Содержание к диссертации
Введение
1. Методологические основы статистики государственных финансов (СГФ) 10
1.1. СГФ как подсистема экономической статистики 10
1.2. Основополагающие концепции, определения и классификации СГФ 16
1.3. Процессы развития и гармонизации международных стандартов 25
2. Практические аспекты формирования СГФ в Российской Федерации 35
2.1. Инструменты формирования и основные разделы статистики государственного бюджета 35
2.2. Отличия российской системы показателей статистики государственного бюджета от международного стандарта по СГФ 52
2.3. Основные вопросы организации СГФ в Российской Федерации 63
3. Основные направления совершенствования российской СГФ 92
3.1. Совершенствование институционального охвата СГФ 92
3.2. Совершенствование аналитической основы СГФ 114
3.3. Повышение потенциала использования данных СГФ 133
Заключение 145
Библиография 155
- СГФ как подсистема экономической статистики
- Инструменты формирования и основные разделы статистики государственного бюджета
- Отличия российской системы показателей статистики государственного бюджета от международного стандарта по СГФ
- Совершенствование институционального охвата СГФ
Введение к работе
В силу особенностей функций государства результаты деятельности институциональных единиц сектора государственного управления и государственного сектора оказывают существенное влияние на экономику страны в целом. Полная, надежная и своевременная информация об экономической деятельности государства и об ее результатах является основой для проведения экономического анализа и принятия органами государственной власти своевременных и обоснованных решений в отношении налогово-бюджетной политики. Указанная информация также представляет большой интерес для научных и деловых кругов, широкой общественности.
Статистические данные об экономической деятельности государства и ее результатах играют существенную роль в ходе проведения реформ в области государственных и муниципальных финансов в Российской Федерации. Как подчеркнул Президент Российской Федерации, «при расширении горизонта бюджетного планирования возрастает значение информации о финансовых результатах деятельности государственного сектора. Эта информация должна учитываться при принятии решений, касающихся управления государственными ресурсами. На федеральном уровне должна быть сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям» [3].
Актуальность информации об экономической деятельности государства и ее результатах особенно повышается в условиях экономического кризиса с учетом усиления роли государства в экономике и необходимости принятия адекватных управленческих решений.
Данные статистики государственных финансов (СГФ) Российской Федерации составляют часть единого информационного пространства не только внутри страны, но и на международном уровне. Являясь членом таких международных организаций, как Организация Объединенных Наций, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и другие, Российская Федерация имеет определенные обязательства по предоставлению информации по различным секторам и подсекторам экономики. В целях обеспечения сопоставимости между странами такие данные должны быть представлены в формате, соответствующем международным стандартам составления и предоставления экономической информации.
Основным источником информации, который используется в Российской Федерации при подготовке СГФ и счетов органов государственного управления в системе национальных счетов, являются данные отчетности об исполнении бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации. В 2005 году Министерством финансов Российской Федерации была проведена масштабная реформа системы бюджетного учета, отчетности и классификации. Одной из целей реформы являлось сближение российской системы с Международными стандартами финансовой отчетности для государственного сектора и международными стандартами СГФ.
Несмотря на очевидные успехи проведенной реформы, в настоящее время сохраняется ряд первоочередных задач, связанных с совершенствованием методологии статистики государственных финансов в Российской Федерации. К наиболее актуальным задачам следует отнести разработку четких критериев отнесения институциональных единиц к сектору государственного управления, консолидацию в российской СГФ данных по государственным корпорациям, применение международного стандарта по СГФ при интерпретации экономических событий и при оценке активов и обязательств, приведение в соответствие терминологии и классификаций, применяемых в российском бюджетном учете и отчетности, терминологии и классификациям международного стандарта по СГФ. Дополнительные задачи связаны с необходимостью совершенствования организации подготовки и распространения данных российской СГФ, а также использования таких данных в аналитических целях при разработке макроэкономической политики.
Таким образом, существует настоятельная потребность в исследовательской работе, в которой на основе критического анализа российской практики и с учетом требований международных стандартов были бы сформулированы практические рекомендации по совершенствованию методологии СГФ в Российской Федерации.
Вопросы формирования СГФ и счетов органов государственного управления в системе национальных счетов рассматривались в публикациях многих ученых и специалистов-практиков в нашей стране и за рубежом. В процессе диссертационного исследования автором были проанализированы работы И.В. Алексеевой, Р.Е. Артюхина, В.А. Зеленского, Ю.Ы. Иванова, СЕ. Казариновой, Л.А. Карасевой, Н.П. Кондракова, И.Н. Кондракова, А.Е. Косарева, Г.И. Маклевой, A.M. Лаврова, М.Г. Назарова, Т.Г. Нестеренко, Б.Т. Рябушкина, А.Е. Саблиной, А.Е. Суринова, И.Н. Токарева, Т.А. Хоменко и других специалистов. Кроме того, автором были изучены материалы зарубежных публикаций, в том числе, работы А. Караре, Дж. М. Кейнса, П. Коттерелла, Л. Лалиберте, У. Петти, Дж. Питзера, Б. Траа, Э. Харрисон, Э. Уайсмана, Т. Уикенза, а также международные стандарты, в том числе, опубликованная в 2008 году обновленная версия Системы национальных счетов (СНС 2008).
Проведенный анализ публикаций позволил автору сделать вывод о том, что, несмотря на относительную разработанность темы СГФ, в современной отечественной
экономической литературе пока отсутствует комплексный анализ и описание методологии СГФ в условиях реформы системы бюджетного учета, отчетности и классификации. Необходимость дальнейшего реформирования информационной базы СГФ в Российской Федерации на современном этапе перехода к международным стандартам и разработки рекомендаций по совершенствованию методологии российской СГФ в условиях бюджетной реформы обусловила актуальность темы данного диссертационного исследования, предопределила выбор предмета и объекта исследования, его цели и задач.
Объектом исследования в настоящей работе является СГФ как часть экономической статистики Российской Федерации.
Предмет исследования составляет методология российской СГФ на современном этапе перехода к международным стандартам в области формирования и распространения статистической информации.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию методологии СГФ в Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления в условиях бюджетной реформы и для приведения в соответствие со стандартами Международного валютного фонда, изложенными в Руководстве по СГФ 2001 года.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы следующие задачи диссертационного исследования:
изучить требования международных стандартов в области составления и представления СГФ;
исследовать процессы развития и гармонизации международных стандартов и сделать выводы о возможности дальнейшего совершенствования стандартов СГФ;
исследовать практику применения понятий «сектор государственного управления» и «государственный сектор» в Российской Федерации при формировании бюджетної! отчетности, данных СГФ и счетов органов государственного управления в СНС и выявить возможные несоответствия рекомендациям международным стандартам по СГФ в отношении охвата институциональных единиц и охвата статистических данных;
провести анализ инструментов формирования и основных разделов статистики государственного бюджета (бюджетной отчетности), в том числе введенную в 2005 году систему бюджетного учета, отчетности и бюджетной классификации, с точки зрения возможности формирования данных СГФ в соответствии с международными стандартами;
провести сравнительный анализ российской системы показателей бюджетної!
отчетности и показателей, предусмотренных международными стандартами СГФ, и выявить несоответствия;
исследовать основные вопросы организации СГФ в Российской Федерации и выявить возможные недостатки существующего порядка;
разработать рекомендации по совершенствованию институционального охвата российской СГФ;
выработать предложения по совершенствованию аналитической основы СГФ в Российской Федерации в соответствии с требованиями международных стандартов;
разработать рекомендации по совершенствованию организации подготовки и распространения данных СГФ, а также использования указанных данных в аналитических целях и для повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили нормативные правовые документы, монографии и статьи российских и зарубежных специалистов, ученых, а также публикации международных организаций по вопросам составления финансовой отчетности и данных СГФ и СНС.
Методология исследования основана на научном анализе и синтезе. Для решения поставленных задач были использованы методы наблюдения, анализа причинно-следственных связей, сравнительного анализа, индуктивный и дедуктивный методы научного познания.
Информационная база исследования. Информационную базу исследования составили нормативные правовые документы Российской Федерации, научные монографии, периодические экономические издания, данные консолидированной бюджетной отчетности и официальные данные СГФ Российской Федерации, которые на регулярной основе представляются в Международный валютный фонд (МВФ).
Научная новизна работы заключается в совершенствовании методологии СГФ в Российской Федерации в целях повышения эффективности государственного управления и для согласования со стандартами по СГФ МВФ и новой версией международных стандартов национального счетоводства. Научная новизна результатов диссертационного исследования характеризуются следующим:
1. Установлены современные тенденции развития и гармонизации международных статистических стандартов и стандартов финансовой отчетности для государственного сектора, аргументирована необходимость дальнейшей модернизации действующих стандартов по СГФ с учетом новой версии стандартов национального счетоводства,
опубликованной в 2008 году.
Определены инструменты формирования и основные разделы бюджетной отчетности и обоснованы направления адаптации международной методологии СГФ применительно к российской практике.
Сформулированы предложения по уточнению критериев классификации и состава институциональных единиц сектора государственного управления Российской Федерации.
Обоснованы предложения по уточнению Классификатора институциональных единиц по секторам экономики, придания ему статуса общероссийского и разработки на его основе реестра институциональных единиц, обязательного для применения всеми органами и организациями.
Внесены предложения по совершенствованию системы показателей и классификаций бюджетной отчетности, принципов оценки потоков и запасов сектора государственного управления, а также согласованию терминологии и определений, при этом рекомендовано закрепить указанные предложения в нормативных правовых документах, регулирующих вопросы бюджетного учета, отчетности и классификации.
Разработаны предложения по перераспределению функций по сбору, обработке и распространению данных российской СГФ, сформированных в соответствии с международными стандартами, в том числе предложения по публикации в открытых источниках информации соответствующих метаданных (методических пояснений).
Обоснована концептуальная основа методического обеспечения в форме рекомендаций (или руководства) по проведению экономического анализа и разработке налогово-бюджетной политики на базе данных российской СГФ в целях повышения потенциала использования указанных данных.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что представленные выводы и рекомендации могут быть использованы в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, в особенности Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Министерства экономического развития Российской Федерации, а также в целях подготовки новых нормативных и методических документов по вопросам формирования и распространения СГФ. Реализация на практике предложений, выработанных по итогам проведения диссертационного исследования, будет способствовать повышению качества данных макроэкономической статистики в Российской Федерации на современном этапе перехода к международным стандартам, совершенствованию информационной базы для проведения экономического анализа и разработки нало-
гово-бюджетной политики, а также повышению эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в качестве теоретической основы для новых научных исследований, посвященных проблемам макроэкономической статистики. Материалы диссертации также могут найти применение в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений по курсам экономической теории, экономического анализа, макроэкономики, государственного регулирования экономики, государственных финансов, государственного и муниципального управления, статистики финансов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора (общий объем 5,13 п.л., из них две статьи общим объемом 1,53 п.л. опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах, утвержденных ВАК), были обсуждены и апробированы в профессионально-трудовой деятельности автора при оказании консультационного содействия Министерству финансов Российской Федерации, финансовым органам Чувашской Республики, Вологодской области, Челябинской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и других субъектов Российской Федерации, финансовым органам муниципальных образований, а также в работе автора в качестве привлеченного эксперта МВФ при реализации проектов по внедрению международных стандартов СГФ в Республике Беларусь и Республике Словения.
Структура диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав и заключения.
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы его цели и задачи, определены объект и предмет, а также методологическая база исследования, описаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, апробация работы, а также структура диссертационного исследования.
В первой главе диссертационного исследования содержится обзор единой концептуальной основы стандартов экономической статистики, представлены основополагающие принципы, определения и классификации стандартов СГФ, а также результаты сравнительного анализа методологии СГФ и методологии СНС. Кроме того, в первой главе представлен аналитический обзор основных результатов работ по гармонизации международных стандартов и сделаны выводы об их возможном влиянии на изменение стандартов СГФ.
Во второй главе диссертационного исследования рассматриваются практические аспекты формирования СГФ в Российской Федерации. В главе приведены результаты
исследования бюджетной классификации Российской Федерации и плана счетов бюджетного учета как инструментов формирования статистики государственного бюджета (бюджетной отчетности), описаны основные разделы и показатели статистики государственного бюджета (бюджетной отчетности), рассмотрена российская практика применения понятий «сектор государственного управления» и «государственный сектор». На основании проведенного сравнительного анализа сделаны выводы об отличиях российской системы показателей бюджетной отчетности от требований международных стандартов по СГФ в части институционального охвата и определения сектора государственного управления, общей структуры системы показателей и применяемых классификаций, принципов оценки операций. Также в главе рассмотрены основные вопросы организации СГФ в Российской Федерации, в том числе, представление СГФ в рамках выполнения обязательств перед Международным валютным фондом, и выявлены недостатки существующего порядка.
В третьей главе диссертационного исследования содержатся предложения по совершенствованию методологии и организации СГФ в Российской Федерации. Предложения касаются уточнения охвата институциональных единиц сектора государственного управления и разработки статистики по государственному сектору, совершенствования системы показателей и классификаций, совершенствования принципов оценки потоков и запасов, а также согласования терминологии и определений с требованиями международных стандартов СГФ. Кроме того, в главе представлены предложения по решению проблем организационного характера, связанных подготовкой данных СГФ в Российской Федерации, а также предложения по повышению доступности и надежности данных. Наконец, в данной главе обоснована необходимость усиления работы по анализу данных СГФ и исследованию возможностей использования таких данных для целей проведения эффективной налогово-бюджетной политики, повышения результативности планирования и прогнозирования.
В Заключении приведены основные выводы и предложения, разработанные в ходе диссертационного исследования.
СГФ как подсистема экономической статистики
Экономическая статистика обеспечивает систематическое количественное описание происходящих в экономике событий, характеризует уровень и динамику развития различных сфер, секторов и отраслей экономики, формирует данные, необходимые для проведения экономического анализа и разработки экономической политики.
Важной особенностью экономической статистики является ее системный подход к изучению экономики, что предполагает разработку системы показателей, которая охватывает основные виды экономической деятельности и аспекты экономического процесса. Системный характер экономической статистики подразумевает согласованность между различными показателями, используемыми для описания и анализа различных, но при этом взаимосвязанных аспектов экономического процесса. Согласованность между различными показателями достигается путем гармонизации и координации определений и классификаций, на основе которых осуществляется их исчисление. Определение содержания показателя и методов его оценки принято называть разработкой методологии [66].
Концептуальную основу современных стандартов экономической статистики составляет Система национальных счетов (СНС). СНС формирует макростатистическую модель экономики страны, характеризует все фазы экономического процесса и взаимосвязи между ними, выявляет роль различных экономических операций в формировании наиболее важных макроэкономических показателей — ВВП, ВНД, конечное потребление, валовое накопление, сбережение, чистое кредитование/заимствование и других.
Необходимость статистической информации для разработки экономической политики и принятия решений о мерах по регулированию рыночной экономики была особенно ясно осознана после Великой экономической депрессии 1929-1933гг. После депрессии многие экономисты-теоретики пришли к выводу о том, что для возвращения рыночной экономики в состояние первоначального равновесия нужны меры государственного регулирования. Одним из ученых, кто обосновал идею и методы государственного регулирования в наиболее отчетливой и последовательной форме, был выдающий английский экономист Дж.М. Кейнс. В своей работе «Общая теория занятости, процента и денег» Кейнс впервые сформулировал некоторые основополагающие принципы экономической статистики, в том числе, идею о взаимосвязи между такими макроэко номическими переменными, как общий доход, потребление, инвестиции, сбережения. Кейнс обосновал неизбежность вмешательства государства в регулирование рыночной экономики и показал, что воздействуя на одни макроэкономические переменные, государство может добиваться в нужном направлении изменения других переменных.
Следует отметить, что разработка теории экономической статистики началась еще до начала XX века и исследований Дж.М. Кейнса. Значительный вклад в развитие экономической статистики внес английский ученый В. Пети (1623-1687). В своих работах «Трактат о налогах и сборах» (1662) и «Verbum sapienti - слово мудрым» (1664) В. Пети рассматривает, в частности, природу таких доходов государства, как подушный налог, таможенные пошлины, акцизы, рента, добровольные взносы, штрафы и др., описывает различные способы их взимания, а также выделяет и обосновывает следующие категории го сударе гвенных расходов:
Расходы на оборону государства на суше и на море, на обеспечение мира как внутри страны, так и вне ее;
Расходы на содержание правителей, главных и подчиненных, а также расходы по отправлению правосудия, по исправлению и наказанию уже содеянных несправедливостей и преступлений и по предупреждению их на будущее время;
Расходы на содержание пастырей человеческих душ и руководителей их совести, на обучение людей законам Бога;
Расходы на школы и университеты;
Расходы на содержание сирот, найденных и подкинутых детей, а также всякого рода немощных людей и таких, которые нуждаются в получении работы;
Расходы на дороги, судоходные реки, водопроводы, мосты, порты и другие предметы, нужные для блага пользования всех.
Подобную классификацию можно считать прообразом функциональной классификации расходов, которая является одной из важных составляющих современной экономической статистики. Необходимо также отметить, что В. Пети совместно с другим английским ученым — Г. Кингом впервые сделали оценки национального дохода Англии и Франции и положили начало истории статистики национального дохода.
Одним из первых макроэкономических построений можно считать «Экономическую таблицу», составленную французским ученым Ф. Кенэ, который возглавлял школу физиократов в середине XVITI века. Опубликованная в 1758 год} . «Экономическая таблица» представила собой попытку разобраться в механизмах функционирования экономики в целом на основе деления всех экономических агентов на секторы и классы в зависимости от их роли в процессе производства и потребления, анализа соответствую щих потоков товаров, услуг и денежных средств.
Важное направление экономической науки и экономической статистики, которое оказало большое влияние на развитие национальных счетов, связано с именем выдающегося русского ученого В.В. Леонтьева. Он впервые использовал метод межотраслевого баланса, с помощью которого исследуются связи между отраслями экономики, а также между такими переменными, как промежуточное потребление, конечный спрос, валовой выпуск.
Значительное влияние на развитие национального счетоводства в Российской Федерации оказали также концепции и классификации баланса народного хозяйства (БНХ), созданного в СССР в 20-е годы прошлого века для описания и анализа централизованно планируемой экономики. Первый БНХ намного опередил возникновение национальных счетов на Западе, и его разработка явилась поистине пионерской исследовательской работой в области систематического описания макроэкономики и развития научных методов упорядочения информации [94].
Термин «национальное счетоводство» был предложен накануне Второй мировой войны голландским экономистом Ван Клиффом [48]. Началом эры национального счетоводства в мировой статистической практике можно считать публикацию в 1947 году доклада Организации объединенных наций (ООН), в котором были сформулированы важные принципы национального счетоводства. В 1953 году в ООН под руководством Р. Стоуна, ученика и последователя Кейнса, был подготовлен документ «Система национальных счетов и вспомогательных таблиц», который обычно рассматривается как первый стандарт ООН в области национального счетоводства. Необходимо отметить, что в СНС 1953 года не было предусмотрено счетов для отдельных секторов экономики.
Значительным шагом вперед по сравнению со стандартом 1953 года стало новое издание СНС, одобренное статистической комиссией ООН в 1968 году.
В целях усиления аналитической направленности, формирования более четкой системы понятий и классификаций, а также внесения ряда изменений и уточнений в 1993 году была опубликована новая версия стандартов СНС, утвержденная пятью международными организациями — ООН, Международным валютным фондом, Международным банком реконструкции и развития, Организацией экономического сотрудничества и развития и Комиссией Европейских Сообществ. Спустя два года Европейским союзом была опубликована гармонизированная с СНС 1993 года Европейская система счетов, или ЕСС 1995 года.
В СНС 1993 года были впервые полностью интегрированы запасы (баланс активов и пассивов) и экономические потоки, приводящие к изменению данных запасов, а также был приведен полный набор счетов, описывающих производство, доход, потребление, сбережение, инвестиции и финансовую деятельность отдельных секторов и экономики страны в целом.
В российской статистической практике международные стандарты по национальному счетоводству начали внедряться в 70х-80х годах XX века. В конце 80-х годов ЦСУ СССР начало производить и публиковать оценки ВНП страны по методологии СНС. Деятельность по переходу к построению национальных счетов тесно связана с трудами Ю.Н. Иванова, который разработал методологию перехода от показателей БНХ к показателям СНС. В целом работы Ю.Н. Иванова по широкому спектру тем методологии и практики национальных счетов в условиях переходной экономики в дальнейшем во многом способствовали успешному внедрению международных стандартов СНС в странах СНГ [106].
Инструменты формирования и основные разделы статистики государственного бюджета
Информация, которая в настоящее время используется в Российской Федерации для анализа государственных и муниципальных финансов и принятия органами управления решений по вопросам экономической и бюджетной политики, содержится в следующих основных блоках статистики государственного бюджета (бюджетной отчетности), формируемых Министерством финансов Российской Федерации и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:
Отчет об исполнении бюджета;
Отчет о финансовых результатах деятельности;
Баланс исполнения бюджета;
Отчет о движении денежных средств.
Указанные блоки разрабатываются для единиц сектора государственного управления, который для целей формирования статистики государственного бюджета (бюджетной отчетности) подразделяется на три подсектора:
Подсектор центрального правительства (данные о бюджетной и приносящей доход деятельности федеральных органов государственной власти, федеральных бюджетных учреждений, а также данные об операциях органов управления государственными внебюджетными фондами);
Подсектор региональных органов управления (данные о бюджетной и приносящей доход деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и созданных ими бюджетных учреждений, а также данные об операциях органов управления территориальными государственными внебюджетными фондами);
Подсектор местных органов управления (данные о бюджетной и приносящей доход деятельности органов местного самоуправления и созданных ими бюджетных учреждений).
Иные организации при разработке российской статистики государственного бюджета (бюджетной отчетности) к сектору государственного управления не относятся.
В соответствии со ст. 144 новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившей в силу с 1 января 2008 года, к бюджетам государственных внебюджетных фондов относятся бюджеты Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования. В ранее действовавшей редакции кодекса в состав государственных внебюджетных фондов включался также Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Кроме того, в соответствии со ст. 144 новой редакции Бюджетного кодекса именно бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов.
Необходимо отметить, что действующее российское законодательство не содержит четких определений институциональных единиц и секторов экономики.
Например, в статье 178 действовавшей на 1 января 2007 года редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации в контексте сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, упоминались понятия государственного и муниципального секторов, однако четкие определения этих понятий отсутствовали. В новой редакции Бюджетного кодекса указанная статья вовсе утратила силу.
Понятие «сектор государственного управления» впервые было использовано в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». При этом указанное понятие бьшо использовано лишь в контексте классификации операций сектора государственного управления, которая предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ведения учета как по кассовому методу, так и по методу начисления. В остальных случаях в Концепции использовались понятия «бюджетный сектор» и «государственный сектор». При этом ни одно из упомянутых понятий не было определено.
Необходимо отметить, что понятие «классификация операций сектора государственного управления» введено в новую редакцию Бюджетного кодекса. Данное понятие не определяется, но используется как равнозначное понятию «классификация операций органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, бюджетных учреждений». Иные упоминания о секторе государственного управления в кодексе отсутствуют.
В Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» государственный сектор экономики определяется как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях.
Однако данное определение затрагивает лишь вопросы государственного имущества и не дает указание, например, на особенности функций и источников финансирования деятельности институциональных единиц государственного сектора, или на вопросы контроля и управления их деятельностью. Подобные особенности деятельности институциональных единиц государственного сектора имеют важное значение при определении границ различных секторов экономики страны в соответствии с международными реко-v мендациями.
Понятие государственного сектора в российском законодательстве часто связывается именно с понятием государственной собственности. В соответствии с законодательством контроль и управление деятельностью институциональных единиц, которые могут относиться к государственному сектору, осуществляется собственником имущества (или контрольного пакета акций), а именно, уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления.
В определенной степени критерий доли государственной или муниципальной собственности в уставном капитале (фонде) можно считать аналогом применяемого в международной практике критерия контроля. Однако четкое понятие контроля, которое можно было бы применить при определении границ государственного сектора и его подсекторов для целей формирования СГФ, в российском законодательстве также отсутствует.
В российской практике понятие «государственный» используется применительно к Российской Федерации и к субъектам Российской Федерации. При этом указанное понятие охватывает лишь часть того, что подразумевается под «государственным» сектором (public sector) экономики страны в международной практике. В контексте органов местного самоуправления, деятельность которых в международной практике также относится к деятельности государственного сектора и сектора государственного управления, в российском законодательстве используется термин «муниципальный сектор».
Наиболее полным образом понятия «государственный сектор» и «сектор государственного управления» определены в Классификаторе институциональных единиц по секторам экономики. Классификатор институциональных единиц по секторам (КИЕС) входит в состав единой системы статистических классификаторов, имеет статус ведомственного нормативного документа, утвержден приказом Федеральной службы государственной статистики от 2 августа 2004 года №110 «Об утверждении и внедрении в информационную систему государственной статистики отраслевого статистического Классификатора институциональных единиц по секторам экономики (КИЕС)». В настоящее время применяется версия КИЕС, опубликованная в 2008 году (с учетом изменений 1/2007 и 2/2008).
Сектор государственного управления выделен в КИЕС как отдельная классификационная категория (S.13) при классификации национальной экономики по секторам, подсекторам и субподсекторам. В соответствии с КИЕС сектор государственного управления подразделяется на следующие подсекторы:
S. 13 Государственное управление
5.131 Федеральные органы государственной власти и управления
5.132 Органы государственной власти и управления субъектов Федера ции
5.133 Органы местного самоуправления
5.134 Фонды государственного социального обеспечения
Как отмечается в КИЕС, сектор государственного управления объединяет институциональные единицы, выполняющие функции органов государственного управления в качестве основного вида деятельности.
Отличия российской системы показателей статистики государственного бюджета от международного стандарта по СГФ
Как следует из Руководства по СГФ, опубликованного МВФ в 2001 году, СГФ является внутренне согласованной интегрированной системой показателей и классификаций, в которой прослеживается четкая взаимосвязь между всеми ее компонентами. Комплексное отражение в учете операций и других экономических потоков (изменений запасов активов и обязательств вследствие событий экстраординарного характера и переоценки) обеспечивает возможность полной интеграции потоков и запасов и согласования различий между начальным и заключительным балансами активов и пассивов. Кроме того, СГФ гармонизирована с Системой национальных счетов (СНС).
Российской статистике государственного бюджета пока еще не вполне присуща такая интеграция и внутренняя согласованность всех компонентов. Применяемые классификации доходов, расходов, активов и обязательств отличаются от принятых в международной СГФ; не представлена информация о других экономических потоках. Кроме того, имеются определенные отличия в определении сектора государственного управления.
Более подробно отличия системы показателей бюджетной отчетности от международного стандарта по СГФ рассматриваются ниже.
При формировании данных российской статистики государственного бюджета институциональный охват сектора государственного управления Российской Федерации не полностью совпадает с соответствующими требованиями Руководства по СГФ редакции 2001 года.
В соответствии с положениями международного стандарта по СГФ к сектору государственного управления должны быть отнесены все единицы органов государственного управления, а также нерыночные некоммерческие организации социальной сферы, контролируемые и в основном финансируемые единицами органов государственного управления. В Европейской системе счетов 1995 года для определения преимущественного финансирования рекомендуется использовать критерий 50 процентов. Необходимо отметить, что в российской практике формирования счетов органов государственного управления в системе национальных счетов применяется подход, при котором все некоммерческие организации социальной сферы, получающие средства из бюджета, но не отвечающие вышеупомянутому критерию, не относятся к сектору государственного управления. Однако при формировании российской статистики государственного бюджета подобный критерий не используется. В статистике государственного бюджета регистрируются государственные и муниципальные активы и пассивы, а также изменения, происходящие с ними в результате деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, а также всех государственных и муниципальных бюджетных учреждений, созданных указанными органами. При этом данные по сектору государственного управления не включают потоки и запасы некоммерческих организаций, не являющихся государственными и муниципальными бюджетными учреждениями, но финансирующих большую часть своих издержек из государственного бюджета. В числе таких организаций могут оказаться, например, различные фонды, автономные учреждения, автономные некоммерческие организации и т.п.
Принципиальное различие в целях деятельности имеют государственная корпорация в российском определении и государственная корпорация в определении международных стандартов СПС и СГФ. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» государственная корпорация определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. В соответствии с определениями международных стандартов СНС и СГФ основная цель деятельности государственной корпорации заключается в проведении коммерческих операций.
Стандарты международной СГФ предполагают формирование статистических данных как по сектору государственного управления, так и по государственному сектору, который охватывает сектор государственного управления и все государственные корпорации и квази-корпорации. Государственные корпорации и квази-корпорации — это государственные предприятия, занятые производством товаров и услуг для реализации их на рынке по экономически значимым ценам. Например, такими единицами являются метрополитен, предприятия связи, предприятия по производству вооружений и другие государственные предприятия, занятые производством обычных товаров и услуг для реализации их на рынке. В российской практике статистика государственного бюджета по государственному сектору в настоящее время не формируется.
Таким образом, в российской практике формирования статистики государственного бюджета имеются определенные различия в институциональном охвате и определении сектора государственного управления по сравнению с международными стандартами по СГФ. Указанные различия связаны, прежде всего, с отсутствием в Российской Федерации единой согласованной методологии отнесения институциональных единиц к сектору государственного управления, а также реестра (перечня) соответствующих единиц. 2.2.2. Различия в общей структуре системы показателей и в применяемых классификациях
В международной СГФ не предусматривается составление отчета, аналогичного отчету об исполнении бюджета. В российской практике этот отчет служит, прежде всего, инструментом контроля за исполнением закона (решения) о бюджете. В соответствии с этой задачей в российской системе доходы и расходы бюджета определяются на кассовой основе как поступающие и выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. При этом, исходя из целей проводимой государственной политики и бюджетного законодательства, в доходы и расходы бюджета включаются некоторые операции, которые с точки зрения стандартов СГФ доходами или расходами не являются. В международной СГФ доходы и расходы определены как операции, влияющие на изменение чистых активов сектора государственного управления; они определяются на основе начислений. Различия в определении доходов и расходов приводят к различиям в отражении в них некоторых экономических потоков.
Например, в отчете об исполнении бюджета поступления задолженности по налогам рассматриваются как налоговые доходы, тогда как в международной СГФ такие поступления трактуются как операции с финансовыми инструментами (изменения в структуре финансовых активов).
Кроме того, в отчете об исполнении бюджета к доходам отнесены поступления от продажи активов, находящихся в государственной (муниципальной) собственности (муниципальных квартир, зданий, оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей, конфискованного и иного имущества, нематериальных активов), которые в международной СГФ в доходы не включаются.
Однако интеграция бюджетной классификации и плана счетов бюджетного учета позволяет обеспечить соответствие стандартам СГФ и отразить в отчете о финансовых результатах деятельности поступления от продажи государственных и муниципальных нефинансовых активов в составе операций с нефинансовыми активами, а поступления задолженности по налогам - в составе операций с финансовыми инструментами.
Совершенствование институционального охвата СГФ
Четкое определение состава единиц сектора государственного управления имеет большое значение в целях обеспечения возможности международных сопоставлений, создания качественной информационной базы для анализа и оценки налогово-бюджетной политики, а также в целях согласованности данных макроэкономической статистики в Российской Федерации. Особенно важным представляется согласованность данных статистики государственного бюджета и данных по счетам органов государственного управления в системе национальных счетов.
В российской практике существуют различные точки зрения по вопросам выделения институциональных единиц сектора государственного управления и критериев, которые должны использоваться при отнесении институциональных единиц к государственному сектору.
Например, по мнению специалистов Федеральной службы государственной статистики [33], бюджетное учреждение является отдельной институциональной единицей, несмотря на то, что его экономическая деятельность ограничена собственником имущества, находящегося у бюджетного учреждения в оперативном управлении.
Указанная точка зрения учтена в Классификаторе институциональных единиц по секторам экономики (КИЕС), при разработке которого специалистами Федеральной службы государственной статистики были учтены положения СНС 1993 года и Европейской системы счетов 1995 года.
В соответствии с КИЕС государственное учреждение определяется как институциональная единица, основная функция которой состоит в предоставлении товаров и нерыночных услуг обществу в целом или отдельным его членам, а также в перераспределении доходов и богатства. На основании предусмотренного в КИЕС «правила 50 процентов» бюджетные учреждения, которые 50 и более процентов затрат на свое функционирование и оказание бюджетных услуг покрывают за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, являются рыночными производителями и относятся к сектору нефинансовых корпораций, подсектору государственных нефинансовых корпораций.
По мнению специалистов Министерства финансов Российской Федерации и Феде рального казначейства все бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, относятся к сектору государственного управления. При этом в силу особенностей правового положения и ограничений, установленных бюджетным законодательством, бюджетные учреждения не могут считаться отдельными институциональными единицами. При определении институциональной единицы сектора государственного управления бюджетные учреждения должны рассматриваться в совокупности с создавшими их органами государственной власти (местного самоуправления). Как отмечает Т.Г. Нестеренко, институциональных единиц в секторе государственного управления столько, сколько органов власти [114]. Это означает, что федеральные органы государственной власти и созданные ими бюджетные учреждения в совокупности формируют одну институциональную единицу. Количество институциональных единиц на субнациональном уровне совпадает с количеством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Аналогичная точка зрения в отношении состава единиц сектора государственного управления в Российской Федерации отражена в ряде публикаций. Так, например, в учебнике «Статистика финансов» под редакцией М.Г. Назарова [62] указано на очевидность того, что бюджетное учреждение не владеет активами и принимает обязательства от имени собственника. Следовательно, институциональной единицей должен являться собственник. То есть фактически каждый субъект Российской Федерации, каждое муниципальное образование и Российская Федерация сама по себе являются институциональными единицами сектора государственного управления. В книге СВ. Балдиной «Бюджетный учет в Российской Федерации» [39] отмечается, что «институциональными единицами СГУ1 являются не отдельные бюджетные учреждения, а соответствующие органы, представляющие интересы собственников (субъектов гражданского права), владеющих активами, берущих на себя определенные обязательства, а также несущих ответственность за решение экономических проблем».
Таким образом, основные разногласия российских специалистов касаются следующих аспектов:
Выделение бюджетного учреждения в качестве отдельной институциональной единицы;
Классификация по секторам бюджетных учреждений, большая часть издержек которых (более 50%) финансируется за счет средств от приносящей доход деятельности.
Принимая во внимание основные признаки бюджетных учреждений, закрепленные в
СГУ - сектор государственного управления. бюджетном и гражданском законодательстве Российской Федерации, а также признаки институциональных единиц в определении международных стандартов СГФ и СНС, рассмотрим аргументы в отношении признания или непризнания бюджетных учреждений в качестве отдельных институциональных единиц (см. Таблицу 4).
В СНС признается два основных вида единиц, которые могут квалифицироваться как институциональные единицы: физические лица или группы лиц в виде домашних хозяйств и юридические лица или общественные организации (п.4.3 СНС 2008 года). Ко второму виду институциональных единиц относятся юридические лица или общественные организации, занимающиеся хозяйственной деятельностью или операциями от собственного имени; в их число входят корпорации, НКО и органы государственного управления. Такие единицы несут ответственность и подотчетны за свои экономические решения или деятельность, хотя их независимость в определенной степени может быть ограничена другими институциональными единицами (п.4.6 СНС 2008 года).
На первый взгляд, бюджетное учреждение обладает всеми признаками отдельной институциональной единицы, независимость которой в определенной степени ограничена другой институциональной единицей - создавшим ее органом государственного управл-ния. Бюджетное учреждение является отдельным юридическим лицом, а в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо характеризуется следующими признаками:
имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество;
отвечает по своим обязательствам этим имуществом;
может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде;
имеет самостоятельный баланс или смету.
