Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. ПОНЯТИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И ЕЕ МЕСТО В СИСТЕМЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 17
1.1 Общее понятие и историко-правовые аспекты права муниципальной собственности 17
1.1.1 Понятие права муниципальной собственности 17
1.1.2 Зарождение муниципальной собственности как разновидности публичной собственности 28
1.2 Особенности и субъектный состав права муниципальной собственности 42
1.2.1 Объекты права муниципальной собственности 42
1.2.2 Субъекты права муниципальной собственности 53
1.3 Муниципальная собственность в системе прав собственности 64
Глава 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ КАК ОДНОЙИЗФОРМ СОБСТВЕННОСТИ 85
2.1 Триада правомочий и способы возникновения права муниципальной собственности 85
2.2 Право муниципальной собственности как субъективное право 107
Глава 3. ПРЕКРАЩЕНИЕ И ЗАЩИТА ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ 135
3.1 Способы прекращения права муниципальной собственности: общее и особенное с государственной собственностью 135
3.2 Правовые средства защиты права муниципальной собственности 163
Заключение 182
Библиография 190
- Общее понятие и историко-правовые аспекты права муниципальной собственности
- Триада правомочий и способы возникновения права муниципальной собственности
- Способы прекращения права муниципальной собственности: общее и особенное с государственной собственностью
Введение к работе
Признание Конституцией РФ (1993 г.) местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя нашего государства, присоединение России к Европейской Хартии местного самоуправления (Страсбург, 1985 г.) и принятие в 1995 - 2005 гг. комплекса федеральных законодательных актов о местном самоуправлении и их исполнение обозначили особую остроту проблемы экономических основ местного самоуправления.
Решение этой проблемы предпринято на законодательном уровне путем признания и равной защиты права государственной, муниципальной, частной форм собственности, а также установления финансово-экономических гарантий самостоятельного решения муниципальными образованиями1 вопросов местного значения на благо и в интересах местных общин в п.2 ст.8 Конституции РФ и в ст.212 Гражданского кодекса РФ, на уровне регионального и местного нормотворчества.
В условиях многоукладной рыночной экономики право муниципальной собственности становится важной гарантией повышения эффективности, дееспособности и обеспечения реальной независимости местного самоуправления, поскольку материальной основой любой власти является собственность, как система правомочий властвующего субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться определенными имущественными комплексами.
Однако, для отечественной правовой системы само понятие «муниципальная собственность» остается новым и не вполне определенным, не известно оно развитым правовым системам иностранных государств. Во многом неопределенными остаются и принципы регулирования отношений, связанных с возникновением, реализацией, прекращением и защитой права муниципальной собственности.
С 1.01.2006 г. муниципальные образования приступили к решению проблем местного значения, согласно принципам, установленным на переходный трехлетний период Федеральным законом от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. При этом количество муниципальных образований должно возрасти почти вдвое, до 24396 субъектов: городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.2 Все они должны обладать имущественными правами, достаточными для полноценного осуществления своих функций.
Без значительных имущественных активов и наличия правомочий собственника муниципальные образования не смогут в полном объеме удовлетворять потребности населения в разнообразных социальных услугах, развивать коммунальное хозяйство, обеспечивая полноценную интеграцию местных общин в более крупные социальные структуры.
Кроме того, проблема законодательного закрепления правомочий муниципальной собственности непосредственно связана с расширением возможности местных общин участвовать, в лице своих законных и договорных представителей, в экономической жизни соответствующих регионов, обеспечивая рост благосостояния населения, стимулирование местного предпринимательства, расширение доходной базы бюджетов всех уровней. Тем самым, расширение гражданской правоспособности местных общин как собственников призвано способствовать необратимости рыночных преобразований всей экономической системы нашего общества и государства.
Важное общесоциальное значение проблемы формирования имущественной базы местного самоуправления отметил Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ.1
Муниципальная собственность качественно отличается от государственной собственности, а также собственности коммерческой или некоммерческой частной организации тем, что она выступает экономической основой формирования местного хозяйства, рыночной инфраструктуры соответствующих территорий, условием оказания многообразных социальных услуг населению. Поэтому проблема муниципальной собственности находится сегодня в центре внимания не только правоведов и политиков, но и широкой общественности. Однако, на теоретическом уровне, не существует однозначного определения места муниципальной собственности в общей системе отношений собственности в Российской Федерации.
При этом обозначился ряд теоретических вопросов, связанных с конституционным и гражданско-правовым закреплением института муниципальной собственности как особой формы собственности. К ним относятся вопросы:
- соотношения муниципальной формы собственности с государственной и частными формами собственности, принципов их конституционно- правового разделения;
- определение особенностей муниципальной собственности как собственности муниципальных образований - специфических коллективных субъектов гражданского права;
необходимость закрепления правосубъектности лиц,
уполномоченных осуществлять правомочия муниципальной собственности от имени муниципальных образований;
- дальнейшего совершенствования законодательства муниципальной собственности.
При всем положительном значении Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 г. эти вопросы остались за рамками его регулирования. Кроме того, Закон не дает понятия муниципальной собственности, называя ее "имуществом муниципальных образований " в одном случае, "имуществом органов местного самоуправления" - в другом. Кроме того, Закон растянут по времени вступления в силу отдельных положений до 2009 года, это создает определенные трудности в его применении в связи с возможными изменениями ситуации в сфере права муниципальной собственности как в теоретическом, так и в практическом значении.
Теоретическая неопределенность выявленных вопросов на современном этапе порождает значительные трудности законодательного закрепления гражданско-правового статуса муниципальных образований, форм и способов их участия в отношениях собственности. Направленностью на решение указанных проблемных вопросов права муниципальной собственности определяется актуальность настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с зарождением и законодательным закреплением в нашей стране отношений муниципальной собственности, законодательным регулированием объектов и субъектов права муниципальной собственности, а также проблем законодательного закрепления и осуществления различных правомочий муниципальных образований, как собственников муниципального имущества.
Предметом исследования является система гражданско-правовых и иных норм, определяющих особенности права муниципальной собственности, совокупность правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, порядка формирования и использования соответствующих имущественных фондов.
Цель диссертационной работы заключается в выявлении сущности, признаков и особенностей права муниципальной собственности, отличающих ее от других форм собственности путем проведения сравнительного анализа, изучения правовых норм, регулирующих право муниципальной собственности на современном этапе муниципальной реформы и формулирование на этой основе рекомендаций по совершенствованию гражданского законодательства.
В соответствии с поставленной целью, автором были определены и последовательно решены следующие задачи:
1. исследовать историко-правовые аспекты становления понятия муниципальной собственности и юридические предпосылки зарождения данного правового института в странах Европы, Америки и в России;
2. выявить особенности права муниципальной собственности как одной из форм собственности в России;
3. исследовать пути формирования имущественных фондов муниципальной собственности и их развития;
4. рассмотреть особенности правового закрепления института муниципальной собственности с учетом специфики её пообъектного состава и статуса субъектов права муниципальной собственности в современной России; основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности;
5. проанализировать пути реализации правомочий собственников муниципального имущества непосредственно муниципальными образованиями, а также через их представителей;
6. на основе анализа теоретических, правовых и практических аспектов права муниципальной собственности сформулировать предложения по совершенствованию российского законодательства о праве муниципальной собственности.
Целями и задачами исследования обусловлена структура настоящей работы, которая включает: введение, три главы из семи параграфов, заключения и библиографического списка использованных нормативно-правовых актов, актов судебной практики и литературы.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, тексты федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.) и ряда других актов федерального законодательства, посвященные регулированию различных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также законов о местном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации, актов муниципальных образований.
Степень научной разработанности проблемы и теоретическая база исследования. Проблемы законодательного закрепления различных форм собственности остро стояли перед нашим государством ещё с начала XX века, когда впервые были поставлены вопросы о правах собственности общин и земских органов. С новой остротой проблема прав собственности местных общин была поднята с началом рыночных преобразований 80-х гг. XX века, а также с началом муниципальной реформы в России, основы которой были положены принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.).
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, исследовавших общетеоретические вопросы определения форм собственности: В.К. Андреева, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, О. фон Гирке, В.П. Грибанова, О.С. Иоффе, В.П. Мозолина, В. П. Павлова, К. фон Савиньи, А.П. Сергеева, В.К. Скловского, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого и ряда других, - так и исследователей непосредственно проблем муниципальной собственности в современном мире: А.С. Автономова, З.А. Ахметьяновой, Г.В. Барабашева, Г. Бермана, Г. Брэбана, В.Б. Евдокимова, Е.О. Кутафина, Н.Л. Пешина, Я.Ю. Старцева, А. де Токвиля, В.И. Фадеева, А.П. Фокова.
При исследовании отдельных вопросов приобретения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, субъектов права муниципальной собственности и защиты данного права были использованы публикации Г.Н. Андреевой, Е.О. Блинкова, Е.В. Кулешова, Д.В. Пяткова, А.А. Павлова, Г.А. Свердлыка, Е.О. Филатова и ряда других исследователей, указанных в библиографическом списке.
Целям диссертационного исследования подчинено использование различных актов судебной практики, актов регионального законодательства и муниципальных нормативно-правовых актов также публикаций специализированных периодических изданий и средств массовой информации, которые составляют эмпирическую базу исследования.
Методологическую базу исследования составили современные методы познания, среди которых базовым является диалектический. В рамках данного исследования использованы общенаучные (социологический, системного анализа, сравнительный), а также частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и процессов (сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический).
Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности. Проблема муниципальной собственности рассматривается автором в основном на примере Российской Федерации.
Научная новизна настоящего исследования определяется решением актуальных проблем совершенствования гражданского и хозяйственного (предпринимательского) законодательства, закреплением способов приобретения собственности муниципальными образованиями, принципов разделения их имущественного комплекса и имущества субъектов Федерации, а также Российской Федерации, как субъектов гражданско правового оборота, разделения гражданско-правовой ответственности между государством и муниципальными образованиями с учетом положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г.
Настоящее диссертационное исследование является первым монографическим, комплексным исследованием подобного рода после введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г., а также Федерального закона от 14.11.2003 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Земельного кодекса РФ 2001 г. и ряда других законодательных актов, регулирующих отношения собственности.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения по совершенствованию законодательства, которые выносятся на защиту:
1. Основываясь на ст. 12 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает два принципа, определяющих статус органов местного самоуправления:
• самостоятельность принятия решений, в том числе по распоряжению муниципальной собственностью;
• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, можно сделать основополагающий вывод: муниципальная собственность представляет собой самостоятельный вид публичной собственности, наряду с государственной (собственностью Российской Федерации и субъектов Федерации), и ее субъекты, обладая статусом публично-правовых образований, самостоятельно осуществляют владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим им на праве собственности, в целях эффективного решения вопросов местного значения.
Поскольку термин «муниципальная собственность» многократно используется в различных законодательных документах и до сих пор не имеет своего определения, предлагаем внести в ст. 2 «Термины и определения» Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выше представленную формулировку.
2. В связи с тем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" существенно изменяет структуру и концепцию органов местного самоуправления: из одноуровневой модели предусматривается пять видов муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. обладать специальной компетенцией. Так, вопросы местного значения поселения не будут совпадать, с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. В связи с этим возникает вопрос о расщеплении муниципальной собственности, т.к. каждый из видов муниципальных образований будет управлять теми объектами муниципальной собственности, которые обеспечат решение вопросов местного значения. Такая новелла законодательства должна, по нашему мнению, найти свое отражение в ст. 215 ГК РФ «Право муниципальной собственности». В частности, п.2. ст. 215 ГК РФ предлагается дополнить абзацем следующего содержания:
«Управление муниципальной собственностью осуществляется каждым из видов муниципальных образований в соответствии с их компетенцией по вопросам местного значения».
3. Основываясь на том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" использует слова "местный" и "муниципальный" и словосочетания с ними как тождественные независимо относится ли этот термин к субъекту (муниципальные образования, органы местного самоуправления и т.п.) или объекту (муниципальная собственность, межмуниципальное сотрудничество и т.п.), предлагается в ст. 2 указанного ФЗ дать определение объектов муниципальной собственности, под которыми следует понимать имущество, принадлежащее на праве собственности одному из видов муниципальных образований (муниципальная собственность-I группа), а также средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (муниципальная казна-П группа). Имущество первой группы имеет социальное и производственное значение. Имущество второй группы используется для финансового и материального обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
4. Общая правоспособность субъектов муниципального права в РФ закрепляется нормами различных отраслей публичного права, а условия вступления этих субъектов в гражданский оборот, наделения их соответствующей гражданско-правовой правоспособностью — нормами гражданского законодательства. Этот дуализм правоспособности объясняется как особенностями статуса муниципальных образований, так и особенностями становления современной правовой системы нашего государства.
5. Для поселений с небольшой численностью населения заслуживает внимания такой институт публичной власти как сход граждан, который в соответствии со ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции. При этом данный орган ни теоретически, ни практически не несет ответственности за свои решения. К примеру, если сход примет неправомерный муниципальный правовой акт, то следуют как минимум два правовых последствия:
• во-первых, такой акт может отменить только сам сход;
• во-вторых, отсутствуют правовые основания наказать сход за принятие таких документов, скажем, распустить, используя положения ст. 73 ФЗ, т.к. в нем участвует практически все население данного субъекта местного самоуправления.
В связи с изложенным, этот пробел правового регулирования целесообразно устранить путем дополнения п.4 ст.73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ следующей редакции: «Если сход принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, иным законодательным документам РФ, то указанный документ может быть отменен по решению суда».
6. В целях укрепления гарантий прав лиц, вступающих в договорные отношения с муниципальными образованиями и предприятиями необходимо:
закрепить обязанность муниципальных учреждений и предприятий подтверждать наличие у них правомочий на отчуждение в собственность муниципального имущества или приобретение в собственность муниципального образования любого недвижимого имущества, а также движимого имущества на определенную сумму, кратную минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законом на момент совершения соответствующей сделки.
Наличие такого подтверждения должно порождать не субсидиарную, а солидарную ответственность муниципального образования и выступающего от его имени муниципального учреждения или унитарного предприятия.
7. Для совершенствования законодательной конструкции права муниципальной собственности представляется целесообразным внести изменения и дополнения в гражданское законодательство РФ:
• п. 1 ст. 124 ПС РФ дополнить абзацем следующего содержания: «Субъекты, указанные в абз. 1 пункта 1 настоящей статьи, используют гражданские права и несут обязанности в целях, закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными актами муниципальных образований»;
• дополнить ст. 215 ГК РФ пунктом 4 следующего содержания: «Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с его целевым назначением и в порядке, установленном законодательством о местном самоуправлении и уставом соответствующего муниципального образования».
• ввести в Главу 13 ГК статью 217-1 «Муниципализация государственного имущества» следующего содержания:
«1. Имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано в соответствии с нормативно-правовым или правоприменительным актом, изданным в соответствии с федеральным законом, в собственность муниципальных образований, с целью обеспечения осуществления ими собственных функций и/или делегированных государственных полномочий.
2. При муниципализации государственного имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если федеральным законом не предусмотрено иное».
8. Защита права муниципальной собственности не является субъективным правом, существующим отдельно от права муниципальной собственности или от права на местное самоуправление, а органично вписывается в содержание самого права муниципальной собственности. В связи с этим, более правильным, представляется:
• дополнить ст. 14 ГК РФ пунктом 3 следующего содержания: «3. В случае участия в споре о защите гражданских прав муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации защита прав собственности осуществляется судом».
• Абзац 3 п.2 ст.235 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании федерального закона с возмещением стоимости национализируемого имущества и других убытков в порядке, установленном соответствующим федеральным законом, за счет средств казны Российской Федерации».
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы для дальнейшей концептуальной проработки законодательного закрепления института публичной собственности в отечественной правовой системе, определения основных принципов осуществления права муниципальной собственности и компетенции субъектов, выступающих в отношениях, связанных с муниципальной собственностью от имени муниципальных образований.
Выводы и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы для разработки курса лекций о праве муниципальной собственности и хозяйственной деятельности муниципальных образований, для чтения в юридических вузах и региональных курсах повышения квалификации муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения настоящей диссертации отражены в публикациях автора по проблеме исследования, докладывались автором на кафедре гражданского права Современной гуманитарной академии, а также в ходе научно-практических конференций молодых ученых 2005-2006 гг., получили одобрение и рекомендованы к защите.
По теме настоящего исследования опубликованы следующие научные работы автора общим объемом 1,6 п.л.:
1. Историко-правовые аспекты возникновения права муниципальной собственности. Труды СГУ М., 2006, 0,3 п. л.
2. Особенности положения муниципальной собственности в системе прав собственности. Право: теория и практика 2006 № 5(76), 0,2 п. л.
3. Основные вещно-правовые способы защиты гражданских прав. Вестник Российского Нового университета. Выпуск 8, М., 2006, 0,3 п. л.
4. Особенности права муниципальной собственности как субъективного права в Российской Федерации. Материалы межвузовской научной конференции на тему: "Право муниципальной собственности в Российской Федерации: проблемы и перспективы" - М.: Академия права и управления. 2006, 0,3 п. л.
5. Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации. Современное право. М., 2006, 0,5 п. л.
Общее понятие и историко-правовые аспекты права муниципальной собственности
Проблема права собственности остается одной из наиболее дискуссионных в юридической науке на всем протяжении истории её развития. В юридической науке европейских государств, берущей свое начало от цивилистики римского классического и постклассического периода, сформировался взгляд на право собственности как на систему юридических связей субъекта и объекта прав собственности (вещи), исключительных, относительно прав всех других лиц на соответствующий объект. Наиболее характерные формулировки такого подхода демонстрируют кодификации гражданского права континентальной Европы. Так ст. 544 Гражданского кодекса Франции (Кодекса Наполеона) говорит о праве «пользоваться и распоряжаться вещами наиболее абсолютным образом»,1 а параграф 903 Германского гражданского уложения (ГГУ) - о праве «распоряжаться вещью по своему усмотрению и отстранять других от всякого на нее воздействия». В современном англо-саксонском праве насчитывается более десяти правомочий собственника, например: определяющих режим владения движимым и недвижимым имуществом, передачу его в аренду, а также на обращение товаров. В различных сочетаниях они способны давать около полутора тысяч вариантов конкретных прав собственности. Не затрагивая спор о возможных определениях собственности, заслуживающий самостоятельного фундаментального исследования, отметим, что такие авторы, как У. Маттеи, относят это право к категории законных прав. Подобное представление непосредственно вытекает из принятого в римском праве понятия dominium, т.е. полное господство над вещью. А.В. Венедиктов и О.С. Иоффе указывают, что эти правомочия предоставляются индивиду правовой системой с тем, чтобы тот мог в максимальной степени осуществлять контроль над каким-либо видом ограниченных ресурсов. Другие современные цивилисты, Е.А. Суханов и М.В. Власова, добавляют к этим определениям, что правомочия собственности соединены с обязанностями, с несением бремени по содержанию соответствующих ресурсов.1 Институт права собственности в современном видении представляет собой систему правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащей ему вещью по собственному усмотрению и в собственных интересах, а также правомочия по устранению вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства. Этот институт является комплексным образованием, складывающимся из разнородных норм (правил поведения). Первая группа норм «устанавливают саму возможность (или невозможность) принадлежности определенных благ определенным лицам (их коллективам), тем самым закрепляя юридически фактическое (экономическое) состояние присвоенности этих благ». Другая группа закрепляет границы хозяйственного господства над имуществом. Третья группа норм устанавливает правовые способы защиты от посягательств других лиц на охраняемое законом «состояние присвоенности». Цивилисты предлагают различное число правомочий для описания права собственности: два, три, пять, одиннадцать и т. д. Несмотря на традиционность для западноевропейской концепции собственности, которой исторически придерживается Россия, анализа проявлений собственности через триаду правомочий владения, пользования и распоряжения, такой анализ многие авторы считают весьма приблизительным1. «Известная триада ius utendi, ius fruendi, ius abutendi... как характеристика правомочий собственника появилась уже в средние века, у глоссаторов. Первые два правомочия рассматривались в классическом римском праве как вполне самостоятельные вещные права, а третье стало чисто средневековым «изобретением» комментаторов. В русское законодательство «триаду» внес М.М. Сперанский».2 Конструкция эта и в настоящее время получила закрепление в Гражданском кодексе РФ (ст.209). Отношения собственности изначально являлись источником экономической мощи любого индивидуального или коллективного субъекта права, поэтому ещё в начале XVII века в сочинениях социалистов-утопистов власть была признана функцией собственности. То, что собственность представляет собой экономические основы любой власти - отдельного собственника, частной корпорации, общественного объединения, общины, или даже целого государства, было доказано значительно позже.
Триада правомочий и способы возникновения права муниципальной собственности
В теории права существуют два основных вида владения вещами: титульное, основанное на предусмотренных законом юридических фактах, и беститульное, фактическое владение, не основанное на каком-либо правовом основании, но способное порождать правовые последствия в ряде случаев. Титулы собственности могут приобретаться различными способами, которые традиционно различаются по критериям воли или правопреемства на: первоначальные, зависящие от волевых действий первого собственника и не зависящие от прав предшествующего собственника, которого может и не быть; производные, связанные с переходом прав собственности от одного субъекта к другому.1 К первоначальным способам приобретения относятся: создание (изготовление) новой вещи, на которую ранее не было установлено право собственности какого-либо иного лица; переработка и сбор (добыча иным способом) общедоступных вещей; самовольная постройка (при определенных условиях); приобретение права собственности на бесхозяйное имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право. - Данные способы приобретения права собственности характерны для традиционной общины, хозяйственная деятельность которой основана на эпизодическом использовании коллективных форм трудового участия. Производными способами приобретения права собственности являются: договор или односторонняя сделка об отчуждении вещи; наследственное правопреемство (наследование по закону), в порядке правопреемства при реорганизации юридического лица. Значение данной классификации заключается в том, что при приобретении производным способом некоторой вещи, ранее обремененной правами третьих лиц, к новому собственнику переходят все соответствующие обременения, например: сервитуты, права арендатора, права залогодержателя и т.п. Договорные формы объединения части имущества членов общины на общие нужды, получившие распространение в средние века, по мнению Г. Бермана, были связаны с составлением жителями специальных хартий и принесением религиозных клятв, символизировавших общественный договор.1 В средние века получила распространение и договорная передача общине, церковной или муниципальной, городской, прав на имущество, которое вручалось третьему лицу, представляющему общину. Этот договор под условием об управляющем лице являлся прообразом современного английского «trust», траста. Вопрос о возникновении или установлении права муниципальной собственности заслуживает особого внимания. Как уже было нами отмечено, установление общей собственности нескольких лиц на какое-либо имущество основывается на осознании всеми этими лицами некоторой цели, достижение которой ими по отдельности, т.е. за счет использования индивидуальных усилий и личного имущества, не возможно или крайне затруднительно. Создание такого объединения имуществ, как правило, не влечет изменения формы собственности на общее имущество, а в некоторых случаях и не прекращает и право собственности объединяющихся лиц на имущество, выделяемое каждым из них для общего дела. Новое время ознаменовалось в истории развитых государств мира процессами муниципализации, передачи в собственность муниципальных образований от частных владельцев различных предприятий, ориентированных на удовлетворение общественных потребностей. Главную причину муниципализации ученые второй половины XIX- начала XX вв. видели «в росте общественного значения и укрупнения тех организаций, которые рассчитаны на удовлетворение массовых коллективных потребностей (водопровод, электрические станции, трамваи), а именно противоречие между социальным назначением этих организаций и корыстной, чисто индивидуалистической деятельностью частного капитала... Муниципальная монополия стала необходимостью с того момента, когда ясно сказался вред раздробления сил и конкуренции в области удовлетворения общественных нужд».1 В тот период муниципализация заключалась в выкупе предприятий у их частных собственников муниципалитетами, как другими частными собственниками, соответствующих акционерных компаний. В первые годы советской власти в России под муниципализацией понималась принудительная передача домовладений в городских поселениях с численностью жителей более 10 тысяч человек и имеющих стоимость или доходность соответствующего размера в распоряжение органов местной власти (профессиональных коммунальных отделов), т.е. фактическая национализация частной собственности. В конце 20-х гг. XX века термины «муниципализация» и «муниципальная собственность» в нашей стране уже не применялись. Их использование в начале 90-х гг. прошлого века было связано с противоположным процессом, децентрализацией массы имущественных комплексов, сосредоточившейся в собственности Российской Федерации, эффективное централизованное управление которыми в условиях рыночной экономики стало не возможным и чрезвычайно обременительным для федерального бюджета. Тогда были приняты Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6. 07. 1991 г. и вышеуказанные акты федерального законодательства, установившие порядок передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности, субъектов Федерации и Российской Федерации. Наше гражданское законодательство не содержит легального определения «муниципализации». По нашему мнению, первая такая попытка была предпринята в Постановлении Московской городской думы от 20.09.1995 г. №61 «Об утверждении и введении в действие программы приватизации государственной и муниципальной собственности в Москве», в котором она была определена как передача государственного имущества муниципальным образованиям. В этом акте муниципализация названа способом разгосударствления наряду с акционированием (коммерциализацией).
Способы прекращения права муниципальной собственности: общее и особенное с государственной собственностью
До принятия ПС РФ в гражданском законодательстве не было норм, предусматривающих правил прекращения права собственности. Поэтому, как отмечает В.К. Андреев, комментаторам ГК РСФСР «приходилось дополнять законодателя, исходя из тезиса, что прекращение права собственности у одного лица, как правило, означает возникновение права собственности у другого лица».1 Такое положение в полной мере относилось к собственности граждан и, отчасти, к субъектам колхозно-кооперативной собственности, поскольку переход собственности у государственных предприятий (организаций) происходил лишь в порядке передачи её в оперативное управление.
В соответствии с п.1 ст.235 ГК РФ право собственности прекращается по следующим основаниям:
1) при отчуждении собственником своего имущества другим лицам;
2) при отказе собственника от права собственности;
3) гибели или уничтожения имущества;
4) при утрате права собственности на имущество;
5) в иных случаях, предусмотренных законом.
Наряду с этим в п.2 данной статьи нашел отражение конституционный принцип недопустимости изъятия имущества у собственника. Из этого правила законодатель сделал ряд исключений, которые также закреплены в ГК РФ; в частности это обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст.237); отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст.238); отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка земли (ст.239); выкуп бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей, домашних животных (ст.240 и 241); реквизиция и конфискация (ст.242 и 243).
Кроме того, собственник может быть принудительно лишен имущества по решению суда с выплатой соразмерной стоимости соответствующего имущества компенсации в случаях: выплаты компенсации участнику общей собственности при несоразмерности подлежащей выделу доли его доле в праве общей собственности (п.4 ст.252); при невозможности использования по назначению объекта недвижимости, расположенного на отчуждаемом для государственных или муниципальных нужд земельном участке (п.2 ст.272); выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда (ст.282); изъятия земельного участка, используемого с нарушением законодательства (ст.285) и прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение (ст.293).
В данный перечень оснований законодатель включает также случаи передачи в частную собственность (граждан или юридических лиц) по решению собственников государственного или муниципального имущества в соответствии с законодательством о приватизации (абз.2 п.2 ст.235 ГК) и обращение в государственную собственность определенного имущества на основании закона о национализации (абз.З п.2 ст.235 ГК).
Не все указанные основания имеют непосредственное отношение к реализации и прекращению права муниципальной собственности. Ю.К. Толстой указывает, что прекращение права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать, возможно, только в том случае, когда соответствующее имущество поступило в собственность лица по основаниям, предусмотренным законом. В дальнейшем, когда право собственности на соответствующее имущество у данного лица возникло, эти основания отпали.1
Применительно к муниципальной собственности необходимо привести такой пример: во второй половине 90-х гг. XX века широкое распространение получила практика создания муниципальных спиртовых заводов. Федеральным законом от 6.10.2003 г. №131-Ф3 возможность ведения коммерческой деятельности муниципальными образованиями не предусматривается. Следовательно, данные объекты должны быть или ликвидированы (перепрофилированы), или приватизированы, - что можно рассматривать как один из способов прекращения права муниципальной собственности.
Вцелом, как отмечает О.Е. Блинков, «современный правопорядок не устанавливает для муниципальных образований ограничений в распоряжении собственным имуществом, поэтому при экономической целесообразности муниципалитет может заключить договор мены какого-либо движимого имущества с физическими или юридическими лицами (при условии, что оно не является объектом исключительной муниципальной или иной публичной собственности), другими публично-правовыми образованиями, в том числе другими муниципальными образованиями, а после передачи переместить его на собственную территорию».1
На уровне федерального законодательства региональным законодательным собраниям предоставлено право принимать нормативные акты о передаче права муниципальной собственности. Например, ст.4 Закона Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области», прямо предусматривает в качестве основания формирования (т.е. приобретения, а следовательно - и основания прекращения -А.Ц.) права муниципальной собственности договор мены.
