Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления минерально-сырьевым комплексом региона 9
1.1. Сущность и структура минерально-сырьевого комплекса региона 9
1.2. Основы экономического механизма регионального недропользования 23
1.3. Принципы механизма управления минерально-сырьевым комплексом региона 32
Глава 2. Оценка современного состояния и функционирования минерально-сырьевого комплекса Республики Бурятия 45
2.1. Минерально-сырьевая база и структурные изменения в горнодобывающей промышленности Республики Бурятия 45
2.2. Оценка наличия и использования минерально-сырьевого потенциала региона 60
2.3. Перспективы развития минерально-сырьевого комплекса Республики Бурятия 71
Глава 3. Формирование системы территориального управления минерально-сырьевым комплексом региона 81
3.1. Геолого-экономическое районирование как метод организации территориального недропользования 81
3.2. Совершенствование методов регулирования минерально-сырьевым комплексом региона 88
Заключение 118
Библиографический список 120
- Основы экономического механизма регионального недропользования
- Минерально-сырьевая база и структурные изменения в горнодобывающей промышленности Республики Бурятия
- Перспективы развития минерально-сырьевого комплекса Республики Бурятия
- Совершенствование методов регулирования минерально-сырьевым комплексом региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Выбор приоритетов территориального развития хозяйства, его взаимосвязи с наличием и использованием минеральных ресурсов, оценкой минерально-сырьевого фактора - это актуальные вопросы социально-экономического развития регионов Сибири и Дальнего Востока.
В условиях ограниченности бюджетных средств, направляемых на развитие региональных минерально-сырьевых комплексов, одним из направлений организации их расширенного воспроизводства является совершенствование системы государственного управления, учитывающей территориальную неоднородность и размерность минерально-сырьевых ресурсов.
Актуальность данного исследования определяется произошедшей радикальной перестройкой всей системы производственных и финансовых отношений в минерально -сырьевом комплексе страны, что определяет необходимость совершенствования стратегии управления минерально-сырьевым комплексом региона с учетом его территориальных особенностей.
Цель диссертационного исследования заключается в экономико-географическом обосновании совершенствования управления минерально-сырьевым комплексом региона (на примере Республики Бурятия) на основе учета территориальных различий его недропользования для эффективного и экологически приемлемого освоения недр.
Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:
На основе учета экономико-географических особенностей недропользования в рыночных условиях хозяйствования уточнить ключевые понятия исследования - минерально-сырьевой комплекс (МСК) региона, механизм управления минерально -сырьевым комплексом региона.
Раскрыть особенности современной территориальной организации недропользования Республики Бурятия, выявить основные факторы, влияющие на эффективное и экологически приемлемое освоение недр.
Произвести стоимостную оценку недр Республики Бурятия в территориальном разрезе, которая позволяет выявить подготовленность, востребованность, интенсивность освоения минерально-сырьевой базы республики на формирование региональных доходов от функционирования МСК с целью выбора эффективных вариантов разработки и реализа-
ции комплексных инвестиционных проектов и целевых программ при территориальной неоднородности минерально -сырьевой базы региона.
Провести анализ элементов экономического механизма недропользования, требующих совершенствования при управлении МСК Республики Бурятия, предложить меры по их усовершенствованию.
Определить основные направления совершенствования территориальной системы управления МСК региона (на примере Республики Бурятия).
Объект исследования - минерально-сырьевой комплекс региона с особым режимом природопользования (на примере Республики Бурятия).
Предмет исследования - территориальные особенности управления минерально-сырьевым комплексом региона с учетом возрастающего влияния экологических факторов.
Теоретическую и методологическую основы исследования составили работы отечественных географов и экономистов по изучению роли и значению минеральных ресурсов в экономическом районировании, развитию минерально -сырьевого комплекса в рыночных условиях, управлению воспроизводством минерально -сырьевых ресурсов и геолого-экономическому районированию - Н.Н. Колосовского, И.Л.Савельевой, Е.А. Соловьевой, Н.М. Ратнер, Н.Н. Баранского, М.А. Комарова, Б.М. Ишмуратова, П.Я. Бакланова, С.Д. Валлентей, В.И. Комар, А.А. Арбатова, Е.С. Мелехина, Н.Г. Фейтельман, П. Очирбат, В.П. Орлова.
Исследования региональных особенностей оценки территориальных комплексов полезных ископаемых Бурятии отражены в трудах В.Е. Ви-кулова, К.Ш. Шагжиева, Ю.В. Харитонова, В.Н. Межова, А.С. Виноградова, А.И. Кривошапкина, Б.О. Гомбоева, А.К. Тулохонова, А.С. Михее-вой, B.C. Батомункуева и др.
Методы исследования
При решении поставленных задач использовались основные экономико-географические методы: сравнительно-географический, статистический, картографический, описательный, типологический, районирование.
Информационной базой исследования послужили данные Росстата, Территориального органа статистики РБ, материалы государственных докладов о состоянии и использовании минеральных ресурсов РФ, РБ, фондовые материалы, литературные, картографические источники, результаты исследований, выполненных автором в период с 1986 по 2011 г.
Научная новизна
На основе экономико-географических особенностей учета общности технологических, хозяйственных процессов и организационных механизмов управления в отраслях промышленности, основанных на добыче и переработке минерального сырья, уточнено понятие «минерально-сырьевой комплекс региона».
Предложен принципиальный подход к рассмотрению системы государственного управления МСК субъекта Федерации исходя из организации регионального недропользования, территориальную основу которого должно составлять гео лого-экономическое районирование.
Произведена стоимостная оценка минерально -сырьевого потенциала Республики Бурятия в отраслевом и территориальном разрезе.
На основе анализа экономического механизма недропользования предложены рекомендации по совершенствованию региональных платежей за пользование минеральными ресурсами, по разработке требований к лицензированию недр Республики Бурятия, предусматривающих учет социальных и экологических факторов, мультикритериальность оценки конкурсных предложений и взаимоувязку интересов субъектов недропользования.
Практическая значимость исследований материалов диссертационного исследования; его основные положения и выводы могут быть использованы в разработке рекомендаций и предложений по развитию минерально -сырьевого комплекса РБ, а также в учебном процессе вузов при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Экономическая и социальная география России», «Экономика горной промышленности», «Экономика минерального сырья», «Региональная экономика». Результаты работы применялись при выполнении гранта РГНФ «Проблемы управления и регулирования регионального недропользования» № 97-02-02281.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования докладывались и обсуждались автором на:
первом Сибирском симпозиуме «Золото Сибири-99» (Красноярск, 1999);
международной конференции «Экологическая геология и рациональное недропользование. Становление научного направления и образования» (СПб., 1997);
- международной научно-практической конференции «Бурятия -
Байкал - Улан-Удэ» (Улан-Удэ, 2000);
- 2-й международной конференции «Забайкалье на пути к устойчи
вому развитию: экология, ресурсы, управление» (Чита, 2001);
- на ежегодных научно-практических конференциях БИП СО РАН.
По теме диссертации опубликованы 12 работ, общим объемом 18 печатных листов.
Объем и структура работы
Основы экономического механизма регионального недропользования
Реформирование экономики на механизм рыночного типа, переход на новые отношения собственности, изменение стратегии недропользования, которая из технократической превращается в социально-ориентированную, учитывающую прежде всего интересы населения проживающего в районе месторождения, сохранение окружающей природной среды, сбережение ресурсов минерального сырья и сбалансированность этапов его воспроизводства потребовали нового подхода к рассмотрению процесса регионального недропользования.
Структура экономического механизма недропользования в условиях перехода к рыночным отношениям включает в себя:
учет и социально-экономическую оценку месторождений полезных ископаемых;
планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение программ развития минерально-сырьевой базы (МСБ) и целевых программ воспроизводства сырьевой базы дефицитных видов полезных ископаемых;
установление лимитов использования ресурсов недр;
предоставление права пользования недрами на базе лицензий (разрешений);
платность пользования недрами;
формирование фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы
Данная структура отражена в таблице 2
Эффективность рассматриваемых мер явно недостаточна, и в большинстве случаев они требуют своего совершенствования. Пока же это порождает ряд проблем в сфере недропользования.
Первая группа проблем касается нарушения сбалансированного соотношения между уровнем добычи полезных ископаемых и обеспеченностью разведанными и оцененными запасами и прогнозными ресурсами.
Главная причина напряженности ситуации с минерально-сырьевой базой кроется в недостаточных объемах инвестиций в геологическое изучение недр в связи с общей макроэкономической ситуацией в стране и несовершенством налоговой системы.
Анализ показывает, что ежегодно имеет место неполное поступление собранных средств из бюджетов на воспроизводство МСБ, в результате чего потенциальные возможности развития минерально-сырьевой базы за счет постановки геологоразведочных работ оказываются нереализованными. Нецелевое использование средств, предназначенных для воспроизводства МСБ, характерно как в целом для России, так и для субъектов федерации. Обеспечение устойчивости минерально-сырьевой базы, предотвращение процесса исчерпания поисково-разведочного задела прошлых лет требуют роста объемов геологического изучения недр, повышения темпов подготовки новых месторождений, что, в свою очередь, предполагает решение ряда задач:
1. Создание законодательной, нормативной и налоговой среды, позволяющей исключить факты нецелевого использования средств ВМСБ (принятие федерального закона «О государственных целевых фондах воспроизводства МСБ»), стимулировать геологическое изучение недр в новых перспективных регионах страны, а также обеспечить необходимый объем работ в старопромышленных регионах горного профиля.
2. Обращение к системе экономических рычагов и стимулов в отношении месторождений полезных ископаемых, которые в процессе их переоценки перешли в разряд нерентабельных. При переоценке месторождений полезных ископаемых и разработке эксплуатационных кондиций необходимо принятие специальных решений по каждому из объектов недропользования относительно введения льгот и скидок, если объект недропользования находится в бассейне озера Байкал.
Государство должно быть убеждено, что высвобождаемые ресурсы, обусловленные введением льгот и скидок, реинвестируются в охрану окружающей среды и могут быть проконтролированы.
3. Расширение минерально-сырьевой базы за счет техногенных минеральных образований.
Объемы накопленных отходов и ценных компонентов в них позволяют в условиях незагруженности мощностей существенно расширить сырьевую базу отраслей.
Включение техногенных минеральных образований в реестр сырьевых объектов требует проведения их паспортизации, постановки специальных методов геологического изучения, позволяющих обосновать целесообразность их перевода в разряд техногенных месторождений, составления технико-экономических обоснований их освоения, совершенствования правовой базы, регулирующей обращение с отходами в качестве источников минерального сырья, создания новых организационных форм хозяйствования, введения льготного режима налогообложения. Непременным условием эффективного освоения вторично- сырьевого потенциала является разработка экологически чистых тебхнологий переработки отходов. 4. Обращение к политике ресурсосбережения, обеспечивающей сохранение первичных ресурсов недр за счет снижения потерь и разубоживания, а также повышения комплексности использования минерального сырья при его добыче и переработке.
В настоящее время сквозной коэффициент извлечения при добыче и переработке полезных ископаемых составляет в среднем 50-60%, существенны потери попутного газа и серы при добыче нефти.
Вторая группа проблем касается низкой эффективности работы горнодобывающего и перерабатывающего секторов производства, что приводит к неконкурентоспособности продукции большинства добывающих предприятий в сравнении с зарубежными аналогами.
Наряду с объективными причинами, связанными, в первую очередь, с неблагоприятным географическим размещением подготовленных к освоению запасов отдельных видов минеральных ресурсов, усложнением условий их освоения, подрывает экономику добывающих отраслей и действующая налоговая система, перекладывающая на них основной экономический пресс, ибо помимо выплаты общих налогов недропользователи несут еще и дополнительное бремя отчислений на ВМСБ, платежей за право пользования недрами, акцизов.
Положение усугубляется тем, что эти платежи, во-первых, взимаются независимо от экономических результатов деятельности предприятия; во-вторых, достаточно высоки фиксированные ставки, по которым осуществляется их начисление; в-третьих, велика налогооблагаемая база. Последнее положение в первую очередь касается отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы:
Минерально-сырьевая база и структурные изменения в горнодобывающей промышленности Республики Бурятия
Минерально-сырьевая база (МСБ) - часть природного минерально-сырьевого потенциала, которая выявлена, оценена и учтена при проведении геологоразведочных работ. МСБ - эквивалент совокупности разведанных и предварительно оцененных запасов и прогнозных ресурсов, учтенных на определенную дату. В более узком смысле под МСБ понимают запасы, доступные для добычи на данном временном отрезке.
Воспроизводство минерально-сырьевой базы (запасов минерального сырья) - комплекс геологоразведочных работ, обеспечивающих обнаружение новых месторождений или новых запасов (прирост запасов) с целью компенсации их убыли за счет добычи либо других факторов. При простом воспроизводстве прирост запасов равен добыче, при расширенном кратно превышает ее [Кривцов и др., 2000, с. 80-81]. Воспроизводство обеспечивается проведением геологоразведочных работ, которые входят в подсистему «геологоразведочное производство»- первичное звено МСК, в котором общественное производство непосредственно взаимодействует с природой через минеральные ресурсы как естественную основу, трансформируемую действующими производственными отношениями в экономический потенциал общества. Основным продуктом геологоразведочного производства является информация о недрах в виде:
- геологических карт, содержащих информацию о геологическом строении разведуемой территории и состоянии ее недр;
- подробной информации о месторождениях с разведанными и утвержденными в установленном порядке запасами полезных ископаемых.
Результаты геологоразведочных работ в виде информации об объектах минерально-сырьевой базы, которая на основе оценки совокупности естественных (горно-геологических) и общественных (технико-экономических) параметрах месторождений приобретают свою конечную потребительную стоимость.
Именно на основе этой информации, с учетом сложившейся конъюнктуры рынков минерального сырья и тенденциях ее развития должна формироваться стоимость минерально-сырьевых ресурсов, которая как экономический рычаг способна стать основой формирования хозяйственного механизма рационального использования недр.
Конечным потребителем информации о минерально-сырьевой базе является горнодобывающая промышленность, которая на ее основе, с учетом факторов внешней среды принимает решение о вовлечении объектов минерально-сырьевой базы в хозяйственный оборот. Горнодобывающая промышленность представляет собой взаимосвязанную систему минеральных ресурсов и деятельности людей направленную на охрану, расширенное воспроизводство и регулирование использования этих ресурсов в соответствии с социальными и экономическими потребностями общества во всем многообразии полезных свойств недр.
В усилении позиции Республики Бурятия в геополитическом и экономическом пространстве России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона, в обеспечении ее экономической безопасности решающую роль играет наращивание минерально-сырьевого потенциала, а стратегическим направлением перспективного развития является освоение минеральных ресурсов недр республики [Батомункуев, 2009].
Республика Бурятия обладает значительным потенциалом разведанных запасов различных видов минерального сырья. Выявлено более 700 различных по генезису месторождений полезных ископаемых, из них более 600 учтены государственным балансом России и территориальным балансом Республики Бурятия. Среди выявленных месторождений 247 валютного металла - золота (228 россыпных, 16 рудных и 3 комплексных). В перечне стратегических видов минерального сырья России находятся 7 месторождений вольфрама, 13 - урана, 4 - полиметаллов, одно - алюминия, по 2 - молибдена и бериллия. Балансовые запасы 8 месторождений плавикового шпата способны обеспечить нужды металлургических предприятий Сибири и Дальнего Востока в кусковом флюорите. Балансовых запасов 10 месторождений бурого и 4 месторождений каменного угля хватит на сотни лет для обеспечения потребностей топливно-энергетического комплекса Бурятии и близлежащих регионов. На территории республики выявлены также 2 месторождения асбеста, ряд нефритовых и строительного сырья, а также апатита, фосфорита, графита и цеолитов. Недра Бурятии содержат (%) 48 - балансовых запасов России цинка, 24 - свинца, 32 - молибдена, 20 -вольфрама, 16 - плавикового шпата, 15 - хризотил-асбеста, 13 - апатита, 11 -бериллия, 10 - урана и другие полезные ископаемые (табл. 4) [Бахтин, Яловик, 2007].
До начала перестроечного периода на территории республики, кроме золотодобывающих, функционировали 16 крупных горнодобывающих предприятий, не считая большое количество производств по добыче общераспространенных полезных ископаемых. На стадии активного освоения находились: Инкурское и Холтосонское вольфрамовые, Мухор-Талинское перлитовое, Тарабукинское доломитов, Ермаковское фтор-бериллиевое; Гусиноозерское, Дабан-Горхонское, Окино-Ключевское и Сангинское - буроугольные месторождения; Оспинское месторождение зеленого нефрита и 3 месторождения светлоокрашенного нефрита; а также месторождения химически чистых известняков Татарский Ключ и Билютинское; россыпные месторождения золота Баргузинской тайги; Таракановское и Тимлюйское цементного сырья. В структуре промышленности республики в совокупности они занимали около 15 % в выпуске продукции, 10 % - численности работников.
Все добываемые и разведанные в настоящее время полезные ископаемые республики делятся на следующие группы:
- топливно-энергетическое сырье- уголь (бурый, каменный);
- рудные ископаемые, из них: легирующие металлы (вольфрам, молибден, никель, марганец), цветные металлы (бериллий, алюминий, свинец, цинк, олово), благородные металлы (золото, серебро);
- неметаллические ископаемые: химически чистый известняк, фосфориты, апатиты, плавиковый шпат, цеолиты;
- флюсы и огнеупоры - известняк, доломит, огнеупорные глины, кварц и кварциты;
- строительные материалы - цементное сырье, асбест, перлит.
Оценка современного состояния и развития минерально-сырьевой базы республики выявила следующие особенности. Большинство месторождений региона локализуется в определенных минерально-сырьевых группировках [Даржаева, 2000, с. 124-134]. Размещение группировок характеризуется значительной дифференциацией природных, экономических, экологических условий. Многие месторождения в группировках по результатам геологоразведочных работ были определены как высокоэффективные, крупные по запасам, но не были освоены.
Минерально-сырьевой потенциал региона составляют 8 минерально-сырьевых группировок, размещенных по 5 геолого-экономическим районам. Из разведанных месторождений около 50% находится в стадии эксплуатации, составляя минерально-сырьевую базу действующих горнопромышленных предприятий республики. В рамках реализации ФЗ № 27 от 27.01.2007 г. по вопросам социально-экономического развития восточных регионов РФ, по Республике Бурятия предлагаются следующие мероприятия по развитию ее МСБ, на базе строительства горнопромышленных (металлургических) комплексов (ГПК) в период 2008-2020 гг. (рис.3)
Перспективы развития минерально-сырьевого комплекса Республики Бурятия
Товарная стоимость запасов недр РБ составляет 32,54 млрд. долл. по расчетам автора [Даржаева, 2004, с.80]. В результате перспективного развития МСК РБ добавленная стоимость может достигнуть по стратегическому варианту 33,1 млрд. долл., по инерционному варианту - 32,8 млрд. долл.
Определено, что развитие Республики Бурятия и улучшения качества жизни населения региона основано на базе стратегии развития МСК республики, в частности:
1. Разработка мер для стратегии увеличения добычи ликвидных полезных ископаемых, ресурсный потенциал которых в республике достаточно высок.
2. Разработка и реализация программ по воспроизводству МСБ ожидаемых активных прогнозных ресурсов полезных ископаемых.
3. Повышение инвестиционной привлекательности районов республики в природоресурсном комплексе.
4. Реализация инвестиционных проектов на базе крупнейших в Бурятии запасов минерального сырья.
5. Создание и развитие минерально-сырьевых и металлургических комплексов по освоению свинцово-цинковых, урановых, молибденовых, вольфрамовых и золоторудных месторождений.
6. Создание инфраструктуры на условиях частно-государственного партнерства с привлечением средств инвестиционного фонда РФ.
7. Активное участие в реализации Программы социально экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской областей для развития туризма, транспортной и энергетической инфраструктуры, в т.ч. и строительство Мокской ГЭС.
Эффективность социально-экономического развития регионов республики напрямую зависит от степени отработки всей производственной цепочки ресурс - конечный продукт, внедрения современных технологий и развития интеллектуального потенциала населения. Это гарантирует наиболее высокий уровень отдачи от вложенных инвестиций.
Современное состояние развития МСК РБ определено состоянием развития МСБ, оценкой его потенциала, стратегией перспективного развития минерально-сырьевого комплекса.
Минерально-сырьевую базу МСК на современном этапе составляют более 600 разведанных месторождений различных полезных ископаемых и значительный объем вторичных минеральных ресурсов в виде отходов переработки и добычи отраслей горнопромышленного производства региона. Минерально-сырьевой потенциал региона составляют 8 минерально-сырьевых группировок, размещенных по 5 геолого-экономическим районам. Из разведанных месторождений около 50% находится в стадии эксплуатации, составляя минерально-сырьевую базу действующих горнопромышленных предприятий республики. Из разведанных месторождений около 50% находится в стадии эксплуатации, составляя минерально-сырьевую базу действующих горнопромышленных предприятий республики.
Было выявлено значительное влияние региональных условий на использование минерально-сырьевого потенциала в современных условиях. Учет этого влияния выразился в формировании определенной стратегии недропользования, заключающееся в выборочном освоении месторождений (Восточно-Саянском, Северо-Байкальском), интенсивного недропользования (Центральный), в результате чего образованный объем техногенных ресурсов оказывает антропогенное воздействие на окружающую природную среду.
Спектр показателей стоимостной оценки недр чрезвычайно широк. Каждый из этих показателей имеет свои преимущества, в то же время все перечисленные стоимостные категории взаимоувязаны между собой и представляют собой последовательный переход от максимально возможной или потенциальной стоимостной оценки недр к реальной оценке стоимости извлекаемых разведанных запасов и вычленения из этой стоимости чистой прибыли недропользователя и доходов государства, а также суммы горной ренты (рис 6). Все эти показатели оценки и эффективности отработки месторождения входят составной частью в методики и расчетные схемы геолого-экономической оценки месторождения.
В настоящее время, в рыночной экономике региона, минерально-сырьевой комплекс РБ является ведущим звеном в размещении производительных сил, отражая изменения в региональной структуре народного хозяйства. За последние годы горнодобывающая промышленность МСК РБ переместилась в северные, и северо-восточный районы, способствуя формированию новых промышленных центров.
Поэтому для дальнейшего развития МСК РБ был разработан сценарий развития, включающий две стратегии: инерционный, стратегический.
Товарная стоимость запасов недр РБ составляет 32,54 млрд. долл. по расчетам автора [30, с. 80]. В результате перспективного развития МСК РБ добавленная стоимость может достигнуть по стратегическому варианту 33,089 млрд. долл., по инерционному варианту - 32,78 млрд. долл.
Совершенствование методов регулирования минерально-сырьевым комплексом региона
В Российской Федерации государственному регулированию подлежат общественные отношения при пользовании недрами России и континентального шельфа РФ в пределах ее юрисдикции. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории отдельно взятого региона осуществляется совместно РФ и администрацией региона, в интересах народов, проживающих на его территории, и всех народов России.
Основной целью государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущего поколений.
Достижение этой цели возлагается на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти региона и органы местного самоуправления, которые через специальные организации осуществляют предоставление недр в пользование, рациональное использование и охрану недр, учет и контроль за пользованием недр.
Для достижения основной цели выполняются следующие задачи:
- обеспечение геологического изучения недр территории региона и развития его минерально-сырьевой базы;
- определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по региону и РФ в целом;
- установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
- введения платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
- установление стандартов (норм и правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.
Правовым базовым законом, регулирующим отношения в сфере использования и эксплуатации недр является закон «О недрах», основные концептуальные положения его заключаются в следующем: государственная собственность на недра, совместное ведение РФ и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами, лицензионный (разрешительный) порядок предоставления недр в пользование, платность пользования недрами. Отношения органов исполнительной власти различного уровня при реализации властных полномочий по вопросам государственного управления недрами основаны на принципе «двух ключей», реализованном в законе «О недрах» под которым понимается совместное принятие решений по вопросам пользования и распоряжения недрами и наиболее полно обеспечивающими учет интересов государства в целом, регионов, недропользователей, минимизирующем производственные риски, сглаживающим противоречия (экономические, социальные, экологические и др.), возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых.
Для реализации этого принципа применяется регламент принятия федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ решений по вопросам совместного ведения с процедурой согласования таких решений.
Лицензирование пользования недрами в современном российском природоохранном и горном праве в условиях государственной собственности на недра позволяет государству регламентировать и контролировать хозяйственное и иное использование недр с учетом интересов государства и граждан. Под этой деятельностью понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях, природно-ресурсных лимитах.
Прошедший опыт функционирования системы лицензирования выявил как положительные, так и негативные стороны этого процесса. Была проведена инвентаризация всех ранее выданных лицензий, в результате ее выяснилось, что половина выданных лицензий была признана недействительной. Около 20 % действующих лицензий либо противоречит, либо не соответствует действующему законодательству, либо не исполняются. По большинству лицензий не выполняются экологические и социально-экономические требования [Артюхов, 2002].
Были выработаны основные направления совершенствования законодательства в этой области, которые преследовали детальную регламентацию всех сторон этого процесса и заключаются в следующем:
1) Разработка и введение в действие единой государственной программы конкурсов, аукционов, учитывающей текущие и перспективные планы поисковых работ за счет федерального бюджета, необходимость вовлечения неиспользованных запасов полезных ископаемых для компенсации текущей их добычи и привлечения инвестиционных средств компаний в поиск и разведку минерального сырья.
2) Ужесточить требования к содержанию лицензий, а именно, предусмотреть обязательное определение объемов добычи, прав собственности на добытые полезные ископаемые, объемов, сроков и видов работ в границах участка недр (изучение, проектирование и обустройство месторождений), сроков пересчета запасов полезных ископаемых и предоставления геологических отчетов, условий принятия пользователем недр промысловых объектов, построенных за счет бюджетных средств, возмещение пользователем недр в госбюджет ранее произведенных государством затрат на разведку полезных ископаемых, использование стоимостной оценки запасов сырья в недрах при расчетах величин разовых и регулярных платежей за пользование недрами.
3) В области контроля предусмотреть уточнение порядка приостановки, ограничения и досрочного прекращения прав пользования недрами; закрепление экономических для юридических лиц, полностью компенсирующих убытки государства за нарушения правил и стандартов использования недр, ведения горных работ, стандартов охраны окружающей природной среды. При подготовке поправок к действующему законодательству о недрах предполагается закрепить гарантии инвесторам при изменении налогового режима, урегулировать вопросы собственности на горное имущество пользователя недр при досрочном прекращении государством прав пользования недрами [Боярко, 2002].
4) Действующий закон «О недрах» содержит много статей, в которых установлены требования по охране и рациональному использованию недр. Но эта задача во многом не решается, многие действующие нормы носят общий характер. Должны быть регламентированы процесс ликвидации и консервации горных выработок, размещение отвалов отходов добывающего производства, порядок формирования ликвидационного фонда горных предприятий, введение системы страхования риска причиненного вреда недрам и окружающей природной среде.
Следующим важным элементом государственного регулирования являются экономические методы регулирования.
В качестве основных элементов экономических методов выделяются: платность пользования недрами, планирование и финансирование программ и мероприятий по охране и воспроизводству недр.
Плата за пользование недрами является одним из важнейших составляющих экономического метода рационального (ресурсосберегающего) использования недр. С января 2002 г., с введением главы 26 Налогового кодекса РФ вступила в действие новая система платного пользования недрами. Вместо отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ), платежа за право добычи (роялти) и акциза на нефть был введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
В результате введения НДПИ доходы федерального бюджета увеличились в части платежей за пользование недрами в 3,5 раза при сокращении доходов бюджетов субъектов РФ на 30-40% [Орлов, 2002].
Похожие диссертации на Экономико-географическое обоснование совершенствования управления минерально-сырьевым комплексом региона : на примере Республики Бурятия
