны также имеет свои особенности, во многом обусловленные историческим опытом внешнеэкономических связей государств, традициями управления экономикой и ВЭД, устройством системы исполнительных органов и т.п. Основное отличие в организации таможенного дела сводится к приоритетам таможенной политики, то есть к вопросам назначения таможенной службы, и, следовательно, определяет специфику организации самих таможенных органов и, прежде всего, их административную подчиненность.
Современное развитие таможенного дела характеризуется ярко выраженной тенденцией к интеграции, унификации. Показательным примером в этом плане является изменение концепции таможенного дела в странах-членах ЕС, появление наднациональных таможенных органов. Эти процессы приводят к значительным преобразованиям в национальных таможенных службах.
За последние десять лет таможенные службы зарубежных государств накопили огромный опыт модернизации и развития таможенного регулирования. Этот опыт сконцентрирован в национальных законах и практике их применения. Анализ зарубежного опыта с точки зрения применимости конкретных мер в России позволил определить как позитивные, так и негативные тенденции этого процесса.
3. Анализ мировой практики таможенного регулирования позволяет прогнозировать значительные перемены в сфере таможенной деятельности в ближайшие годы, которые в обобщенном виде можно охарактеризовать следующими положениями:
1. изменения в области международной торговли (рост товарооборота, снижение общего уровня пошлин, повышение роли нетарифного регулирования).
2. изменение роли таможенной службы, связанное со следующими обстоятельствами:
увеличением сложности и расширением спектра требований, предъявляемых к таможенным службам, связанных с необходимостью повышения эффективности контроля за перемещением товаров через национальные границы;
повышением ответственности таможенных органов всех уровней за проведение сборов косвенных налогов и акцизных сборов, их полноту;
возрастанием влияния таможенных служб на формирование политики торговых отношений, социальной защиты населения, развития промышленности;
необходимостью представительства таможни в правительствах для обеспечения более эффективного контроля за экспортом;
возрастанием значения таможенной службы в борьбе с коммерческой фальсификацией;
необходимостью совершенствования методов борьбы с контрабандой, нелегальной торговлей наркотиками и другими преступлениями.
В мире наблюдается поиск новых путей протекционизма в связи с действующим для стран-членов ВТО запретом защиты национального производителя с помощью внутренних налогов (различного рода льготы, государственное финансирование, страхование). Активно развивается административное регулирование импорта, хотя квотирование уходит постепенно на второй план. Государствами все чаще вводятся дополнительные барьеры для ввоза конкурирующих товаров - стандартизация, сертификация, лицензирование. Все большую роль в процессе разработки и реализации таможенной политики государств играют международные организации.
4. Повышение роли центрального таможенного органа России путем придания ему самостоятельного статуса федерального органа исполнительной власти следует признать вполне оправданным. Это было связано с беспрецедентным переходом страны от плановой государственной экономики и политики закрытости к свободным рыночным отношениям, в том числе во внешнеторговой сфере. При этом потребовалось создание органа, способного разработать принципиально новое таможенное законодательство и осуществить его реализацию, провести масштабные организационные мероприятия по перестройке существующей системы таможенных органов, взи мать и перечислять в бюджет страны таможенные платежи, осуществлять борьбу с правонарушениями во внешнеторговой сфере.
Выполнение возложенных на таможенные органы задач осуществляется в условиях сложной обстановки, на которую в значительной степени оказывают влияние общая экономическая ситуация в стране, несовершенство нормативно-правовой базы, «прозрачность» границ, усиление активности организованной преступности в части контроля ВЭД, проникновение криминала в государственные структуры. Острота накопившихся в сфере таможенного регулирования проблем потребовала от Президента РФ, Правительства РФ, ГТК РФ принятия целого комплекса реорганизационных мер. Мероприятия, проводимые в целях совершенствования деятельности таможенных органов РФ, складываются в единую программу модернизации таможенных органов.
5. Поиск оптимальной модели организации таможенной службы в России предполагает изменение системы таможенного администрирования, реструктуризацию, внедрение в практику деятельности прогрессивных таможенных технологий, реализацию кадровой политики, направленной на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами.
6. Комплексное изучение состояния российской таможенной службы на современном этапе позволяет сформулировать конкретные предложения, касающиеся совершенствования ее деятельности с учетом мировых тенденций развития таможенного дела: улучшение использования таможенно-тарифных механизмов регулирования ВЭД, модернизация технологий таможенного оформления, повышение эффективности правоохранительной деятельности. Кроме этого следует отметить необходимость совершенствования нормативно-правовых основ деятельности российских таможенных органов, развития взаимодействия таможенных органов с другими элементами механизма государства.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования, основные теоретические положения, и практические рекомендации прошли апробацию в процессе проведения занятий по курсу «Теория государства и права» в Российской таможенной академии, в выступлении автора по проблеме повышения эффективности деятельности таможенных органов на заседании «круглого стола» в ходе научно-практической конференции «Роль и место таможенной службы России в развитии экономики и обеспечении экономической безопасности страны в условиях глобализации внешней торговли» в Российской таможенной академии (г. Люберцы, 19 октября 2001г.), а также в публикациях по теме исследования.
Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в разработке и обосновании предложений по повышению эффективности государственной политики в области таможенного дела, в работе по оптимизации современной системы таможенных органов, совершенствованию их структуры; выводы и обобщения автора могут использоваться в учебном процессе, системе подготовки и переподготовки таможенных служащих.
Диссертация выполнена в соответствии с требованиями, установленными ВАК. Структура диссертации определена в соответствии с поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.
Методологические принципы спецификации места и роли таможенной службы в системе органов государственной власти
В процессе политических и экономических преобразований российского общества существенно возрастает регулирующее воздействие институтов государственной власти, призванных адаптировать различные сферы жизни общества к новым условиям функционирования. Генерирование социальных изменений по традиции в России осуществляется сверху, что заметно повышает роль в этом процессе механизма государства, определяющего вектор преобразований.
Механизм российского государства в этих условиях становится тем инструментом, который может и должен обеспечивать постепенный и плавный (без социальных взрывов и потрясений) переход России к правовому демократическому государству с рыночной системой хозяйствования. На государственные органы, составляющие в своей совокупности и единстве механизм государства, возлагается выполнение многих важнейших функций, в том числе и обеспечение экономический и политической безопасности страны, борьба с преступностью, защита национальных интересов на мировой арене. Эти функции реализуются, в том числе, и таможенными органами, которые, составляя единую систему, призваны обеспечить стабильность и правопорядок в области ВЭД.
Выявление места и роли таможенных органов в системе государственной власти предполагает восхождение от абстрактного к конкретному, движение от общего к частному, где общим будет выступать понятие "механизм государства", а частным "таможенные органы".
Для того чтобы определить место таможенных органов в системе механизма государства и определить их роль в его функционировании, необходимо ответить на следующие вопросы: 1. В какой сфере государственного управления данные государственные органы функционируют, какова их организационно-правовая форма, с какими государственными органами они взаимодействуют при осуществлении своих функций? Это определит место таможенных органов в системе механизма государства. 2. Каков административно-правовой статус, какие цели и задачи ставит государство перед данной структурой, каковы ее функции? Это позволит выявить роль таможенных органов в функционировании механизма государства. 3. Какими приемами, методами и средствами пользуются таможенные органы для реализации своих функций? Это раскрывает правовую основу, правовую регламентацию, правовое закрепление места и роли таможенных органов в механизме государства.
Понятие «государственный механизм» или «механизм государства» было введено в научный оборот с середины 50-х годов и относится к сущностно оспариваемым. И по сей день о нем ведутся споры, нет единой точки зрения по его формулировке. Введение этой категории в научный оборот было поначалу лишь не очень удачной попыткой разнообразить «язык науки», так как зачастую понятие «государственный механизм» употреблялось как синоним понятия «государственный аппарат». Ряд ученых-правоведов в своих работах тех лет упоминали понятие «государственный механизм» наряду с понятием «государственный аппарат», либо чередуя их как однозначные по содержанию, либо в качестве дополнения, уточнения.4 При этом государственный аппарат определялся в основном как «совокупность государственных органов».5 В этом практически все ведущие ученые были едины. Однако некоторые определяли государственный аппарат как «совокупность сотрудников (т.е. людей, а не органов - Н.П.) учреждений, организаций какой-либо области управления», либо как понятие, имеющее два приведенных выше значения.6
Впервые попытка разграничить эти два понятия - «государственный аппарат» и «государственный механизм» была предпринята Ю.М. Козловым, который под понятием «государственный механизм» объединял все органы (организации), непосредственно или опосредованно участвующие в принятии государственных решений. В частности, он исходил из того, что коль скоро общественные организации (профсоюзы) играют значительную роль в управлении государством, следовательно, они также являются частью государственного механизма, что же касается государственного аппарата, то эта категория значительно уже, ибо включает только государственные институты.7
Комплексное же исследование этой проблемы было впервые предпринято В.В. Копейчиковым в работе «Механизм советского государства». И хотя указанная работа, вышедшая в свет в 1968г., во многом устарела, однако под «идеологическим налетом», обязательным для того времени, просматриваются выводы, не потерявшие своей актуальности и сегодня.
Во-первых, по мнению В.В. Копейчикова, понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» не идентичны. «Механизм государства включает в себя всю (курсив мой - Н.П.) систему... государственных организаций... Государственные организации делятся на органы государства, государственные предприятия и государственные учреждения».8 В.В. Копейчиков считает, что «органы... государства в своей совокупности составляют государственный аппарат в собственном смысле слова».9 По его мнению, хотя эти два понятия связаны между собой, каждое из них вполне самостоятельно. По своему объему, - считает В.В. Копейчиков, - понятие «механизм государства» значительно шире понятия «государственный аппарат».
Во-вторых, виды государственных организаций различаются по тому, какие функции они осуществляют, какими правомочиями обладают. Такой вывод можно сделать при рассмотрении приводимых автором определений каждого из видов государственных организаций. Так, по мнению В.В. Копейчикова, «основным назначением государственных органов является осуществление государственного руководства в отношении подчиненных им государственных организаций. В этих целях органы государства наделены специальными властными полномочиями по руководству, которые находят свое выражение в их компетенции».10 В.В. Копейчиков считает, что обладание государственно-властными полномочиями (курсив мой Н.П.) является наиболее отличительным признаком государственных органов. Входящие в механизм государства, - отмечает В.В. Копейчиков, - это такие государственные организации, которые под руководством государственных органов практически осуществляют функции государства в сфере производственной деятельности (предприятия) или деятельности, непосредственно не связанной с созданием материальных ценностей (учреждения).11 Следовательно, по мнению автора, механизм государства, состоит из государственных органов, государственных предприятий и учреждений, первые из которых, обладая государственно-властными полномочиями, руководят последними, последние же осуществляют функции государства (производственные и непроизводственные). Некоторые противники данной точки зрения могли бы обратить внимание на известную статичность дефиниций, на оправданный в то время и лишь частично приемлемый в современных условиях акцент на производственные функции государства, функции в сфере социально-культурного строительства. Однако при рассмотрении феномена государства с сугубо теоретических позиций, необходимо учитывать все исторические формы деятельности государства, а не только трансформацию его функций на современном этапе.
Модели правового статуса таможенной службы в зарубежных странах: компаративный анализ
Одним из условий успешного совершенствования деятельности национальных таможенных органов является тщательное изучение зарубежного опыта практической организации деятельности таможенных органов правовых форм ее регламентации, то есть зарубежного таможенного законодательства. Сравнительно-правовой метод помогает выявить объективные тенденции функционирования современных таможенных служб, дает возможность сформулировать и предложить возможные варианты развития национальных таможенных систем. Компаративный анализ национальных таможенных служб предполагает выделение классификаторов, позволяющих их сопоставлять. Определим наиболее значимые, на наш взгляд, критерии. 1. Компетенция таможенных органов. При анализе административно-правового статуса таможенных органов, в качестве отправной позиции должен быть использован тезис о многообразных, разноплановых задачах, решаемых ими в связи с перемещением через таможенную границу физических лиц, товаров и транспортных средств. Монополия внешней торговли, существовавшая в СССР, обусловила специфику функционирования таможенных органов, что нашло свое отражение в отечественной научной литературе по этой теме и привело к одностороннему восприятию таможенных органов как осуществляющих исключительно контрольные функции на государственной границе. Лишь в последнее десятилетие концепция функций таможенных органов коренным образом изменилась. За рубежом, прежде всего в странах с рыночной экономикой, роль таможенных органов в регулировании внешней торговли изначально была иной. Именно поэтому зарубежные исследователи таможенного права отличались от отечественных авторов периода 60-80-х годов комплексным подходом к анализу задач и функций этих государственных органов. Французские исследователи М. Шмидлин и Ж. Дюкрок справедливо отмечали, что «непосредственный контакт с таможней при выезде за границу не дает реального представления о реальной деятельности этого учреждения. Если оценивать работу таможни только под этим углом зрения, то можно составить себе ложное и далеко не лестное о ней мнение». Комплексный, системный подход к анализу назначения таможенной службы позволил этим авторам выделить ее главные и дополнительные задачи. Основной и традиционной задачей таможни является обеспечение применения тарифа с целью защиты экономики страны. Кроме того, на границах она осуществляет контроль над внешней торговлей и валютными операциями на стадии выполнения импортных и экспортных операций. «В силу своего постоянного присутствия на государственной границе, таможня неизбежно проводит мероприятия по контролю за движением физических лиц, товаров, капиталов через границу в обоих направлениях. Помимо выполнения собственных задач, она оказывает содействие большинству министерских департаментов, наблюдая... за выполнением правил надзора, соблюдением санитарных правил и законов о промышленной и торговой защите. Кроме того, таможня осуществляет контроль за находящимися под ее надзором нефтеперерабатывающими заводами и нефтяными складами, а также обеспечивает определение водоизмещения судов и хранение морских ипотек». Ежегодно издаваемый таможенной службой США справочник «Таможенное регулирование в США» так определяет назначение таможенных органов: «Главной задачей таможенных органов США является реализация положений Закона о тарифах 1930г. с внесенными в него изменениями и дополнениями. Основные функции таможенных органов включают в себя взыскание пошлин, налогов и сборов на ввозимые и вывозимые товары, контроль за соблюдением таможенных и связанных с ними законов и правил, а также наблюдение за реализацией норм законов и соглашений, касающихся судоходства. Кроме того, являясь крупной организацией и обладая значительным штатом сотрудников, таможенная служба США отвечает за борьбу с контрабандой товаров и укрывательством доходов. Также эта организация следит за соблюдением таможенных правил и инструкций федеральными агентствами по всем сухопутным и морским границам страны». Задачи таможенных органов, в самом общем виде, формулируются следующим образом: - взимание таможенных пошлин, акцизов, импортных НДС, налогов на пользование автомагистралями и прочих платежей в бюджет; - проведение ограничительной и запретительной политики в отношении экспорта/импорта некоторых товаров по решению национальных органов и международных органов; - борьба с незаконным оборотом наркотических средств, незаконной торговлей оружием, нелегальным проездом рабочей силы; борьба с нарушениями таможенных правил и правил международных перевозок в соответствии с международными договорами и национальным законодательством и стратегическими направлениями деятельности таможенной службы для защиты экономических интересов страны; - контроль за провозом защищаемых видов животных и растений; фитосани-тарный, ветеринарный виды контроля; защита здоровья и нравственности населения; - сбор статистических данных о внешнеторговом обороте страны и составление форм статистической отчетности по некоторым другим видам таможенной статистики - импортное и экспортное лицензирование; - обеспечение исполнения правил международной торговли, законодательства о предоставлении льгот и др.; контроль за соблюдением двухсторонних соглашений по таможенным вопросам, а также соглашений в соответствии с решениями ВТО; - предоставление необходимой справочной информации относительно правил торговли и перемещения товаров на международных рынках, а также внутренних и международных перевозок товаров. Кроме этого таможенные службы могут выполнять некие особые функции, обусловленными национальными традициями. Так, Департамент таможен и акцизов Великобритании производит операции, не связанные непосредственно с таможенным делом: сбор налогов и сборов на развитие кинематографа; задержание морских судов по решению Верховного суда и других уполномоченных органов; взимание сбора за проводку судна по фарватеру в пользу Тринити-Хауз - Правления маячно-лоцманской корпорации; взимание портовых сборов и других платежей в пользу местных органов власти; взимание по предписанию Морской торговой палаты сбора за освещение, регистрацию, причального и пассажирского сборов; участие в иммиграционном контроле (в сотрудничестве с МВД); проверка доходов Комитета по стандартизации; проверка соблюдения правил сертификации, использования торговых марок и знаков.61 Таможенные органы Бельгии призваны не только исполнять фискальную функцию, но также участвуют в осуществлении таможенной политики экономического союза Бенилюкс и ЕС. На территории страны таможенные органы Бельгии исполняют функции налоговых служб по контролю за перемещением товаров и транспортных средств (в части уплаты НДС). Кроме того, Администрация таможен издает таможенный тариф и другие официальные документы.62 Однако основной функцией таможенных органов в зарубежных странах считается ее финансовая (фискальная) деятельность. В большинстве зарубежных стран таможенная служба традиционно подчинена Министерству финансов, причем в некоторых странах Таможенные Управления объединены с налоговыми службами по взиманию акцизов и других видов косвенных налогов (Франция, Великобритания, ФРГ, Финляндия).
Модернизация как способ оптимизации правового статуса таможенных органов в современных условиях
Таможенные органы - динамичная система, которая постоянно находится в процессе развития, должна четко и своевременно реагировать на изменения во внешнеторговой сфере. В настоящее время мероприятия по совершенствованию деятельности таможенных органов России, повышению ее эффективности слились в программе модернизации таможенной службы страны.
За рубежом идея модернизации возникла и стала завоевывать все более прочные позиции как основа и механизм разработки комплексных программ развития крупных организаций. Наиболее полно эта идея нашла свое воплощение в практике модернизации таможенных служб ряда государств и, судя по отчетам, дала впечатляющие результаты. Мировой опыт модернизации таможенной службы показывает, что модернизация, по своей сущности, - это система мероприятий, определяющих преобразования стратегического характера, механизмов управления ими и их реализацией для обеспечения эффективного функционирования модернизируемой организации в условиях высокой динамики внутреннего и внешнего окружении. По масштабам она охватывает все уровни таможенной службы и все направления таможенного дела.
В процессе модернизации важную роль играют международные организации. Так, Всемирной таможенной организацией была разработана Программа по реформированию и модернизации таможенных служб мира. Она разрабатывалась при активном участии и помощи со стороны руководства таможенных служб Японии, Канады, США, Австралии, Австрии, Франции, Великобритании. Следует отметить, что сам список стран должен вызвать критическую оценку рекомендаций Программы с точки зрения применимости их в России, соблюдения при ее этом национальных интересов.
Стратегия модернизации учитывает особенности таможенного регулирования в условиях глобализации. В мире наблюдается повышение роли тарифного регулирования внешней торговли, поиск новых путей протекционизма в связи с действующим для стран-членов ВТО запретом защиты национального производителя с помощью внутренних налогов (налоговые льготы, государственное финансирование, страхование). Активно развивается административное регулирование импорта, хотя квотирование уходит постепенно на второй план. Государствами все чаще вводятся дополнительные барьеры для ввоза конкурирующих товаров - стандартизация, сертификация, лицензирование (особенно в странах с азиатской моделью таможенной политики -Японии, КНР). Несмотря на формальный отказ от валютного контроля в развитых странах, он продолжал вплоть до 80-х годов по всем его направлениям: контроль перемещения валюты физическими лицами, контроль расчетов по внешнеторговым операциям, контроль за движением капиталов активно применяться ими в целях защиты национальных интересов. Развитые страны не отказываются и от запретительных методов регулирования импорта. В 1984г. в США было введено право Президента на полный запрет импортных товаров и услуг из тех стран, которые применяют дискриминационные ограничения в отношении американского экспорта.144
В деле решения стратегических задач социально-экономического развития России основными целями таможенной деятельности являются: - пополнение доходной части бюджета за счет выполнения плановых задач по сбору таможенных платежей; - предупреждение и пресечение нарушений таможенного законодательства РФ при перемещении товаров через таможенную границу; - создание эффективной системы таможенного контроля, валютного и нетарифного регулирования; - создание условий, способствующих структурной перестройке национальной экономики и развитию ВЭД путем совершенствования практики применения таможенных режимов; - содействие ускорению товарооборота через таможенную границу путем сокращения продолжительности таможенного оформления; - содействие развитию экспортного (импортозамещающего) производства путем участия в разработке и применении эффективной системы тарифного регулирования.
Для достижения намеченных целей таможенным органам России необходимо в ближайшее время решить ряд задач: реструктуризация таможенного тарифа, при расчете ставок которого следует исходить из получения бюджетом максимальных прибылей либо за счет таможенных платежей, либо внутренних налогов импортозамещающих отраслей; разработка действенных механизмов сезонных пошлин, тарифных континген-тов и квот для создания возможности гибкого и своевременного реагирования на изменение ситуации на мировом рынке; создание действенного механизма регулирования задолженности участников ВЭД по уплате таможенных платежей, по возвращению валютной выручки и т.п.; создание эффективного механизма контроля за перемещением товаров через таможенную границу, в том числе с точки зрения пресечения и предупреждения таможенных правонарушений.
Общая стратегия модернизации таможенных органов России должна быть ориентирована на реформирование их правового статуса. Правовой статус государственного органа имеет дифференцированное содержание. Во-первых, он включает структуру органа и кадровую составляющую; во-вторых, компетенцию, то есть функциональную составляющую; в-третьих, взаимоотношения с другими государственными органами. Конечно, приведенными характеристиками не исчерпывается правовой статус органа,, но во многом ими предопределяется.146 Для проведения необходимых преобразований потребуется также провести изменения системы нормативных актов, регулирующих таможенные правоотношения.
Организационно-инспекторское управление и Российская таможенная академии разработали организационно-методический механизм и проект комплексной Программы модернизации таможенной службы РФ и комплексных программ модернизации таможенных органов регионов.147 Концепция была ориентирована на реформирование функциональной составляющей правового статуса таможенных органов.
Оптимизация системы управления таможенной службой и кадровой политики таможенных органов
В переходный период основные черты новой структуры и механизма хозяйствования полностью не сложились. Не определилась роль и функции министерств, ведомств и других элементов системы управления, в связи с чем постоянно происходит процесс реорганизации управленческих структур. Поэтому преждевременно окончательно определять оптимальную организационную структуру управления таможенной системой, хотя методологические подходы в этом направлении и следует разрабатывать. На то, как это важно указывает и тот факт, в плане реализации Федеральной программы развития таможенной службы на 1996-1997гг. и на период до 2000г. предусмотрена научная проработка проблемы «Оптимизации организационной структуры таможенных органов, а также форм и методов управления таможенным делом в условиях перехода экономики на рыночные отношения».
К настоящему моменту в таможенных органах были проведены глобальные структурные преобразования. Этот процесс, прежде всего, был обусловлен переходом таможенной службы на территориальное деление по федеральным округам. В связи с проведенными изменениями было произведено преобразование и центрального аппарата ГТК РФ.161 В продолжение работы по оптимизации структуры, штатной численности и схемы размещения таможенных органов с учетом региональных особенностей, объема, направлений и структуры товаропотоков в настоящий момент используется принцип «один субъект РФ - одна таможня».
Долгое время в таможенных органах одного уровня, скажем таможнях, наблюдались существенные различия в перечне структурных подразделений и их видов, в линиях взаимодействия между ними. Это проявлялось даже в названиях таможенных органов. В процессе совершенствования структуры таможенных органов было обращено внимание на ее унификацию.
Важное регулирующее и статутное значение для понимания и конструирования системы таможенных органов, в том числе таможенных постов имеет Указание ГТК РФ от 27.12.96 №01-14/1453 «О классификаторе таможенных органов и их структурных подразделений» (в редакции от 08.04.97 №01-14/434). В нем предусмотрено, в частности, в целях упорядочения нормативно-справочной информации при заявлении сведений в таможенных декларациях, составления документов, необходимых для таможенных целей, при производстве таможенного оформления и контроля, а также при составлении документов учета и отчетности ввести в действие с 15.01.97 Классификатор в качестве единого справочно-информационного документа для таможенных органов России, стран таможенного союза, иных заинтересованных органов и физических лиц. Код таможенного органа однозначно идентифицирует таможенный орган, отражает иерархическую структуру таможенного органа, используется при проведении организационно-штатных и организационно-структурных мероприятий, формирования таможенной статистики, для целей таможенного оформления и таможенного контроля.
По мнению председателя ГТК РФ Ванина М.В., задачи повышения эффективности управления таможенной службой требуют совершенствования законодательной базы, особенно в части институционального статуса таможенных органов и возможности их влияния на формирование государственной таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер регулирования ВЭД.
В то же время сам процесс изменения организационной структуры таможенных органов должен иметь под собой серьезную научную основу. Реорганизация, учреждение или ликвидация тех или иных постов, таможен, управлений должны носить долгосрочный характер, при этой работе необходимо руководствоваться не сиюминутной необходимостью, а многолетними перспективами. При разработке оптимальной организационной структуры управления следует исходить из основополагающих принципов, предусматривающих выполнение функций, закрепленных за организационной структурой, включая полное взаимодействие между структурными подразделениями, специализирующимися на качественном выполнении своих обязанностей, соподчиненности и автономности, делегировании полномочий высшего звена управления низшему, что исключит дублирование выполняемых функций на различных иерархических уровнях. При создании нового структурного звена в системе управления таможенными органами с оптимальными, не дублирующими друг друга функциями, встает необходимость серьезного исследования: анализ деятельности органа, выявление особенностей его функционирования, определение его места в системе управления областью, регионом, отраслью; научно обоснованные перспективные и текущие планы организационно-экономического развития таможни; разработка механизма реализации принятых планов, направленных на эффективное функционирование таможенных органов.
Одной из проблем организации управления системой таможенных органов является отсутствие четкого разграничения в этой области компетенции Президента и Правительства РФ. Ст. 8 ТК РФ Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ. Однако таможенный кодекс не конкретизирует пределы компетенции этих высших органов государственной власти в данной сфере. Употребляемый в указанной статье союз «и», на наш взгляд, неполноценен. Вместе с тем, анализ нормативно-правовых актов, определяющих полномочия Президента и Правительства РФ позволяет достаточно определенно выделить основные направления руководства таможенным делом с их стороны. Президент России в соответствии с Конституцией РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики России. Применительно к таможенному делу стратегия направляющего воздействия главы государства на таможенную политику страны несомненна. Президент России осуществляет непосредственное руководство целым рядом федеральных органов исполнительной власти, относящихся к административно-политическому блоку: это так называемые «силовые» ведомства - Минобороны РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и др. Данное положение закреплено в Указе Президента от 25.05.1999 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
