Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль естественных монополий в мировой экономике 13
1.1. Мировая торговля и участие в ней естественных монополий 16
1.1.1. Глобальный (региональный) уровень 16
1.1.2. Уровень национальной экономики 22
1.1.3. Микроуровень 29
1.2. Страновые особенности деятельности естественных монополий 31
1.3. Отношение стран и международных организаций к проблеме естественных монополий 36
Глава 2. Мировой опыт регулирования деятельности естественных монополий 48
2.1. Теоретические и методологические аспекты государственного регулирования естественных монополий 48
2.2. Модели либерализации естественных монополий в развитых странах 54
2.2.1. Модель «всеобъемлющего регулирования» 54
2.2.2. Модель «единого закупщика» 58
2.2.3. Частичное дерегулирование выработки и торговли электроэнергией: «модель специфических прав доступа к магистральным сетям электропередачи» 61
2.2.4. Полное дерегулирование генерации, частичное дерегулирование торговли электроэнергией: модель «пула» 64
2.2.5. Полная либерализация выработки и торговли электроэнергией: модель «общественного перевозчика» 69
2.2.6. Сравнительный анализ различных форм либерализации электроэнергетики 73
2.3. Международное право о деятельности естественных монополий 79
2.3.1. Директива Европейского Союза о либерализации энергетического рынка Европы 79
2.3.2. Законодательство Германии 82
2.3.3. Законодательство США 86
2.4. Результаты и влияние реформ на мировую экономику 92
Глава 3. Естественные монополии во внешней торговле РФ: современная роль и перспективы 105
3.1. Состояние естественных монополий, их роль в экономике и внешней торговле 105
3.2. Направления трансформации естественных монополий 117
3.3. Система индикаторов либерализации энергетических рынков и ее применение в России 129
Заключение 139
Приложения 153
Список использованной литературы 160
- Мировая торговля и участие в ней естественных монополий
- Теоретические и методологические аспекты государственного регулирования естественных монополий
- Международное право о деятельности естественных монополий
- Состояние естественных монополий, их роль в экономике и внешней торговле
Введение к работе
Россия все больше интегрируется в мировое хозяйство, причем эти интеграционные процессы наиболее интенсивно реализуются в топливно-энергетическом секторе. Этому способствует, во-первых то, что энергетика, и в первую очередь электроэнергетика является базовой отраслью экономики любого государства. Надёжное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей - основа поступательного развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Российская электроэнергетика сохранила целостность и обеспечила сравнительно надежное снабжение экономики электрической и тепловой энергией. Во-вторых, экспорт РФ характеризуется высокой долей продукции топливно-энергетического комплекса. В последнем преобладают естественные монополии, такие как РАО Газпром, РАО ЕЭС и Государственное предприятие «Российский государственный концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях (концерн «Росэнергоатом»)». В отраслях данного комплекса спад производства и экономический кризис отразились менее ярко, однако и в них остался ряд неразрешенных проблем, и прежде всего в области внешнеэкономической деятельности.
Актуальность проблематике диссертации придает то обстоятельство, что в последние два десятилетия во всех ведущих странах мира набирали силу реформистские тенденции в области организации и управления электроэнергетическим комплексом, во многом направленных на разделение потенциально конкурентных областей отрасли (выработка и сбыт) и естественно монопольных (передача электроэнергии). Подобные реформы проходили не во всех странах одинаково, а в некоторых странах от них и вовсе отказались. Последние обычно мотивируют отказ от реформ эффективной работой своей электроэнергетики. Стабильность экономического роста и конкурентоспособность национального хозяйства каждой страны, занятость и качество жизни населения тесно связаны с возможностью и способностью государства эффективно управлять такой базовой отраслью народного хозяйства как электроэнергетика.
В России реформа организации и управления электроэнергетикой стала насущной задачей. Об этом свидетельствуют работы над правительственной
программой «Основные направления государственной политики реформирования электроэнергетики РФ», варианты соответствующей программы РАО ЕЭС, многочисленные публикации в печати. Совершенствоваться должны и внешнеэкономические связи комплекса. Увеличение товарооборота, повышение конкурентоспособности российской продукции напрямую связано со способностью электроэнергетики страны эффективно, в полном объеме и по низким ценам снабжать экономику электроэнергией, а также способностью самой электроэнергетики выгодно осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Поиск новых форм внешнеэкономической деятельности российской энергетики, повышение эффективности организации и управления отдельными секторами внутри отрасли, совершенствование всей системы государственного управления электроэнергетикой представляют собой важную народно-хозяйственную задачу, от решения которой зависит поступательное развитие других отраслей экономики, выполнение социальных задач и повышение экспортного потенциала России.
Степень разработанности темы. Несмотря на очевидную важность данной проблематики и ее научную проработку в отечественной и зарубежной экономической литературе, вопросы эффективного государственного управления электроэнергетическим комплексом в целом и отдельными его сегментами, допустимые масштабы и способы «коммерциализации» (и приватизации) отрасли, перспективы сужения статуса естественных монополий, действующих в данном народнохозяйственном комплексе, порождают острые споры, далекие от окончательного решения. Пути и способы повышения экспортного потенциала электроэнергетики в России разработаны очень слабо. Разработка этих вопросов и проблем приобретает особую актуальность в связи со вступлением России во Всемирную торговую организацию.
Теоретическая и методологическая основа работы. По вопросам, поставленным в диссертационном исследовании, имеется обширная литература. В частности, по проблемам организации и управления электроэнергетического комплекса «базовыми» послужили научные труды российских и зарубежных ученых и специалистов, в частности: Ф.В. Веселова, К.А. Янковского, Л. Кумкара, Р. Лизинга, М.А. Крю, Э. Хаджинса, Г. Кнайпса, Г. Брюнекрефта, Д. Хоудона, Дж.Ф. Баура, П.Л. Джоскова, Т. МакАвойя, Р. Борка, С. Орена, П.Т. Спилера, П. Варайи, Дж. Виккерса, А. Синклера. Обстоятельный анализ,
теоретические выводы и рекомендации по проблемам внешнеэкономических связей России представлены в трудах О. Богомолова, С. Долгова, В. Караваева, А. Некипелова, М. Осьмовой, В. Полякова, А. Покровского, В. Рыбалкина, В. Сенчагова, Б. Смитиенко, И. Фаминского, Н. Шмелева, Р. Щенина и др., в том числе по проблемам международного сотрудничества - в работах А. Быкова, Н. Зотовой, А. Илларионова, М. Ильина, Ю. Кормнова, А. Ситоряна, Л. Федякиной, Ю. Шишкова, Ю. Щербанина.
Большой интерес представляют документы: «Основные направления государственной политики реформирования электроэнергетики Рооссийской Федерации» и Директива ЕС по либерализации электроэнергетики и открытию этого сектора для конкуренции. Вместе с тем, по проблематике совершенствования управления электроэнергетическим комплексом и его реформирования еще не сложилось целостная концепция. Малоисследованными остаются перспективы развития экспортного потенциала комплекса.
Основная цель работы заключается в том, чтобы, исходя из сравнительного анализа опыта ведущих стран мира, и, с точки зрения предпочтительных интересов России обосновать направления и методы реформирования электроэнергетического комплекса страны,
совершенствования государственного управления комплексом в условиях все большего проникновения рыночных отношений, увеличения его экспортных возможностей.
Исходя из этой цели, автор стремится решить следующие основные задачи:
исследовать современное влияние естественных монополий на мировую и российскую экономику, конкретизировать роль естественных монополий в области электроэнергетики в развитии мировой и национальной экономики на пороге двух тысячелетий;
на основе сравнительного международного анализа выявить и систематизировать основные направления реформирования естественных монополий и либерализации энергетических рынков, определить характерные особенности различных моделей реформирования естественных монополий;
сформулировать рекомендации по совершенствованию системы государственного регулирования российской электроэнергетики;
обосновать методические рекомендации по определению уровня конкуренции в электроэнергетике, с выделением в ней двух сегментов: сегмент выработки и сегмент сетей электропередачи;
выявить причины низкой эффективности участия энергетических естественных монополий во
внешнеэкономической деятельности РФ и выработать рекомендации для эффективного развития
внешнеэкономической деятельности российской
электроэнергетики;
наметить пути государственного стимулирования экспорта продукции российских естественных монополий в области электроэнергетики;
обосновать целесообразность предоставления доступа к сетям
электропередачи государственного концерна «Росэнергоатом»
для осуществления экспорта электроэнергии.
Объектом исследования является электроэнергетический комплекс
России и некоторых промышленно развитых стран, структурные
преобразования в этом комплексе, система государственного управления
комплексом, внешнеэкономическая деятельность электроэнергетики России и
факторы, влияющие на эту деятельность.
Информационно-статистическую базу исследования составили российские и зарубежные специализированные периодические, статистические и справочные издания, материалы специальных докладов и тематических обзоров, подготовленных соответствующими отечественными и международными организациями. Среди последних следует выделить Международное энергетическое агенство, Европейский парламент, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Оксфордскую ассоциацию экономических исследований. Большую пользу принесло также ознакомление с «Основными направлениями государственной политики реформирования электроэнергетики РФ», с информационно-аналитическими материалами и проблемными докладами таких
научных организации как ИМЭМО, Институт народнохозяйственного прогнозирования, ИМЭПИ, Институт Европы РАН, Бюро экономического анализа.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложений.
В первой главе анализируется влияние деятельности естественных монополий на экономику отдельных стран и мировую экономику в целом, страновые особенности и характерные черты применения различных форм функционирования естественных монополий, а также отношение международных организаций к проблеме естественных монополий, статус энергетических услуг в мировой торговле; дается уточнение определения «естественная монополия».
В большинстве стран мира, за исключением, США и Японии, до рубежа 80-х-90-х тт. существовали вертикально интегрированные, принадлежащие государству, естественные монополии. В их структуру входили как транспортные сети (естественные монополии), так и вырабатывающие энергию и сбытовые предприятия, которые были ответственны за весь цикл, то есть за выработку, передачу и распределение электроэнергии. Эта ситуация начала меняться в 90-е годы с проникновением конкуренции и в этот сектор экономики сначала в таких странах, как Аргентина, Австралия, Чили, Норвегия, Швеция и Великобритания, а затем и в других.
В США, наибольшем рынке, где присутствовала конкуренция, в энергетике преобладала смешанная форма собственности: как частная, так и государственная. Причем обе формы были подвержены регулированию, которое включало в себя две основные позиции: обязательность оказания универсальных общественных услуг и процедура регулируемых тарифов. Конкуренция на уровне выработки электроэнергии и на уровне оптовой торговли там изначально существовала. Акт о введении конкуренции на розничном рынке вступает в силу с 2003 года и позволит всем потребителям самим выбирать поставщика электроэнергии.
В Великобритании конкуренция на рынке поставщиков была введена в 1990 году. За ней последовали Норвегия и Швеция. В результате такой либерализации энергетического рынка передача электроэнергии в этих странах считалась «естественной монополией», а конкуренция развивалась в области выработки и сбыта при осуществлении жесткого контроля и регулирования доступа к сетям электропередачи.
На фоне либерализации энергетических естественных монополий весьма выделяется Франция и другие страны, которые внедрили «французскую систему» управления электроэнергетикой. Франция, а также Бельгия, частично Италия и Испания имеют длительную традицию государственного планирования данной отрасли. Эти компании занимаются как выработкой и сбытом электроэнергии, так и ее транспортировкой и распределением. Во Франции такой компанией является EdF (Electricite de France), на долю которой приходится до 75% выработки всей электроэнергии в стране. Причем модель «единого закупщика», которая широко используется и лоббируется этой компанией в Евросоюзе, либеральной и немонопольной назвать можно с трудом. При этом французы смогли добиться, что их электроэнергия - одна из самых дешевых в развитых странах, а сама компания не только не требует у государства дотаций, но и способна самостоятельно держаться на плаву и приносить большую прибыль.
Сторонники сохранения государственных монополий часто ссылаются на удачный опыт Франции, где электроэнергия дешевая, в больших количествах экспортируется в соседние страны Евросоюза, а сама компания приносит прибыль и не требует у государства субсидий и дотаций. При этом не только атомная составляющая энергетики Франции оказывает влияние на низкую себестоимость, высокую эффективность, экспортные возможности и прибыльность отрасли, но в равной мере и организационная структура, и институциональная среда, в которой действует французский монополист.
В работе специально изучено отношение международных организаций к либерализации и реформированию естественных монополий. Это отношение довольно однозначное и подчеркивает необходимость реформирования естественных монополий, либерализацию ранее монопольных рынков и открытия их для конкуренции как основного двигателя экономического развития. Некоторые расхождения во мнениях появляются на уровне проведения реформ, возникают вопросы: «Какие модели использовать? Чей опыт воплотить в жизнь?». Но есть и другие проблемы. Например, в ГАТТ/ВТО ставится вопрос о том, какой статус необходимо придать услугам (транспортировка и диспетчеризация)? Должны ли они рассматриваться как отдельный сектор или как неотъемлемая часть других секторов (например, транспорт)? Также возникают вопросы относительно самого процесса либерализации, который возможно успешно осуществить только за достаточно
долгий период. Например, необходимо ли разделять торговлю энергетическими товарами (электроэнергия) и энергетическими услугами (транспортировка), или рассматривать их в течение реформ как единый блок.
Вторая глава посвящена анализу мирового опыта реформирования естественных монополий, анализу теоретических и методологических аспектов государственного регулирования естественных монополий, оценке последствий либерализации энергорынков на внешнеэкономическую деятельность как самих монополий, так и государства в целом, характеристике отдельных моделей реформирования энергетики в развитых странах, а также анализу зарубежного законодательства, и, в частности, США, ЕС и Германии.
Энергетика во всех странах подвержена жесткому регулированию со стороны государства. Задачей такого регулирования является защита важнейших интересов государства независимо от степени либерализации того или иного рынка, который прежде был монополизирован. Однако в зависимости от либерализации меняются и цели регулирования. К примеру, в странах с вертикально интегрированными государственными монополиями основным вопросом регулирования является цена на электроэнергию (тарифы, регулируемые государством). В странах, где цены на электроэнергию устанавливаются рынком, больший упор делается на предоставление равноправного для всех производителей доступа к транспортным сетям.
Анализ выявил ошибочные утверждения о том, что либерализация энергорынков и введение конкурентных начал требуют полного дерегулирования. Либерализированные рынки нуждаются в государственном регулировании не меньше, а иногда больше, чем не реформированные. Это объясняется тем, что встают вопросы доступа к транспортным сетям, которые при вертикально интегрированной структуре отрасли не возникают.
В странах, которые провели реформирование энергорынков, государственному регулированию доступа к сетям электропередач (в том числе и для новых независимых производителей) уделяется особое внимание. Государственное регулирование является наиболее жестким в странах, где проведена частичная либерализация и транспортные сети принадлежат либо производителям электроэнергии, либо их дистрибьюторам. Такое регулирование направлено на предотвращение дискриминации со стороны монополиста.
Во многих странах энергетика также подвержена жесткому государственному регулированию с точки зрения защиты окружающей среды, здравоохранения и безопасности отрасли. Однако эти виды регулирования больше относятся к производству электроэнергии, чем к энергетическим услугам (к примеру, транспортировка, сбыт и консалтинг).
Еще одним аспектом регулирования является обязательство предоставления важнейших для общества услуг (public service). С окончанием эпохи государственных монополий правительства весьма заинтересованы в том, чтобы новые поставщики электроэнергии продолжали обеспечивать общество необходимыми жизненно важными услугами.1 К примеру, сбытовая компания может быть принуждена к поставкам электроэнергии в отдаленные регионы по тем же самым отпускным ценам, что и в других, более близких регионах, даже если это не выгодно с экономической точки зрения для самой компании.
В процессе реформирования многие страны прошли или в настоящее время находятся на промежуточных этапах трансформации. В силу различных институциональных и социальных ограничений, во многих странах переход от вертикально - интегрированной модели сектора к конкурентной модели осуществлялся через постепенную адаптацию различных элементов рынка. Исследование выявило следующие основные прототипы моделей функционирования энергетического сектора:
- вертикально - интегрированная модель (модель всеобъемлющего регулирования);
- модель «единого закупщика»;
- модель «специфических прав доступа к сетям электропередач» ;
- модель «пула»;
- модель «общественного перевозчика»;
Они подробно рассмотрены в работе и приведены некоторые особенности их использования в отдельных странах.
В третьей главе анализу подвергнуты современное состояние и перспективы развития российской энергетики и ее внешнеэкономической деятельности, состояние и проблемы совершенствования нормативно- правовой базы, а также исследованы методологические принципы измерения уровня конкуренции в энергетике отдельных стран.
Текущее кризисное состояние российской энергетики определяется системным спадом промышленного потребления электроэнергии в 1991 - 1998 годы, а также целым рядом общеэкономических и специфических факторов. Постоянно растущая дебиторская задолженность энергопредприятий, неэффективность тарифного регулирования в энергетике, неплатежи, отсутствие стимулов к снижению издержек производства, недостаток ликвидных средств при оплате за поставленную электроэнергию привели к отсутствию инвестиций в электроэнергетику.
Дальнейшее отношение к электроэнергетике как донору российской экономики, жесткая тарифная политика, не компенсирующая затраты на производство и восстановление производственных фондов, губительны. На фоне увеличения объемов потребляемой электроэнергии, обусловленных ростом экономики в течение двух последних лет, электроэнергетический сектор к 2005 году может оказаться неспособным удовлетворить растущие потребности экономики и оказаться тормозом развития страны. Однако, несмотря на такие негативные факторы, отрасль способна сформировать платежеспособный заказ на обновление оборудования и дополнительные инвестиции, в том числе и за счет повышения эффективности внешнеэкономической деятельности.
Реформа электроэнергетической отрасли должна осуществляться при непосредственном участии и контроле государства за ходом ее проведения. Особую роль будут играть контроль за соблюдением антимонопольного законодательства субъектами рынка, обеспечение не дискриминационных условий доступа к услугам естественных монополий и равных прав как для РАО ЕЭС, так и для Росэнергоатома и регулирование тарифов за использование магистральных сетей электропередачи.
Завершается диссертационная работа предложением по методике оценки уровня конкуренции в энергетической промышленности. Данная методика была разработана Оксфордской ассоциацией экономических исследований по заказу правительств Великобритании и Голландии. Она может быть применена и в России, после реформ и либерализации ее электроэнергетики. Важное преимущество предлагаемой методики - ее приемлемость для межстрановых сопоставлений.
Методика базируется на первичных индикаторах, включающих качественные и количественные параметры, которые выбираются таким
образом, чтобы проследить ход реформирования энергетического рынка. Каждый индикатор оценивается по 10-бальной шкале, причем максимальные 10 баллов представляют наиболее прогрессивные условия для развития конкуренции. Уровень конкуренции определяется для двух сфер энергетики: для конкурентной сферы, где выявляется возможность для потребителя выбирать производителя, уровень открытости рынка для независимых внутренних и внешних производителей; для неконкурентной сферы -выявляется доступность сетей электропередачи для третьих лиц (производителей и потребителей электроэнергии), а также влияние системы регулирования на электроэнергетику.
Реформа таких фундаментальных отраслей как электроэнергетика реализуется в течение не одного года, иногда она охватывает десятилетие. Предлагаемая методика позволяет оценить ход этой реформы и степень влияния отдельных факторов (индикаторов) на либерализацию энергетического рынка.
Научная новизна и апробация результатов работы приведены в заключении.
Мировая торговля и участие в ней естественных монополий
Говоря о роли естественных монополий в мировой торговле, необходимо отметить региональный характер данной торговли. Это объясняется физическими качествами продукции. К примеру, электрическая энергия в отличие от нефти и газа не может храниться. Если нефтяной и газовый рынок носят уже глобальный характер, так как данные энергоносители могут храниться, имеют жидкую форму и могут доставляться в другие части света с помощью танкерного флота, то у электроэнергии такие качества отсутствуют, и торговля данным товаром ограничивается объективными причинами, а именно -сетями электропередач. Есть еще одно ограничение - это несовместимость национальных систем, частота передачи электроэнергии. Это объясняет тот факт, что торговля электричеством развита не во всех регионах одинаково. К примеру, российскому монополисту РАО «ЕЭС России», пришлось договариваться с украинской стороной по вопросам поддержания в украинских сетях электропередач определенной частоты, чтобы сделать технологически возможным экспорт российской энергии в страны юго-восточной Европы (хотя еще пятнадцать лет назад обе системы были частью единого целого). Данные факты подтверждаются докладом департамента ПАСЕ (РАСЕ) «О глобальных энергетических услугах». Согласно этому докладу в Европе существует пять больших энергетических систем, совместимых друг с другом. Т.е. страна, входящая в ту или иную энергетическую систему, обладает схожим оборудованием, которое делает возможным передачу электроэнергии и мощности через границу в страну с аналогичной энергетической системой без особых дополнительных затрат: - UCPTE (Португалия, Испания, Франция, Германия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Греция, Нидерланды, Бельгия, Словения, Люксембург, Италия, Босния, Югославия и Македония); - NORDEL (Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция); - CENTREL (Чешская республика, Словакия, Венгрия и Польша); - IPS (большинство стран бывшего Советского Союза); - энергосистемы Великобритании и Ирландии. Как видно из доклада даже западно-европейский регион раздроблен на более мелкие субрегиональные (локальные) энергетические системы. Еще одним подтверждением регионального характера торговли электроэнергией может служить программа поддержки развития единого энергетического рынка Европы. В соответствии с этой программой весь единый европейский рынок электроэнергии будет разделен на пять отдельных регионов, и поддержка развития той или иной части единого рынка будет осуществляться согласно специфике отдельно взятого региона. Имеются в виду не только географические признаки того или иного региона, но и сходства в системе государственного регулирования энергетического сектора, а также совместимость национальных систем электропередач. В соответствии с этой программой поддержки Единый энергетический рынок Европы будет разделен на пять основных регионов8: - Большая Европа (Германия, Франция, страны Бенилюкса, Австрия и Швейцария); - Великобритания; - Северные страны (Швеция, Финляндия, Норвегия, Дания); - Пиренейский регион (Испания и Португалия); Южный регион (Италия и Греция). Как видно из этого деления программа будет поддерживать, прежде всего, развитие внутрирегиональных связей между относительно сходными странами по географическим и техническим признакам. Однако конечной целью программы является вовлечение всех стран Европейского Союза (а также Норвегии и Швейцарии) в Единый Энергетический Рынок Европы. Об этом говорят приоритеты строительства магистральных сетей электропередач, которые включают не только соединение и наращивание связей и обмена электроэнергией внутри вышеназванных пяти субрегионов (например, энергомост Италия-Греция, магистраль Испания-Португалия), но и межрегиональные соединения, такие как Норвегия - Нидерланды, Норвегия -Германия, Швеция - Польша, Франция - Италия и Балтийское энергетическое кольцо. Как видно из таблицы №1, основными производителями электроэнергии в Европе являются Франция, Германия, Великобритания и Италия, т.е. страны, входящие в большую семерку. Между этими странами и происходит самая интенсивная торговля электроэнергией. Исключением являются, возможно, только поставки электроэнергии из Великобритании во Францию, т.к. Франция не допускает британскую энергию на свой рынок. Однако, при всем желании экспортировать электроэнергию, у Великобритании не хватает для этого генерирующих мощностей. Экономика Англии и частный сектор потребляют электричества больше, чем страна производит. Единственной страной, куда Великобритания экспортирует свое электричество, является Ирландия. Однако объемы торговли между Северной Ирландией, входящей в состав Великобритании, и Республикой Ирландия - минимальны. (См. таблицу № 3) Как видно из двух приведенных таблиц, производство электроэнергии в Германии и Франции находится приблизительно на одном уровне, однако Германия потребляет больше электричества, чем ее западный сосед. Как раз эта разница между производством и потреблением позволяет Франции экспортировать 72 ТВт.ч., или 15% всей вырабатываемой электроэнергии и быть основным поставщиком в Западной Европе. Из таблицы №3 следует, что в Европейском Союзе (включая Швейцарию и Норвегию) только четыре страны могут обеспечить себя необходимым количеством электроэнергии за счет собственного производства. Остальные страны являются импортерами. Основными импортерами электричества являются две другие европейские страны, входящие в большую семерку: Великобритания и Италия. Таблица №3. Торговля электроэнергией в Западной Европе в 2000 г.
Теоретические и методологические аспекты государственного регулирования естественных монополий
Традиционная структура рынка электроэнергетики и его регулирования характеризуется высоким уровнем вертикальной и горизонтальной интеграции и широким, специфическим для данного сектора регулированием. Основным вопросом взаимоотношений между государством и естественными монополиями в последнее время можно назвать следующий: является ли имеющаяся структура рынка и регулирования адекватной или существует потенциал для дерегулирования этой отрасли, при котором, по крайней мере, некоторые сектора вертикальной структуры могут быть изъяты из области государственного регулирования и реформированы в направлении введения конкуренции?
Основу теории вертикально интегрированных структур составляет мнение, что в мире, в котором отсутствуют издержки на проведение транзакций, практически все потенциальные торговые прибыли будут реализованы.25 Даже несовершенство рынка, согласно теории, при отсутствии транзакционных издержек не может оказать отрицательное влияние на эффективность. Таким образом, при создании вертикальной структуры транзакционные издержки отпадают. Альтернативные структуры, если они не интегрированы вертикально, обязательно сталкиваются с транзакционными издержками, и поэтому их продукция становится дороже.
С 70-х годов, по крайней мере, в научной литературе, вопрос создания вертикальной рыночной структуры с включением в себя всех возможных внешних экономических эффектов тесно связан с вопросом о разграничении координации в рамках всего рынка и координации в рамках одного предприятия. Здесь необходимо назвать две появившиеся практически одновременно работы Кляйна (1978) и Вильямсона (1979). Обе работы расширяют подход Коазе (1937), который сначала выводил границы функционирования предприятия до «границ рынка».
Институциональная экономика развила инструментарии для детального анализа экономических проблем в индустриальном обществе, в частности в вопросах позитивных и нормативных аспектов вертикальной интеграции и вертикальных договорных отношений.
В силу уникальности роли естественных монополий в экономике определяющее значение для их места в системе экономических отношений имеют отношения между ними и государством. Государство, выполняя функцию выразителя и исполнителя общественных интересов, должно устанавливать для них правила игры, учитывая их особые функции. Отношения между государством и естественными монополиями не могут быть застывшими, раз и навсегда данными, они находятся в состоянии непрерывного развития.
Прежде всего надо отметить, что формирование данных отношений начиналось в лоне развития общественных представлений о монополии вообще. Истоки отрицательного отношения к монополии в общественном мнении появились в Англии во второй половине 17 века. Уже в рассуждениях Роджера Кука о свободе торговли имеются высказывания против торговых монополий, а Николас Барбон был вообще известен как их решительный противник. .Разрабатывая идеологию экономического либерализма, физиократы также выступали против монополий.
Адам Смит в «Богатстве народов» подверг монополию уничтожительной критике. Однако он продолжал употреблять сам термин в широком смысле, принятом в 17-18 столетии, когда к монополии относили права и всякого рода политические и законодательные ограничения. В отличие от современного понимания монополии как единственной фирмы, которой по природе вещей не с кем конкурировать, он чаще всего применял этот термин к отраслям, включающим много фирм и находящихся под протекцией закона. Характерно, что осуждение меркантелизма базировалось на том, что «монополия того или иного рода поистине единственный двигатель меркантелистской системы».
К середине 19 века, когда Дж. С. Милль по существу впервые стал употреблять термин естественная монополия, общественное мнение в Англии, которая задавала тон не только в промышленности и мировой торговле, но и в экономической науке, было уже устойчиво против монополий в принципе. Поэтому в тех случаях, когда предприятие по природе своей деятельности оказывается единственным в отсутствие конкурентов, правительство, как считал Милль, предоставляя возможность такой фирме действовать без оговорок и условий, фактически дает ему монополию взимать поборы и налоги на все общество. Практические рекомендации Дж. С. Милля по поводу того, как строить отношения государства и естественной монополии, сводились к следующей альтернативе: или сделать такие предприятия государственной собственностью, или предоставить их в ведение частного капитала на условиях контроля со стороны государства в интересах общества. Уступая отрицательному общественному мнению в отношении эффективности ведения дел государственной бюрократией, он склонялся ко второму варианту, оговаривая возможность того, что «государство может быть собственником каналов и железных дорог, не занимаясь непосредственно их эксплуатацией, и, что почти всегда компании, арендующие у государства железную дорогу или канал на определенное время, будут лучше эксплуатировать их».
С середины 19 века сформулированная Дж.С. Миллем альтернатива в отношениях между государством и естественной монополией оставалась и продолжает оставаться неизменной. Она базируется на двух положениях: 1. нерегулируемая монополия ущемляет интересы общества, снижая эффективность экономики (распределение ресурсов и благ). 2. задача государства — поставить деятельность естественной монополии на благо обществу.
На выбор вариантов - быть компании государственной или частной -влияет множество факторов, среди которых основными являются политический и идеологический. Дело в том, что вопрос о форме собственности относится к производным от представлений о сравнительной эффективности частной и государственной формы собственности естественной монополии, бытующих в обществе. На наш взгляд, решение вопроса о том, какая форма более эффективна, сильно затруднен неопределенностью величины совокупных издержек, включающих, как отмечалось ранее побочные эффекты и транзакционные издержки.
Международное право о деятельности естественных монополий
19 февраля 1997 года вступила в силу Директива ЕС о либерализации энергетического рынка. Согласно этой директиве правовая база государств-членов ЕС должна быть преобразована в соответствии с данной директивой в течение 2 лет. Основной целью данной директивы является «повышение эффективности в области выработки, транспортировки и распределения» электроэнергии. Для достижения поставленных целей преимущественно государственные и вертикально интегрированные монополии стран-членов ЕС должны быть реструктуризированы и стать субъектами единого энергетического рынка Европы, основанного на принципах конкуренции. Основным вопросом остается то, что в директиве напрямую не сказано: в соответствии с какой моделью необходимо реструктуризировать до сих пор монопольную электроэнергетику стран Евросоюза и насколько собственное мнение той или иной страны о либерализации энергетического рынка согласовывается с директивой. Для того, чтобы ответить на этот вопрос на схеме № 1 изображены основные характеристики европейской директивы. В первую очередь проанализируем директиву на предмет правил пользования сетями электропередачи. Номинально государствам-членам ЕС предоставлено право выбора. Они могут выбирать между правилами пользования сетями по новой модифицированной модели «единого закупщика» и моделью «специфических прав доступа к сетям электропередачи» (в директиве данная модель проходит под названием «доступа к сетям на основе переговорного процесса» - Verhandelter Netzzugang). Однако этот номинальный выбор дополняется двумя качественными требованиями по правилам пользования магистральными сетями. Во-первых, это создание системы, не допускающей дискриминационного пользования сетями одних субъектов рынка по отношению к другим. Во-вторых, если государство выбирает реформирование по модели «единого закупщика», то оно должно обеспечить права доступа к сетям электропередачи для снабжения так называемых «допущенных клиентов». Под «допущенными клиентами» понимаются промышленные предприятия с годовым потреблением более 100 ГВт.ч.. Такие поставки в любом случае в альтернативной модели «специфических прав доступа к сетям электропередачи» принимаются а приоре. По своей сути обе номинальные модели в области предоставления доступа к сетям электропередачи для снабжения «допущенных клиентов» являются идентичными. Для торговых транзакций с целью снабжения «не допущенных клиентов» предписания директивы в модели (модифицированной) «единого закупщика» идут даже дальше, чет предписания директивы в модели «специфических прав доступа к сетям электропередачи». В соответствии с этим энергетическая компания при модели «специфических прав доступа» может далее снабжать своих «не допущенных клиентов» в соответствии с условиями модели «всеобъемлющего регулирования», в то время как единый закупщик подвергнется целевому ре-регулированию собственной закупочной практики. Схема № 1. Основные характеристики Энергетической директивы ЕС. ИЛИ: специфические права доступа для производителей (регулируемый доступ или доступ на основе переговорного процесса) ИЛИ: право доступа к сетям единого закупщика (модифицированная модель «единого закупщика») В любом случае: даже при модели «единого закупщика» создается де-факто право доступа к сетям, отсутствующее в классической модели. Большие промышленные потребители (годовая потребность больше 100 ГВт.ч.). Другие (более мелкие) промышленные потребители и распределительные компании могут допускаться к сетям в соответствии с внутренними решениями государства-члена ЕС, при условии достижения квоты открытости национального рынка. Управление, обслуживание и расширение сетей электропередачи. Выбор электростанций-поставщиков на основе прозрачных и не дискриминационных принципов, принимая во внимание экономическую составляющую. Также нельзя забывать и о договорных обязательствах, вытекающих из открытых аукционов. ИЛИ: по крайней мере, частичное открытие закрытых и интегрированных монополий с целью обеспечить снабжение допущенных клиентов». Торговля в данном случае будет организована многими предприятиями и, по крайней мере, потенциально конкурентной на всех уровнях (оптовом и розничном). ИЛИ: Торговля электроэнергией формально организована на всех уровнях монопольным предприятием (Единым закупщиком). Розничный и оптовый рынки формально строго отделены друг от друга. Через это модель характеризуется закрытыми монополиями. На распределительные компании налагается обязательство по снабжению потребителей в соответствующем регионе. В любом случае: де-факто единый закупщик должен вступать в договорные отношения между поставщиками и «допущенными потребителями». Получающийся в результате этого треугольник по своей сути ни чем не отличается от обыкновенных договоров поставки по первому сценарию. Структурное регулирование: Разъединение бухгалтерской отчетности по вертикальному принципу (выработка, транспортировка и распределение). Предусматривается только слабое организационное разделение между областями деятельности монополии: между транспортировкой и другими областями. Строительство ИЛИ: через прозрачные, объективные и не дискриминационные мощностей и доступ разрешительные процедуры. Т.е. каждая заинтересованная на рынок. сторона может запросить разрешение на строительство электростанций или транспортных магистралей. ИЛИ: открытые аукционы на строительство электростанций, которые впоследствии могут использовать общественные сети. При этом орган, осуществляющий тендер не должен иметь отношения к оператору сетей.
Состояние естественных монополий, их роль в экономике и внешней торговле
Электроэнергетика является базовой отраслью экономики, полностью обеспечивающей электроэнергией как внутренние потребности народного хозяйства и населения, так и экспорт в страны СНГ и дальнее зарубежье. Производственный потенциал электроэнергетики России в настоящее время составляют электростанции общей мощностью свыше 214 млн. кВт., линии электропередач всех классов напряжения общей протяженностью 2,5 млн. км, в числе которых 150 тыс. км сети напряжением от 220 до 1150 кВ. Около 90 % этого потенциала сосредоточено в Единой энергетической системе (ЕЭС) России, которая охватывает всю обжитую территорию страны от западных границ до Дальнего Востока и является одним из крупнейших в мире централизованно управляемых энергообъединений. Электроэнергетика России представлена двумя основными производителями электроэнергии. Это вертикально-интегрированная естественная монополия РАО «ЕЭС России» и государственный концерн «Росэнергоатом». Кроме того, электроэнергия вырабатывается так же небольшим количеством независимых производителей, доля которых в общем объеме производства достаточно невелика, а также это два предприятия атомной электроэнергетики находящиеся на балансе Минатома России, и, которые не входят в состав государственного концерна «Росэнергоатом». В 2001 году в Российской Федерации было выработано 875,4 млрд. кВт.ч электроэнергии. На долю «Росэнергоатома» приходилось 15,4 % выработанной энергии, на долю независимых производителей порядка 2-3 % общего объема. Остаток был выработан на электростанциях, входящих в состав или аффилированных с РАО «ЕЭС России» (см. график № 6 на стр. 105). В 2001 году на тепло- и гидроэлектростанциях, входящих в состав РАО ЕЭС было выработано порядка 717,8 млрд. кВт.ч. электроэнергии. В период с 1997 года количество сбоев сократилось приблизительно на 25%. Продолжительность работы ЕЭС с нормативной частотой в течение года приблизилось вплотную к 100% календарного времени. Произошло значительное улучшение собираемости оплаты за электроэнергию «живыми деньгами». График № 6. Место атомной энергетики в Единой энергетической системе России. 1000 Несмотря на все положительные моменты, объем производства электроэнергии в России за последнее десятилетие значительно снизился: если в 1990 году было выработано 1 082 ТВт.ч., то уже через 10 лет в 2000 году было выработано на 19% меньше — 876 ТВт.ч.. Для сравнения: если в 1990 году доля России в общем объеме выработанной во всем мире электроэнергии была равна 9,09%, то к 2000 году она сократилась до 5,7%. Спад производства электроэнергии затронул все страны бывшего СССР. Это было связано, прежде всего, со спадом в основных промышленных отраслях. В отличие от бывших стран Советского Союза, ведущие промышленные страны, а также бурно развивающиеся государства Юго-Восточной Азии наращивали выработку электроэнергии. К примеру, в США за тот же период времени производство электроэнергии увеличилось на 25,47 %, в Индии производство увеличилось на 92,28%, а в Китае на 113,53% (подробнее см. в таблице № 10). Несмотря на сравнительно большой объем производства, Россия экспортирует относительно небольшое количество электроэнергии. К примеру, в 2000 году на экспорт было направлено 13, 05 ТВт.ч., что составляет примерно 1,5% выработанного количества электроэнергии. Примерно 65% этого объема приходится на экспорт в страны СНГ. Остаток приходился на Латвию, Польшу, Китай и Финляндию (подробнее см. таблицу № 11). В стоимостном выражении экспорт составил 212,3 млн. долл. Средняя цена 1 киловатта составила 1, 62 американских цента. Для сравнения стоимость одного киловатта для промышленных потребителей составлял в Германии 5,4 цента, в Великобритании - 5,5 центов. В данный момент российская электроэнергия обладает большими преимуществами с точки зрения ценовой конкурентоспособности. В таблице № 12 приведены средние цены в американских ценах за 1 кВтч в отдельных странах СНГ, Северной Америки и Европы. соглашения с немецкой трейдинговои компанией «RWE Trading AG» на поставку по агентскому соглашению электроэнергии в Грузию. Необходимо отметить, что подача электроэнергии в Грузию по южной электромагистрали была прекращена РАО ЕЭС в 2000 году и с тех пор эта линия электропередачи является не загруженной. После подписания соглашения между государственным концерном «Росэнергоатом» и немецкой компанией, оплата поставляемой электроэнергии была гарантирована. Однако, на этот раз уже РАО «ЕЭС» отказалось предоставить производителю атомной энергии доступ к сетям и транспортировать электроэнергию в Грузию. Не помогли даже два вердикта Всероссийской Арбитражной Комиссии, вынесенных в пользу «Росэнергоатома», и, заключение Министерства по антимонопольной политики. В 2001 году поставка электроэнергии, вырабатываемой атомными станциями, осуществлялась только в Финляндию (с Кольской АЭС) по единственному агентскому договору концерна «Росэнергоатом» с РАО «ЕЭС России», который РАО «ЕЭС России» в декабре 2001 г. предложило расторгнуть. В результате этого Минатом России не получает денежные средства (в том числе валютные), необходимые для финансирования работ по ядерной безопасности объектов атомной энергетики. Таким образом, несмотря на проводимые концерном «Росэнергоатом» мероприятия в области экспорта электроэнергии, наблюдается тенденция к резкому снижению объемов экспортных поставок электроэнергии, вырабатываемой АЭС. Объем экспортных поставок с 3,7 млрд. кВт. Ч. в 1999 г. снизился до 1,2 млрд. кВт. Ч. в 2001 г. Говоря о структуре российской электроэнергетики необходимо отметить и тот факт, что большая доля произведенной электроэнергии распределяется между потребителями на Федеральном Оптовом Рынке Электроэнергии (Мощности) (ФОРЭМ). ФОРЭМ - это система технологических, экономических и финансовых отношений, объединяющих производителей и потребителей электроэнергии и мощности, связанных между собой системообразующими линиями электропередачи, единым диспетчерско-технологическим и экономическим управлением, обеспечивающих непрерывный, устойчивый, надежный и экономичный процесс производства и транспорта электроэнергии и мощности от производителей к покупателям. Оптовый рынок является сферой купли-продажи электрической энергии (мощности), осуществляемой его субъектами в пределах Единой Энергетической Системы России и функционирует как единое рыночное пространство. Основной целью функционирования федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) является обеспечение надежного и эффективного энергоснабжения потребителей во всех регионах Российской Федерации на основе формирования оптимальных экономических отношений производителей, энергоснабжающих организаций и потребителей электрической энергии за счет государственного регулирования и конкуренции. Субъектами федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) являются юридические лица, осуществляющие куплю-продажу электрической энергии (мощности), а именно: предприятия Минатома (11), в т.ч. атомные станции (9), тепловые электростанции (22), гидравлические электростанции (12), энергоснабжающие организации (71), крупные предприятия (24), организатор оптового рынка - РАО «ЕЭС России», организатор работы атомных электростанций - государственный концерн «Росэнергоатом», а также два оператора рынка - ЦДУ ЕЭС России и коммерческий оператор ЗАО «ЦДР ФОРЭМ» (подробнее см. приложение №6). В 2000 году оптовая торговля через ФОРЭМ составила 293,3 млрд. кВт.ч, а удельный вес ФОРЭМ в отпуске электроэнергии в сеть ЕЭС России - 38 %. За отчетный период значительно улучшилось качество расчетов с поставщиками. Однако средние отпускные тарифы для всех групп поставщиков электрической энергии (мощности) на ФОРЭМ по сравнению с 1999 годом выросли на 31 %.
