Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы аудита эффективности 8
1.1. Государственный финансовый контроль: сущность, цели, задачи. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации 8
1.2. Классификация основных видов государственного финансового контроля 37
1.3. Теоретические основы аудита эффективности управления государственными средствами в современных условиях 46
Глава II. Организация аудита эффективности государственных средств в системе государственного финансового контроля 58
2.1. Субъекты аудита эффективности в системе государственного финансового контроля 58
2.2. Формирование информационного обеспечения аудита эффективности государственных средств 68
2.3. Бюджетирование, ориентированное на результат, при внедрении аудита эффективности государственных средств 81
2.4. Организация аудита эффективности на современном этапе 94
Глава III. Основы методологии и методики аудита эффективности 114
3.1. Методы аудита эффективности. Основы методики аудита эффективности государственных средств 114
3.2. Аудит эффективности управления государственными предприятиями и предприятиями, акции которых принадлежат государству 129
3.3. Аудит эффективности использования государственных средств органами исполнительной власти 146
Заключение 160
Список литературы 165
- Государственный финансовый контроль: сущность, цели, задачи. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации
- Субъекты аудита эффективности в системе государственного финансового контроля
- Методы аудита эффективности. Основы методики аудита эффективности государственных средств
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Эффективность управления государственными средствами является залогом стабильности экономики, обеспечения необходимых темпов экономического роста и уровня общественного благосостояния, а также соблюдения интересов национальной безопасности государства. Все это, безусловно, является объективной основой для перехода отечественного государственного сектора экономики на систему бюджетирования, ориентированного на результат, осуществить который невозможно без адекватных изменений в системе государственного контроля, а именно внедрения аудита эффективности, позволяющего всесторонне оценивать результативность управления государственными средствами.
Важно понимать, что результативность управления государственными средствами и адекватная система контроля во многом будут определять тот эффект, и то качество экономического роста, с которыми Россия будет стремиться полноправно войти в новую систему мирохозяйственных связей, соответствующую общей глобализации мировой экономики.
Опыт развития отечественной системы государственного управления в последнее десятилетие показал, что даже при экономической и социальной обоснованности структуры и объемов государственных расходов зачастую не происходит достижение желаемых результатов. В качестве одной из основных причин такого положения можно назвать недоработанность действующей бюджетной процедуры и отсутствие объективных механизмов контроля.
Построение системы государственного финансового контроля в нашей стране является предметом изучения достаточно широкого круга экономистов. Но следует отметить, что, несмотря на это, до сих пор остается незначительным число публикаций посвященных вопросам внедрения аудита эффективности, разработке методики его проведения, формированию системы критериев оценки и т.д. Фрагментарность восприятия накопленного в данной области государственного контроля опыта негативно сказывается на самой системе
контроля и, как следствие, на качестве реализации государственной политики в различных отраслях экономики.
*
Цель диссертационного исследования - обоснование необходимости внедрения аудита эффективности в деятельность органов государственного финансового контроля, разработка теоретических и практических основ аудита эффективности при переходе отечественной системы государственного управления на систему бюджетирования, ориентированного на результат.
Достижению этой цели были подчинены следующие задачи:
исследовать состояние сложившейся в Российской Федерации системы государственного финансового контроля и определить наиболее перспективные пути ее совершенствования;
раскрыть аспекты взаимодействия государственных органов при осуществлении эффективного и всестороннего контроля над процессом управления государственными средствами;
определить место аудита эффективности в современной системе
*
J і государственного финансового контроля и обосновать необходимость
[V его внедрения при переходе на бюджетирование, ориентированное на
результат;
предложить основные критерии формирования информационного обеспечения аудита эффективности;
предложить порядок совершенствования методики аудита эффективности государственных средств при переходе на систему бюджетирования, ориентированного на результат;
разработать методику аудита эффективности государственных средств при осуществлении контроля государственных органов и
.. предприятий.
'/к Предмет и объект исследования.
Основным предметом исследования данной диссертации являются методологические и организационно-методические аспекты внедрения аудита эффективности в практику деятельности отечественных органов
государственного финансового контроля. Кроме того, в диссертации анализируются направления совершенствования процесса управления государственными финансами отвечающие современным требованиям.
jf і Объектом исследования является деятельность Счетной палаты Российской
п Федерации и других государственных органов, осуществляющих контроль за
использованием и управлением государственными средствами.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическая и методологическая основа данного диссертационного исследования лежит в области таких дисциплин, как финансовый анализ, аудит, финансовый контроль и бухгалтерский учет, а также опирается на нормативные правовые акты Российской Федерации. При написании были подробно изучены работы следующих отечественных авторов: Белобежского И.А., Бесхмельницына М.И., Бурцева В.В., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Заварихина Н.М., Иткина Ю.М., Кондракова Н.П., Кочерина Е.А., Крикунова А.В., Палий В.Ф., Родионовой В.М., Соколова Я.В, Степашина СВ., Суйца
V . В.П., Чая В.Т., Шапигузова СМ., Шеремета А.Д., Шлейникова В.И. и др.
Г В процессе работы над диссертацией были также изучены работы ряда
зарубежных авторов: Адамса Р., Арене Э., Лоббека Дж.К., Майер Э., СГРейми В.М., Робертсона Дж., Ван Хорна Дж.К. и др.
Рассмотрение методики аудита эффективности, ключевых приемов и методов контроля, основных принципов организации контроля строится с учетом действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы финансового контроля, бюджетного устройства и управления, бухгалтерского учета и т.д., а также международных стандартов аудита и финансовой отчетности для общественного сектора, практического опыта осуществления контрольных мероприятий инспекторами Счетной
$
палаты Российской Федерации и методических рекомендаций, разработанных с учетом данного опыта.
Для более полного раскрытия темы диссертационного исследования в работе использовались следующие общенаучные приемы и методы: дедукция, индукция, анализ, сопоставление, группировка и т.д.
Научная новизна. Научная новизна содержащихся в диссертации положений и выводов состоит в разработке теоретических и практических рекомендаций по вопросам организации и проведения аудита эффективности как одного из направлений государственного финансового контроля.
Результатом диссертационного исследования, характеризующего его новизну, стали следующие положения и выводы, сформулированные в работе и выносимые на защиту:
предложены пути реформирования сложившейся структуры органов государственного финансового контроля;
обоснована необходимость внедрения аудита эффективности при переходе отечественной системы государственного управления на бюджетирование, ориентированное на результат;
\ 'j сформулированы требования к процессу формирования
"^ информационных потоков для целей аудита эффективности;
разработан подход к формированию системы критериев и показателей оценки результативности управления государственными средствами по ряду органов исполнительной власти и на предприятиях;
разработаны методические вопросы осуществления аудита эффективности государственных средств в государственных органах и на предприятиях.
Практическая значимость.
і-
'і
Основным научно-практическим результатом диссертации является разработка конкретных рекомендаций в области осуществления аудита эффективности в системе государственного финансового контроля при переходе отечественной системы государственного управления на систему бюджетирования, ориентированного на результат. Практическую пользу, в
первую очередь, могут принести предложенные в работе конкретные рекомендации по формированию методики аудита эффективности.
Выводы и рекомендации, сделанные в диссертации могут быть
использованы при чтении лекционного и семинарского курсов по аудиту,
ft государственному контролю.
Рекомендации соискателя по решению поставленных в диссертации вопросов могут быть использованы при разработке документов законодательного и нормативного характера, в работе государственных органов власти. Практические выводы диссертации могут быть применены в качестве методологической и теоретической основы для проведения конкретных экономических исследований и для подготовки, анализа и экспертизы программ и концепций в рамках экономической реформы в России.
Апробация и внедрение результатов исследования.
По теме диссертации автор выступал с докладами и сообщениями на
нескольких конференциях (Ломоносовские чтения, Татуровские чтения) и
"J
? семинарах. Материалы диссертационного исследования использовались
автором в своей практической деятельности при проведении контрольных
мероприятий, осуществляемых Счетной палатой Российской Федерации.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в 4 работах, общий объем которых составляет более 1.5 п.л.
Объем и структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация объемом 175 страниц включает в себя введение, три главы, которые включают в себя 10 параграфов, заключение и список литературы, а также ряд схем. Список литературы состоит из 147 наименования.
Государственный финансовый контроль: сущность, цели, задачи. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации
Аудит эффективности является перспективным видом контроля как в сфере предпринимательства, так и в системе государственного финансового контроля и в первую очередь в силу того, что любой собственник имущества, будь то государство либо частный инвестор, имеет объективную потребность в информации относительно того, насколько эффективно осуществляется управление его активами. В данном научном исследовании мы не ставим задачи рассмотрения аудита эффективности в целом и сконцентрируемся на аудите эффективности как направлении государственного финансового контроля, поэтому при рассмотрении теоретических основ аудита мы считаем целесообразным начать с освещения теории государственного финансового контроля. По своей сути аудит эффективности в системе государственного финансового контроля выступает в роли контроля эффективности, основу которого по большей части составляют аналитические процедуры, что также обосновывает необходимость более подробного рассмотрения теории государственного финансового контроля. Термин аудит в данном случае является заимствованным из международной практики, где вместо термина «государственный финансовый контроль» применяется термин «государственный аудит» и, соответственно, основные направления контроля называются «финансовый аудит» и «аудит эффективности».
Серьезные экономические преобразования, проводимые в нашей стране в последние пятнадцать лет, показали, что невозможно построить эффективную систему управления государством без качественного пересмотра принципов и приоритетов функционирования различных ее составляющих, в связи с чем возникла объективная необходимость совершенствования существующей системы государственного контроля. Построение четкой и действенной системы контроля, реализуемого от имени и в интересах государства, должно в современных условиях стать отправной точкой в процессе реформирования системы государственного управления.
Охватывая практически все сферы общественной жизни, государственный контроль подразделяется на определенные виды (экологический, архитектурный, финансовый, санитарный и т.п.), ключевое место среди которых, по нашему мнению, объективно занимает государственный финансовый контроль. Действительно, любая деятельность государства пронизана необходимостью использования государственных средств, результатом которого являются определенные финансовые последствия. Осуществление адекватного контроля указанных последствий есть непременное условие принятия в дальнейшем эффективных управленческих решений на любом уровне государственной власти. Финансовый контроль - это контроль над функционированием не просто какого-либо отдельного элемента государственного административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью исполнительной власти. Государственный финансовый контроль представляет собой весьма сложную управленческую категорию, основу которой составляет системный анализ, рассматривающий контроль, во-первых, как единое целое, вступающее во взаимодействие с внешней средой и, во-вторых, как определенную совокупность различных взаимосвязанных между собой элементов контроля. В наиболее общем виде объектом государственного финансового контроля выступают действия людей, связанные с формированием и управлением государственными средствами. В свою очередь аудит эффективности является одним из основных направлений государственного финансового контроля, что определяет единство теоретической основы государственного финансового контроля в целом и аудита эффективности. Поэтому в данной работе, с нашей точки зрения, целесообразно сосредоточиться именно на теоретической базе государственного финансового контроля.
Активная роль контроля в управлении экономикой проявляется в том, что он не ограничивается только констатацией допущенных отклонений от требований управленческой деятельности. Его данные используются для поддержания динамического равновесия всей системы управления, принятия более обоснованных управленческих решений.
Но, прежде чем раскрывать сущность и основные составляющие концепции государственного финансового контроля важно понять, что представляет собой контроль вообще.
Понятие «контроль» неразрывно связано с понятием «управление». Контроль не является самоцелью и его проведение вне управленческой деятельности лишено всякого смысла. В свою очередь управление, особенно сложными социально-экономическими системами1, может оказаться безрезультатным при отсутствии должного контроля. Контроль является одной из ключевых функций управления, которое, в свою очередь, представляет собой определенную совокупность управленческих функций, обеспечивающих воздействие субъекта управления на объект управления. Контроль как вид управленческой деятельности объективно необходим для функционирования всей системы управления. Эффективное управление невозможно без достоверной и качественной информации, основным средством получения которой в процессе управления является контроль. Контроль выступает в роли механизма оценки принятых управленческих решений, одновременно являясь в процессе управления «связующим звеном» всех его элементов в единое целое.
Субъекты аудита эффективности в системе государственного финансового контроля
Осуществление государственного финансового контроля на практике предполагает необходимость создания государством целостной системы органов государственного финансового контроля, которая представляет собой один из ключевых элементов системы контрольных органов государства, являясь одновременно важнейшей составляющей финансового механизма, при помощи которого государство реализует свою финансовую политику. Аудит эффективности, как одно из ключевых направлений реализации государством своих контрольных полномочий в сфере контроля эффективности управления государственными средствами, должен быть органично встроен в целостную систему государственных органов финансового контроля. Вместе с тем, учитывая практику организации аудита эффективности в развитых странах, следует отметить, что аудит эффективности является в большей степени прерогативой деятельности органов внешнего финансового контроля, хотя и не исключает осуществления контроля эффективности управления государственными средствами со стороны органов внутреннего контроля. Вместе с тем, необходимо отметить, что одна из проблем, стоящих в настоящее время в системе государственного финансового контроля, заключается в систематизации государственных органов финансового контроля с позиции внешнего и внутреннего контроля, поэтому при рассмотрении субъектов аудита эффективности нельзя обойти вопрос организации системы органов государственного финансового контроля в целом и уйти от рассмотрения предложений по реформированию существующей структуры органов государственного финансового контроля, основу которого, с нашей точки зрения, должно составить закрепления за контрольными органами, созданными при законодательной (представительной) власти статуса органов внешнего финансового контроля, а за органами, созданными в системе исполнительной власти, - статуса органов внутреннего финансового контроля. Это должно позволить повысить действенность существующего контроля и более четко распределить функции и задачи в области государственного контроля между различными ведомствами.
Органы, образующие систему органов государственного финансового контроля, контролируют полноту исполнения обязательств физических и юридических лиц перед государством и соблюдение различными экономическими субъектами российского финансового законодательства, осуществляют контроль за целевым, эффективным и рациональным использованием государственной собственности, реализуют бюджетно-финансовый контроль и т.п.
Многообразие финансовых отношений, в роли одного из участников которых выступает государство, породило широкую сферу применения государственного финансового контроля и, следовательно, значительное число органов, составляющих систему органов финансового контроля государства, выступающих в процессе контроля в роли субъектов контроля.
В большинстве экономически развитых стран эффективность функционирования органов государственного финансового контроля во многом определяется степенью их дифференциации, основу которой составляет практика разделения власти на законодательную, исполнительную, а также судебную. Именно взаимодействие всех ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, способствует созданию действенной системы государственного контроля, направленной на эффективное решений стоящих перед государством задач.
Субъектами государственного финансового контроля в нашей стране выступают органы государственного финансового контроля, созданных при законодательной власти, и государственные органы исполнительной власти и структурные подразделения различных министерств, ведомств и государственных организаций, наделенных соответствующими контрольными полномочиями. В настоящее время до сих пор ведутся жаркие споры относительно вопроса подразделения существующих в настоящее время органов финансового контроля, соответственно, на органы внутреннего и внешнего государственного финансового контроля.
Методы аудита эффективности. Основы методики аудита эффективности государственных средств
В условиях, когда управление бюджетами находится на стадии перехода к механизмам программно-целевого планирования, а аудит эффективности только набирает свои темпы, вопрос о формировании отвечающей современным требованиям методики стоит в числе наиболее актуальных. Существующая в настоящее время в Счетной палате методика аудита эффективности не отвечает всем требованиям, накладываемым на указанные методические документы, и поэтому нуждается в значительной доработке и детализации.
На практике проведение аудита эффективности предполагает использование определенных методов, которые в силу аналитического характера аудита эффективности серьезным образом отличаются от методов применяемых в финансовом аудите и значительно пересекаются с методами, используемыми при проведении комплексного экономического анализа. Метод аудита эффективности - это определенный комплекс приемов, позволяющих оценить состояние изучаемых объектов с точки зрения эффективности осуществляемого управления. Следует отметить, что специфика аудита эффективности предполагает в ходе проверки использовать сочетание различных методов, которые относительно друг друга могут выступать разноуровневыми методами. Например, метод экспертизы, может предполагать необходимость использования графического метода, метода аналогии и т.д. В свою очередь метод аналогии представляет собой самостоятельный метод аудита эффективности и т.д. Поэтому мы рассмотрим методы аудита эффективности в целом, не систематизируя по отдельным уровням.
Необходимость применения конкретных приемов в ходе контрольного мероприятия в рамках аудита эффективности определяется исходя из целей проверки. Сама сущность аудита эффективности, заключающаяся в анализе результативности управления государственными средствами, как уже было отмечено, предполагает основной упор делать на аналитические процедуры, в их сочетании с обследованием объекта контроля.
В силу того, что качество механизма сбора данных и их обобщения определяет достоверность и ценность полученных результатов, используемых в качестве доказательств при формировании выводов и заключений, проведение обследования должно основываться на научно-обоснованных методах.
При начале обследования проверяющие должны определить степень его целесообразности для процесса формирования выводов по установленным вопросам, оценить наличие и возможность получения аналогичной информации более доступными способами, проанализировать насколько результаты обследования конкретной сферы могут быть обобщены на более широкий круг вопросов, оценить достаточность ресурсного обеспечения (финансового, материального, трудового и т.д.) для осуществления обследования и сравнить размер необходимых для его проведения ресурсов и ожидаемые от него результаты.
Как и любой элемент проверки, обследование требует четкой и объективной организации. Перед его проведением необходимо разработать план основных действий, включающий перечень вопросов, анкеты, обоснование применяемой выборки и в случае необходимости аргументацию привлечения сторонних специалистов. Необходимо также точно определиться с методологией проводимого обследования. Данные, получаемые в ходе обследования, составляют базу аудиторских доказательств, которые, подвергнувшись определенной аналитической обработке, формируют результаты контрольного мероприятия, влияя на их объективность. К методам обследования относятся: инвентаризация, пересчеты, опросы, общее изучение документов и т.п.
Аналитический характер аудита эффективности предопределил ключевое место аналитических приемов в системе методов, используемых в аудите эффективности. Рассмотрим основные.
Основу исследования сложных систем составляет диалектический метод, включающий в себя дедуктивный и индуктивный методы. Первый из них строится на изучении объекта контроля путем перехода от общих законов и положений к частным. То есть, на первом этапе осуществляют изучение общих положений, интересов системы высшего уровня. Только после этого приступают к изучению свойств и других характеристик объекта контроля, определяющих его место в целостной системе, его сложность, цели функционирования, состояние, другие особенности. Второй метод - это метод изучения путем перехода от частного к общему. При этом основу общих положений составляет определенная совокупность наблюдений, узких и промежуточных выводов, обобщений и т.п. Оба эти метода играют важную роль при проведении аудита эффективности, позволяя достичь необходимых результатов его проведения.
