Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственные и муниципальные нужды как основа государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд 14 - 74
1.1 Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в действующем законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе 14 - 32
1.2 Публично-правовые образования и государственные и муниципальные заказчики по законодательству о размещении заказов: определение, проблемы их разграничения и участия в гражданских правоотношениях 33 - 61
1.3 Государственные и муниципальные нужды как юридическая категория, отражающая специфику отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд и движения государственных и муниципальных денежных средств 62 - 74
Глава 2. Участники правоотношений поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд 75 -116
2.1 Участники правоотношений по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (преддоговорных правоотношений ) 75 -103
2.2 Участники правоотношений, возникающих на основании государственного и муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (договорных правоотношений) 104-116
Глава 3. Особенности гражданско-правовых санкций в правоотношениях поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд 117-190
3.1 Защита субъективного гражданского права и система санкций в гражданском праве 116-139
3.2 Система и особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
3.3 Особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии исполнения государственного и муниципального контракта в соответствии со специальными нормами законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Список литературы и источников
Список сокращений, употребляемых в работе:
РФ - Российская Федерация БК - Бюджетный кодекс
ГК РФ- действующий Гражданский кодекс Российской Федерации ЗК — Земельный кодекс УК - Уголовный кодекс КоАП РФ - Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации
СПС «КонсультантПлюс» - Справочная правовая система «КонсультантПлюс» СПС «КонсультантПлюс - Регион» - Справочная правовая система «Консультант-Плюс - Регион» ФЗ - Федеральный закон
ВАС РФ - Высший арбитражный суд Российской Федерации ФАС - Федеральный Арбитражный суд
ФАС РФ — Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации ЦБ РФ - Центральный Банк России
Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации
- Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в действующем законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе
- Участники правоотношений по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (преддоговорных правоотношений
- Защита субъективного гражданского права и система санкций в гражданском праве
- Система и особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению в правовом регулировании движения потоков государственных денежных средств. Федеральный закон от 25 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов)1 был принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Указанные цели могут быть достигнуты, в том числе, посредством установления эффективной системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.
В научной и учебной литературе, несмотря на длительность научной дискуссии, до настоящего времени нет единства мнений по поводу таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности.
Наибольшие проблемы в правоприменении вызывает вопрос определения «носителя» (субъекта) государственных и муниципальных нужд, а, следовательно, и субъекта гражданско-правовых отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. В Законе о размещении заказов названо несколько лиц: государственный и муниципальный за-
1 О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 25.07.2005 № 94 - ФЗ (в ред. ФЗ от 28.04.2009 № 68 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации - 2005. - № 30 (ч. I). - Ст. 3105.
казчик (далее по тексту также - заказчик), уполномоченный орган на размещение заказов, специализированная организация и т.д. При этом уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, специализированная организация действует от имени заказчика или уполномоченного органа, от имени кого выступает заказчик на стадии размещения заказов в законодательстве не вполне ясно, но государственный и муниципальный контракт (далее по тексту также - контракт) заключается только от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Определить участников указанных правоотношений крайне важно, ведь именно к ним должны применяться гражданско-правовые санкции.
Длительный переходный период в экономической системе отразился на научной дискуссии о целесообразности существования такого ограниченного вещного права, как право оперативного управления. В современной литературе ставится под сомнение статус бюджетного учреждения как юридического лица частного права в связи со значительным влиянием на него публичной составляющей: Между тем бюджетное учреждение по Закону о размещении заказов отнесено к категории заказчиков, заключающих контракт от имени публично-правовых образований. Помимо этого в настоящее время созданы такие юридические лица, как государственные внебюджетные фонды (в форме учреждений), при этом органы управления этих юридических лиц, как ни парадоксально, также обладают правами юридического лица и являются заказчиками по законодательству в сфере размещения заказов. Все перечисленные проблемы экономического и правового характера в значительной степени влияют и на правоотношения, возникающие в связи с применением законодательства в сфере размещения заказов.
Актуальность настоящего диссертационного исследования связана также с новым этапом проводимой в стране борьбы с коррупцией.
Немалое влияние на актуальность исследования оказывает обсуждение раз
работанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 июля
2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федера
ции» Концепции совершенствования общих положений обязательственного права
России.1 - '
1 URL:
6 Проблемам правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд в последнее время было посвящено немало диссертационных исследований (В.В. Ванин, Л.В. Горбунова, Н.Н. Заботина, Л.Е. Пермяков, А.В. Яровой и др.).
Цель настоящего исследования заключается в разработке целостной и научно обоснованной системы санкций в отношениях по удовлетворению государственных и муниципальных нужд на базе концепции гражданско-правового регулирования этих отношений: выявление субъектов-участников названных отношений, правовое регулирование их положения, выработка рекомендаций по совершенствованию системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
выявление сущности понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» как основы государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
определение участников отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд по действующему законодательству и правовой природы этих отношений;
исследование выработанных в науке положений о защите субъективного права и системе санкций в гражданском праве;
анализ действующей системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд;
выявление недостатков законодательного регулирования отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд и выработка предложений по совершенствованию системы санкций в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, включая стадию исполнения контрактов.
Объектом исследования являются отношения, складывающиеся по поводу удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Предмет исследования составляют правовые закономерности, определяю-
щие основы удовлетворения государственных и муниципальных нужд, механизмы правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд, включая гражданско-правовые санкции.
Методологическая основа. При проведении научного исследования использовались как общенаучные, так и частнонаучные методы: историко-правовой, логико-юридический, а также методы сравнительного правоведения, системного анализа и ряд других.
Теоретическая база исследования. Теоретической основой исследования
послужили основы общей теории права, а также положения цивилистической тео
рии по проблемам определения и соотношения таких правовых категорий, как за
щита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры опе
ративного воздействия), меры защиты, меры ответственности, а также по пробле
мам правосубъектности публично-правовых образований и созданных ими юриди
ческих лиц, изложенные в трудах С.С. Алексеева, Ю.Г. Басина, В. Варкалло,
В.В. Васькина, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского.
В.П. Грибанова, В.В. Долинской, Т.И. Илларионовой, О.С. Иоффе,
О.А. Красавчикова, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Г.К. Матвеева, Д.И. Мейера, П.Е. Недбайло, В.А. Ойгензихта, И.А. Покровского, И.С. Самощенко, Г.А. Свердлыка, В.Л. Слесарева, Э.Л. Страунинга, Г.Я. Стоякина, В.А. Тархова, М.Х. Фарукшина, М.Д. Шаргор о декого, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева и др.
При исследовании темы использованы также работы специалистов, посвященные правовому регулированию отношений, возникающих из договоров поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, договоров по выполнению подрядных работ для государственных и муниципальных нужд М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.И. Шевченко и др.
Выводы, сделанные в диссертации, основаны на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), федеральных законов, подзаконных нормативных правовых актов. Эмпирическую основу диссертации составила практика Высшего арбитражного суда РФ, Федеральных арбитражных судов округов, Федеральной антимонопольной службы РФ.
Научная новизна исследования. Настоящая диссертация представляет со-
бой первое в современном отечественном праве исследование, посвященное особенностям системы гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения государственного и муниципального заказа и на стадии исполнения контракта, и закрепленных в законодательстве о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В работе впервые комплексно рассмотрены проблемы выявления участников названных правоотношений в зависимости от стадии отношений с целью определения субъектов, к которым подлежат применению гражданско-правовые санкции.
Автором впервые исследована правовая природа санкций, предусмотренных в Законе о размещении заказов, дана их характеристика, установлено соотношение положений Закона о размещении заказов с положениями ГК РФ с учетом изменений в законодательстве о размещении заказов, вступающих в силу с 1 июля 2009 года.
Положения, выносимые на защиту. В соответствии с изложенным на защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Государственные и муниципальные нужды являются предпосылкой системы правоотношений государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Выявление этих нужд, и их отграничение от нужд иных субъектов предопределяет сущность отношений по размещению государственных и муниципальных заказов.
Под государственными нуждами предлагается понимать потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных и региональных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными государством.
Муниципальные нужды - потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах и иных объектах гражданских прав, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных
9 полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, за исключением функций, реализация которых закреплена за юридическими лицами, созданными муниципальными образованиями.
Выявленная сущность государственных и муниципальных нужд предопределяет, что обязательным субъектом правоотношений на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд на любой их стадии может выступать исключительно соответствующее публично-правовое образование, а не созданные им юридические лица.
В работе обоснован гражданско-правовой характер отношений по организации процедур размещения заказов и заключению контрактов (преддоговорные отношения). В связи с объявлением торгов (запроса котировок) и персонификацией «вторых» участников отношений возникает обязательственное правоотношение по проведению торгов (запроса котировок) и заключению по их результатам контракта.
Анализ действующего законодательства показал, что, формируя систему санкций на стадии размещения государственного и муниципального заказов, законодатель в большей степени защищает интересы «заказчика», нарушая тем самым принцип равенства участников гражданско-правовых отношений (ст. 1 ГК РФ). Все санкции, установленные в законодательстве о размещении заказов, направлены на защиту интересов «инициатора» размещения заказов и применяются только в отношении участников отношений по размещению заказов.
В целях построения эффективной системы санкций и создания более благоприятных условий для участников торгов предлагается без ограничений распространить на отношения по размещению заказов соответствующие положения гражданского законодательства, в частности, об отказе от проведения торгов с нарушением сроков, о возмещении причиненного вреда, о заключении договора в обязательном порядке не только для «победителя», но и заказчика.
5. Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков как
способ защиты в правоотношениях по размещению заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
имеет двойственную правовую природу. Отношения по поводу включения сведе-
ниіі о лице в реестр недобросовестных поставщиков имеют административно-правовую отраслевую принадлежность. В то же время отказ в допуске участника размещения заказа к участию в торгах по основанию наличия сведений о нем в «реестре недобросовестных поставщиков» следует квалифицировать как оперативную санкцию (меру самозащиты) гражданско-правового характера.
В этой связи обоснована возможность закрепления в гражданском законодательстве правила о допустимости отказа в приеме заявок на участие в торгах лицам, претендующим на такое участие, в случае, если ранее, в рамках предыдущих обязательств, ими были нарушены права или интересы стороны, выбравшей такой способ заключения договора, как проведение торгов. При этом указанное основание отказа в принятии заявок на участие в торгах (или отказ в допуске к участию в торгах) должно быть объявлено в извещении о проведении торгов и не должно противоречить законодательству о защите конкуренции или носить дискриминационный характер.
Предусмотренное ст. 9 Закона о размещении заказов правило об «обязанности заказчика отказаться от заключения контракта после определения победителя процедур размещения заказов» противоречит гражданско-правовому методу регулирования. Поскольку основания применения указанной меры различны по своей природе, а цель применения заключается в недопущении заключения контракта с «ненадежной» стороной, предложено не обязывать заказчика отказаться от заключения контракта, а использовать иной юридический прием - аннулирование статуса «победителя». Предложена новая редакция нормы, за нарушение правил которой устанавливается мера защиты - недействительность заключенного контракта.
Правила п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов значительно расширяют перечень лиц, которые в соответствии со ст. 125 ГК РФ могут заключать контракты от имени публично-правовых образований «без специального поручения». Поскольку правоотношения по исполнению обязательств, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контрактов, имеют гражданско-правовую отраслевую природу, заключение государственных и муниципальных контрактов бюджетными учреждениями и иными получателями бюджетных средств от имени соответствующего публично-правового образования в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 9 и п. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов, противоречит
11 гражданскому законодательству. Помимо этого в целях устранения двусмысленности в толковании ст. 125 ГК РФ предлагается новая редакция указанной нормы.
Гражданско-правовая природа отношений, возникающих из заключенных государственных и муниципальных контраісгов, со всей необходимостью влечет применение всех правил гражданского законодательства об ответственности сторон обязательственного правоотношения за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, в том числе об основаниях такой ответственности (статья 401 ГК РФ), а также о видах и формах договорной ответственности. В частности, предлагается применять в полной мере нормы гражданского законодательства к установленной в Законе о размещении заказов неустойке (в том числе об основаниях ее взыскания), которую во избежание двойственного толкования следует четко определить как законную. Правила об исчислении неустойки следует применять к поставщику (подрядчику, исполнителю) при нарушении любых обязанностей по контракту, а к заказчику - иных обязанностей помимо оплаты товара, работ, услуг.
Обосновывается необходимость применения в отношении заказчика такой специальной меры гражданско-правовой ответственности, как проценты за неправомерное пользование чужими денежными средствами. В связи с тем, что основной, а зачастую и единственной обязанностью заказчика по контракту является оплата товара, работ, услуг, при этом правовая природа указанных процентов и неустойки различна, предлагается использовать в законодательстве о размещении заказов отсылочную норму к ст. 395 ГК РФ.
10. Вместо такого способа обеспечения контракта1, как залог денежных
средств, по аналогии с используемой в Законе о размещении заказов на стадии раз
мещения государственного и муниципального заказа такой мерой, как «внесение
денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в торгах», предлагает
ся использовать на стадии исполнения контракта новый способ обеспечения ис
полнения обязательства, являющийся одновременно и мерой ответственности, -
внесение поставщиком (исполнителем, подрядчиком) денежной суммы, обеспечи
вающей исполнение обязательства, возникающего на основании контракта.
Помимо этого в работе выявлены и другие противоречия положений Закона о размещении заказов нормам ГК РФ, в связи с чем предложены соответствующие
! Используется терминология Закона о размещении заказов.
рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере размещения заказов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в научных выводах и предложениях, которые могут быть использованы для совершенствования законодательства в сфере размещения заказов при построении правовых норм, касающихся установления субъектов-участников соответствующих правоотношений и системы гражданско-правовых санкций, применяемых за правонарушения в названной сфере. Выработанные рекомендации могут быть использованы в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по заключению государственных и муниципальных контрактов.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при подготовке учебных программ, учебников и пособий, курсов и учебных дисциплин по гражданскому и предпринимательскому праву.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертации используются в практической деятельности диссертанта. Содержащийся в исследовании материал использовался автором при составлении рабочей программы и планов семинарских и практических занятий по курсу «Российское предпринимательское право». Положения диссертации используются при чтении курса лекций по указанному предмету в ГОУ ВПО «Барнаульский юридический институт МВД России», в частности, по следующим темам: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности: правоспособность, дееспособность, принципы взаимодействия с другими лицами» и «Порядок заключения и особенности государственного и муниципального контрактов».
Выводы и положения, касающиеся системы гражданско-правовых санкций в правоотношениях по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд, были использованы автором в процессе работы в отделе подготовки государственных и муниципальных служащих управления Администрации Алтайского края по вопросам государственной службы и кадров при составлении проектов государственных контрактов и договоров на оказание услуг по обучению государственных гражданских и муниципальных служащих Алтайского края.
Результаты исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях в гг. Москва (2009 г.), Барнаул (2008 г.) и Томск (2004 г.).
Опубликовано 6 научных работ с изложением в них основных положений диссертации.
Структура и объем работы обусловлены избранной темой исследования, поставленными диссертантом целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, и библиографического списка.
Работа выполнена на кафедре Правового обеспечения рыночной экономики РАГС при Президенте РФ.
Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в действующем законодательстве Российской Федерации и в юридической литературе
Для построения эффективной системы, позволяющей удовлетворить государственные и муниципальные нужды и обеспечить защиту интересов лиц, осуществляющих поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, необходимо определиться с понятиями «государственные нужды» и «муниципальные нужды».
Определения указанных понятий дано в ст. 3 Закона о размещении заказов. Сразу следует отметить, что определения понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» претерпели изменения.
В соответствии со ст. 3 Закона о размещении заказов под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Определение государственных нужд было дополнено указанием не только на функции Российской Федерации, но и на полномочия. Также к нуждам отнесены потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий не только публично-правовых образований, но и государственных заказчиков. Помимо этого из статьи исключено указание на то, что госу 15 дарственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования - России, субъекта РФ.
В действующей редакции ст. 3 Закона о размещении заказов (закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ1) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов н внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
По сравнению с первоначальной редакцией в действующей редакции определения «муниципальные нужды»:
во-первых, расширен источник финансирования: теперь внебюджетные источники финансирования также отнесены к муниципальным нуждам, по аналогии с понятием «государственные нужды»;
во-вторых, к муниципальным нуждам отнесены потребности не только муниципального образования, но и потребности муниципальных заказчиков;
в-третьих, исключено,указание на то, что муниципальными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования.
Таким образом, главным отличием является то, что в первоначальной редакции ст. 3 Закона о размещении заказов отсутствовало указание на обеспечение «функций и полномочий государственных и муниципальных заказчиков».
В юридической литературе нет единого мнения ни в отношении терминов, используемых для обозначения соответствующих нужд, ни в отношении содержания понятий государственные и муниципальные нужды.
Л.В. Горбунова предлагает переименовать «нужды» в «поставку товаров в государственных интересах»1.
Л.Е. Пермяков утверждает, что целесообразно употреблять термин «публичные нужды». При этом автор исходит из того, что публичные интересы более широкое понятие, чем государственные нужды. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы. Учитывая, что посредством обеспечения государственных нужд удовлетворяются потребности всего общества справедливо употребление термина «публичные нужды»2.
Отметим, что в иностранном праве в области закупок для государственных нужд используется термин «общественные» или «правительственные» закупки3, т.е. указывается на «интерес» или субъекта закупки.
Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» употребляется не только в законодательстве Российской Федерации о размещении заказов. В соответствии со ст. 279 ГК РФ к основанию выкупа земельного участка из частной собственности относится наличие государственных и муниципальных нужд. Но в этом случае не дается легального определения. Еще Г.Ф. Шершеневич писал, что лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения, таким мотивом может служить только общее благо, общеполезность предпринятой меры4.
Вопрос об определении понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» и соотношение с понятием «общественный интерес» широко обсуждался в российской юридической литературе, посвященной выкупу земельного участка в «общественных» интересах5. Ряд авторов для более полного раскрытия содержания оснований изъятия земельного участка предлагает использовать термин «общественные нужды»6, «общественное использование»7. Более полный ана 17 лиз различных определений понятия «государственные и муниципальные нужды» для целей изъятия земельного участка рассмотрены А.И. Дихтяром, Е.С. Клейменовой1. Под государственными и муниципальными нуждами они предлагают понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством. Авторы отмечают, что перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания федеральным либо региональным законом2.
В соответствии со ст. 49 ЗК РФ определены исключительные случая изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанных с:
1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;
2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Таким образом, законодатель в ст. 49 ЗК РФ пошел по пути создания конкретного перечня случаев, относящихся к государственным и муниципальным нуждам. При этом «носителем» нужд (субъектом потребности) выступают только публично-правовые образования.
Участники правоотношений по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (преддоговорных правоотношений)
Отношения по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд являются сложными. В каждом государстве существуют особенности в системе их правового регулирования.
Исторически именно Россия первой приступила к созданию системы закупочной деятельности для государственных нужд1.
Но этот процесс был фактически остановлен в связи с переходом к плановой экономике.
Что касается стран Запада, то совершенствование законодательства и практики государственных закупок там продолжалось непрерывно.
Первый закон по регулированию федеральных государственных закупок в США был принят в 1792 г., в нынешнем виде механизм осуществления государственных закупок сложился к 1984 г.2. В этом же году был принят свод законов, именуемый «Правила закупок для федеральных нужд».
В литературе отмечается, что в соответствии с американской правовой тра1 дицией важнейшее значение имеет вопрос о том, какие органы имеют право заключать контракты от имени американского государства3. Правомочия ведомств на осуществление государственных закупок всегда устанавливаются законом. Круг ведомств, которые могли закупать товары и услуги для собственных нужд на рынке, был ограничен.
В США происходит разделение государственных закупок, осуществляемых для выполнения государственных программ, и закупок имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата. В связи с тем, что потребности аппарата государства постоянны по своему составу - это компьютеры, бумага и т.п., а государственные органы США, за некоторым исключением (например, обеспечение безопасности небольшого числа высших должностных лиц государства), не вовлечены в прямую хозяйственную деятельность, они не обременены хозяйственными «обозами» в виде собственных поликлиник, баз отдыха и т.п., данные нужды не столь значительны по суммам. Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения государственных программ, таких как закупка вооружения, строительство объектов инфраструктуры, автодорог.
Специальным органом, осуществляющим закупки, необходимые для обеспечения всех федеральных ведомств США, является Администрация общих услуг1. Администрация общих услуг закупает централизованно и хранит на своих складах материалы и оборудование, а также отвечает за управление парком автомобилей, принадлежащих Правительству США. Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию заявки на необходимое имущество, а затем закупают его по оптовым ценам с небольшой надбавкой в «магазинах» Администрации. Повышение цен обеспечивает содержание самой Администрации общих услуг, но в целом закупка товаров и услуг большими партиями через систему торгов существенно снижает затраты по сравнению с тем, если бы каждое ведомство осуществляло закупки самостоятельно. У нас подобная система не применяется.
Великобритания также имеет богатый опыт государственных закупок2. Еще в 1833 г. был создан орган по закупкам, обеспечивающий интересы государства в колониях Британской империи. В современном виде система закупок сложилась к 1984 г., когда были приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». Существует система органов, связанных с закупками для государственных нужд. В 1990 г. при Казначействе была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве методического и контролирующего органа. В Правительстве был создан отдел стратегии закупок, а в каждом министерстве - департамент контрактной работы для обеспечения нужд остальных подразделений. Для повседневных мелких расходов выделяются электронные корпоративные карточки на ограниченные суммы.
Парламент Великобритании на каждый финансовый год принимает Акт о закупках. Казначейство готовит проект государственных закупок и является органом, принимающим нормативные акты в сфере закупок. Закупки для государственных нужд в пределах компетенции осуществляются самостоятельно различными департаментами, но каждый контракт должен быть согласован представителем Казначейства в целях обеспечения соответствия расходов бюджетным ассигнованиям.
Во Франции существует национальное агентство торгов, но его роль как «регулятора» закупок, проводимых отдельными министерствами и ведомствами, сокращается1. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственные подразделения по закупкам с функциями заключения контрактов и контроля за их исполнением.
Необходимо отметить, что отношения по закупкам товаров, работ и услуг регулируются также и на международном уровне. Комиссией ООН (ЮНСИТРАЛ) разработан Модельный закон о закупках товаров, работ и услуг". Цели принятия названного закона изложены в его преамбуле: обеспечение максимальной экономичности и эффективности государственных закупок (это закупки, связанные с национальной обороной или национальной безопасностью, а также иными, определенными каждой страной, целями), расширение и стимулирование участия в закупках подрядчиков (поставщиков), развитие конкуренции между ними в отношении закупаемых работ (товаров), обеспечение справедливого и равного отношения ко всем подрядчикам (поставщикам), содействие процедур закупок объективности и беспристрастности. Модельный закон содержит, помимо общих положений, также разделы, посвященные методам осуществления закупок и их условиям и процедуре проведения торгов.
В восточноевропейских странах (Чехия, Польша, Венгрия, Эстония), в середине 90-х годов были приняты нормативные правовые акты, соответствующие требованиям Типового закона Юнситрал. В связи со вступлением в Европейское Сообщество или заявкой на вступление законодательная база этих стран должна быть пересмотрена в соответствии с директивами Европейского Сообщества3.
Действующее российское законодательство о размещении государственного и муниципального заказов является сравнительно новым. Этим обусловлено возникновение множества вопросов, связанных с его применением.
Законодательство о размещении государственного и муниципального заказов является комплексным. В соответствии со ст. 2 Закона о размещении заказов законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях ГК РФ, БК РФ и состоит из Закона о размещении заказов и иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Приоритетом наделены нормы права Закона о размещении заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов. Следует отметить, что в соответствии с ч.ч. 2,3 ст. 2 Закона о размещении заказов названное законодательство отнесено к ведению Российской Федерации.
Отношения по размещению заказов регулируются также Федеральными законами: «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»1, «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»2, «О государственном оборонном заказе»3, «О военном положении»4 и др.
В системе норм законодательства о размещении заказов присутствуют нормы как гражданско-правовой, так и административно-правовой отраслевой принадлежности. Нарушение положений этого законодательства может повлечь применение мер гражданско-правовой, административной, уголовной, дисциплинарной ответственности.
В соответствии с положениями ст. 1 Закона о размещении заказов закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в установленных законом целях. В ст. 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме1.
Данное положение имеет существенное значение, потому что определяет сферу действия законодательства о размещении заказов. Как видно из приведенной нормы, эта сфера ограничивается стадией выбора контрагента, но не охватывает само заключение договора (контракта) и тем более его исполнение.
Защита субъективного гражданского права и система санкций в гражданском праве
Для развития гражданского оборота необходимо, чтобы его участники исполняли свои обязанности надлежащим образом. В случае их ненадлежащего исполнения причиняется вред или нарушаются интересы прежде всего кредитора, и, следовательно, нарушается механизм гражданского оборота, от чего страдает все общество в целом. Не являются исключением и отношения, посредством которых происходит удовлетворение государственных и муниципальных нужд.
В целях пресечения, предупреждения правонарушений и устранения последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств существует целая система гражданско-правовых санкций.
Провозглашение Конституцией Российской Федерации России как демократического федеративного правового государства (ч. 1 ст. 1) предполагает создание таких условий для развития общества, в которых, прежде всего, признаются и уважаются права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность нашего государства. Огромную роль в решении этой актуальной задачи призвано осуществить право, которое реализуется либо добровольно, либо принудительно - через систему санкций. При построении системы санкций, направленной на защиту государственных интересов в правоотношениях по обеспечению государственных нужд, не должны нарушаться права других субъектов гражданского права (в том числе физических лиц) и принцип равенства участников гражданского оборота.
В условиях становления и развития новой российской государственности требуют переосмысления сложившиеся в науке взгляды на данную проблему с позиции приоритета права над государством, естественных прав и свобод личности над иными ценностями в обществе.
В научной и учебной литературе, несмотря на длительность научной дискус 118 сии, до настоящего времени нет единства мнений по поводу таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности.
Все эти категории непосредственно связаны с защитой права и системой санкций. Спорно в научной и учебной литературе само понятие защиты, а также соотношение таких понятий как защита и охрана права.
Защита права и меры самозащиты
По мнению З.В. Ромовской, защита неразрывно связана с правовой охраной, но эти категории не тождественны, в связи с чем их взаимозамена лишена достаточных оснований1.
Об охране права как более широкой категории говорится и в учебной литературе. К правовым мерам охраны относятся «все меры, с помощью которых обеспечивается как развитие гражданских правоотношений в их нормальном, ненарушенном состоянии..., ". Можно сказать, что охрана применима до правонарушения и угрозы правонарушения, например, меры, направленные на обеспечение сохранности имущества и т.п. Помимо этого согласимся с теми авторами, которые к предмету защиты относят не только субъективные гражданские права, но и охраняемые законом интересы3.
Таким образом, понятие «охрана права» более широкое, чем «защита права».
Отдельные ученые усматривают в защите общую функцию, осуществляемую путем применения компетентным органом любых гражданско-правовых санкций4. Другие авторы определяют защиту как предусмотренную законом для борьбы с правонарушениями систему мер1. Третьи понимают под защитой деятельность управомоченных или компетентных органов по устранению препятствий на пути осуществления субъектами своих прав2.
Ю.Г. Басин и А.Г. Диденко понимают правовую защиту как предусмотренную законом для борьбы с правонарушениями систему мер, опирающихся на государственное принуждение и направленных на то, чтобы обеспечить неприкосновенность права, его осуществимость и ликвидацию последствий его нарушения3. Защита в их понимании связана именно с правонарушениями, а также включает в себя предупредительные меры, направленные на обеспечение неприкосновенности права.
В литературе отмечается, что рассмотрение правовой защиты лишь в качестве правового института не раскрывает полностью ее сущности, а включение в нее предупредительных мер является спорным4.
С.С. Алексеев правовой защитой называет государственно-пршгудительную деятельность, направленную на восстановление нарушенного права, обеспечение исполнения юридической обязанности5.
Согласимся с А.А. Павловым в том, что сама «теория деятельности» основывается на некоей категориальной подмене: вместо понятия «защита» фактически анализируется понятие «реализация (осуществление) защиты». И хотя все существенные черты защиты проявляются только при ее осуществлении, а ее действенность определяется именно возможностью реализации, определение правовой категории «защиты» требует ее анализа и в статическом состоянии. В этом плане более предпочтительной представляется «теория мер»6. А.А. Павлов защиту гражданских прав предлагает рассматривать как опирающуюся на государственное принуждение систему мер, предусмотренных законом, направленных на неприкосновенность права. его осуществимость и ликвидацию последствий нарушения1.
Законодатель понятие «защита права» не раскрывает, но ст. 12 ПС РФ предусматривает не исчерпывающий перечень способов защиты: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности, применение последствий недействительности ничтожной сделки; признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления; самозащита права; присуждение к исполнению обязанности в натуре; возмещение убытков; взыскание неустойки; компенсация морального вреда; прекращения или изменения правоотношения; неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону; иные способы, предусмотренные законом.
Легального определения «способ защиты» не существует. В литературе под способами защиты гражданских прав понимают, как правило, концентрированное выражение меры государственного принуждения, с помощью которой происходит достижение желаемого правового результата2.
В научной литературе предлагаются различные классификации способов защиты.
В.П. Грибанов, а за ним и некоторые другие авторы классифицируют способы защиты прав по юридическому и материальному содержанию на следующие виды:
1. фактические действия управомоченного субъекта, носящие признаки самозащиты гражданских прав;
2. меры оперативного воздействия на нарушителя гражданских прав (в юридической литературе они еще называются оперативными санкциями);
3. меры правоохранительного характера, применяемые к нарушителям гражданских прав компетентными государственными или иными органами (санкции как меры гражданско-правовой ответственности и иные меры государственно-принудительного характера)1.
Система и особенности гражданско-правовых санкций, применяемых на стадии размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд
Представляется, что не любое нарушение правил Закона о размещении заказов является основанием для признания торгов недействительными.
Закон о размещении заказов содержит несколько правил (конкретизируют общее правило), нарушение которых влечет недействительность размещения заказа (торгов):
1. Неправомерный допуск или отказ в допуске к участию в торгах заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной или аукционной комиссией участника размещения заказа является основанием для признания судом торгов недействительными (ч. 6 ст. 12 Закона о размещении заказов).
2. При проведении конкурса или аукциона какие-либо переговоры заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или конкурсной комиссии с участником размещения заказа не допускаются. В случае нарушения указанного положения конкурс и аукцион могут быть признаны недействительным по иску заинтересованного лица в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (ч. 6 ст. 20 и ч. 6 ст.32 Закона о размещении заказов).
3. В случае нарушения правил о размещении конкурсной документации на официальном сайте (в том числе о сроке такого размещения), правил предоставления конкурсной документации в порядке, указанном в извещении о проведении открытого конкурса (в том числе предоставления конкурсной документации до опубликования и размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого конкурса), несоответствия положений конкурсной документации, размещенной на официальном сайте, положениям конкурсной документации, предоставленной заинтересованному лицу в установленном порядке, открытый конкурс может быть признан недействительным (нарушение правил, установленных ч. 1-4 ст. 23 Закона о размещении заказов).
Если по указанным основаниям торги были признаны, недействительными, контракты, заключенные по итогам таких торгов, автоматически становятся, недействительными.
Помимо этого контракт может быть признан судом недействительным в случае, если заказчик, уполномоченный орган осуществили путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг нахумму более пятисот тысяч рублей в течение квартала (ч. 4 ст. 42 Закона о размещении заказов).
Таким образом, из перечисленных положений Закона о размещении заказа безусловным основанием-признания торгов недействительными является только одно - неправомерные допуск или отказ в допуске к участию в,торгах\ Вовсех остальных случаях, как «поименованных», так и специально не названных в законе, вопрос о признании размещения заказа (торгов) недействительным остается на усмотрение суда2.
Помимо того и в соответствии со сложившейся судебной практикой, не любое нарушение положений Закона о размещении заказов может быть основанием для признания такого размещения недействительным.
В определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05 декабря 2007 № 15326/07 по делу № АОЗ-15441/06-10 отмечается, что нарушения, влекущие за собой признание судом размещения заказа недействительным, конкретизированы в статьях 12 (пункт 6), 20 (пункт 6), 23 (пункт 5), 32 (пункт 6), 42 (пункт 4) Закона о размещении заказов. Также к данной категории относятся и случаи несоблюдения общих положений и целей регулирования, определенных в статье 1 названного закона1.
В соответствии со сложившейся практикой ограничена возможность признания торгов недействительными случаями, когда контракты исполнены полностью или в большей их части по мотивам того, что заинтересованная сторона не представляет доказательств возможности защиты (восстановления) ее прав. А поскольку судебное разбирательство продолжительно по времени, во многих судебных решениях отказано в удовлетворении исковых требований по указанному мотиву, несмотря на существенное нарушение законодательства при организации торгов. Это обстоятельство подтверждает положение, что недействительность торгов-является мерой защиты, - и если ее цели недостижимы (при исполнении контракта невозможно привести стороны в первоначальное положение и защитить интересы несостоявшейся стороны контракта), то в ее применении отказывается, поскольку ее цель состоит не в наказании лица, нарушавшего процедуры торгов и в применении к нему дополнительных обременении, а в защите интересов «действительного» победителя.
В связи с этим справедливо предложение В.В. Витрянского о включении в ГК РФ положения, аналогичного правилам проекта пятой книги Гражданского уложении «Обязательственное право»: «Возражения о недействительности договоpa может быть предъявлено до тех пор, пока существует право требовать исполнения основанных на договоре обязательств»1.
Нельзя забывать, что при организации торгов необходимо соблюдать и законодательство о защите конкуренции.
Ст. 17 Федерального закона от 26-июля 06 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»" запрещает при проведении торгов действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах. В ст. 17 указанного закона не внесены соответствующие изменения, касающиеся определения заказчиков (напомним, что в настоящее время заказчики - это не только органы власти, но и государственные органы, а также органы управления государственными внебюджетными фондами). Также запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.
