Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ДОГОВОРА СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ 14
1.1. Современные тенденции развития законодательства РФ в сфере социальной жилищной политики 14
1.2. Соотношение понятий «жилое помещение», «жилище», «право на жилище» 25
ГЛАВА 2. ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ 35
2.1. Предпосылки возникновения правоотношений по социальному найму жилого помещения 35
2.2. Заключение договора социального найма 66
ГЛАВА 3. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ 74
3,1 . Правовая природа отношений по договору социального найма жилого помещения 74
3.2. Права и обязанности сторон по договору социального найма жилого помещения 86
ГЛАВА 4. ИЗМЕНЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО СОЦИАЛЬНОМУ НАЙМУ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ 108
4.1. Основания и порядок изменения договора социального найма жилого помещения 108
4.2. Основания и порядок прекращения договора социального найма жилого помещения 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..
ЛИТЕРАТУРА 152
- Современные тенденции развития законодательства РФ в сфере социальной жилищной политики
- Предпосылки возникновения правоотношений по социальному найму жилого помещения
- Правовая природа отношений по договору социального найма жилого помещения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития
российского общества характеризуется крупными преобразованиями государства, его экономической и социальной системы. Одной из основных социальных проблем, которая была и остается в центре особого внимания Российскою государства и общества, является проблема обеспеченности населения Российской Федерации жильем. Как известно, жилище является одним из главнейших материальных условий жизни человека наряду с пищей, одеждой, водой, воздухом и т.п. Потребность человека в жилище возникает с момента его рождения и сохраняется на всем протяжении его жизни, то есть носит постоянный характер, видоизменяясь с возрастом, появлением семьи и т.д.
Конституция Российской Федерации (ст. 2) провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Это относится и к праву граждан владеть и пользоваться жилищем. Наличие надлежащего жилья входит составной частью в понятие достойного жизненного уровня человека.
Сегодня делается вывод о том, что прошедшие годы с 1991 по 2007 годы политические и социально-экономические преобразования в России подтвердили необходимость повышения эффективности жилищной реформы. Налицо озабоченность государства решением жилищных проблем, нашедшая отражение более чем в 70 законах и иных нормативно-правовых актах. В этих документах был закреплен основной принцип новой жилищной политики - осуществление взвешенного перехода жилищной сферы на рыночные принципы при значительном усилении мер социальной поддержки низкодоходных семей по гарантированному обеспечению условий проживания на уровне социальных стандартов.
В настоящее время обеспечение граждан доступным и комфортным жильем провозглашено в качестве одного из четырех национальных проек-
4 тов, выполнение которого финансируется отдельной строкой федерального бюджета и контролируется непосредственно Президентом РФ и Правительством РФ, Так, в своем Послании к Федеральному Собранию РФ (2004 год) Президент РФ прямо отметил, что одной из самых актуальных задач он считает обеспечение граждан доступным жильем. Необходимо обеспечить возможность приобретения жилой площади на рынке для основной части работающего населения России, гарантируя одновременно с этим предоставление малоимущим гражданам социального жилья1.
Развитый рынок жилья стал реальностью. Вместе с тем продолжает существовать и традиционный способ обеспечения жильем граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации путем предоставления жилых помещений на условиях договора социального найма, так как для большого числа граждан приобретение жилья с использованием рыночных способов практически невозможно из-за огромного несоответствия между их заработками и ценами на жилье. Низкий уровень материального благосостояния населения требует проведения такой жилищной политики, которая обеспечит реальную возможность улучшения жилищных условий граждан, нуждающихся в нем и особенно тех семей, которые состоят на квартирном учете, и не способных решить свою жилищную проблему самостоятельно.
В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год отмечается, что вступивший в силу в 2005 году Жилищный кодекс РФ привнес изменения в привычную интерпретацию этого права. Это - обязанность государства в лице государственных органов власти и местного самоуправления создавать своим гражданам условия и возможности для осуществления права на жилище главным образом путем поощрения жилищного строительства, ипотечного кредитования, субсидирования и т.д.
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2004 г.
5 Безвозмездное предоставление государством жилья по договору
социального найма определено как альтернативный способ реализации
права на жилище, т.е. на безвозмездное предоставление жилья, отныне могут
рассчитывать только малоимуи(ие граждане*
Более 4 миллионов российских семей (или 10 % от общего количества семей) признаны государством нуждающимися и стоят в очереди на улучшение жилищных условий- Из имеющихся в наличии 1766 млн. кв. метров жилого фонда примерно половина изношена на 50 % и более1.
Новый Жилищный кодекс РФ (2005 г,) так же, как и в Жилищный кодекс РСФСР, содержит нормы, регулирующие отношения по социальному найму. Однако в новом кодексе эти правила претерпели существенные изменения, особенно в части возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений. Одновременно с принятием жилищного кодекса с 2005 года утратило силу большинство законодательных актов в жилищной сфере, действовавших до этого (в частности, Жилищный кодекс РСФСР, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» и др.). Жилищный кодекс РФ представляет собой основной нормативно-правовой акт в рамках реформы законодательства, направленной на формирование рынка доступного жилья, а также обеспечения населения жильем, в том числе путем бесплатного его предоставления отдельным категориям граждан на условиях социального найма.
Практика свидетельствует, что регулирование жилищных отношений носит довольно сложный характер, хотя и осуществляется главным образом на базе сочетания принципов жилищного и гражданского законодательства. Все это повышает необходимость углубленного исследования основных жилищно-правовых и иных правовых категорий в сфере регулирования жилищных отношений, без знания которых невозможно правильное
1 См: доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год И Российская газета №78 (4341).2007,13 апреля, с. 11
применение действующего законодательства.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что с принятием нового Жилищного кодекса РФ существенно увеличилось количество дел, связанных с возникновением, изменением и прекращением отношений по социальному найму жилого помещения.
Таким образом, актуальность темы настоящей работы обусловлена той значительной ролью, которую договор социального найма жилого помещения продолжает играть в настоящее время в российском обществе, а также тем, что новый Жилищный кодекс РФ, внеся существенные изменения и дополнения в регулирование отношений по социальному найму, все еще нуждается в определенной корректировке и это прежде всего, касается возникновения, изменения и прекращения отношений по социальному найму, что требует их глубокого научного осмысления. В данной работе предложена авторская точка зрения по целому ряду актуальных проблем современного жилищного права, сделана попытка раскрыть теоретические вопросы, связанные с определением оснований и предпосылок возникновения отношений по социальному найму жилого помещения, исследованиям правовой природы отношений по социальному найму жилого помещения и сравнением ее с отношениями по учету граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, выявлением сущности договора социального найма жилого помещения.
Степень научной разработанности темы. Основные проблемы жилищного права в целом исследованы в работах Андрианова И.И., Аскназий СИ-, Богданова В.Л., Брауде И.А., Васина ЮР., Вишневской И.С., Грибанова В.П., Топтало Б.М., Корнеева СМ., Красавчикова О.А., Крашенинникова П.В., Литовкина В.Н,, Мартковича И.Б., Маслова В.Ф., Никитюка ПС, Пергамент А.И., Потюкова АХ., Прокоиченко И.П., Седугина ПИ., Скрипко В.Р., Толстого Ю.К., ЧигираВ.Ф. и др.
Отдельные вопросы освещены в работах и статьях Гуревича М.Г.,
1 См.:ФЗ от 29 декабря 2004 г.№ 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».
7 Пчелинцевой Л.М., Трушина Е.В.
Большинство исследований по проблеме жилищных отношений были разработаны в свете принципов административно-командной системы и планового хозяйствования и не отражают изменений реальной действительности, связанной с рыночными отношениями в жилищной сфере, происходящими в постсоветский период.
За последние шесть лет было защищено несколько диссертационных исследований по вопросам, касающимся договора социального найма жилого помещения» Определенный интерес и теоретический, и практический представляют диссертационные исследования Титова А.А. «Правовые проблемы удовлетворения жилищной потребности граждан в условиях рыночной экономики», Улетовой ГД «Договор социального найма жилого помещения в условиях перехода к рынку», Формакидова Д.А. «Вещное право проживания». Вместе с тем, все еще остается ряд неосвещенных проблем.
Недостаточно освещены проблемы, связанные с определением малообеспеченное в сфере правоотношений по социальному найму, обоснованием формирования жилищного фонда социального использования, уточнением понятийного аппарата, выражающего отношения по социального найма. В связи с этим можно утверждать, что данная проблема нуждается в дальнейшей разработке в области теории гражданского права.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в юридической литературе, ее большая практическая значимость обусловили выбор темы диссертации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель исследования -проанализировать проблемы правового регулирования отношений, возникающих из договора социального найма жилого помещения; определить направления дальнейшего совершенствования действующего жилищного законодательства; оценить эффективность существующих правовых конструкций и выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
В связи с этим в диссертации ставятся следующие задачи:
определить и уточнить соотношение понятий «жилое помещение», «жилище», «право на жилище» и показать их соотношение при характеристике в сфере гражданско-правовых отношений;
раскрыть понятие «право пользования жилым помещением» как выражение правоотношений публичного и личного интересов;
исследовать сущность отношений по социальному найму жилых помещений;
проанализировать специфику предпосылок возникновения отношений по социальному найму жилого помещения;
провести анализ оснований и порядка изменения договора социального найма жилого помещения;
выделить особенности основания и порядка прекращения договора социального найма жилого помещения;
Объектом исследования являются гражданско-правовые отношения, возникающие из договора социального найма.
Предмет исследования составляют нормы права, регулирующие граяеданско-правовой договор социального найма жилого помещения, его роль и значение в условиях рыночной экономики; отношения, предшествующие его заключению и те, которые возникают в силу договора социального найма, а также нормы права, регулирующие отношения по социальному найму жилого помещения.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретические основы работы составляют базовые положения теории гражданского права, концепции жилищного права, касающиеся договора социального найма. При написании работы использовались следующие методы познания: диалектический, системный, структурно-функциональный, метод сравнительного правоведения, конкретно-исторический и сравнительно-исторический, нормативно-логический, технико-юридический, лингвистический. Использовалась диалектико-материалистическая методология и методология структурного-функционального и интерактивного анализа.
Эмпирическая база исследования. В работе проанализированы
9 положения Конституции РФ, Гражданского Кодекса РФ, Жилищного Кодекса РФ, постановления Конституционного суда, Правительства РФ и
иные нормативные акты Российской Федерации, регулирующие жилищные отношения и отношения по договору социального найма жилого помещения.
Научная новизна диссертации заключается в теоретико-концептуальном и практическом вкладе в совершенствование регулирования отношений по договору социального найма жилого помещения, опирающегося на исследования; возникновения, изменения и прекращения отношений по социальному найму жилого помещения.
Научная новизна работы заключается в следующем:
уточняется законодательное понятие договора социального найма жилого помещения;
дана характеристика отношениям, предшествующим заключению договора социального найма;
уточнены признаки, необходимые для определения малообеспеченности и нуждаемости лица в жилом помещении;
сформулировано новые понятия: «жилище», «жилое помещение»;
выделены и проанализированы публичные интересы в использовании жилого помещения и рассмотрено соотношение личных и публичных интересов в процессе пользования жилого помещения;
проведен анализ соотношения понятий «пользование жилым помещением» и «проживание».
уточнены положения отдельных статей Жилищного Кодекса Российской Федерации;
Новизна работы представляет собой авторское комплексное решение наиболее важных проблем современного правового регулирования жилищных отношений. В ней содержится авторские выводы и положений, а также обоснован ряд предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство.
10 На защиту выносятся следующие выводы и положения:
В статье 60 ЖК РФ дается определение договора социального найма жилого помещения: «по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующий от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) - жилое помещение во владение и пользование для проживания в нем на условиях, установленных настоящим Кодексом». В настоящей работе уточняется понятие договора социального найма жилого помещения как гражданско-правового договора, по которому одна сторона (наймодатель) предоставляет или обязуется предоставить в бессрочное владение и пользование другой стороне (нанимателю) жилое помещение для целей проживания его и членов его семьи, а также иных лиц, проживающих совместно с нанимателем, а наниматель обязуется использовать жилое помещение по назначению и нести соответствующие расходы, связанные с использованием этого помещения,
В диссертации обосновывается вывод о том, что предпосылки, необходимые для заключения договора социального найма носят не только административно-правовой, но и гражданско-правовой характер. Поскольку в процессе организационной деятельности органов местного самоуправления, выраженных в признании гражданина нуждающимся в получении жилого помещения или улучшении жилищных условий, постановке его на учет нуждающихся, наступлении очередности формируются организационно-предпосылочные гражданско-правовые отношения, которые определяют субъектный состав будущего договора социального найма и даже саму возможность заключения этого договора
В целях единообразного решения вопроса о минимальных стандартах для признания граждан малоимущими для постановки на учет нуждающихся в
социальном жилье, необходимо предусмотреть в региональном законодательстве минимальный уровень доходов населения, ниже которого граждане признаются малоимущими, минимальный предел его стоимости имущества; временной критерий (постоянности или временности проживания в жилом помещении): пользование служебным жильем, общежитиями, жилыми помещениями по договорам коммерческого и т.п. - Предлагается дополнить п. 1 ст. 51 ЖК РФ пп.5: «.„являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения, членами жилищных или жилищностроительных кооперативов и проживающие в одном жилом помещении по две и более семьи в смежных неизолированных комнатах, если между семьями нет родственных отношений». В текущей редакции п. 1 ст. 51 ЖК РФ изложен следующим образом: «Гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:
не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договорам социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
4- являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам
12 социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности».
Ч. 2 ст. 51 ЖК РФ, гласит: «Если гражданину и (или) членам его семьи принадлежат на праве собственности несколько жилых помещений, то общая площадь всех указанных помещений суммируется, когда решается вопрос об уровне обеспеченности такого гражданина общей площадью жилого помещения (п. 2 ст. 51 ЖК РФ)», Проведенный в работе анализ позволяет уточнить формулировку ч. 2 ст. 51 ЖК, регулирующую определение нуждаемости лица и членов его семьи в жилом помещении, изложив ее в следующей редакции: «При наличии у гражданина и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи нескольких жилых помещений^ занимаемых по договорам социального найма, на основе членства в жилищном или жилищно-строительном кооперативе и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется, исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений»,
В настоящее время сфера действия ЖК РФ распространяется только на жилые помещения. В настоящей работе предлагается распространить сферу действия ЖК РФ на нежилые помещения, находящиеся в многоквартирных жилых домах в части касающейся переустройства и перепланировки таких помещений»
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы для законодательной работы, дальнейшей научной разработки затронутых проблем, совершенствования правового регулирования
13 отношений, возникающих из договора социального найма, а также в процессе преподавания курса «Гражданское право» и подготовки учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения работы апробированы на аспирантской конференции, проходившей в Международном юридическом институте при Министерстве юстиции Российской Федерации в 2006 г., а также в работе со студентами заочного отделения МЮИ при Минюсте во время преподавания соискателем гражданского права в 2004-2005 учебном году. Основные теоретические и практические выводы диссертации изложены автором в публикациях общим объемом 6?4 п.л.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединивших восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Современные тенденции развития законодательства РФ в сфере социальной жилищной политики
В Конституции РФ, в отличие от советских конституций, жилищное законодательство рассматривается как отрасль в системе российского законодательства. Переход к рыночным отношениям способствовал формированию новых подходов и механизмов регулирования отношений в этой сфере, в том числе и отношений, связанных с использованием жилых помещений на договорной основе.
Теперь жилищное законодательство основывается на признании права частной собственности на жилище в структуре жилищного фонда и землю на равных условиях с публичными формами собственности, приватизации государственного и муниципального жилья, перехода к рынку жилья и земли, демонополизации жилищного хозяйства, утверждения инициативного удовлетворения жилищных потребностей на рынке жилья и земли и, прежде всего, путем строительства или приобретения собственного жилища, а также земельных участков, постепенного расширения сферы действия договора коммерческого найма жилого помещения и сужения сферы действия договора социального найма жилого помещения по мере роста материального благосостояния населения, распределения и предоставления жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования, а также постепенного перехода на полную оплату проживающими затрат на содержание и ремонт жилья и соответственно принятия мер, гарантирующих обеспечение жилищных прав социально незащищенным гражданам.
Жилищное законодательство носит комплексный характер, в нем соединились правовые нормы разных отраслей российского права, отличающихся друг от друга по предмету, методу и принципам регулирования общественных отношений, но объединенных целью сформировать нормативную систему удовлетворения жилищных потребностей населения страны.
Жилище выступает как объект права собственности, права владения, права пользования, а также как объект управления и эксплуатации»
Комплексность законодательства в советский период вызывалась социалистическими принципами удовлетворения жилищных потребностей граждан. Комплексность сохраняется и сейчас, когда эта система принципиально изменилась. При всех переменах, в новой системе удовлетворения жилищных потребностей граждан сохранились публичные формы собственности на жилище, необходимость распределения, перераспределения и предоставления нуждающимся в жилье помещений в жилищных фондах, хотя и не в таких масштабах, как в советский период, участие этих фондов в рыночных отношениях, необходимость комплексного решения жилищной проблемы, нерешенной в советский период и усугубившейся в настоящее время.
Жилищная политика государства за последнее время претерпела значительные изменения. Принято большое число законодательных актов, связанных с реализацией права граждан на жилище, таких как Гражданский кодекс РФ, Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которые внесли ряд новаций в регулирование жилищных отношений.
Однако отсутствие единства правового регулирования жилищных отношений значительно усложняет осуществление государством последовательной жилищной политики, и как следствие, — неопределенность в осуществлении гражданами своих жилищных прав и обязанностей, В связи с этим принятие нового Жилищного кодекса РФ совершенно очевидно.
Жилищный кодекс РФ принят 22 декабря 2004 г. в соответствии с нормами Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и с учетом вновь принятых федеральных законов, содержащих нормы, направленные на регламентацию отношений в жилищной сфере. Он содержит в себе новую концепцию жилищного законодательства, отменяет все старые акты и разрешает множество проблем. Основные положения кодекса сконцентрированы в вопросах собственности на жилое помещение, социального найма жилого помещения, прав и обязанностей сторон жилищных отношений, права малоимущих граждан на получение бесплатного жилья в муниципальном жилом фовде, платы за жилье и коммунальные услуги, управления жилыми комплексами.
Главным нововведением Кодекса является отмена всех категорий льготников. Проведена своего рода «инвентаризация» закрепленных в нормативных актах жилищных льгот. С момента его вступления в силу, а именно с 01.03,2005 г.» жилье предоставляется только малоимущим, признанным нуждающимися в жилых помещениях, и только по договору социального найма.
Существенные изменения претерпели положения, связанные с очередностью предоставления жилых помещений по договору социального найма. Жилищный кодекс РФ исключил первоочередное предоставление жилых помещений. Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет и включения в списки на предоставление жилых помещений по договору социального найма. Исключение составляют случаи, возникшие в связи со стихийными бедствиями или другими чрезвычайными ситуациями, аварийным состоянием жилого помещения. Гражданам, пострадавшим в результате указанных случаев и имеющим право на предоставление жилого помещения по договору социального найма, жилые помещения предоставляются во внеочередном порядке.
Принятие Жилищного кодекса РФ создало проблему очередников, которые разом лишились многолетних надежд на улучшение жилищных условий. На наш взгляд, это связано, главным образом, не с правовым, а финансово-экономическим характером проблемы. Совершенно очевидно, что в настоящее время вряд ли целесообразно решение жилищных проблем граждан в полном объеме возлагать на федеральный и муниципальные бюджеты, которые просто не способны выдержать подобную нагрузку с учетом количества нуждающихся в жилье и состояния экономики в нашей стране, находящейся в глубочайшем кризисе.
В Жилищном кодексе РФ отсутствует такое понятие, как «ордер» на занятие жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Основанием для вселения в жилое помещение является договор социального найма, который заключается на основании решения о предоставлении этого помещения.
Возрождается такая форма удовлетворения жилищных потребностей граждан как жилищные кооперативы (ЖК), члены которого своими средствами участвуют в приобретении, реконструкции и последующем содержании многоквартирного дома, и жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), члены которого своими средствами участвуют не только в реконструкции и последующем содержании, но и в строительстве многоквартирного дома. В отличие от Жилищного кодекса РСФСР в новом кодексе регламентируются не только правовое положение членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, но создание и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
Впервые предусмотрена специальная глава, посвященная регламентации перевода жилых помещений в нежилые и, соответственно, нежилых помещений в жилые. В ЖК РСФСР данному вопросу была посвящена единственная 9 статья. Кроме того, переустройству и перепланировке жилого помещения в кодексе отведена целая глава, которая была также недостаточно урегулирована в ЖК РСФСР- В частности, Жилищный кодекс РФ не предусматривает возможности согласования переустройства и перепланировки после ее осуществления иначе, как в судебном порядке.
Урегулирован важный вопрос отношений собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, создания, цели организации и деятельности товарищества собственников жилья, правового положения членов товарищества собственников жилья, а также вопрос относительно пользования жилыми помещениями между собственником жилого помещения и членами семьи собственника.
Вопросы, связанные с платой за жилье и коммунальные услуги, выделены в отдельный раздел. В нем регламентированы вопросы, связанные со структурой платежей как за жилые помещения, предоставленные по договору социального найма, так и за жилые помещения, находящиеся в собственности граждан, с определением мер социальной защиты граждан. Это связано с предоставлением субсидий, а также компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг. Четко сформулирован момент возникновения обязательств по внесению платы за жилье и коммунальные услуги для различных категорий граждан, а также указываются лица, обязанные вносить таковую плату до момента заселения жилого помещения в установленном порядке либо приобретения жилого помещения в собственность.
Введен перечень субъектов (участников) отношений, регулируемых жилищным законодательством. Это граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования 19
Используемые в Жилищном кодексе РФ термины «граждане» и «юридические лица» обозначают, соответственно, российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, а также как российских, так и иностранных юридических лиц. Иными словами, для россиян и иностранцев в сфере жилищных отношений установлен одинаковый правовой режим, однако из него допускаются изъятия в случаях, предусмотренных как самим ЖК РФ, так и иными федеральными законами. Например, по общему правилу, нанимателями по договору социального найма жилого помещения моїут быть только граждане Российской Федерации. Иностранным гражданам, как правило, не предоставляются субсвдии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Положение о представлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации было утверждено Постановлением Правительства РФ от 24.03.2003 г. № 167,
Жилищный кодекс РФ установил новую, основанную на Конституции РФ систему жилищного законодательства, которое, согласно Конституции РФ, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому в систему жилищного законодательства входят правовые акты, принятые на федеральном, региональном и местном уровнях. Нормы жилищного права содержатся в Конституции РФ. Кроме того, к актам федерального жилищного законодательства относятся Жилищный кодекс РФ, принятые в соответствии с ним иные федеральные законы, ГК РФ, которым регулируются право собственности и другие вещные права на жилые помещения, а также отдельные виды обязательств, предметом которых могут быть жилые помещения (купля-продажа, аренда, наем, рента, мена, дарение, подряд и др.)- Далее, к числу федеральных актов жилищного законодательства относятся принятые в соответствии с указанными федеральными законами Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.
Предпосылки возникновения правоотношений по социальному найму жилого помещения
В настоящее время субъективное право на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах может считаться реализованным, когда у гражданина возникает право пользования конкретным жилым помещением. Именно тогда можно считать процесс осуществления права завершенным, а жилищное правоотношение по социальному найму возникшим.
Так, по ранее действовавшему Жилищному кодексу РСФСР основанием для вселения граждан в жилое помещение были: 1) ордер; 2) договор социального найма. При этом, отсутствие ордера исключало возможность вселения и, как следствие, возникновения прана пользования жилым помещением, но наличие ордера не означало обязательное в последствии заключения договора социального найма с ордеродержателем.. Вопрос о роли ордера и договора найма в возникновении жилищных правоотношений являлся дискуссионным в юридической литературе .
До принятия ЖК РСФСР в юридической литературе преобладало мнение, что единственным юридическим фактом, порождающим жилищное правоотношение, следует признавать договор. Предшествующая ему административно-правовая деятельность является лишь предпосылкой, правовой основой, на которой заключается договор найма жилого помещения.
Эту позицию высказал С.Н. Братусь: «Несомненно, жилищный договор имеет своим основанием ордер на предоставление жилой площади, но те права и обязанности, которые возникают между домоуправлением и съемщиком, базируются на договоре» .
Такую же позицию занимали В.Н. Хитев, МА. Ненецкий, СМ, Корнеев , ЮМ. Коньков1 и некоторые другие,
С принятием в 1983 г, ЖК РСФСР господствующей стала концепция сложного основания возникновения правоотношения пользования жилым помещением в фонде социального использования. Согласно данной концепции, отношение по социальному найму жилого помещения возникает в результате сложного юридического состава, который складывается из ряда элементов как административно-правового, так и гражданско-правового характера.
Следует отметить, что элементы, входящие в основание жилищного правоотношения, сторонниками концепции определяется по-разному. Так, Ю.К. Толстой полагал, что «независимо от того, какой порядок обеспечения жильем на этих лиц распространяется, право на жилое помещение возникает у них из сложного юридического состава, элементами которого являются: решение компетентного органа о предоставлении конкретного жилого помещения с точным обозначением его адреса указанному в решении лицу; ордер на это помещение, выданный данному лицу; договор социального найма жилого помещения, заключенный соответствующей организацией с лицом, которому выдан ордер». И далее автор указывал: «Если гражданин подлежит обеспечению жильем в общем или первоочередном порядке, решению о предоставлении жилого помещения предшествует, как правило, постановка его на учет нуждающихся в получении жилья из жилищного фонда социального использования и имеющих право такое жилье получить»2.
Аналогичную к Ю.К. Толстому позицию занимают АН. Кичихин, И.Б. Марткович, Н.А. Щербакова, добавляя в юридический состав четвертьш элемент - фактическое вселение ордеродержателя в помещение.
Своеобразную точку зрения на процесс возникновения жилищного правоотношения высказывал Ю.Г. Басин. Он дифференцировал этот процесс на три стадии. «Первая - предоставление квартиры, то есть вынесение административного решения о закреплении помещения за определенным гражданином. Эта стадия от ее начала (обращение гражданина к компетентному органу) до завершения (выдача ордера) протекает в рамках административного правоотношения между претендентом на квартиру и органом, управомоченным распоряжаться свободной жилой площадью.
Вторая стадия - передача помещения - возникает с момента выдачи ордера и до фактического занятия квартиры ордеродержателем. На этом этапе возникает гражданское правоотношение между домоуправлением и лицом, которому квартира предоставлена по ордеру.
Третья и завершающая стадия - жилищное правоотношение как таковое - начинается с фактического вселения ордеродержателя в помещение. Вселение в помещение служит не только реализацией держателем ордера права, которым он обладает по обязательству, возникшему в силу административного акта, но и волевым действием -односторонней сделкой, направленной на приобретение всей совокупности жилищных прав, превращающей ордеродержателя в нанимателя.
Лишь при переходе к третьему этапу появляются объективные предпосылки для заключения договора, предназначенного определить порядок эксплуатации жилья и мест общего пользования; решить, какие ремонтные работы, кто и в какие сроки должен производить, как обеспечить сохранность государственного имущества, передаваемого нанимателю, установить ответственность за нарушение принятых на себя по договору обязанностей, то есть решить вопросы, которые зависят от конкретных условий каждой квартиры и потому не могут определяться только ордером и нормативными актами.
Таким образом, заключительный этап процесса возникновения жилищных прав требует для своего наступления вселение и заключение договора. Отсутствие последнего отражается на содержании и объеме прав нанимателя, но не на существовании правоотношения как такового»1. То есть Ю.Г. Басин отрицает за договором правообразующее значение.
Правовая природа отношений по договору социального найма жилого помещения
В соответствии со ст. 60 ЖК РФ по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующий от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) - жилое помещение во владение и пользование для проживания в нем на условиях, установленных настоящим Кодексом.
Договору социального найма отводится важное место в сфере жилищных отношений, связанных с пользованием жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов. Он является наиболее значимым основанием возникновения права пользования жилым помещением, в том числе иных отношений, регулируемых жилищным законодательством.
Действующее гражданское и жилищное законодательство предусматривает существование двух самостоятельных договорных форм найма жилья: социальный и коммерческий.
Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренным жилищным законодательством. К такому договору применяются правила ст. 674, 675, 678, 680, 681, п. 1-3 ст. 685 Гражданского кодекса РФ1, Другие положения ПС РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилиіцньш законодательством. Особенности договора социального найма состоят в следующем:
1) объектом договора является изолированное жнлое помещение, что не является обязательным для договора коммерческого найма;
2) объект договора социального найма находится в жилищном фонде социального использования (в государственном или муниципальном);
3) жилое помещение предоставляется нанимателю и членам его семьи в пределах установленной нормы (нормы предоставления);
4) в качестве наймодателя выступает орган государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ или местного самоуправления;
5) в качестве нанимателя выступает физическое лицо (при этом, предпосылки, необходимые для заключения договора социального найма, влияют на субъектный состав дотвора);
6) по требованию нанимателя и членов сю семьи договор может быть заключен с одним из членов семьи, В случае смерти нанимателя или его выбытия из жилого помещения договор заключается с одним из членов семьи, проживающих в жилом помещении;
7) проживающие по договору социального найма жилого помещения совместно с нанимателем члены его семьи пользуются всеми правами и несут все обязанности по договору найма жилого помещения наравне с нанимателем;
8) плата за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателя жилого помещения определяется в соответствии с едиными тарифами;
9) договор социального найма носит бессрочный характер и имеет другие особенности.
Для четкого понимания содержания договора социального найма, необходимо определить к каким правоотношениям относятся права нанимателя по договору социального найма жилого помещения: вещным или обязательственным. Ст. 216 ПК РФ дает примерный перечень вещных прав, поскольку он сопровождается оговоркой «в частности» . Права нанимателя по договору социального найма не входят в примерный перечень, что тем самым не лишает возможности отнесения этих прав к вещным. К).К. Толстой относит их к обязательственным правам ,
ЮТ. Басин отмечает, что право пользования жилым помещением не лишено черт абсолютного характера, как и многие другие относительные права. Однако некоторые черты абсолютности не свидетельствуют о том, что право пользования следует отнести к вещным3. Е.А. Суханов, СМ. Корнеев, И.А. Малютина-Алексеева рассматривают право на жилое помещение по договору социального найма в качестве вещного права .
В.В. Васильев, в свою очередь, утверждает, что данное право характеризуется сочетанием признаков относительного обязательственного права с признаками абсолютного вещного права . Как видим, вышеназванные исследователи при характеристике права пользования жилым помещением по социальному найму обращает внимание на его вещное качество. Соискатель считает важным для решения вопроса о природе правоотношения по социальному найму жилого помещения рассмотреть сущность и признаки вещного и обязательственного правоотношения.
Еще в римском частном праве имущественные отношения делились на вещные и обязательственные, которые регулировались соответственно вещным и обязательственным правом. Вещное право понималось римскими юристами как непосредственное господство над вещью, направленное прямо на вещь1. Сущность обязательства, в свою очередь, по мнению римского юриста Павла, «состоит не в том, чтобы сделать какой-нибудь предмет нашим, но чтобы связать другого перед нами, дабы он дал что-нибудь или сделал, или предоставил» .
Правовые системы континентальной Европы еще со времен римского частного права были основаны на делении имущественных прав на вещные и обязательственные. Гражданское право России в настоящее время также признало забытый ею институт вещных прав. Однако законодатель, признав в разделе II ПС существование вещных прав, не счел нужным дать понятие вещного права и выделил лишь два его признака - право следования (п. 3 ст. 216 ПС) и абсолютный характер их защиты (п. 4 ст. 216 ГК).
Отечественная цивилистика, выработала множество признаков вещного и обязательственного права, которые также могут быть применены и к характеристике вещных и обязательственных правоотношений.
Обобщая высказанные в литературе мнения относительно характера вещных и обязательственных прав, можно сформулировать основные отличия между ними.
