Содержание к диссертации
Введение С. 4
Глава 1 С. 14
Социально- правовая характеристика правотворческой эволюции институтов опеки и попечительства над несовершеннолетними
1. Опека и попечительство: эволюция Римского права
2. Становление и развитие институтов опеки и попечительства в законодательстве России в период с ГХ в. н. э. по 20-е годы XX века
3. Опека и попечительство над несовершеннолетними в международном праве
Глава 2Правовые основы опеки и попечительства над несовершеннолетними, оставшимися без родительского попечения
1. Правовая структура опеки и попечительства над несовершеннолетними, оставшимися без
родительского попечения
2. Правовое обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения
3. Правовое регулирование деятельности опекуна и попечителя
Глава 3Административная опека над несовершеннолетними, оставшимися без родительского попечения.
1. Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения
2. Сравнительный анализ законодательства по опеке и попечительству субъектов Российской Федерации
3. Взаимодействие органов опеки и попечительства с равоохранительными органами и общественными организациями по защите прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения
Заключение С. 163
Литература С. 168
Приложение С. 190
Введение к работе
Актуальность данного исследования обусловлена потребностью анализа механизма правового регулирования защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения и находящихся под опекой или попечительством, а также выявлением особенностей функционирования правовых институтов опеки и попечительства в структуре права с учетом закономерностей их развития в современных условиях. Следует также определить степень требуемых правовых изменений под влиянием социальных процессов, происходящих в обществе. Внимание к теме вызвано неоднозначными процессами, происходящими в нашей стране и оказывающими влияние на развитие юриспруденции: «Усиление нестабильности в стране, рост числа беженцев, лиц, не имеющих определенного места жительства, рост преступности привели к увеличению числа детей, внезапно оставшихся без попечения родителей или находящихся в угрожающей ситуации в результате злоупотребления родителями своими родительскими правами и нуждающихся в немедленной помощи»1.
Ратификация Конвенции о правах ребенка, Европейской конвенции о защите прав и основных свобод требует дальнейшего укрепления правовой защиты детства и приведения законодательства России в соответствие с положениями международно-правовых документов, регулирующих правовую защиту детей.
Необходимость выявления общих тенденций развития законодательства по вопросам охраны и защиты прав детей, оставшихся без попечения и оказавшихся, в связи с этим, в социально опасном положении, выявление законодательных гарантий по охране и защите их прав в действующем законодательстве, а также отсутствие единообразной правоприменительной
практики, в том числе и на уровне высших судебных органов Российской Федерации1, заставили обратиться к теме данного исследования.
В рамках исследования акцент делается на приоритетность задач по обеспечению развития детей, а также усиление их социальной и правовой защищенности с целью наиболее полной реализации их законных прав. При этом анализу будет подвергнут весь механизм правового регулирования исследуемых правоотношений, под которым понимают «взятую в единстве целей и принципов использования систему правовых средств (нормы права, юридические факты, правоотношения, акты правоприменения и др.), при помощи которых осуществляется результативное регулятивное воздействие на общественные отношения»2. В настоящем исследовании анализируются как нормы права, так и отношения, которые складываются при реализации этих норм, в том числе и особенности управления при осуществлении данного вида деятельности.
Ориентация российского законодательства на приоритет общечеловеческих ценностей нашла свое отражение в Конституции РФ. В статье второй говорится: «Человек, его права и свобода являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Это положение определяет и приоритетные задачи в сфере законодательства. Так, в п. 3. статьи 1. Семейного кодекса РФ определено, что обеспечение приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних является базовым принципом семейного права.
В юридической литературе опека и попечительство, в основном, понимаются как единый институт, и его называют институтом комплексным,
содержащим нормы гражданского, семейного и административного права1. Восприятие опеки и попечительства как единого института препятствует точному анализу правового положения лица, находящегося либо под опекой, либо под попечительством.
Как отмечается в юридической литературе, опека неразрывно связана с процессом воспитания, её рассматривают «как форму воспитания ребенка в семье опекуна»2. В то же время в соответствии с п.2 ст.ЗЗ ГК РФ попечитель оказывает подопечному содействие в осуществлении им своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняет его от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Попечитель выполняет в большей мере охранительные функции, оказывает подопечному содействие в реализации его имущественных и личных прав. Имеющиеся различия в правовом регулировании опеки и попечительства заставляет нас предполагать и различие правовых институтов - «отдельных образований, юридических режимов или комплексов взаимосвязанных правовых образований и режимов, представляющих собой юридически действенные формы решения жизненных проблем»3, каждый из которых объединяет свою группу норм с самостоятельным правовым режимом. Опека в большей мере тяготеет к семейному праву, это понятие включает в себя все виды попечения над гражданами, нуждающимися в особой форме охраны своих прав и интересов4. Это в большей мере указывает на разрешительный характер правового регулирования, при котором опекаемый может совершать только конкретные действия и никакие иные. В попечительстве разрешительный характер заменяется на дозволительно-согласительный, что связано с предоставлением подопечному прав на собственное активное поведение при наличии конкретных запретов на совершение тех или иных действий.
Требуется институализировать опеку и попечительство, как два самостоятельных института права, что позволит уточнить пределы правового поведения опекуна, попечителя и подопечного, а также порядок надлежащего формирования правовых подходов к проблеме защиты интересов детей, оставшихся без родительского попечения.
Административная опека, как институт административного права, связанный с деятельностью по её осуществлению, «т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей»1, также нуждается в самостоятельном оформлении.
В социально-практическом аспекте данной проблемы нужно исходить из того факта, что постоянно растет число детей, по каким-либо причинам оставшихся без попечения родителей(около 2 млн. бездомных в возрасте до 17 лет2 и 678 тысяч детей, оставшихся без родительского попечения3).
По официальным данным, в 1996 г. выявлено 113243 ребенка, которые остались без родительского попечения, в 1997 г. таких детей было выявлено 105534, а в 1998 г. - 110930 детей.4 В 1999 г. вновь наметилась тенденция роста численности детей, оставшихся без родительского попечения, и за этот год их выявлено 113 9135.
Количество преступлений, совершаемых несовершеннолетними, во многом обуславливается ростом числа безнадзорных и беспризорных детей, над которыми необходимо установить опеку или попечительство. По данным Международного детского фонда ЮНИСЕФ, каждое пятое преступление в России совершается подростком, 85% преступных группировок включают в свой состав детей. Наблюдается рост преступлений, совершенных
несовершеннолетними в состоянии алкогольного и наркотического опьянения. Родной дом ежегодно покидают до 500 тысяч детей, которые становятся объектом внимания различных преступных элементов, что отмечается и в специальной юридической литературе1. В 2000 году несовершеннолетними было совершенно 178 тысяч преступлений, это более 10% от общего числа2.
Принятие субъектами Российской Федерации региональных законов и других нормативных актов, регулирующих вопросы опеки и попечительства, их соответствие федеральным законам также является проблемой, требующей изучения. В настоящем диссертационном исследовании сделана попытка определить объем происходящих изменений на региональном уровне и дать сравнительный анализ направлений развития регионального законодательства по вопросам опеки и попечительства.
Принятие законов о защите прав детей и об опеке и попечительстве сопровождается внесением изменений и дополнений в административное законодательство, что сказывается на порядке установления опеки и попечительства, процедурных формах защиты прав и законных интересов детей, а также объеме компетенции административных органов.
Анализ нормативных актов, выявление основных направлений законодательной деятельности следует считать исключительно важным для выявления тенденций развития законодательства. В диссертационном исследовании сравнительному анализу подвергается законодательство субъектов РФ Уральского региона, анализируются также законодательства г. Москвы и Липецкой области как субъектов Федерации, представляющих центр России.
Выделение данных регионов не случайно, так как именно в них устанавливается больше всего опек по стране: в 1997 г. в Центральном регионе 10466 детей было взято под опеку, в Уральском регионе - 10 460, в 1998 г. соответственно 9795 и 9921. В данных регионах за 1998 г. - соответственно 9795 и 9921. По установлению опек лидируют Свердловская область - 2257 детей и в Москве - 2089 детей.1
В процессе исследования мы будем опираться на понятие «защита». Защита означает «ограждение от посягательств, от враждебных действий, от опасности»2. В специальной юридической литературе защита рассматривается в уголовном процессе, она определяется, как совокупность процессуальных действий, направленных на опровержение обвинения3 или как «судебная совокупность процессуальных действий, направленных на опровержение обвинения или смягчение ответственности обвиняемого»4. В гражданском праве «защита» рассматривается как «способ обеспечения», как деятельность, «установленная процессуальным законодательством»5. В настоящем исследовании под «защитой» будет пониматься совокупность процессуальных действий, направленных на обеспечение прав и законных интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что:
1) работа представляет комплексное исследование теоретических и практических аспектов правовой защиты детей, оставшихся без родительского попечения;
2) в работе дана историческая ретроспектива изменения законодательства по опеке и попечительству;
3) определены пробелы в действующем законодательстве и сформулированы предложения по их совершенствованию;
4) определена степень соответствия российского законодательства международно-правовым требованиям, а также порядок организации опеки с иностранным элементом; 5) в работе обосновывается положение о наличии двух гражданско-правовых институтов - опеки и попечительства, а в административном праве - наличие правового института «административная опека над недееспособными и ограниченно дееспособными лицами». Целью настоящего исследования является комплексное изучение теоретических проблем и анализ положений действующего законодательства, определяющих гражданско-правовое и семейно-правовое положение детей, оставшихся без родительского попечения. Одна из главных целей - выявление основных направлений в административно-управленческой деятельности органов опеки и попечительства, которые призваны обеспечить реализацию указанных прав несовершеннолетних, на основании чего решаются конкретные задачи, связанные с выработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в регулировании соответствующего круга отношений.
Для достижения этих целей в ходе исследования требуется разрешить следующие задачи:
1. Исследовать сравнительно-историческую характеристику правотворческой эволюции институтов опеки и попечительства и выявить влияние международно-правовых норм, регулирующих вопросы защиты прав ребенка, на российское законодательство.
2. Рассмотреть вопросы институализации и правового оформления институтов опеки и попечительства и научные взгляды на их функционирование.
3. Провести научный анализ правоотношений, складывающихся в области опеки и попечительства.
4. Выявить особенности правового положения несовершеннолетних, находящихся под опекой или попечительством, а также опекунов и попечителей.
5. Подвергнуть изучению основные направления деятельности органов опеки и попечительства по оказанию помощи и содействия несовершеннолетним, находящимся под опекой и попечительством, и предложить рекомендации по совершенствованию их деятельности.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения защиты прав и интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством.
Предмет исследования - теоретический анализ комплекса взаимосвязанных научных и практических проблем гражданско-правового и административно-правового положения органов опеки и попечительства; взаимообусловленность компетенции органов исполнительной власти в области защиты прав и законных интересов детей, оставшихся без родительского попечения.
Методологической и теоретической основой настоящего исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых, в том числе С.С.Алексеева, Н.Г.Александрова, А.П. Алехина, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, Д.Н. Бахраха, A.M. Беляковой, Г.В. Блиновой, Я.Р. Веберса, А.В. Дозорцева, В.П. Грибанова, Д.М. Овсянко, Н.М. Ершова, О.С. Иоффе, А.А. Кармолицкого, А.П. Коренева, Ю.М. Козлова, Л.Г. Кузнецовой, А.И. Пергамент, A.M. Нечаева, А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, Н.А. Чичиной и других.
Нормативную основу работы составили международные договоры, Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Гражданско процессуальный кодекс РСФСР, законы Российской Федерации, Указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также иные источники права, относящиеся к правовой регламентации прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения.
Теоретические и практические результаты настоящего диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейшей теоретической разработке проблем гражданского, административного и гражданско-процессуального положения несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством. Анализ отношений, касающихся порядка организации опеки и попечительства, может быть использован в работе правоохранительных органов, комиссий по делам несовершеннолетних, органов опеки и попечительства по подготовке ведомственных нормативно правовых актов и в законодательной деятельности органов представительной власти субъектов Российской Федерации.
В практических целях возможно использование предложения, о необходимости создания на уровне местного самоуправления специализированного органа, занимающегося вопросами защиты прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения. Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания гражданского, семейного и административного права.
Проведенный анализ исторической эволюции и современного состояния правоотношений по защите прав и законных интересов несовершеннолетними лиц, находящихся под опекой и попечительством позволил вынести на защиту следующие положения.
Положения выносимые на защиту:
1. Определение содержания сущности и функций опеки и попечительства в процессе их правовой эволюции.
2. Предложение об использовании в современном правотворчестве позитивного опыта российского законодательства при осуществлении правовой регламентации опеки и попечительства.
3. Обоснование положения о том, что международное право представляет «оценочный стандарт» для современного правотворчества при формировании норм об опеке и попечительстве.
4. Утверждение о существовании в современном российском праве двух комплексных гражданско-правовых институтов - «опека» и «попечительство».
5. Определение гражданско-правового статуса участников правоотношений по опеке и попечительству, объем и формы защиты их прав.
6. Предложения по совершенствованию законодательной регламентации общественных отношений в области защиты прав и интересов несовершеннолетних, находящихся под опекой или попечительством.
7. Обоснование существования в административном праве самостоятельного правового института - «административная опека над недееспособными и ограниченно дееспособными лицами».
8. Предложение о необходимости создания на уровне местного самоуправления отдельного специализированного органа, выполняющего функции по обеспечению защиты прав несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения.
Диссертация обсуждена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Московской академии МВД России. Результаты диссертационных исследований были использованы в практической работе Управления образованием Челябинской городской администрации и комиссий по делам несовершеннолетних Челябинска и Магнитогорска. Отдельные аспекты работы были изложены на научных конференциях и заслушивались на заседании Ученого совета Челябинского юридического института МВД России. Материалы настоящего исследования использовались автором при чтении учебных курсов «Гражданское и семейное право», «Гражданский процесс», «Международное частное право».
