Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История и общая характеристика развития государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства 16
1.1 История развития законодательства в области государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства 16
1.2 Правовая природа государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства 44
Глава 2. Соотношение правовых форм и средств государственной поддержки малого и среднего предпринимательства 77
2.1 Понятие и содержание правовых форм государственной поддержки малого и среднего предпринимательства 77
2.2 Определение субъектов малого и среднего предпринимательства в законодательстве России и правовые средства их государственной поддержки 105
Глава 3. Направления совершенствования правовых форм и средств государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства 121
3.1 Перспективы развития государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в России и за рубежом 121
3.2 Правовые аспекты программно-целевых средств государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства 145
3.3 Деструктивный характер криминализации государственной поддержки малого и среднего предпринимательства как угроза экономической безопасности России 175
Заключение 194
Список использованной литературы
- Правовая природа государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства
- Понятие и содержание правовых форм государственной поддержки малого и среднего предпринимательства
- Определение субъектов малого и среднего предпринимательства в законодательстве России и правовые средства их государственной поддержки
- Правовые аспекты программно-целевых средств государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства
Правовая природа государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства
Необходимость изучения истории государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, ее традиций, по мнению многих ученых, окажет существенную помощь при создании системы правового регулирования в современный период. Возникновение Древнерусского государства, формально произошедшее в 862 г., с того момента когда Рюрик стал великим князем, дало толчок качественно новому развитию общественных отношений: в частности, стал осуществляться постепенный сдвиг от натурального хозяйства к феодальному. При этом условность выделения форм хозяйствования на определенных этапах развития России очевидна, поскольку все типы экономических отношений (или их зачатки) существовали одновременно, и эти формы служат выделению типа, который на конкретном этапе был доминирующим. Среди всего массива данных отношений, нас интересуют отношения публичной власти и предпринимательского сообщества, или его прообразов. В данной связи рассмотрим момент возникновения предпринимательства на Руси. Следует отметить, что малые предприятия существовали при любом общественно-политическом строе .
Предпринимательство как явление стало развиваться с возникновением рыночных форм хозяйствования, но его зачатки можно обнаружить уже на начальных стадиях становления государственности (IX-XI вв.) В науке существуют различные точки зрения на вопрос относимости представителей социальных слоев, чья деятельность направлена на систематическое получение прибыли, к предпринимателям, в первую очередь это касается так называемых «гостей» и купцов, во-вторых, это князей и дружин. Так,В.В. Гуляева считает,что «развитие частного (в рассматриваемый период - в форме корпоративного) предпринимательства шло рука об руку с предпринимательством государственным». По мнению автора, государственное предпринимательство «имело достаточно специфичное проявление в виде сбора и реализации на внешнем рынке дани». Шубников Ю.Б., не выделяя отдельно понятия «государственное предпринимательство», указывает, что в княжеской торговле лишь проявляются начала предпринимательства, но, соглашаясь, что основой предпринимательства в то время являлась внешняя торговля, пишет, что она базировалась на дани и оброке, и делает вывод о том, что «данничество являлось коллективной формой эксплуатации одного племени другим и основным источником торгового предпринимательства».2
Не рассматривая подробно правовой статус купцов, гостей и князей, отметим, что они являются прообразами современного предпринимателя, и рассмотрим аспекты юридического сопровождения деятельности этих субъектов в ключе государственной поддержки МСП. С целью вычленения юридических аспектов государственной поддержки МСП важно проследить развитие всей нормативно-правовой базы функционирования прообразов субъектов предпринимательской деятельности в исследуемый период.
Учитывая промысловый характер дани (меха, шкуры, воск, мед), слабую развитость производительных сил, становиться очевидным, что предпринимательство получает толчок к развитию в международном торговом обороте, при этом правовое регулирование в основном осуществлялось нормами обычного права и договорами с другими государствами.Отчасти по этой причине исторически первыми постановлениями торгового права, нашедшими свое отражение в правовых актах того времени, явились положения договоров великих князей Олега (907, 911гг.), Игоря (941 г.) и Святослава (971 г.) с Византией. Но эти положения, создавая предпосылки для становления торгового права, не могут быть причислены к актам действующего в стране права. Первым значимым правовым актом, закрепившим в статутной, близкой по природе закону форме отдельные положения действовавшего в России того времени торгового права, явилась «Русская правда». Она знаменовала собой первую попытку оформления в границах тогда еще Киевской Руси единого правового пространства. «Русская правда», формируясь путем дополнений в течение 11-13 вв., представляла собой комбинированный правовой источник, в котором были объединены немногочисленные нормы обычного права, использовавшиеся для регулирования уголовных, уголовно-процессуальных, гражданских, гражданско-процессуальных, административных правоотношений. Включение в «Правду» статей, посвященных торговым отношениям, свидетельствует о том, что к тому времени торговая деятельность приобрела значительные масштабы и играла большую роль в жизни общества. «Русская правда» определяла правила осуществления займа, купли-продажи, хранения, найма,при этом специально оговаривался порядок применения этих правил в торговой деятельности. Она также включала в себя нормы урегулирования отношений между должником-банкротом и его кредиторами в зависимости от причин банкротства. Здесь же была определена последовательность удовлетворения требований кредиторов в конкурсном производстве. Учитывая синкретичность древнерусского права обоснованным является и отнесение к государственной поддержке княжеской торговли также и тот факт, что княжеское имущество ценилось и охранялось значительно больше, чем имущество других лиц .
Понятие и содержание правовых форм государственной поддержки малого и среднего предпринимательства
Любое социально-экономическое явление, в том числе государство, право, равно как и государственная поддержка МСП, обладает такими характеристиками, как содержание, форма, принципы, свойства, функции, которые являются производными и неотделимыми от сущности, являются ее проявлением, что было показано нами в прошлом разделе. В то же время в учебной и научной литературе зачастую смешаны эти разнопорядковые характеристики. Данное обстоятельство, по нашему мнению, препятствуют полному и разностороннему представлению о государственной поддержке МСП, «сведение же их к некому общему знаменателю есть ... создание может быть и изящной, но нежизнеспособной картины». Поскольку к числу задач диссертационного исследования относится разграничение многообразных характеристик государственной поддержки МСП, мы предпочитаем использовать более строгие научные понятия. Под сущностью явления в философской литературе понимается совокупность его внутренних, необходимых сторон, свойств и связей в их взаимодействии, присущих данному явлению, которые выделяют его среди других сходных явлений. Сущность любого явления многогранна и не исчерпывается лишь предельно кратким описанием.
Сущность правового института государственной поддержки МСП объективирована ее сущностью как экономического явления. В целом же система государственной поддержки МСП помимо правового включает административное, экономическое, организационное и социально психологическое обеспечение . При этом важно разграничивать общефилософское понимание сущности, экономическое и юридическое понимание общественных явлений. Говоря о сущности государственной поддержки МСП, большинство авторов подразумевают ее именно экономическую сущность. Естественно, в реальных общественных отношениях экономическая и правовая сущность выступают в неразрывности и единстве, что, при этом, на наш взгляд, не дает оснований отождествлять эти категории. В силу этого утверждения для целей следования представляется обоснованным различать понятия экономической и правовой сущности государственной поддержки МСП. Как было нами рассмотрено ранее, данная категория в юриспруденции понимается и как конкретное выражение межотраслевого принципа государственной поддержки в целом, и как института предпринимательского права. По сути, это взаимосвязанные явления, но в процессе нашего исследования мы рассматриваем преимущественно институциональную составляющую рассматриваемого явления, изучение содержания которой нам представляется более целесообразным по причине недостаточной разработки ее теоретических аспектов.
Сущность того или иного правового явления, по нашему мнению, четко прослеживается через принципы, поскольку они обладают высоким уровнем обобщения и абстрагирования правовых предписаний, значительной стабильностью и универсальностью. Их значимость предопределяется тем, что социальное общение всегда базируется на неких исходных основоположениях -в противной ситуации оно останется «безыдейным» (а в завершающем этапе и хаотичным)4. К принципам государственной поддержки МСП как правового института, согласно ст. 14 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства», относятся: 1. заявительный порядок обращения субъектов малого и среднего предпринимательства за оказанием поддержки; 2. доступность инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства для всех субъектов малого и среднего предпринимательства; 3. равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным федеральными программами развития малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах; 4. оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; 5. открытость процедур оказания поддержки.
По нашему мнению, данные принципы в большей мере отражают процедурные моменты оказания поддержки, нежели раскрывают ее сущность. В большей мере способны раскрыть суть явления следующие принципы, изложенные Демидовой Д.В.: принцип обеспечения равного доступа субъектов МСП к участию в сделках, направленных на развитие таких субъектов и совершаемых в рамках их поддержки; принцип обязательности участия субъектов МСП в некоторых сделках, направленных на развитие таких субъектов и совершаемых в рамках их поддержки; принцип предоставления субъектам МСП возможности совершения отдельных сделок на льготных условиях, предусматривающих особый порядок заключения договоров, возможность их продления на новый срок без участия в конкурсах и аукционах. Примыкающей категорией к категории сущности является содержание. Содержание государственной поддержки МСП включает в себя
сущность, являющуюся его базой. Оба понятия отражают природу явления, при этом совершенно различно: сущность - глубже, содержание - богаче. По нашему мнению, содержание государственной поддержки МСП также содержит экономическую и юридическую базу. Поскольку предметом исследования является юридическая составляющая государственной поддержки МСП, мы будем рассматривать преимущественно ее. Последняя представляет собой институциональный элемент права. Анализ юридического содержания позволяет выявить специфику субъектов, вступающих в отношения по государственной поддержке, особенности различных мер государственной поддержки МСП, своеобразие правового регулирования данной сферы. Выделение различных сторон содержания государственной поддержки МСП достаточно условно и направлено, прежде всего, на научное познание. В реальности все эти стороны целостны и лишь в единстве характеризуют такую категорию, как содержание государственной поддержки МСП. При этом важно отметить, что содержание явления подвержено изменениям в процессе исторического развития, в отличие от сущности, которая выступает константой явления.
Тесно связанной с сущностью и содержанием является категория «форма». Содержание и форма отражают различные стороны явления; так, если содержание отвечает на вопрос, что в нем заключено, то форма дает представление о том, какова, во-первых, внутренняя организация этого содержания, т.е. элементы структуры, и, во-вторых, внешнее выражение, т.е. то, в какой внешней связи выступают элементы, составляющие содержание.
Определение субъектов малого и среднего предпринимательства в законодательстве России и правовые средства их государственной поддержки
Наиболее общей программой финансовой поддержки малого бизнеса, особенно в начальной стадии, является программа кредитования 7(а), названной так от пункта в Акте о малом бизнеса, предоставляющем Администрации малого бизнеса полномочия по кредитованию малого бизнеса. В программу вовлечено большинство банков, отчасти задействован механизм привлечения некоммерческих организаций. Основными способами поддержки названы компенсация части кредитной ставки и гарантии по выплате кредита, в крайне редких случаях достигаемых 100%. В США действуют программы поддержки инновационных компаний SBIR (SmallBusinessInnovationResearch) и 8TTR (8mallBu8inessTechnologyTran8fer); обе программы управляются Администрацией малого бизнеса и объединяют средства 11 федеральных ведомств, направляемые на закупку инновационной продукции и финансирование НИОКР малыми инновационными компаниями, общий объем средств составляет 2 млрд, долларов, распределяемых в виде грантов. По результатам отчета SBIR Конгрессу был сделан вывод о том, что сами по себе государственные гранты не привели к развитию высокотехнологичного бизнеса на слабых территориях, а успешным помогли стать еще успешнее. Таким образом, подобные гранты не рассматриваются как замена венчура, а являются своего рода подспорьем малым инновационным фирмам в достижении того уровня, когда они становятся интересны для частных инвесторов. 130
Особое место в мировом развитии малых предпринимательских форм занимает Республика Южная Корея, благодаря развитию инноваций в этой сфере. С 1962 по 2005 гг. валовой национальный доход страны вырос с 2,3 до 786,8 млрд, долларов, а доход на душу населения увеличился с 87 долларов до 16 тыс. 291 доллара США. По данным на конец 2004 г., общие инвестиции в развитие науки и технологий достигли 19 млрд, долларов США, что составило 2,85% от ВНП. Республика Корея также активно делает капиталовложения в развитие технологий, способствующих повышению общественного благосостояния и улучшению качества жизни, а также тех технологий, которые могут привести к созданию новых отраслей промышленности. Эти впечатляющие цифры наглядно показывают масштабы успехов, которых удалось достичь благодаря реализации экономических программ малого бизнеса. Необходимость поддержки и защиты малого и среднего бизнеса закреплена в ст. 123 Конституции Южной Кореи, что, однако, не подразумевает прямой защиты МСП, а имеет в виду поддержку МСП с позиций рыночной экономики.
Опыт данного государства интересен тем, что там внедрялись передовые институты развития МСП, такие, как венчур, система государственных заказов, и т.д. Следует отметить, что их внедрение осуществлялось с учетом национальной специфики. К сожалению, исследование не позволяет подробно остановиться на всех аспектах «корейского чуда», поэтому рассмотрим лишь наиболее актуальные для нашей практики вопросы.
Принятый в 1996 г. закон Южной Кореи «О мерах по поддержке предприятий малого и среднего бизнеса» гарантировал на государственном уровне помощь предприятиям при реализации новых проектов. Администрация малого и среднего бизнеса, основанная в Южной Корее в 1996 г., развивала и внедряла в практику уникальную системы поддержки, комбинируя финансовые и маркетинговые технологии; одним из проявлений этой политики стало венчурное финансирование.
Важной предпосылкой развития венчурного кредитования стал закон 1996 г. «О специальных мерах по развитию венчура». После этого венчурные компании стали приоритетом экономической политики. Позднее стало ясно, что в погоне за быстрым результатом со стороны правительства были допущены серьезные ошибки. Стали расти предприятия - «мертвые души», целью которых было получить финансовую поддержку от государства. Причины подобной неэффективности видятся в том, что политика была направлена в первую очередь на увеличение количества венчурных компаний, безотносительно к качеству их деятельности, и в росте негативного отношения к венчуру в целом со стороны общества. В результате в 2004 г. для венчурных компаний был создан специальный фонд «Технология. Доверие. Гарантия», установивший объем гарантийного кредитования в 10 млрд долларов. В 2006 году правительство определило критерии венчурных компаний: с этого времени к ним относятся те предприятия, чьи инвестиции составляют не менее 10% от основного венчурного капитала, либо чьи вложения в К&О (исследование и развитие) составляют не менее 5% от общей суммы годовых продаж. В результате, согласно докладу Президента Южной Кореи, венчурных компаний стало более 10000, и 12,7 % новейших мировых технологических разработок принадлежало корейским предпринимателям, преимущественно в сфере малого и среднего бизнеса.
Правовые аспекты программно-целевых средств государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства
В настоящее время сложилась практика, при которой государственный заказчик, формируя техническое задание на выполнение НИОКР, следует лишь критериям цены и срока выполнения работ, часто не задаваясь вопросом о необходимости полученных результатов для производства инновационной продукции, так из всех созданных за бюджетные деньги научно-технических результатов реально используется менее 2%} Основной формой государственного заказа является конкурс. При оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе в рамках целевых программ в качестве критериев для определения победителя используются следующие основные характеристики продукции: качество работ, услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг; цена контракта (ст. 28 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее ФЗ)). Также законом устанавливается требование к квалификации участника конкурса при размещении заказов на выполнение работ, оказание услуг. При этом ч.б ст. 28 ФЗ прямо указано на недопустимость использования иных критериев оценки заявок на участие в конкурсе. Таким образом, закон не перечисляет в качестве отдельного критерия инновационность, но при этом делегирует Правительству РФ разработку порядка оценки конкурсных заявок. При рассмотрении Постановления Правительства № 722 от 10.09.2009 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный контракт на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» можно сделать следующие выводы: при оценке заявок по критерию «функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товаров» допустимо устанавливать в конкурсной документации несколько функциональных характеристик в отношении продукта, что, по сути, является конкретизацией указанного критерия и в хозяйственной практике государственных органов: через этот критерий можно опосредованно использовать инновационную составляющую; аналогично инновационная составляющая продукта может быть также определена через такие критерии, как: «качество работ, услуг», «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара»; остальные критерии (сроки поставки и Т.Д.), по нашему мнению, носят в большей мере договорно-хозяйственный аспект, поэтому для оценки инновационности менее пригодны.
Еще одним затруднением для субъектов государственных контрактов является отсутствие в законе определения инновационной деятельности, инновационной продукции и т.д. Последние содержатся в программном документе «Основные направления политики РФ в области развития инновационной системы на период до 2010 года», утв. Правительством РФ 05.08.2005, которое, во-первых, устарело, хотя и сохраняет свою юридическую силу, во-вторых, использует аморфные формулировки без привязки к конкретным критериям оценки инновационной составляющей производимой продукции, и, в третьих, является подзаконным актом, хотя давно назрела необходимость законодательного регулирования рассматриваемых отношений. Поскольку им охватывается лишь период до 2010, рассмотрим иные, сходные программные документы, которые отражают перспективы развития инновационной экономики. Ведущим программным документом в нашей стране является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства от 17.11.2008 (далее КДР). КДР предусматривает целью создание национальной системы поддержки инноваций и технологического развития является масштабное технологическое обновление производства на основе передовых научно-технических разработок, формирование конкурентоспособного национального сектора исследований и разработок, обеспечивающего переход экономики на инновационный путь развития, формирование у населения и предприятий модели инновационного поведения, поддержка процессов создания и распространения инноваций во всех отраслях экономики.
Поддержка инновационного бизнеса и расширение спроса на инновации в экономике предполагает, как указано в КДР, в частности формирование в государственном секторе экономики, а также в сфере естественных монополий дополнительных стимулов к инновационному развитию путем усиления инновационной направленности системы закупок для государственных нужд.
Поскольку КДР оперирует макроэкономическими показателями, то для их достижения необходимо прогнозирование и планирование всех заинтересованных государственных структур, в том числе в части государственных закупок, следовательно, важна координация данных прогнозирования и планирования с тем, чтобы усредненная величина вышеуказанных показателей соответствовала установленным значениям. Поскольку вряд ли возможно прогнозирование подобных вопросов в масштабе всего государства и даже региона непрофильными государственными органами, по нашему мнению целесообразно ограничить прогнозирование рамками закупок для нужд данного органа государственной власти и подведомственных структур, с тем чтобы координирующий орган свел воедино все данные и скорректировал прогнозы, применительно к каждому субъекту прогноза, на основе которых будет осуществлено бюджетное планирование.
