Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Необходимость государственного регулирования естественных монополий 13
1. Причины государственного вмешательства в деятельность естественных монополий 13
2. Основные модели деятельности регулируемой естественной монополии 37
Глава 2. Практика регулирования естественных монополий 82
1. Регулирование деятельности естественных монополий в развитой рыночной экономике 82
2. Развитие системы государственного регулирования естественных монополий в России 106
3. Пути совершенствования механизма государственного регулирования цен в естественных монополиях 127
Заключение 141
Список использованной литературы 148
- Причины государственного вмешательства в деятельность естественных монополий
- Основные модели деятельности регулируемой естественной монополии
- Регулирование деятельности естественных монополий в развитой рыночной экономике
- Пути совершенствования механизма государственного регулирования цен в естественных монополиях
Введение к работе
Естественные монополии имеют важное социально-экономическое значение для всего общества. Это связано прежде всего с тем, что деятельность естественных монополий затрагивает все общество, поэтому любые изменения в деятельности естественных монополий прямо или косвенно отражаются на всех экономических показателях государства и благосостоянии его граждан. Такое положение естественных монополий обязывает государство тщательно контролировать их деятельность и нести ответственность за характер экономической политики, проводимой монополиями.
В число отраслей экономики, имеющих признаки естественных монополий, входят электроэнергетика, газовая промышленность, транспортировка нефти, железнодорожный транспорт, многие отрасли связи. Присущая таким отраслям сетевая структура, энергоемкость или доступ к редким ресурсам делают возможным существенную экономию затрат при увеличении объемов производства, поэтому для общества в целом выгодно
поддерживать монопольное состояние этих отраслей. Однако монопольное
положение имеет и отрицательные черты - в первую очередь это возможность злоупотреблений при установлении монопольно высоких или монопольно низких цен, неоправданная ценовая дискриминация, отказ в обслуживании некоторых категорий потребителей и т.п. Следовательно, государство должно с одной стороны ограждать монополиста от возможного появления конкурентов, а с другой - регулировать его экономическую деятельность, чтобы обеспечить справедливое отношение к потребителям. Для реализации этого подхода на практике необходимо более четко сформулировать все понятия, связанные с естественными монополиями. Все ли естественные монополии одинаковы? Что
значит «справедливое отношение»? Допустима ли ценовая дискриминация?
Ответам на эти вопросы посвящены сотни томов научной литературы. Среди
них можно отметить труды Л. Абалкина, Е. Бейли, С. Берга, Дж. Бонбрайта,
В. Денисова, Д. Львова, В. Студенцова, П. Филиппова, А. Городецкого, Г.Хоттелинга, В. Цапелика, Дж. Чирхарта, Дж. Шмалензи и др.
В разработке отдельных аспектов управления естественными монополиями и практических рекомендаций заметны работы Р. Познера, X. Вассермана, Л. Хобачева, В. Четверева, С. Шуркалина, С. Лукницкого, Дж. Вильсона, В. Денисова, А. Габора, Г Стиглера и многих других.
Тем не менее, степень научной разработанности проблемы можно определить как недостаточную, что обусловлено чрезвычайной сложностью вопроса о регулировании деятельности естественных монополий, разнообразием их форм и видов, а также непрерывно меняющейся экономической и политической средой деятельности монополий. Многие современные авторы до сих пор основывают свои работы на устаревшем и неточном определении естественных монополий, заключающемся в снижении средних издержек при росте объема производства (см., например, Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. «Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку», М.: Изд-во «Дело и Сервис», 1998, стр. 271). В большинстве работ, основывающихся на практическом опыте регулирования, недостаточно внимания уделяется экономическому обоснованию целей и методов регулирования. В то же время, в теоретических исследованиях зачастую не рассматривается вопрос практической применимости построенных моделей.
Недостаточная разработанность проблемы регулирования деятельности отечественных естественных монополий, недостаточная формализация предмета и целей регулирования, а также наличие огромного числа нерешенных и дискуссионных вопросов, объективная необходимость их научного осмысления и комплексного анализа предопределили выбор темы, цели и содержание исследования.
В силу масштабности подобных отраслей, их реформирование проходит с большим трудом, непоследовательно и зачастую отражает не столько государственные и общественные интересы, сколько интересы отдельных политических групп. Поэтому одной из наиболее актуальных задач, стоящих в данный момент перед Российской Федерацией, является такое реформирование отраслей естественных монополий, которое в максимальной степени отвечало бы интересам всего общества. Мировая практика показывает, что вне зависимости от формы собственности и владельца компании-монополиста, его деятельность должна регулироваться государственными органами, чтобы обеспечить достижение максимальной экономической эффективности. При этом на первый план выходит разработка и создание эффективного механизма государственного управления естественными монополиями.
В существенной степени именно отсутствие отработанных механизмов контроля над деятельностью естественных монополий в начале девяностых годов привело к взрыву инфляции, а с 1995 г., когда монетарными мерами инфляция стала подавляться, - к быстрому росту неплатежей и сокращению производства. С начала девяностых годов государственные органы, ответственные за взаимодействие с естественными монополиями, предпринимают попытки создания эффективной системы регулирования, однако монополии по-прежнему вынуждают потребителей оплачивать продукцию по неоправданно высоким ценам. Широко распространенные схемы ценовой дискриминации, как правило, не являются эффективными, и только усугубляют и без того глубокий экономический кризис в нашей стране. Очевидно, что задача совершенствования механизмов государственного регулирования деятельности естественных монополий и формирования справедливых и экономически обоснованных тарифов на их продукцию требует немедленного решения.
Основная цель диссертации - обоснование, разработка и выбор административно-экономических форм регулирования деятельности естественных монополий в реформируемой экономике России.
В соответствии с целью в диссертации поставлены задачи:
? уточнить характеристики естественных монополий, определить необходимость и задачи государственного регулирования естественных монополий в Российской Федерации;
? выявить особенности отечественных естественных монополий, их слабые и сильные стороны и проблемы, требующие немедленного решения;
? показать практический опыт регулирования естественных монополий в развитой рыночной экономике и в России;
? построить модели деятельности естественных монополий в различных условиях;
? разработать предложения по реформированию системы регулирования деятельности отечественных монополий.
Объектом исследования является регулирование деятельности естественных монополий в Российской Федерации на государственном и региональном уровнях.
Предметом исследования выступают экономические отношения между естественными монополиями, государственными регулирующими органами, региональными отраслевыми комиссиями, потребителями, финансовыми институтами и государством, складывающиеся в процессе осуществления естественными монополиями своей экономической деятельности.
Теоретико-методологической основой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных авторов в области экономической теории,
регулирования деятельности естественных монополий. В работе использованы
законодательные и другие нормативные акты федерального и регионального уровней. В процессе исследования проблем регулирования деятельности естественных монополий и построения экономических моделей применялись методы математического моделирования, системного анализа, сравнительных сопоставлений, использовались статистические данные и результаты расчетов автора, материалы Госкомстата РФ, Правительства РФ, Министерства по антимонопольной политике и другие документы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретической базы для совершенствования механизма государственного регулирования деятельности естественных монополий.
К наиболее важным положениям, содержащим новизну, можно отнести следующие:
? Уточнено экономическое содержание естественной монополии, состоящее в том, что их деятельность затрагивает все общество, поэтому любые изменения в естественных монополиях прямо или косвенно отражаются на всех экономических показателях государства и благосостоянии его граждан. Такое положение естественных монополий обязывает государство тщательно контролировать их деятельность и нести ответственность за характер экономической политики, проводимой монополиями.
? Выяснены особенности естественных монополий в российской экономике, состоящие в следующем: их формирование происходило в нерыночной среде, политической волей сверху, а не в результате концентрации и централизации капиталов в процессе конкуренции; они не имеют аналогов организации производства и управления в рыночных условиях; хозяйственные связи в результате демонополизации и приватизации оказались разрушенными, что привело к спаду производства; выросла новая политическая, административная и
хозяйственная элита, сконцентрировавшая власть; произошло сращивание естественных монополий с чиновничьим аппаратом, что составляет угрозу для экономической безопасности страны.
? Доказана необходимость государственного регулирования естественных монополий, установления правил их поведения и создания правовой базы регулирования. В России, в силу значительной доли сырьевых отраслей (более 60% ВВП), в еще большей степени повышается роль государства в хозяйственной деятельности естественных монополий, так как от них зависит функционирование других отраслей и всей экономики в целом.
? Дано экономико-математическое обоснование методов регулирования, построены основные модели, описывающие поведение естественных монополий при регулировании. Описаны линейные (в которых цена единицы продукции не зависит от объема потребления) и нелинейные (устанавливающие зависимость между объемом потребления продукции и тарифами) ценовые структуры, позволяющие добиться безубыточности естественных монополий при условии сохранения максимальной выгоды для общества в целом. Рассмотрена применимость нелинейных (двух- и многокомпонентных) тарифов при переходе на индивидуальные системы учета при оплате коммунальных услуг, показаны сильные и слабые стороны стратегии ограничения нормы прибыли. Доказана возможность неценового регулирования естественных монополий - сохранение их в государственной собственности, конкурсное обслуживание, регулирование качества и стимулирование эффективности. Обобщены результаты сравнительных исследований частных и государственных естественных монополий в развитой экономике, позволяющие сделать вывод о предпочтительности государственной собственности.
? Показаны различия в формировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в России на федеральном и региональном уровнях, проведен анализ практики формирования тарифов на примере нескольких субъектов федерации. Выявлено, что наиболее серьезными проблемами являются зависимость региональных энергетических комиссий от местных властей, недостаточная вертикальная интегрированность государственных регулирующих органов и нехватка в них квалифицированных специалистов.
? Разработаны предложения по совершенствованию системы регулирования естественных монополий в России, позволяющие повысить эффективность деятельности предприятий за счет вывода региональных регулирующих комиссий из-под влияния местных властей, применения экономически обоснованных тарифов, сохранения государственной собственности предприятий и недопустимости разрушения экономически обоснованных хозяйственных связей внутри естественных монополий.
Предметное и комплексное изучение проблемы регулирования
деятельности естественных монополий на государственном и региональном уровнях в России имеет существенное теоретико-прикладное значение для разработки соответствующих направлений экономических исследований и управленческой практики. Результаты исследования могут быть использованы при разработке методической литературы для федеральных и региональных регулирующих комиссий. Отдельные положения диссертации применимы в преподавании и изучении курсов «Экономическая теория», «Государственное и муниципальное управления», «Теория предпринимательства», а также в спецкурсах по проблемам российских экономических реформ и их реализации в системе государственного регулирования деятельности естественных монополий.
Материалы диссертации были представлены автором на международной конференции «Ломоносов 2000», конференции, посвященной
государственному и муниципальному управлению, в Нижнем Новгороде, а также в сборнике публикаций аспирантов.
Для разработки любой стратегии регулирования естественных монополий необходимо дать четкое определение отраслей, которые можно считать естественными монополиями, и которые должны регулироваться государством. Зачастую область государственного регулирования искусственно расширяется, захватывая отрасли, которые на самом деле являются конкурентными. Нередки и обратные примеры - когда государственное регулирование недостаточно сильное, что порождает для общества серьезные проблемы с качеством услуг таких монополий и завышенными монопольными ценами. Типичный пример такой проблемы - отечественная междугородняя и международная связь. Именно отсутствием должного регулирования и контроля над действиями телефонных компаний объясняется тот факт, что отечественные тарифы на порядок превышают, например, американские при несравнимом качестве услуг (такое понятие как «междугородняя линия занята» за рубежом не знакомо). Если при этом принять во внимание затраты на обслуживающий персонал (минимальная российская заработная плата в месяц в два раза меньше минимальной американской заработной платы в час), то становится очевидным, что с таким положением вещей смириться нельзя, и принципы регулирования отраслей связи в нашей стране должны быть коренным образом пересмотрены.
Поэтому в начале работы дается определение различных типов
естественных монополий и рассматриваются соответствующие модели,
позволяющие описать поведение монополий в различных экономических средах.
Затем в данной работе предпринимается попытка описать стратегию оптимального регулирования, которая позволила бы принести для общества максимальную пользу в виде высокого качества услуг и низких тарифов для потребителей, и безубыточной деятельности для самих монополий. Рассматриваются различные линейные и нелинейные ценовые структуры, при которых благосостояние общества было бы максимальным из всех возможных вариантов. В число таких структур входят цены Рэмзи, стратегия полностью распределенных издержек, обычные и дискриминирующие
многокомпонентные тарифы. Каждая ценовая структура изучается с точки зрения применимости на практике, и указываются ее положительные и отрицательные черты.
Затем рассматриваются практические аспекты регулирования, то есть методы, применяемые для регулирования естественных монополий на практике. Как правило, действительность накладывает существенные ограничения на применимость идеальных стратегий регулирования, поэтому для их практического применения необходимо учесть множество новых факторов. После рассмотрения практических методов ценового регулирования дается краткое описание альтернативных способов влияния на монополиста и достижения заданных целей без прямого установления тарифа или ограничения нормы прибыли.
В диссертации рассматривается ситуация, сложившаяся к настоящему моменту в отраслях естественных монополий и описываются федеральные и отраслевые нормативные акты, призванные улучшить систему государственного регулирования естественных монополий. Основной акцент делается на реформировании электроэнергетики, поскольку именно эта отрасль оказывает наиболее серьезное влияние на экономическую ситуацию в стране. Для сравнения дается обзор зарубежного опыта регулирования в аналогичных отраслях, отмечаются его положительные и отрицательные черты.
В работе представлены предложения по реформированию системы государственного регулирования естественных монополий с учетом отечественного и зарубежного опыта, а также политических реалий России переходного периода.
Причины государственного вмешательства в деятельность естественных монополий
Как известно, наиболее эффективной организацией рыночной экономики являются конкурентные отношения. Однако в силу большого числа разнородных социально-экономических факторов совершенная конкуренция не является естественным состоянием рынков. Более того, функционирование ряда отраслей общественного производства на конкурентной основе невозможно или не эффективно, то есть естественной для них становится высокая степень монополизации. Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, железнодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне -коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т.д. Естественная монополия в промышленном производстве представляет собой случай, когда для общества в целом монополистическая организация производства и реализации продукции экономически более предпочтительна, чем создание конкурирующих между собой предприятий. Основной причиной возникновения и сохранения естественных монополий в сфере производственной деятельности является наличие в ряде отраслей исключительно высокой отдачи от масштаба производства одним предприятием вследствие определенных технологических особенностей. Одна из отличительных особенностей таких отраслей - использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т.д.). Подобная организация производства требует больших капитальных вложений, не доступных для мелких и средних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым условием их существования является возможность экономии на масштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т.п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. В случае рынка электрической и тепловой энергии это подразумевает, что энергоснабжение потребителей обеспечивается с достаточной степенью надежности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производства связана с высокой фондоемкостью, уровнем концентрации мощностей и централизации управления технологическими процессами. В силу того, что необходимость экономического регулирования тесно связана с сущностью естественной монополии, необходимо дать естественной монополии более точное определение. Продукты и отрасли, обладающие признаками естественной монополии, склонны: Быть капиталоемкими (просто дорогостоящими или позволяющими достичь экономии только при увеличении производства) Быть жизненно необходимыми для общества Производить продукцию, которую невозможно хранить Производиться только в конкретных географических областях Иметь прямую связь с потребителями. Хотя этот список был сформирован экономистами еще в начале века [11], перечисленные в нем характеристики и по сей день лежат в основе экономического анализа, и с ними невозможно не согласиться. В настоящее время принято более точное и изящное определение, которое будет представлено ниже.
При рассмотрении сущности естественной монополии следует учесть хорошо известный факт: издержки компании снижаются, если она является единственным поставщиком продукта. Естественная монополия - это отрасль, для которой справедлив эффект масштаба (то есть средние издержки снижаются с увеличением производства товара, и это продолжается до тех пор, пока не будет удовлетворен весь спрос на данный товар).
Для понимания сущности естественной монополии, производящей один продукт, необходимо рассмотреть две основных концепции: уменьшение средних издержек и субаддитивность. Первая концепция означает, что предельные издержки уменьшаются при увеличении производства. Вторая концепция хотя и менее известна, однако не менее важна. Компания, издержки которой на производство единицы товара растут, может добиться меньших общих издержек на производство заданного количества товара, если ее функция издержек обладает свойством субаддитивности. Уточним это утверждение: пусть C(q) - это непостоянная функция издержек фирмы, q -единица измерения продукции. Уменьшающиеся средние издержки для всех qi =q можно выразить так: для всех qi, qj: 0 qj qi = q. Это условие обычно отождествляется с эффектом масштаба производства. Условие (1) достаточно для того, чтобы издержки производства у одной фирмы-монополиста были меньше, чем совокупные издержки нескольких фирм. Однако это не необходимое условие. Данное условие означает, что средние издержки могут расти, но общие издержки производства будут по-прежнему ниже у фирмы-монополиста.
Основные модели деятельности регулируемой естественной монополии
Пусть рынок описывается рисунком 2. При средних издержках АС0 норма прибыли, показанная прямоугольником abcf, относительно невелика. Однако потери от неравномерного распределения ресурсов, выраженные областью bem, достаточно велики. Если площадь bem превышает затраты на создание регулирующего органа, то вмешательство может быть оправданным (в зависимости от факторов (2) и (3)). Если технический прогресс приведет к существенному снижению постоянных издержек (до кривой АСг), то прибыль увеличится, однако потери от неэффективности не изменятся (так как по нашему предположению МС на допустимом диапазоне значений не изменяется). Таким образом, слишком высокая норма прибыли сама по себе не является точным показателем необходимости регулирования. Ключевым вопросом является то, будет ли получена существенная выгода для общества, если экономическая политика монополиста будет регулироваться государством.
Значительная часть монополистических рынков характеризуется относительно небольшой неэффективностью. Например, в маленьком городе может быть только один хозяйственный магазин, а в большом городе - только одна опера. В обоих случаях соответствующие рынки слишком малы для нескольких поставщиков товаров и услуг. Стратегия регулирования такого рода рынков не будет рассматриваться: даже при уровне производства, обеспечивающем максимальную прибыль, эта прибыль, а также потенциальные потери общества, слишком малы. В данной работе рассматриваются рынки, достаточно большие для создания высокой прибыли и существенной неэффективности распределения ресурсов. Обратимся теперь к факторам (2) и (3).
Предположим, что для вхождения на рынок фирме нужно преодолеть некоторые барьеры. Возможно, самым распространенным барьером является уже существующая фирма, вложившая в производство огромный капитал. В этом случае новому участнику придется вложить слишком большие средства, чтобы иметь возможность конкурировать со старой фирмой при том же объеме производства. В том случае, если новому участнику удастся проникнуть на рынок, то, в зависимости от реакции существующей фирмы, цена на продукцию может упасть столь сильно, что работать на этом рынке станет невыгодно. В действительности при вхождении на рынок могут возникнуть и другие барьеры, однако вне зависимости от их характера, новые фирмы на рынке не появляются.
Наличие барьеров для вхождения на рынок играет существенную роль в контексте сильных и слабых естественных монополий. В первом случае, средние издержки падают на допустимом множестве объемов производства. В соответствии с рис. 1, свободный в своих действиях монополист выберет объем производства qm, хотя эффективный объем производства - это qw. Для того чтобы избежать такого результата, необходимо внешнее регулирование.
Однако давайте рассмотрим, что произойдет, если искусственно будет выбран «эффективный» объем производства. Так как цена устанавливается ниже средних издержек, возникнут убытки, равные площади области bfgy. Этот простой результат отражает фундаментальную дилемму, связанную с естественными монополиями. Так как средние издержки снижаются, то в целом для общества будет выгодно позволить монополии поддерживать свое монопольное положение (в этом случае для любого объема производства общие издержки будут минимальными). Однако если цена на продукцию будет искусственно установлена равной предельным издержкам, то появятся убытки. При этом монополия должна будет подпитываться извне, в противном случае, ей придется прекратить свою деятельность. В последнем случае, общество не получит никакой выгоды. Субсидирование является вполне допустимым вариантом развития событий, но лишь в некоторых случаях.
Альтернативой субсидированию может быть отход от политики предельных издержек и установление для фирмы нулевой прибыли. В случае линейной структуры цен монополист должен будет установить цену, равную средним издержкам. В этом случае, объем производства будет меньше эффективного объема qw, но больше монопольного значения qm. Существуют и другие способы отклонения от политики предельных издержек. В частности, монополисту можно разрешить устанавливать неоднородные тарифные структуры, которые позволят повысить общую экономическую эффективность, сохраняя при этом допустимый уровень прибыли. Такие нелинейные структуры тарифов будут обсуждены ниже.
Теперь рассмотрим слабую естественную монополию при наличии барьеров для входа в отрасль. На рисунке 3 кривая 2C(q/2) отражает средние издержки при наличии на рынке двух фирм. Эта кривая позволяет найти точку qs- объем производства, при котором становится выгодно построить второе предприятие. Средние издержки одной фирмы убывают до q0n возрастают после этой точки. В диапазоне 0 q qs функция издержек будет субаддитивной. При заданной кривой спроса p(q) и предельных издержках C\q), равновесная цена будет достигнута при объеме производства qw, при котором функция издержек субаддитивна, однако средние издержки растут.
Регулирование деятельности естественных монополий в развитой рыночной экономике
В США основным способом ценового регулирования естественных монополий является ограничение нормы прибыли, которая вычисляется на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешается получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. Подробное теоретическое рассмотрение этого способа регулирования, а также все вытекающие из него проблемы были подробно рассмотрены в первой главе настоящей работы. Ниже приведен анализ практического применения политики регулирования нормы прибыли.
Все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов (в США - соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов и муниципалитетов). Кроме того, в США повсеместно проводятся публичные слушанья Советов по коммунальным предприятиям (Public Utility Commission), а постоянно возникающие спорные вопросы рассматриваются в суде и широко освещаются в прессе.
Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации, поэтому тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги. Обычно для этого применяется система Полностью распределенных издержек (FDC), подробно рассмотренная в первой главе настоящей работы. В качестве критериев применяются относительные объемы производства, значения отнесенных издержек и получаемые прибыли по каждому виду продукции.
Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.
Хотя процедура согласования тарифа в отдельных штатах различна, пример Нью-Джерси может быть показателен. Компания подсчитывает понесенные текущие издержки, примененный капитал и цену капитала (надбавку на прибыль) за согласованный (эталонный) период (обычно последние 12 месяцев), за который имеются полные данные. Назначенный штатом Тарифный совет соотносит собственные свидетельства с оценкой предложений компании. Стороны могут либо обсудить различия в позициях и прийти к соглашению, которое должно быть одобрено регулирующим органом, либо передать дело на рассмотрение административного суда. Судебная тяжба, если до нее дойдет, имеет почти все черты судебной процедуры, такие, как очная ставка, представление контрдоказательств и т.п.. Доклад судьи, подготовленный по результатам тяжбы, поступает в Комиссию по коммунальным предприятиям (PUC), который принимает окончательное решение. После того как Управление установит размер дохода, который разрешено получить компании (целевой доход), производится расчет тарифа, который позволяет получить компании требуемую сумму, и издается соответствующее распоряжение. Компания, не согласная с принятым решением может подать жалобу в апелляционный суд, суд штата или Верховный суд, если спор идет о применении федерального законодательства. Однако чаще всего вместо этого она начинает работать над подготовкой документации, необходимой для представления в Тарифный совет нового прошения о пересмотре тарифа. Определенные в ходе описанных процедур тарифы действуют до тех пор, пока не будут пересмотрены на новом слушании. [13] Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявления текущих издержек, определения инвестиций и задания нормы прибыли на инвестиции.
Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической Операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.
Оценка инвестиций - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Как уже было указано ранее, капитальные вложения можно оценивать различными способами: в ценах приобретения за вычетом амортизации, в ценах замены оборудования или на основе рыночной стоимости оборудования или всего предприятия. На практике регулирующими органами отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение текущей стоимости (стоимости замены) весьма затруднительно. Амортизация начисляется на основе предписанных регулирующим органом нормативов.
Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается, встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправдано, а потому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешенная норма прибыли, а какая нет. Описанный ранее эффект Аверха-Джонсона (A-J) наблюдается практически во всех регулируемых отраслях. Напомним, что его суть заключается в том, что при заданной норме прибыли регулируемые компании стремятся получить большую ее массу путем наращивания капитала, то есть знаменателя в формуле нормы прибыли.
Средства, затраченные на излишние инвестиции, не эффективно возведенные здания и сооружения или ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Впрочем, следует отметить, что в течение длительного времени масштабы подобного исключения были относительно невелики. После энергетического кризиса 70-х годов регулирующие органы ужесточили требования к включению инвестиций в базу для расчета нормы прибыли. Стали активно практиковать отнесение издержек на будущие периоды, проверку целесообразности вложений, отклонение инвестиций как ненужных, их переоценку по конкурентным ценам.
Активы включаются в нормативную базу, на которую может быть начислена прибыль при условии, что сами активы были признаны "используемыми и полезными", а решения об их приобретении (создании) - в момент принятия и на основе имеющейся к тому времени информации -обоснованными. Так, в 1988 г. крупнейшей электроэнергетической компанией Нью-Хэмпшира "Паблик сервис оф Нью-Хэмпшир" было отказано в получении дохода на атомную электростанцию Сибрук, что стало причиной ее банкротства. В 1984 г. 30%-ое участие "Монтана пауер корпорейшн" в работающей на угле "карьерной установке N 3" было изъято из нормативной базы. Эти мощности были признаны "неиспользуемыми и бесполезными", поскольку издержки на 1 кВт/час здесь были выше, чем в других компаниях штата. [8]
Пути совершенствования механизма государственного регулирования цен в естественных монополиях
Частичная реформа (1992 г.) в электроэнергетике никого не удовлетворила и породила новые проблемы. Сложившаяся структура управления отраслью во многом воспроизвела прежнюю систему административно-отраслевого управления, хотя и действует на основе имущественных отношений. Обеспечив устойчивое снабжение потребителей, она тем не менее тормозит дальнейшее развитие рыночных отношений. Необходима ее коренная реструктуризация с учетом сложившихся реалий, учета общемирового опыта и детального экономического анализа.
Некоторые важные шаги по реструктуризации электроэнергетики намечены в "Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий", одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426. В число этих шагов входят: развитие конкуренции в производстве электроэнергии; создание оптового рынка электроэнергии в тех регионах страны, где это технически возможно и экономически целесообразно; совершенствование государственного регулирования и контроля в сферах, в которых нецелесообразна конкуренция (передача и распределение электроэнергии).
Предполагается на базе тепловых электростанций РАО "ЕЭС России" создать несколько генерирующих компаний, которые не должны занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка. ГЭС, выполняющие общесистемные функции, останутся в РАО "ЕЭС России", не будут переданы этим компаниям. Планируется создать независимого оператора оптового рынка, который должен проводить платежи и расчеты, не извлекая прибыли. Будет введена дифференциация для различных групп потребителей и регионов, а также поэтапно прекращено перекрестное субсидирование.
Для сохранения единства технологического и оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком необходим закон о федеральных энергетических системах, который предусмотрел бы разграничение предметов ведения и полномочий федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации и разработку типовых коммерческих лицензий на осуществление деятельности субъектов оптового рынка - электросетевой, генерирующих, энергоснабжающих и распределительных компаний.
Намечается увеличить с 30 до 51 число компаний, имеющих прямой выход на потребителей, что, по замыслу идеологов реформирования отрасли, должно способствовать конкуренции и тем самым снижению тарифов для промышленности. Освобождения цен в рамках ФОРЭМ не произойдет, тарифы на электроэнергию, поставляемую на оптовый рынок, по-прежнему будет регулировать Федеральная энергетическая комиссия. Но тарифная система будет базироваться на ежесуточном распределении нагрузки между станциями.
Контрольный пакет РАО "ЕЭС" останется в руках государства, при этом контроль за деятельностью монополии предполагается значительно усилить. До недавнего времени государство не имело большинства в совете директоров компании. Энергетики фактически приватизировали управление этой естественной монополией. Из пятнадцати членов совета восемь были руководителями дочерних предприятий РАО "ЕЭС", потому не могли считаться представителями государства в "чистом виде". Более того, продажа в 1996 г. Национальному резервному банку 8,5% принадлежавших государству акций РАО "ЕЭС России", по мнению Счетной палаты, значительно ослабила влияние государства на управление электроэнергетическим комплексом России, довела до критической черты зависимость от иностранного капитала, которому принадлежит свыше 30% акций.
Согласно "Основным положениям структурной реформы в сферах естественных монополий" предусмотрена диверсификация собственности электроэнергетического комплекса. Возможны такие формы участия частного сектора, как инвестирование в акционерный капитал, управленческие контракты, концессии и лизинг. Руководству РАО "ЕЭС" поручено изменить правила диспетчеризации, чтобы снизить операционные расходы, и порядок платежей, которые должны взиматься по раздельным счетам - за производство, передачу и распределение электроэнергии. ФЭК предстоит разработать новый порядок ценообразования. Специальным документом будут оговорены услуги, оказываемые АО-энерго потребителям, а все непрофильные затраты электроэнергетиков будут выведены на отдельные счета.
Вопрос эффективного структурного изменения системы управления естественными монополиями изучается многими государственными и общественными организациями. В результате на суд общественности выносится огромное количество предложений по реструктуризации отраслей естественных монополистов, многие из которых можно считать весьма оправданными и требующими реализации на практике. На основе изучения предложений, выдвинутых общественными организациями, в число которых входят Институт исследования организованных рынков (ИНИОР) и Фонд информационной поддержки экономических реформ (ФИПЭР), и с учетом зарубежного опыта регулирования и экономических моделей деятельности естественных монополий представляется разумным сформировать единый пакет предложений по реформированию системы управления естественными монополиями. Поскольку одной из самых насущных проблем в настоящее время является реформирование электроэнергетики, то большая часть предложений будет относиться именно к этой отрасли, однако неотложного решения требуют и многие другие проблемы, связанные, например, предприятиями социальной инфраструктуры и реформированием отраслей связи.
