Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Структурная организация европейского сообщества 16
1.1. Истоки и природа европейского сообщества 16
1.2. Учреждения европейского сообщества 25
1.3. Европейское агентство по окружающей среде - важнейший инструмент обеспечения экологической безопасности 37
Выводы из главы 1: 46
Глава 2. Законодательные основы европейского сообщества в области экологической безопасности 48
2.1. Компетенция европейского сообщества в области законодательства, обеспечивающего экологическую безопасность 48
2.2. Структура законодательства европейского сообщества в области экологической безопасности 55
2.3. Принципы политики европейского сообщества в области экологической безопасности 64
Выводы из главы 2: 72
Глава 3. Анализ законодательства европейского сообщества в области экологической безопасности 75
3.1. Общее законодательство в области экологической безопасности 75
3.2. Законодательство в области экологической безопасности от загрязнения воздушной и водной среды и управления отходами 92
3.3. Законодательство ес в области химического и радиационного загрязнения окружающей среды 85
3.4. Законодательство ес в области техногенных чрезвычайных ситуаций 209
3.5. Пути совершенствования российского законодательства в области экологической безопасности для его сближения с законодательством ЕС 218
Выводы из главы 3: 222
Заключение 228
Рекомендации 236
Использованная литература 237
Приложения 249
- Учреждения европейского сообщества
- Структура законодательства европейского сообщества в области экологической безопасности
- Законодательство в области экологической безопасности от загрязнения воздушной и водной среды и управления отходами
- Пути совершенствования российского законодательства в области экологической безопасности для его сближения с законодательством ЕС
Введение к работе
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность данной работы в первую очередь, определяется необходимостью выполнять международные соглашения, подписанные Россией, но не подкрепленные теоретическими исследованиями и не реализованные в правовой политике.. В июле 1994 года Российская Федерация и Европейский Союз подписали Соглашение о сотрудничестве, одной из целей которого является "обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе" {статья 1). Вместе с тем, "стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательства." Поэтому "Россия стремится к постепенном) достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" {статья 55). В частности, процесс сближения законодательства распространяется такие отрасли права, как: охрана жизни и здоровья людей, животных и растений; защита окружающей среды; технические нормы и стандарты; ядерную энергетику и другие {статья 55, статья 69). 28 февраля 1996 года Российская Федерация вступила в Совет Европы на основании определенных обязательств и договоренностей, изложенных в Заключении № 193 (1996) Парламентской Ассамблеи Совета Европы. При вступлении в Совет Европы Россия приняла обязательства, возлагающиеся на все государства Совета Европы на основании ст. 3 Устава, в частности, обеспечение верховенства закона и соблюдение прав человека и основных свобод всеми лицами, находящимися под ее юрисдикцией. Целями Совета Европы являются обеспечение все более тесных связей между государствами Европейского Сообщества (ЕС) для защиты и реализации их идеалов и принципов, содействие превращению Европы в демократическое и безопасное пространство, защита и укрепление плюралистической демократии и прав человека, развитие и укрепление европейского самосознания для формирования европейской культурной идентичности. Деятельность Совета Европы охватывает практически все аспекты жизни европейского общества за исключением вопросов обороны, а именно: права человека, юридическое сотрудничество, социально-экономические вопросы, молодежь, здравоохранение, спорт, образование, культура, исторические архитектурные памятники, охрана окружающей среды, средства массовой информации, деятельность местных и региональных структур. Условием для членства является необходимость для стран кандидатов в члены привести свои национальные законодательные системы в соответствие с существующим законодательством ЕС, так называемым acguis communautaire, во всех областях. Процесс интеграции законодательства ЕС в национальные законодательные системы называется процессом сближения (approximation process). Вступление России в Совет Европы продолжило процесс сближения российского законодательства с западноевропейским. В первую очередь такое сближение будет идти в области прав человека, культуры, экологической безопасности и информационных технологий. Сближение законодательства в области экологической безопасности потребует проведения соответствия между основными терминами и понятиями в этой области. Целью процесса законодательного сближения в области защиты окружающей среды является приведение в полное соответствие национального природоохранительного законодательства - и соответствующей административной системы - с законодательством ЕС. Сближение законодательства является обязательным требованием для членства в ЕС. Это означает, что те страны, которые стремятся войти в состав ЕС, должны унифицировать свои национальные законы, правила и процедуры, чтобы ввести в действие все законодательство ЕС, входящее в acguis communautaire. Тесное сотрудничество с ЕС, особенно в области окружающей среды, полностью отвечает геополитическим интересам России. Поэтому детальное изучение европейского законодательного опыта в области экологической безопасности и применение его в законотворческой работе в Российской Федерации является крайне актуальным в современных условиях и требует большой методологической работы. Однако, это направление весьма мало разработано в российской научной литературе. Это и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Связь с планом. Работа выполнялась в соответствие с планом научно-исследовательских работ кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Института проблем устойчивого развития, в рамках Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" (ГНТП "Безопасность" - проект № 4.2.1.), в сотрудничестве с Международным обществом анализа риска, Европейским обществом анализа риска и Гарвардским центром по анализу риска при Гарвардском университете.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении системы законодательства Европейского Сообщества (ЕС) в области обеспечения экологической безопасности и выработке рекомендаций по применению опыта европейского законотворчества для законодательного обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Гипотеза исследования: предполагается, что длительный, сложный и противоречивый процесс построения и согласования законодательной системы Европейского сообщества в области окружающей среды может быть использован для законотворческого процесса по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. Таким образом, изучение европейского опыта в этой области, во-первых, сократит время на разработку российского законодательства; во-вторых, позволит избежать некоторых неизбежных ошибок, свойственных этому процессу; и, в-третьих, позволит плавно интегрировать российское законодательство в этой области в общеевропейское без дополнительных немалых усилий.
Экологическая безопасность в понимании Европейского Сообщества рассматривается как защищенность жизни и здоровья человека, природной среды, соцально-экономических и промышленных объектов от неприемлемого риска природных и техногенных угроз. Объектом экологической безопасности как науки является совокупность свойств, связей и отношений природной и социальной среды, которые в результате их функционирования оказывают неблагоприятное влияние на [1, 3, 9, 12, 21, 25-26, 33, 44-47, 52, 62, 75, 87]:
здоровье человека, состояние природной среды, безопасность предприятий и территорий, и вызывают чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера Для достижения поставленной цели в диссертации были определены следующие задачи:
1) Исследовать систему обеспечения экологической безопасности Европейского Сообщества в динамике за последние 20 лет.
2) Проделать анализ основных типов законодательных актов ЕС в области экологической безопасности.
3) Выявить важнейшие положения политики ЕС в области экологической безопасности, необходимые для их учета в российском законодательстве.
4) Определить возможности использования законодательного опыта Европейского Сообщества в области экологической безопасности в законотворческом процессе в Российской Федерации.
5) Обобщить практику экологической политики ЕС для использования ее при формировании российской политики в области экологической безопасности.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения экологической безопасности.
Предметом исследования являются правовые и организационные механизмы обеспечения экологической безопасности.
Границы исследования. Система правового обеспечения экологической безопасности ЕС рассматривается с точки зрения системного анализа в ее развитии и возможности применения в законотворческом процессе в Российской Федерации. Временные рамки исследования 70-90 годы.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области теории государства и права, социологии, экономики и экологической политики, перечень которых приведен в конце диссертации.
Исходной теоретической базой диссертации послужили труды С.А.Боголюбова [6-8], М.М.Бринчук [9], В.И. Данилова-Данил ьяна [3], Б.В.Ерофеева [21], Н.Г.Жаворонковой [25-26], Э.Н.Жевлакова [27], О.С.Колбасова [32-33], Е.С.Кудрявцевой [371, Г.И.Осипова [22-23, 37], В.В.Петрова [45-47], Б.Н.Порфирьева [49], А.А.Прохожева [53], Г.П.Серова [62], С.Г.Харченко [72-73, 117-118], F.Aggeri [81-82], S.Arora [85], E.M.Basse [87], J.W.Biekart [89-90], Т. N.Cason [85], H.E.Daly [97], M.Frey [91], A.Hatchuel [81-82], F.Iraldo [91], Gabriel Kielland B.Long [84], A.Markandya [125], D.Wallace [134].
Методы исследования. В решении поставленных исследовательских задач диссертант руководствовался положениями общенаучного диалектического метода познания и методологию системного анализа, использовал частные научные методы правоведения, экологической безопасности, охраны окружающей среды, социологии, статистики, в частности, такие как структурно-функциональный, логический, исторический, сравнительный, имитационное моделирование и другие.
Эмпирическая база исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические и практические выводы основываются на анализе материалов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Госкомэкологии Российской Федерации, ГНТП "Экологическая безопасность Российской Федерации", ГНТП "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф". В диссертации использовались также материалы научных исследований и разработок, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Институте проблем устойчивого развития и Дипломатической Академии МИД РФ.
В диссертационном исследовании использовалось законодательство Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, стандарты и нормы Европейского Союза, Организации Объединенных Наций в области природоохранного законодательства, международные договоры и соглашения.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, по своему духу и направленности соответствуют Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития [68], Концепции Российской Федерации к устойчивому развитию [50, 69], Концепции национальной безопасности Российской Федерации [70].
Научная новизна исследования состоит в следующих теоретических и практически значимых положениях:
1. Впервые в российской научной литературе проведен анализ основных законодательных актов ЕС в области экологической безопасности: рекомендаций, резолюций, правил (постановлений), директив, рамочных директив.
2. Дана классификация основных типов юридических регулирующих актов Европейского Сообщества и типизация основных форм юридически обязывающего законодательства Европейского Сообщества. Законодательство ЕС представлено в виде структуры, имеющей три иерархических уровня законов: на самом высоком уровне находятся основополагающие законодательные акты, составляющие законодательную основу ЕС, такие как Римский договор о Европейском Сообществе, Единый Европейский Акт и Маастрихтский договор о Европейском Союзе. На среднем уровне находятся рамочные директивы, а на нижнем уровне - вторичное законодательство. Рассмотрена стандартная структура законодательных актов и ее основные элементы: название; компетенция; декларативная часть; материально правовые положения; дата вступления в силу; проблемы законодательства на нескольких языках.
3. Исследована вся система контроля промышленной безопасности, в том числе, введение системы международных стандартов. Подробно рассмотрены директивы и постановления по контролю промышленного загрязнения и контролю риска, которые охватывают три области: контроль промышленных выбросов, контроль опасных аварий, экологический аудит и экологическую маркировку.
4. Сделан полный анализ законодательных актов и политики Европейского Сообщества в области аварий и чрезвычайных .ситуаций. Подробно разобраны две важнейшие директивы в этой области: Директива Севезо-1 (82/501/ЕЭС) и пришедшая ей на смену Директива Севезо-2 (96/82/ЕЭС). Эти директивы определили основные стандарты безопасности в области промышленных аварий и стали образцом для аналогичного законодательства по всему миру.
5. Подготовлены рекомендации по использованию законодательного опыта ЕС в области экологической безопасности в законотворческом процессе в Российской Федерации.
6. Определены основные направления международного правового сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности.
На защиту выносятся следующие научные положения: 1. Развитие методологических основ экологической безопасности: предлагается конкретизированный понятийно-категориальный аппарат теории правового обеспечения экологической безопасности, соответствующий современным научным представлениям и адекватный законодательной практике ЕС, классификация основных типов юридических регулирующих актов ЕС и типизация основных форм юридически обязывающего законодательства ЕС, структуризация законодательных актов ЕС в области экологической безопасности.
2. Результаты анализа законодательства законодательство ЕС в области обеспечения экологической безопасности и построена система его взаимосвязей.
3. Рекомендации по совершенствованию российского законодательства в области экологической безопасности.
4. Рекомендации по основным направлениям международного сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных проблем развития российского законодательства в области обеспечения экологической безопасности. Автором внесены предложения по внесению изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды". Основные результаты исследования вошли в отчет по проекту проект № 4.2.1. Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф".
Отдельные положения диссертации будут в определенной мере способствовать развитию теории экологической безопасности. Материалы диссертации могут найти применение в преподавании экологической безопасности, охраны окружающей среды, экологического права.
Теоретико-практические положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных пособий по указанным дисциплинам, а также в системе переподготовки кадров государственных служащих в сфере обеспечения экологической безопасности.
Апробация результатов исследования.
Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
По теме диссертации было опубликовано 7 печатных работ. Основные результаты этих работ докладывались на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, на заседании комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, а также на следующих национальных и международных конференциях:
1. «Круглый стол» на тему "Наука, технологии и проблемы международной безопасности", Дипломатическая Академия МИД РФ, 2 марта 1998 г.
2. Международный День окружающей среды, секция "Проблемы окружающей среды в городах России и пути их решения"
3. Международная конференции «Цивилизованный бизнес как фактор устойчивого развития России», 18-19 ноября 1998 г., Москва.
4. The 1998 Annual Conference SRA Europe "Risk Analysis: Opening the Process" (11-14 октября 1988, Париж, Франция)
5. 1998 Annual Meeting of the Society for Risk Analysis "Assessing and Managing Risks in a Democratic Society" (6-9 декабря 1998, Phoenix, AZ, США).
6. Международная научно-практическая конференция "Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика" (21-23 декабря 1998, Москва)
7. Международный научный симпозиум, посвященный 110-летию со дня рождения П.А.Сорокина 1999 год. (3 февраля 1999 г., Москва).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из трех глав, заключения, рекомендаций, четырех приложений и списка литературы из 135 наименований и содержит 248 страниц основного текста, 9 рисунков и 5 таблиц.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в следующих печатных работах:
1. Дымов Д.Е. Пути обеспечения промышленной безопасности в Европейском Союзе. В сб.: "Наука, технологии и проблемы международной безопасности". Институт актуальных международных проблем Дипломатической Академии МИД России. М. 1999, с. 49-55.
2. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Обеспечение жизненно важных интересов при проведении политики в области охраны окружающей среды. В сб. докл. Международной научно-практической конференции "Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика - 1998". М. 1999. (в печати)
3. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейские приоритеты политики в области охраны окружающей среды. Журнал «Экология и промышленность России», 1999, февраль, с.44-47.
4. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Практическая реализация европейской политики в области окружающей среды. Журнал "Правовые вопросы охраны окружающей среды". 1999. №2. с. 16-22.
5. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Природоохранное законодательство Европейского Сообщества: основные формы, структура, интерпретация. Журнал «Экология и промышленность России», март, 1999, с. 38-42
6. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Проблемы европейской политики в области охраны окружающей среды. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях." 1999. Вып. 2. С.42-55.
7. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейское законодательство в области обеспечения промышленной безопасности. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях". 1999. Вып. . (в печати)
Учреждения европейского сообщества
Европейский совет имеет под собой юридическую основу в виде Единого акта, который квалифицирует его как институт Сообщества. В Едином акте утверждается ведущая роль Европейского совета вопреки прежней боязни иметь высший межправительственный орган, стоящий над Сообществом и обладающий определенным правом направлять и контролировать деятельность Сообществ, в частности - в области политического сотрудничества. Европейский совет Э. Ноэль. «Действовать вместе (Как работают учреждения Европейского сообщества)», КЕС, Люксембург, 1988. включает руководителей государств и правительств государств-членов и председателя Комиссии Европейских сообществ. В сущности, Европейский совет, который собирает не реже двух раз в год самых высоких и ответственных политических деятелей стран-участниц, по примеру высших региональных органов интеграции развивающихся стран, и председателя Комиссии (ст. 2), определяет общую ориентацию, намечает приоритетные цели, дает поручения другим институтам Сообщества. Европейский совет без колебаний взял на себя роль арбитра в крупных конфликтах, благодаря чему удалось избежать паралича законодательной системы Сообщества. Европейский совет наделен полномочиями, позволяющими ему определять общие направления и в таких новых областях, как валютно-экономическая и социальная политика, охрана окружающей среды. Его члены могут действовать как члены Совета сообщества, согласно статье 146 соглашения ЕЭС, если вектор политической воли получит это направление. На первый, взгляд здесь трудно провести границу юридического характера, поскольку и де-факто, и де-юре президенты и премьер-министры направляют министрам своих правительств, заседающим в Совете сообщества, директивы по вопросам первостепенной важности. Хотя политическое сотрудничество входит главным образом в компетенции стран-участниц, Единый акт узаконил органическую связь Совета сообществ с Советом министров: министры иностранных дел и один член Комиссии встречаются не реже четырех раз в год в рамках политического сотрудничества. Они могут обсуждать также вопросы внешней политики и другие проблемы политического сотрудничества во время созыва сессий Совета сообщества (ст. 30, За). Кроме того, Единый акт подтвердил, что Комиссия включена в работу по укреплению политического сотрудничества (ст. 30, Зв). Так, не разработав общей структуры, подобно проекту Союза Европейского парламента 1984 года, Единый акт придал законную силу существованию Европейского совета, определил общую структуру и органы по работе в сфере политического сотрудничества. Европейский совет выступает законодательным органом, который принимает законодательные акты. Формально Совет ЕС состоит из министров иностранных дел государств ЕС. Однако другие министры могут их заменять, когда обсуждаются специальные вопросы, например сельское хозяйство, транспорт и окружающая среда. Таким образом, часто приходится встречать выражения «Сельскохозяйственный совет» или «Экологический совет» (Совет по охране окружающей среды). Большая часть решений вступает в силу при единогласном одобрении. Однако Римский договор предусматривает, что некоторые решения принимаются квалифицированным большинством.
Европейский совет играет важную роль в области охраны окружающей среды. В его рамках в 1962 году был образован постоянный орган - Европейский комитет по охране природы и природных ресурсов, который включает четыре подкомитета: по вопросам планирования и управления использованием природной окружающей среды; охраны животного мира и мест обитания; экологического образования; охраняемых территорий. В областях, имеющих отношение к охране окружающей среды, действуют также постоянные комитеты по вопросам регионального планирования, городской политики и архитектурного наследия, а также Комитет по региональным и муниципальным вопросам. Хотя в Совете нет постоянного комитета по вопросам загрязнения окружающей среды, работа в этом направлении ведется. Сегодня можно выделить пять направлений природоохранительной деятельности Европейского совета: охрана природы и природных ресурсов; охрана архитектурного наследия; городское планирование; региональное планирование; охрана окружающей среды от загрязнения.
В 1967 году создан Информационный центр по вопросам охраны природы Европейского комитета по охране природы и природных ресурсов. Перед ним ставились задачи пробуждать общественное мнение, предоставлять информацию заинтересованным лицам и организациям, способствовать развитию экологического образования. Был организован ряд пропагандистских кампаний, в том числе и в рамках «Европейского года охраны окружающей среды». Эта деятельность оказала влияние на многие правительства в период, предшествующий Стокгольмской конференции 1972 года. В ряде стран были созданы министерства окружающей среды.
Наряду с деятельностью по формированию общественного мнения проводились научные исследования и сбор информации, учет видов животных и растений, находящихся в Европе под угрозой исчезновения, подготовка растительной карты Европы. В рамках другого проекта в Европе намечается создать сеть природных резерватов для представителей различных видов европейской флоры и фауны. Указанная работа способствовала подготовке Европейской конвенции по охране животного мира и мест обитания (Бернская конвенция), вступившей в силу в 1982 году.
В результате деятельности Европейского Совета в области охраны окружающей среды приняты следующие документы: Хартия 1968 года по водным ресурсам; Европейское соглашение о запрете использования некоторых видов химических веществ в производстве моющих и чистящих средств 1968 г.; Хартия 1972 года по охране почв.
Кроме того, разрабатывается проект конвенции по защите международных рек, обсуждается проблема кислотных дождей. Недостаточное внимание к проблеме загрязнения окружающей среды можно объяснить тем, что эти проблемы находятся в центре природоохранительной деятельности ЕЭС.
В соответствии со статьей 1 Брюссельского договора (1965 г.) Совет ЕЭС стал единым органом для трех Европейских Сообществ и объединил функции трех советов: Специального Совета Министров Европейского Сообщества Угля и Стали, Совета Европейского Экономического Сообщества и Совета Европейского Сообщества по Атомной энергии.
Структура законодательства европейского сообщества в области экологической безопасности
Природоохранительное законодательство Европейского сообщества разрабатывалось на протяжении последних тридцати лет и охватывает в настоящее время около 300 законодательных акта (включая директивы, постановления, решения и рекомендации). Помимо этого имеется также значительное количество информационных сообщений и других политических документов, относящихся к природоохранительной политике ЕС.
Однако, основы природоохранительного законодательства ЕС, с которым ассоциированные страны Центральной и Восточной Европы должны будут, в конечном итоге, согласовать свое национальное законодательство и практику управления (что является условием для членства в ЕС) - так называемый экологический блок acguis communautaire (environmental acguis) - значительно скромнее. Его основу составляют примерно 70 директив (некоторые из которых несколько раз дополнялись и пересматривались, дополнялись «дочерними» директивами) и 21 постановление. Примерно половина этих законодательных актов - 36 директив и 11 постановлений - связаны с продукцией и охватываются с 1995 года Белой Книгой Европейской Комиссии10.
Задача Белой Книги - это содействие усилиям по сближению законодательства ассоциированных стран за счет структуирования основ законодательства ЕС, относящегося к функционированию внутреннего рынка ЕС и разделения его на две группы - законодательство Первого Этапа, охватывающее более общие положения законодательства ЕС для каждой области и законодательство Второго Этапа, которое должно охватывать законодательство, основывающееся на законах первой группы или связанное с ним. В Белой Книге, Европейская Комиссия признает, что необходимо дополнить представленное в ней природоохранительное законодательство, имеющее непосредственное отношение к внутреннему рынку ЕС, более всесторонним изложением, которое бы охватывало экологический блок в целом [4]. В статье 189 Римского договора предусматривается несколько типов юридических регулирующих актов Сообщества. Хотя в Договоре эти акты не определяются явным образом как «законодательные», этот термин широко употребляется в официальных публикациях органов ЕС и не оспаривается большинством западных исследователей, учитывая их предмет, характер и методы применения. Сообщество может принимать: рекомендации и резолюции (recommendations, resolutions) не обязывающего характера; правіша (постановления) (regulations)11, обязательные во всей своей полноте и непосредственно применяемые во всех государствах ЕС; решения (decisions), непосредственно применяемые и обязательные для субъектов, к которым они обращены, включая государства ЕС, физических и юридических лиц; директивы (directives), которые в установленные сроки должны быть воплощены в законы и правила государств ЕС; 1 В отдельных работах используются термины «регламент», «указ», «постановление», «предписание». рамочные директивы устанавливают общие принципы, процедуры и требования к законодательству в различных секторах. ПРАВИЛА (ПОСТАНОВЛЕНИЯ) обычно применяются в весьма конкретных целях, таких, как регулирование торговли определенными видами продукции или финансовых вопросов. Они редко используются в законодательном регулировании вопросов окружающей среды, за исключением контроля торговли видами, находящимися под угрозой исчезновения. Вступают в силу с момента, указанного в постановлении или на 20-й день после опубликования в Официальном Органе ЕС. РЕШЕНИЯ принимаются по вопросам, касающимся, главным образом, участия Сообщества в международных конвенциях, но также и в других случаях, например, для указания подробных административных требований или для уточнения технических аспектов постановлений и директив (учреждения в Сообществе системы обмена информацией по качеству воды). Вступают в силу с момента уведомления той стороны, которой они адресованы.
ДИРЕКТИВЫ составляют большую часть природоохранительных законов ЕС. Эта форма законодательного акта характерна для Европейского сообщества. Они являются основным инструментом проведения политики Сообщества в области окружающей среды. Директивы дают Сообществу право определять конечные цели, стандарты и процедуры регулирования и контроля, предоставляя при этом свободу действий государствам ЕС в отношении методов, средств и этапности их достижения. Исполнение директив обеспечивается через национальное законодательство и административные механизмы. Вступают в силу с момента, указанного в директиве или на 20-й день после опубликования в Официальном Органе ЕС: государства ЕС обязаны провести сближение законодательства. На практике директивы, касающиеся вопросов окружающей среды, иногда похожи на правила, поскольку в них излагаются конкретные и точные ограничения, контрольные меры или требования технического характера, методы испытаний и маркировки, в особенности в отношении промышленной
Законодательство в области экологической безопасности от загрязнения воздушной и водной среды и управления отходами
Законодательство в области экологической безопасности воздушной среды Первые шаги по борьбе с загрязнением воздуха в ЕЭС были предприняты до начала осуществления первого плана действий Сообщества в области охраны окружающей среды. В марте 1970 года были приняты законодательные меры для снижения загрязнения воздуха выхлопами моторных транспортных средств в рамках Программы действий ЕЭС в области промышленности. Затем в соответствии с тремя последующими программами действий в области окружающей среды была разработана и принята серия директив, направленных на ограничение загрязнения воздуха, связанного с выхлопами транспортных средств и установок с бензиновыми и дизельными двигателями (включая сельскохозяйственные тракторы), с ограничением содержания серы в некоторых видах топлива, а также свинца и бензола в бензине. В марте 1985 года была принята дополнительная директива, предусматривающая повсеместное введение неэтилированного бензина во всех государствах ЕС самое позднее до октября 1989 года. Все автомобили, поступающие на рынок ЕЭС, также должны соответствовать более жестким эмиссионным стандартам, начиная с октября 1988 года [83-84, 104, 129, 131, 133].
Одним из наиболее важных достижений было введение обязательных стандартов качества воздуха, которые должны соблюдаться во всех государствах ЕС в отношении таких широко распространенных загрязнителей, как двуокись серы, взвешенные твердые частицы, свинец и двуокись азота. До настоящего времени были приняты четыре директивы. Первые две из них от июля 1980 года и июня 1989 года устанавливали предельное содержание двуокиси серы и взвешенных частиц в атмосфере; вторая, принятая в декабре 1982 года относилась к свинцу и третья, появившаяся в марте 1985 года, ввела стандарты качества воздуха для двуокиси азота. Выполнение всех трех директив уже привело к значительному изменению в характере и количестве эмиссий этих загрязнителей в областях, где стандарты качества воздуха до сих пор не соблюдались. Для соблюдения установленных предельных значений в реальных экономических условиях необходимо постепенное уменьшение количества СОг и взвешенных частиц, выбрасываемых в атмосферу промышленными и другими источниками, свинца двигателями внутреннего сгорания, а также NOx автомобильным транспортом, электрическими и тепловыми установками. Другим приоритетным направлением является борьба с кислотными осадками в Сообществе. В 1988 году Советом по окружающей среде одобрена директива, предусматривающая дополнительные меры по дальнейшему снижению выбросов серы, пыли и азотистых соединений крупными промышленными установками сжигания ископаемого топлива. Ожидается введение новых ограничений в отношении дизельных двигателей. В июле 1984 года директивой по борьбе с загрязнением воздуха промышленными предприятиями был установлен важный принцип систематического применения наилучшей существующей технологии. При этом оговаривается, что внедрение этих технологий не должно приводить в чрезмерному увеличению общих капиталовложений. Предусматривается постепенное применение этого подхода ко всем существующим предприятиям и повсеместное введение затем на территории Сообщества стандартов эмиссий для стационарных промышленных источников загрязнения воздушного бассейны. Для контроля за реальной ситуацией в Сообществе с 1975 года действует система биологического скрининга (обследования) населения с целью определения уровня содержания свинца в организме. В то же время были введены общие процедуры обмена данными мониторинга содержания двуокиси серы и взвешенных частиц в атмосфере. Затем в 1982 году в эту систему обязательного контроля были дополнительно включены данные по окислам углерода, азота, тяжелым металлам и озону. Директивы и постановления контроля промышленного загрязнения и контроля риска охватывают три области: контроль промышленных выбросов, контроль опасных аварий, экологический аудит и экологическую маркировку. К первой области относятся директивы, которые устанавливают требования к разрешениям на эксплуатацию определенных промышленных объектов по контролю выбросов в атмосферу и воды и по контролю отходов. К этим директивам относятся (рис. 4 и 8): директива по интегрированному контролю и предотвращению загрязнения 96/61 еэс (директива ippc -«integrated pollution prevention and control» directive), директива по выбросам крупных тепловых электростанций 88/609/еэс и директива по загрязнению воздуха промышленными предприятиями 84/360/ЕЭС - рамочная директива, которая будет заменена в 2007 году гораздо более широкой директивой IPPC. Ко второй области относится директива севезо-2 96/82/ЕЭС, названная так по имени итальянского города, в котором произошла крупная промышленная авария с выбросом токсичного газа. Эта директива, которая стала моделью для подобного законодательства за пределами Европы, требует от владельцев предприятий выявлять потенциальные возможности крупных аварий, принимать меры по их предотвращению и ликвидации последствий. В 1999 году она заменит предыдущую директиву севезо-1 82/501/ЕЭС. К третьей области относятся постановление по схемам управления охраной окружающей среды и экологического аудита (eco-management and audit scheme - emas) 1836/93/еэс и постановление по экологической маркировке 880/92/ЕЭС Постановление EMAS стимулирует добровольное участие промышленных предприятий в разработке внутренних систем управления охраной окружающей среды и программ экологического аудита как средство для улучшения экологических показателей предприятий. Постановление по экологической маркировке устанавливает схему присвоения экологической маркировки ЕС. Задача этой схемы - стимулирование разработки, производства, продажи и применения продукции, которая обладает меньшим воздействием на окружающую среду на протяжении всего своего жизненного цикла. Экологическая маркировка дает потребителю информацию об экологическом эффекте продукции (рис. 3 и 8). Защите лесов сообщества от воздействия атмосферного загрязнения34 посвящено ПРАВИЛО СОВЕТА 3528/86. Заявляемая цель решения - создание схемы защиты лесов от влияния атмосферного загрязнения, но в действительности речь идет о содействии государствам ЕС
Пути совершенствования российского законодательства в области экологической безопасности для его сближения с законодательством ЕС
Концептуальным отличием современного законодательства Европейского 0 Союза является то, что оно построено на методологии анализа риска [102]. Рассмотрим ряд важнейших законодательных актов ЕС в области экологической безопасности. Концепция риска лежит в основе таких законодательных актов как: ? Директива 67/548/ЕЕС от 27 июня 1967 о сближении законов, относящихся к классификации, упаковке и мечении опасных веществ ? Директива 78/631/ЕЕС от 26 июня 1978 о сближении законов государств-членов ЕС, относящихся к классификации, упаковке и мечении опасных препаратов (пестицидов) ? Директива 79/117/ЕЕС от 21 декабря 1978 запрещающая продажу и использование препаратов для защиты растений, содержащих определенные активные вещества ? Директива 79/831/ЕЕС от 18 сентября 1979 пересматривающая временную Директиву 67/548/ЕЕС о сближении законов, относящихся к классификации, упаковке и мечении опасных веществ ? Директива 80/1107/ЕЕС от 27 ноября 1980 о защите рабочих от рисков, связанных с воздействием химических, физических и биологических факторов в процессе работы ? Директива 80/836/Euratom от 15 июля 1980 пересматривающая директивы, лежащие в основе стандартов безопасности, защищающих здоровье населения и рабочих от опасности ионизирующей радиации ? Директива 82/501/ЕЕС от 24 июня 1982 об опасности крупных аварий при некоторых видах промышленной деятельности ? Директива 82/605/ЕЕС от 28 июля 1982 о защите рабочих от рисков, связанных с воздействием металлического свинца и его соединений в процессе работы ? Директива 83/477/ЕЕС от 19 сентября 1983 о защите рабочих от рисков, связанных с воздействием асбеста в процессе работы ? Директива 85/467/ЕЕС от 1 октября 1985 пересматривающая временную Директиву 76/769/ЕЕС (PCBs/PCTs) о сближении законов государств-членов ЕС, относящихся к ограничению продажи и использования определенных опасных веществ и препаратов ? Директива 87/18/ЕЕС от 18 декабря 1986 о гармонизации законов, связанных с применением принципов хорошей лабораторной практики и верификации их применения для тестирования химических веществ ? Директива 90/219/ЕЕС от 23 апреля 1990 о сдерживании использования генетически измененных микроорганизмов ? Директива 90/220/ЕЕС от 23 апреля 1990 о намеренном выбросе в окружающую среду генетически измененных организмов ? Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 23 марта 1990 г.) ? Директива 91/689/ЕЕС от 12 декабря 1991 об опасных отходах ? Директива 92/72/ЕЕС от 21 сентября 1992 о загрязнении воздуха озоном ? Директива 94/67/ЕС от 16 декабря 1994 о сжигании опасных отходов ? Директива 96/29/Euratom от 13 мая 1996, лежащая в основе стандартов безопасности для защиты рабочих и населения от опасности ионизирующей радиации ? Директива 96/59/ЕС от 16 сентября 1996 об удалении полихлорированных бифенилов и трифенилов (РСВ/РСТ) ? Директива 96/61/ЕС от 24 сентября 1996, касающаяся предупреждения и контроля интегрального загрязнения Директива 96/82/ЕС от 9 декабря 1996 о контроле опасности крупных аварий, вовлекающих опасные вещества Во многих из вышеуказанных директивах есть прямое указание на необходимость использования методов оценки риска. Особенно большое значение методам оценки и управления риском в Европейском Союзе стали придавать после принятия Директивы 96/82/ЕС от 9 декабря 1996, так называемой Директивы "Севезо-2". В настоящее время в ЕС существует разработанная система оценок и управления риском в области экологической безопасности. Новый стимул в развитии системы анализа риска дала публикация в 1997 году официального руководства по оценке риска.150 Большую роль анализ риска играет и в недавно выпущенной 5-ой Программе действий в области окружающей среды.151 Поэтому в области экологической безопасности представляется актуальным для сближения российского законодательства с законодательством ЕС расширить отечественные научно-методологические исследования в области анализа риска, детально изучить достижения ЕС в этой области с целью максимально возможного их использования в российской практике, в законодательном порядке ввести анализ риска в качестве основы при проведении экологической экспертизы, экологического аудита и экологического страхования. Активно использовать анализ риска для оценки безопасности предприятий и территорий (в частности при подготовке деклараций безопасности предприятий). Шире применять методики оценки риска для здоровья человека при воздействии опасных химических веществ в случае их попадания в воздух, воду, почву и продукты питания. Практика такой работы должна интенсивно закрепляться в законодательных актах на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. Необходимо организовать широкое знакомство 221 законодателей из Государственной Думы ФС РФ и из законодательных собраний субъектов федерации с основными достижениями законодателей ЕС в области обеспечения экологической безопасности и практики применения этого законодательства на национальном уровне в различных странах - членах ЕС. Это могло бы значительно облегчить процесс сближения законодательства Российской Федерации и ЕС в области экологической безопасности. Результаты проведенного исследования позволяют предложить основные направления международного сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности. безопасности, с учетом состояния текущего контроля в этой области. Обеспечение соответствия в калибровке приборов, осуществляющих измерения в области экологической безопасности. Стандартизация форматов данных, получаемых при измерениях в области экологической безопасности, удовлетворяющая российские и международные интересы. Разработка форматов данных для новых методов измерения в области экологической безопасности. Разработка требований к статистическим данным о состоянии экологической безопасности, удовлетворяющим национальные интересы России,
