Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Казенное предприятие как субъект правоотношений государственной и муниципальной собственности 16
1. Казенное предприятие в системе правовых форм опосредованного осуществления права государственной и муниципальной собственности 16
2. Правовая характеристика казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности 40
Глава II. Правовой режим имущества казенного предприятия 58
1. Право оперативного управления как правовая форма расщепленной собственности 58
2. Правовой механизм возникновения и прекращения права оперативного управления казенного предприятия 777
Глава III. Управление деятельностью казенного предприятия 102
1. Казенное предприятие как элемент системы управления государственной и муниципальной собственностью 102
2. Система и полномочия органов управления казенного предприятия ... 126
Заключение 145
Библиографический список использованных источников 160
- Правовая характеристика казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности
- Право оперативного управления как правовая форма расщепленной собственности
- Правовой механизм возникновения и прекращения права оперативного управления казенного предприятия
- Система и полномочия органов управления казенного предприятия
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Результатом
проводимой в России на протяжении более чем 20 лет приватизации
государственного и муниципального имущества не стало, да и не могло стать
тотальное разгосударствление экономики; публичный сектор последней – не
атавизм «командно-административной системы», а объективная реальность,
обусловленная имеющей планетарный характер тенденцией социализации
государственно-правовых институтов, ибо задача формирования основанного
на принципе социальной справедливости общества a priori не может быть
решена на базе классической рыночной системы. Задача создания и развития
материальной базы современного общества как важнейшего условия достойной
жизни и свободного развития каждого его члена не может быть решена в
условиях экономического абсентеизма государства. Провозгласив себя в
качестве социального, последнее выходит на качественно новый уровень
взаимодействия с обществом, обусловливающий недостаточность его роли как
«политического регулятора» отношений общественного производства;
существование сфер, по известным причинам не воспринимающих в качестве эффективных механизмы рыночного саморегулирования, обусловливает необходимость сохранения и обеспечения эффективного функционирования публичного сектора экономики.
Среди существующих правовых форм осуществления публичной собственности особое место занимают казенные предприятия; будучи возрожден в системе юридических лиц в середине 90-х годов прошлого века в качестве применяемой к федеральным государственным предприятиям санкции за нецелевое и неэффективное использование имущества, институт казенных предприятий с течением времени обрел качество правовой основы функционирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих управление публичным имуществом, которые заняли свою нишу в экономической системе страны.
Характерный для современных экономической и правовой доктрин тезис о неэффективности деятельности государственных и муниципальных
предприятий не в последнюю очередь обусловлен методологически неверным
подходом к их оценке с позиции «классического» предпринимателя. Очевидно,
что деятельность унитарных предприятий не может оцениваться
исключительно через критерий прибыльности, ибо цели субъектов управления
публичной собственностью производны от целей последней, социальный
эффект достижения которых не измеряется соотношением вложенных и
полученных денежных средств. Экспертные исследования наглядно
свидетельствуют о существовании сфер, в которых госсектор демонстрирует
тенденции устойчивого роста показателей; в частности, это имеет место в такой
ключевой для современной экономики сфере как инновационная деятельность1.
Определяя направления совершенствования законодательства об
унитарных предприятиях на базе посылки о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридических лиц, Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации все же признает объективную необходимость существования их «казенной» разновидности, обращаясь к категориям «потребностей федерального государства» и «особо важных сфер экономики»; на наш взгляд, данные факторы существуют также и на региональном и местном уровнях, оправдывая сохранение казенных предприятий для всех форм публичной собственности. Указанными категориями публичного порядка Концепция предельно точно обозначает функциональное назначение данных субъектов, закладывая тем самым основные параметры их правового статуса применительно к современной парадигме правового регулирования отношений собственности. Эти параметры должны получить развитие в правовой науке с тем, чтобы их законодательное закрепление в условиях характерной для современного этапа модернизации экономической системы линии на сокращение государственного сектора экономики позволило интегрировать государственное и муниципальное
1 См.: Основные направления и необходимые меры в сфере управления
государственной собственностью и приватизации. Экспертная группа 15 «Управление
государственной собственностью и приватизация». 19 июля 2011 года //
strategy2020.rian/load/366115267
имущество хозяйственного назначения в механизм общественного
воспроизводства в правовых формах, обеспечивающих максимально
эффективное решение задач социального развития.
Сказанное свидетельствует о необходимости формирования новых
подходов к правовому регулированию отношений публичной собственности,
одной из правовых форм осуществления которой являются казенные
предприятия, что обусловливает актуальность темы настоящего
диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного
исследования. В силу своей актуальности проблематика, которой посвящена настоящая работа, не могла быть не затронута в трудах отечественных ученых; вместе с тем, уровень ее разработки в современной доктрине не может быть признан достаточным ни с гносеологической, ни с прикладной точек зрения. Наука советского периода достаточно активно разрабатывала как проблемы правового регулирования отношений государственной собственности, так и проблемы правового статуса и имущественного режима государственных юридических лиц; несмотря на то, что указанные исследования велись применительно к иной экономико-правовой системе, результаты исследований таких авторов как А.В. Венедиктов, С.Н. Братусь, С.А. Зинченко, Ю.К. Толстой и др. образовали теоретико-методологический фундамент, на котором построена отечественная правовая доктрина собственности.
Современные научные исследования акцентируют внимание на проблемах преимущественно гражданской правосубъектности унитарных предприятий через призму категории юридического лица (А.В. Городняя, Н.И. Косякова, В.В. Ровный, А.В. Фролова и др.) либо правового режима имущества юридических лиц-несобственников (С.В. Артеменков, А.Г. Диденко, К.П. Кряжевских, Д.В. Петров, С.Б. Селецкая, Л.В. Щенникова, и др.); за редкими исключениями, в числе которых можно назвать труды И.В. Ершовой, В.А. Болдырева и ряда других авторов, существующие работы, несомненно, вносящие значительный вклад в развитие цивилистической науки, все же не в полной мере отражают потребности исследования правовых форм
осуществление публичной собственности с точки зрения сущностного назначения последней.
В связи с изложенным существует необходимость в проведении исследования казенного предприятия как правовой формы осуществления государственной и муниципальной собственности. Данная работа должна восполнить существующий пробел комплексных научных исследований правового статуса казенных предприятий в системе правового регулирования отношений публичной собственности с учетом динамично развивающегося законодательства и их практической деятельности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации
является разработка основ научной концепции правового механизма
осуществления публичной собственности в правовой форме казенного
предприятия и выработка предложений по ее легальному воплощению, а
также совершенствованию правоприменительной деятельности в
соответствующей сфере. Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:
определение места казенного предприятия в системе правовых форм осуществления права государственной и муниципальной собственности;
анализ правовых качеств казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности;
исследование через призму управленческой концепции собственности права оперативного управления как правовой формы, опосредующей отношения расщепленной собственности;
- исследование системы оснований и порядка возникновения и
прекращения права оперативного управления как правового механизма,
основанного на балансе интересов публичного собственника, казенного
предприятия и третьих лиц;
- выявление и правовая характеристика системы правовых связей,
опосредующих функционирование казенного предприятия как элемента
системы управления государственной и муниципальной собственностью;
- исследование системы и полномочий органов управления казенного
предприятия;
- разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения, связанные с осуществлением права публичной собственности в правовой форме казенного предприятия.
Объект диссертационного исследования представлен системой
правоотношений, опосредующих осуществление права государственной и
муниципальной собственности в правовой форме унитарного казенного
предприятия. Предметом диссертационного исследования являются
правовые нормы, регулирующие общественные отношения, опосредующие реализацию публичной – государственной и муниципальной – собственности в правовой форме казенного предприятия, теоретические и практические проблемы их статуса и практики деятельности, правовые способы решения этих проблем путем совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики.
Методологическая основа диссертационного исследования. В основе методологии исследования лежит метод диалектического познания; также были использованы следующие методы:
1) формально-логические методы: абстрагирование, анализ, аналогия,
дедукция и индукция, синтез, обобщение;
2) специальные методы государственно-правовых исследований:
конкретно-социологический, методы грамматического, исторического,
логического, системного толкования.
В теоретическую основу диссертационного исследования легли работы
таких ученых-цивилистов, а также представителей науки
предпринимательского (хозяйственного) права как Г.А. Аксененок, В.А. Белов, З.Э. Беневоленская, В.А. Болдырев, Н.С. Бондарь, М.М. Брагинский, Е.В. Васьковский, А.В. Венедиктов, В.Г. Вердников, В.В. Витрянский, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанов, С.П. Гришаев, А.Г. Диденко, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, С.А. Зинченко, Т.И. Илларионова, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкин, А.В. Карасс, Д.Л. Комягин, О.А. Красавчиков, П.В. Крашенинников, К.П. Кряжевских, В.А. Лапач, В.В. Лаптев, Б.С. Мартынов, С.Д. Могилевский, В.П. Мозолин, Р.Л. Нарышкина, Д.В. Петров, Б.И. Пугинский, В.А. Рахмилович, В.В. Ровный, М.А. Рожкова, А.А. Рубанов, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, С.А.
Синицын, К.И. Скловский, Н.С. Суворов, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Д.О. Тузов, А.М. Турубинер, Е.А. Флейшиц, А.В. Фролова, Г.Ф. Шершеневич, Л.В. Щенникова, В.Ф. Яковлев и других. На диссертационное исследование оказали влияние труды ряда зарубежных ученых, в числе которых Д. Гарнер, Р. Иеринг, К. Киллен, Ф. Савиньи, А. Файоль, Роберт М. Фалмер и др.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили
материалы судебно-арбитражной практики, включая постановления Пленумов
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации по вопросам применения гражданского и
предпринимательского законодательства, постановления Президиума Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретным делам, судебные
акты федеральных судов округов (Волго-Вятского округа, Дальневосточного
округа, Западно-Сибирского округа, Московского округа, Северо-Кавказского
округа, Уральского округа, Центрального округа) и иных судебных органов,
статистические данные. Весь процесс сбора, обработки и анализа
статистической и социологической информации осуществлялся на основе
соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным
исследованиям. Информационная основа исследования образована
федеральными нормативными актами и актами субъектов РФ, актами муниципальных органов, СССР, а также законодательством ряда зарубежных государств.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке на базе управленческой теории собственности основ научной концепции казенного предприятия как опосредующей отношения расщепленной собственности правовой формы осуществления публичной собственности, обеспечивающей реализацию ее функций в условиях социально-ориентированной экономики. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
1. Рассмотрение права оперативного управления как правовой формы
расщепленной собственности через призму управленческой концепции
собственности позволило обосновать вывод о том, что отношения публичной
собственности, опосредуемые правом оперативного управления, представлены
системным единством двух ее проявлений: имущественные и организационные
отношения. Правовой формой первых является вещное право оперативного
управления, содержание которого выражается в юридически обеспеченной
возможности казенного предприятия непосредственного воздействия на вещь,
представленной правомочиями владения, пользования и распоряжения.
Правовой формой организационных правоотношений выступает правомочие
управления, посредством реализации которого обеспечивается осуществление
казенным предприятием образующих содержание права оперативного
управления правомочий в целях удовлетворения публичных интересов.
Содержание правомочия управления проявляется в юридически обеспеченной
возможности собственника воздействовать на свое имущество опосредованно
планирующим, организующим, регулятивным, координирующим и
контролирующим воздействием на поведение иного субъекта – казенного предприятия.
2. Обосновано, что формирование правового механизма имущественной
ответственности казенного предприятия, сбалансированного с позиций
интересов собственника, казенного предприятия-должника и его кредиторов,
требует наряду с реализацией предложения об ограничении ответственности
казенного предприятия денежными средствами, изменения правового режима
субсидиарной ответственности собственника имущества казенного
предприятия. Последняя должна строиться на общих принципах субсидиарной
ответственности, закрепленных в статье 399 ГК РФ; в результате возникающие
при формальной достаточности для исполнения судебного акта денежных
средств у казенного предприятия проблемы реальной защиты прав кредиторов
последнего преодолеваются посредством привлечения к субсидиарной
ответственности собственника его имущества, применение которой в этом
случае не ограничивается условием недостаточности денежных средств. Таким
образом обеспечивается решение двуединой задачи – сохранение
имущественного комплекса казенного предприятия в публичной
собственности и дальнейшее его использование в соответствующем правовом режиме в публичных интересах, с одной стороны, и восстановление нарушенных прав кредиторов предприятия – с другой.
-
Обосновано, что совокупность нормативно установленных сфер экономической деятельности, в которых допускается создание и функционирование казенных предприятий, определяет общие пределы правоспособности казенного предприятия, воспринятого на уровне легальной правовой модели; применительно к конкретному казенному предприятию содержание специальной правоспособности определяется категориями «целей и задач», закрепленных в уставе юридического лица. Поскольку параметры правоспособности казенного предприятия как легальной правовой модели закреплены законом, а ее нарушение приводит к деформации целевых установок осуществления права публичной собственности, постольку недействительность совершенных за определенными таким способом пределами правоспособности сделок казенных предприятий должна конструироваться по модели ничтожности; нормативным основанием такой ничтожности является ныне действующая редакция пункта 2 статьи 168 ГК РФ. В отношении сделок, противоречащих специальной правоспособности, конкретизированной на уровне устава казенного предприятия, должна сохраняться заложенная пунктом 1 статьи 168 ГК РФ общая модель оспоримости – такие сделки могут быть признаны недействительными в порядке и при наличии условий, определенных статьей 173 ГК РФ.
-
Обосновано, что в основе возникновения права оперативного управления казенного предприятия на имущество, переданное ему учредителем (собственником), должен лежать сложный юридический состав, образуемый совокупностью двух элементов: решение собственника о передаче имущества в оперативное управление и вещный договор между собственником и предприятием, опосредующий передачу имущества в оперативное управление; назначение последнего в правовом механизме закрепления публичного имущества за казенным предприятием состоит в обеспечении интересов последнего при принятии имущества в оперативное управление. С точки зрения правового режима заключения данный договор является обязательным
для каждой из сторон, однако за казенным предприятием должно быть признано право отказаться от заключения этого договора в части того имущества, которое по своему назначению или состоянию не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием уставных целей.
5. Обосновано, что в целях соблюдения интересов публичного
собственника при приобретении казенным предприятием имущества у третьих
лиц необходимо создание правового механизма контроля за совершением
последним соответствующих сделок, за исключением сделок, которые
совершаются в процессе обычной хозяйственной деятельности, путем
включения в процедуру волеформирования предприятия института
предварительного согласия собственника на приобретение имущества; при
этом согласие собственника должно выражать его волю не только в отношении
допустимости совершения предприятием соответствующей сделки, но и ее
условий. Сделка, совершенная без согласия собственника, должна
признаваться недействительной с применением правовых последствий в виде
двусторонней реституции; недействительность указанных сделок должна
строиться по модели оспоримости.
6. Аргументировано, что как воля уполномоченного органа собственника,
так и воля казенного предприятия на возврат имущества из оперативного
управления, а равно их совпадающая совокупность могут быть приняты во
внимание только при условии, что они гармонизированы с теми публичными
интересами, удовлетворение которых входит в задачи конкретного казенного
предприятия. Сказанное позволило определить подходы к формированию
правового механизма возврата имущества из оперативного управления по воле
или с учетом воли казенного предприятия. Последнее вправе возвратить
принадлежащее ему на праве оперативного управления имущество
собственнику, а равно предприятие и собственник вправе заключить договор о
таком возврате только в том случае, если возвращаемое имущество по своему
состоянию или назначению не пригодно для достижения поставленных перед
казенным предприятием целей.
7. Обосновано, что предусмотренный действующим законодательством
порядок распоряжения имуществом казенного предприятия с согласия
собственника должен быть сохранен только в отношении движимого имущества. В отношении недвижимости правомочие распоряжения должно быть исключено из содержания права оперативного управления казенного предприятия; при возникновении потребности последнего в отчуждении недвижимого имущества оно должно перераспределяться волей собственника между иными публичными организациями либо в установленном законом правовом режиме приватизации государственного и муниципального имущества отчуждаться в частную собственность.
8. Обосновано, что в целях повышения эффективности реализации
государственной и муниципальной собственности в опосредующих
управление закрепленным за казенными предприятиями имуществом организационных отношениях необходимо включение в правовой механизм контроля за деятельностью всех казенных предприятий института обязательного аудита; осуществление последнего на основе принципа независимости аудиторской организации как от публичного собственника, так и казенного предприятия является фактором обеспечения баланса интересов указанных субъектов.
В диссертационном исследовании выработаны следующие
предложения по совершенствованию действующего российского
законодательства:
1. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 2 о совершенствовании правового режима ответственности казенного предприятия необходимо пункт 5 статьи 113 ГК РФ, пункт 1 статьи 7 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» дополнить абзацем вторым следующего содержания: «Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами»; абзац второй пункта 5 статьи 113 ГК РФ, абзац второй пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» считать абзацем третьим указанных пунктов соответственно. Пункт 5 статьи 115 ГК РФ должен быть изложен в следующей редакции: «5. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия в
соответствии со статьей 399 настоящего Кодекса». Пункт 3 статьи 7
Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных
предприятиях» изложить в следующей редакции: «3. Российская Федерация,
субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут
субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных
предприятий в соответствии со статьей 399 Гражданского кодекса Российской Федерации».
-
Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 5 о совершенствовании правового механизма контроля собственника за совершением казенным предприятием сделок по приобретению имущества необходимо дополнить статью 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» пунктом 4 в следующей редакции: «4. Казенное предприятие вправе совершать сделки по приобретению имущества, за исключением сделок, совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности, с согласия собственника имущества казенного предприятия. Сделка казенного предприятия по приобретению имущества, совершенная с нарушением порядка, установленного абзацем первым пункта 4 настоящей статьи, может быть признана недействительной по иску казенного предприятия или собственника имущества казенного предприятия в соответствии со статьей 173.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, если такая сделка не была впоследствии одобрена собственником имущества казенного предприятия».
-
Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 8 необходимо пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» изложить в следующей редакции: «1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».
Научно-теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что оно является комплексным исследованием проблем правового регулирования отношений публичной собственности в правовой форме казенного предприятия, в результате которого сделаны выводы,
которые имеют значение для разработки доктрины функционирования
публичной собственности в современных экономико-правовых условиях.
Практическая значимость исследования заключается в формировании на
основе научных выводов предложений по совершенствованию действующего
гражданского законодательства и законодательства в сфере
предпринимательской деятельности; результаты исследования могут быть
применены в судебно-арбитражной практике и иных областях
правоприменения. Наряду с использованием в научно-исследовательской и
практической деятельности, результаты настоящей работы могут
использоваться при преподавании курсов гражданского права,
предпринимательского права, а также специализированных учебных курсов в высших и средних учебных заведениях юридического профиля.
Обоснованность и достоверность научных положений,
сформулированных по итогам диссертационного исследования и выносимых на защиту, обусловлены соблюдением существующих требований методологии теоретико-правового исследования, обобщением опыта правоприменительной деятельности, тщательным отбором эмпирического материала.
Апробация результатов исследования. Основные положения
диссертации изложены в 23 публикациях (общим объемом 17,16 п.л.), 7 из которых опубликованы в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий и журналов (общим объемом 1,67 п.л.). Материалы исследования используются в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
Правовая характеристика казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности
Гражданская правосубъектность казенных предприятий опосредуется организационно-правовой формой унитарного предприятия; последняя сохранена действующим законодательством только для юридических лиц, основанных на государственной и муниципальной формах собственности. Соответственно, конститутивные параметры правового статуса казенного предприятия как юридического лица предопределяются функциональным назначением данной организационно-правовой формы, которое заключается в обеспечении опосредованного осуществления права публичной собственности. Вместе с тем, позитивное право, на наш взгляд, не вполне учитывает данное обстоятельство, что приводит к известным коллизиям между сущностью казенного предприятия как субъекта управления публичным имуществом и его юридической конструкцией как коммерческого юридического лица.
Важнейшей особенностью правового статуса казенного предприятия, отличающего его от иных коммерческих организаций, является наделение его специальной (уставной) правоспособностью. Институт специальной правоспособности, предусмотренный законодательством советского периода для всех юридических лиц, в настоящее время сохранен лишь для унитарных предприятий и некоммерческих организаций, а также тех коммерческих организаций, которые осуществляют исключительные виды деятельности (кредитные организации, страховые организации и т.п.)39. В соответствии с пунктом 1 статьи 113 ГК РФ в уставе унитарного предприятия должны быть определены цели и предмет его деятельности; аналогичное требование содержится в статье 3 Закона об унитарных предприятиях. Это положение оправданно и вполне логично в свете сущности государственного и муниципального предприятия как правовой формы управления публичной собственностью, обусловленной задачей реализации публичных интересов, получающих свою конкретизацию применительно к каждому унитарному предприятию посредством определенных учредителем (собственником) целей и предмета деятельности40. Кроме того, правоспособность самих публичных образований a priori носит целевой характер41: последнее, выступая в любой своей ипостаси (как публично-властный субъект, как участник гражданского оборота), всегда действует в публичных интересах. Правоспособность казенных предприятий не может быть универсальной, ибо она производна от правоспособности публичного образования-собственника. Естественным в таких условиях представляется требование определения в уставе предприятия конкретных видов деятельности и предоставление собственнику возможности контролировать соответствие осуществляемой предприятием деятельности поставленным задачам. Любая сделка, совершенная казенным предприятием за рамками границ определенной собственником правоспособности, будет являться недействительной на основании статьи 168 ГК РФ42. При этом Закон об унитарных предприятиях прямо закрепляет перечень случаев создания казенных предприятий: 1) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; 2) необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; 3) необходимость осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; 4) необходимость разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации; 5) необходимость производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; 6) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; 7) необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. Данная норма законодательно очерчивает сферы деятельности, совокупность которых определяет общие пределы правоспособности казенного предприятия, воспринятой на уровне правовой модели (для обозначения данного элемента правового статуса может быть использовано понятие «абстрактной» правоспособности); цель этого состоит в оптимизации числа казенных предприятий, обеспечив их создание и функционирование только в тех сферах, где это оправданно с точки зрения публичных интересов.
Содержание специальной правоспособности конкретного казенного предприятия определяется категориями «целей и задач», закрепленных в уставе юридического лица; последние не могут выходить за пределы «абстрактной» правоспособности, в противном случае они должны признаваться недействительными как не соответствующие закону43. Значение такого разграничения проявляется на уровне последствий сделок, совершенных за пределами специальной правоспособности. Поскольку общие параметры «абстрактной» правоспособности закреплены законом, а ее нарушение приводит к деформации целевых установок осуществления права публичной собственности, постольку недействительность совершенных за пределами «абстрактной» правоспособности сделок должна конструироваться по модели ничтожности; формальным нормативным основанием такой ничтожности является ныне действующая редакция пункта 2 статьи 168 ГК РФ. В отношении сделок, противоречащих специальной правоспособности, конкретизированной на уровне устава казенного предприятия, должна сохраняться заложенная пунктом 1 статьи 168 ГК РФ общая модель оспоримости – такие сделки могут быть признаны недействительными в порядке и при наличии условий, определенных статьей 173 ГК РФ. Действующее законодательство формально включает казенные предприятия в круг коммерческих юридических лиц; конститутивным признаком последних является подчинение их деятельности цели извлечения прибыли. Поскольку эффективность любой системы определяется степенью осуществления стоящих перед ней целей, постольку закрепленный позитивным правом подход неизбежно приводит к выводу о том, что эффективность использования государственного и муниципального имущества в хозяйственной сфере должна выражаться категорией прибыльности.
Право оперативного управления как правовая форма расщепленной собственности
Имущественная обособленность казенных предприятий опосредуется правом оперативного управления. Своими корнями современное право оперативного управления уходит в имевший тождественное название правовой институт, на основе которого в советский период создавались практически все государственные организации, как предприятия, так и учреждения. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А.В. Венедиктова в тот период, когда перед учеными стал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота68. Сохранение товарно-денежных отношений, хотя во многом и формальных, выполнявших главным образом учетную функцию в условиях господства единой государственной формы собственности, требовало, тем не менее, создания правовых форм имущественной обособленности государственных организаций, формально юридически обособленных в гражданском обороте как друг от друга, так и от государства. Назначение права оперативного управления заключалось в юридическом оформлении имущественного обособления предприятий как отдельных, самостоятельно хозяйствующих единиц в условиях социалистической собственности на средства производства69. Раскрывая сущность права оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности в системе «государство – предприятие», А.В. Венедиктов писал, что это расщепление происходит не характерной для классических моделей общей собственности (долевой и совместной) горизонтали, а образует субординационный вариант структуры отношений собственности, при котором каждый из субъектов является хотя и неполным, но все же действительным собственником, обладая различными по характеру и объему правомочиями70. Как правовую форму расщепленной собственности право оперативного управления рассматривали и иные авторы, полагая возможным позиционировать государственное предприятие в качестве управляющего социалистической собственностью по модели доверительного (фидуциарного) собственника71.
Расщепленная собственность, как отмечается в литературе, представляет собой естественной продукт развития и усложнения экономических, производственных отношений, в результате которого обособляются «функция собственности» и «функция эффективного управления капиталом»72. Концентрация капитала достигает такой степени, что эффективное управление им возможно только при наличии специальных познаний, определенного уровня квалификации; привлекая для осуществления управления капиталом профессионального управляющего, собственники делегируют ему часть своей экономической власти – в той мере, в которой это необходимо для осуществления функций управления, сохраняя при этом статус формального собственника. В итоге собственность как отражающая определенный объем экономической власти категория «господства над вещью» дробится, расщепляясь между несколькими субъектами. Такое расщепление экономической власти осуществляется по вертикали, образуя субординационный (вертикальный) вариант структуры отношений собственности73. Указанный процесс имеет объективный характер, присущий всем экономическим системам определенного уровня развития, как с преобладанием рыночных элементов, так и «административно-командных». В последнем случае потребность правового оформления этих отношений приобретает поистине глобальный характер, ибо практически все средства производства находятся в состоянии расщепленной собственности, однако переход к рыночной системе хозяйствования не снимает проблему правового опосредования отношений расщепленной собственности, полиформизм которой выводит ее (проблему) на иной уровень. Функциональное рассредоточение собственника и управляющего порождает некоторое соотношение этих лиц, правовое выражение которых (интересов) требует создания адекватных правовых форм. С этой точки зрения, нельзя согласиться с высказанным в литературе мнением, что право оперативного управления – это некое «изобретение» отечественной правовой науки, институт, неизвестный правовым системам стран с развитой экономикой. Поскольку потребность в правовом оформлении отношений расщепленной собственности существует во всех экономически развитых странах, постольку в зарубежном праве существуют функционально схожие правовые формы (доверительное управление, доверительная собственность, корпоративная собственность). При выходе на уровень сущности явления право оперативного управления не обнаруживает ничего принципиального отличного от последних. «Правоотношения хозяйственного ведения, оперативного управления, комиссии и поручения (в значительной степени), различного рода агентских и посреднических услуг, доверительного управления и доверительной собственности имеют очень сходную экономическую природу: правомерный владелец чужого имущества использует его в соответствии с целями, указанными собственником этого имущества»74. Законодательное закрепление данная конструкция получила в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик от 8 декабря 1961 года, а впоследствии – в принятом в соответствии с указанными Основами Гражданском кодексе РСФСР от 11 июня 1964 года.
Правовой механизм возникновения и прекращения права оперативного управления казенного предприятия
Правовые механизмы возникновения права оперативного управления казенного предприятия отличаются в зависимости от его оснований; своеобразие совокупности последних обусловлено правовой природой права оперативного управления как производного вещного права, опосредующего отношения расщепленной собственности. Это своеобразие выражается в том, что объектом права оперативного управления казенного предприятия могут быть только вещи, одновременно находящиеся в собственности иного лица, в силу чего очевидна корреляция между основаниями возникновения указанных вещных прав. В силу изложенного вся предусмотренная законом совокупность оснований возникновения (приобретения) права собственности «действует» в отношении права оперативного управления (естественно, с учетом специфики публичной собственности). Прямое легальное подтверждение этому обнаруживается в пункте 2 статьи 299 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности97. Специфика здесь проявляется в том, что приобретение вещи казенным предприятием по основаниям, тождественным основаниям приобретению права собственности, означает одновременное возникновение последнего на эту вещь у собственника имущества казенного предприятия; данный вывод следует из посылки о невозможности обладания казенным предприятием имуществом на ином, нежели право оперативного управления, праве на приобретенное, в том числе за счет собственных доходов, имущество98.
В результате складывается ситуация, при которой приобретение публичным образованием права собственности на имущество опосредуется волеизъявлением иного лица – казенного предприятия. Данное положение не вызывает возражений, если исходить из тезиса о том, что любое преумножение публичной собственности – это благо; если же принять во внимание целевой характер последней, а равно производную от него функцию казенных предприятий, заключающуюся в удовлетворении конкретных публичных интересов, то следует признать, что приобретение имущества, не отвечающего указанным целям, не может быть признано правомерным.
Между тем, установив достаточно жесткий правовой механизм контроля за отчуждением имущества казенного предприятия, в отношении приобретения имущества указанным субъектом законодатель фактически ограничился лишь установлением целевого характера расходов предприятия путем наделения собственника правом утверждения соответствующей сметы. Последствия нарушения последней могут выражаться в ответственности должностных лиц предприятия за нецелевое расходование средств, однако не имеют значения оснований признания сделки по приобретению имущества недействительной. В результате последствия приобретения казенным предприятием имущества с «пороком назначения» могут быть преодолены посредством механизма двусторонней реституции только в случае явного совершения сделки за пределами специальной правоспособности казенного предприятия либо если такая сделка отвечает критериям крупной99; в остальных случаях сделка по приобретению казенным предприятием имущества вопреки интересам публичного собственника недействительной признана быть не может. Полагаем, что проблема обеспечения интереса публичного собственника при приобретении казенным предприятием имущества может быть разрешена путем создания правового механизма контроля за совершением последним соответствующих сделок путем включения в процедуру волеформирования предприятия института предварительного согласия собственника на приобретение имущества; при этом согласие собственника должно выражать его волю не только в отношении допустимости совершения соответствующей сделки, но и ее условий. Исключение могут составлять лишь те сделки, которые совершаются в процессе обычной хозяйственной деятельности; данный вид сделок будет выступать объектом предварительного контроля со стороны собственника в том случае, если сделка является крупной100. В случае приобретения имущества без согласия собственника (последнее может выражаться как в его отсутствии, так и в совершении такой сделки на иных, нежели определенные собственником условиях приобретения) право последнего может быть защищено посредством использования правового института недействительности сделки с применением двусторонней реституции. Принимая во внимание необходимость гармонизации задач обеспечения стабильности гражданского оборота и эффективной защиты прав и законных интересов его субъектов, полагаем, что недействительность сделки по приобретению казенным предприятием имущества без согласия собственника, должна строиться по модели оспоримой сделки, «состав» которой в настоящее время закреплен в статье 173.1 ГК РФ; правом на оспаривание сделки должен быть наделены само казенное предприятие и собственник его имущества как лица в интересах которого установлено соответствующее. Решению указанной задачи также будет способствовать легальное закрепление выраженной в пункте 5.1.4 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации 2009 года идеи о возможности последующего одобрения собственником соответствующей сделки, что должно исключать признание ее недействительной.
Для реализации указанного предложения необходимо дополнить статью 19 Закона об унитарных предприятиях пунктом 4 следующего содержания: «4. Казенное предприятие вправе совершать сделки по приобретению имущества, за исключением сделок, совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности, с согласия собственника имущества казенного предприятия. Сделка казенного предприятия по приобретению имущества, совершенная с нарушением порядка, установленного абзацем первым пункта 4 настоящей статьи, может быть признана недействительной по иску казенного предприятия или собственника имущества казенного предприятия в соответствии со статьей 173.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, если такая сделка не была впоследствии одобрена собственником имущества казенного предприятия». Вторая группа оснований возникновения права оперативного управления непосредственно выражает специфику права оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности; речь идет о закреплении публичного имущества собственником за казенным предприятием. В качестве основания передачи публичного имущества в оперативное управление казенного предприятия пункт 1 статьи 299 ГК РФ определяет решение собственника; при этом действующий ГК РФ не предусматривает заключение договора о передаче имущества оперативное управление между собственником и казенным предприятием, что дает повод для вывода о том, что данное решение само по себе является достаточным основанием возникновения права оперативного управления.
Система и полномочия органов управления казенного предприятия
Законодательство, которым регламентируется структура органов управления казенными предприятиями, ограничивает правовое регулирование лишь статусом руководителя. В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона об унитарных предприятиях руководитель казенного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличным исполнительным органом казенного предприятия. Руководитель казенного предприятия назначается собственником имущества казенного предприятия. Исходя из положений статьи 21 Закона № 161-ФЗ в случаях, предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с ними правовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы совещательные органы (ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и другие). В соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации166 было принято Постановление Правительства РФ «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий»167, которым утверждены Положения о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия, о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий.
В 2005 году Минэкономразвития РФ был разработан примерный трудовой договор с руководителем федерального государственного унитарного предприятия168. Аналогичные формы используется и субъектах Российской Федерации. Например, Комитетом по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга (распоряжение от 7 июля 2011 № 103-р) утверждена примерная форма трудового договора с руководителем государственного казенного учреждения Санкт-Петербурга169. Назначение руководителей унитарных предприятий, за исключением предприятий, включенных в перечень федеральных государственных унитарных предприятий, в отношении которых установлен специальный порядок принятия федеральными органами исполнительной власти решений по отдельным вопросам деятельности этих предприятий осуществляется на конкурсной основе. Конкурс организует орган, выступающий в качестве представителя работодателя при заключении контракта с руководителем, т.е. федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный координировать и регулировать деятельность в соответствующей отрасли или сфере управления. В правилах о проведении конкурсов, изложенных, например, в уставе организации, возможно закрепление требований, предъявляемых к данному должностному лицу. Прежде всего, должно быть отмечено, какой именно конкурс проводится (открытый или закрытый), либо нужно обозначить возможность проведения и того и другого конкурса по решению высшего органа управления. Открытым является конкурс, при котором предложение принять в нем участие обращено ко всем желающим путем объявления в печати или иных средствах массовой информации. При проведении закрытого конкурса предложение принять в нем участие направляется определенному кругу лиц по выбору организаторов. В утвержденном Правительством Российской Федерации Положении о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия установлено, что конкурс проводится открытым по составу участников. Высший орган управления организации, принявший решение о проведении конкурса для замещения должности руководителя, до его проведения должен четко определить критерии, предъявляемые к физическому лицу, которое будет выступать в роли единоличного исполнительного органа, а только затем определять существенные условия трудового договора, касающиеся развернутой характеристики трудовой функции, оплаты труда, материальной ответственности, социально-бытовых условий и т.п. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный назначать на должность руководителя федерального государственного унитарного предприятия, заключать, изменять и прекращать в установленном порядке трудовой договор с ним, формирует конкурсную комиссию, в который помимо представителей федерального органа исполнительной власти включается с правом решающего голоса представитель Федерального агентства по управлению государственным имуществом, а также может включаться с правом решающего голоса полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, на территории которого находится казенное предприятие. При рассмотрении кандидатуры на должность руководителя казенного предприятия оборонно-промышленного комплекса в состав комиссии включаются с правом решающего голоса представитель Министерства обороны Российской Федерации и постоянный член Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации, замещающий должность федеральной государственной гражданской службы по служебному контракту.
