Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы формирования механизма управления экономикой на муниципальном уровне .9
1.1. Экономическое содержание и особенности управления экономикой на муниципальном уровне .9
1.2. Сущность и структура механизма управления социально-экономическом развитием на муниципальном уровне .25
1.3. Нормативно-правовая база управления экономикой на муниципальном уровне .38
Глава 2. Анализ и оценка системы управления социально-экономическим развитием Республики Дагестан на муниципальном уровне .48
2.1. Организационная структура, полномочия и ответственность органов местного самоуправления Республики Дагестан .48
2.2. Анализ эффективности управления социально-экономическим развитием республики на муниципальном уровне 65
Глава 3. Основные направления совершенствования механизма управления экономикой Республики Дагестан на муниципальном уровне .82
3.1. Территориально-экономическое зонирование в обеспечении сбалансированного развития территорий региона .82
3.2. Разработка стратегии муниципального образования в системе стратегического управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне .96
3.3. Повышение результативности деятельности органов местного самоуправления как условие формирования эффективного механизма управления экономикой на муниципальном уровне 108
Заключение .121
Список литературы
- Сущность и структура механизма управления социально-экономическом развитием на муниципальном уровне
- Нормативно-правовая база управления экономикой на муниципальном уровне
- Анализ эффективности управления социально-экономическим развитием республики на муниципальном уровне
- Разработка стратегии муниципального образования в системе стратегического управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне
Сущность и структура механизма управления социально-экономическом развитием на муниципальном уровне
Формирование механизма управления муниципальной экономикой и местным развитием - проблема довольно актуальная и многогранная. Учитывая это, считаем целесообразным раскрыть ряд категорий, уточнить собственно понятия «местное самоуправление», «муниципальное образование», «муниципальная экономика», выявить их сущностные характеристики и экономическое содержание.
Выделение местного самоуправления от государственной вертикали в самостоятельную сферу осуществления властных полномочий является неотъемлемой составляющей процесса перехода от централизованной к демократической системе управления. Формирование социально ориентированной рыночной экономики и правовой государственности невозможно без эффективного функционирования муниципального управления, которое представляет собой особый институт, сочетающий волю государства и интересы населения.
В советский период управление рассматривалось в двух основных аспектах, либо как производство материальных благ и услуг, либо как деятельность органов власти различных уровней. Управлять значило руководить производственными организациями разного уровня, либо составлять систему государственного руководства. Муниципальное управление входило в состав полномочий или государственного управления по линии партийных и советских органов, или хозяйственного управления, по линии министерств и ведомств. С позиций хозяйственников управление развитием территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок - социальный цех предприятия, село - социальный цех колхоза или совхоза. В рамках государственного руководства управление конкретной территорией рассматривалось как обеспечение целей и задач воспроизводства и развития государства. При этом «государственная линия» во многом определялась не общенациональными, а отраслевыми приоритетами. Территория, в особенности городская, оказывалась разделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.
Управление развитием городского или сельского поселения как места проживания людей возникло в России лишь в конце XX столетия на фоне демократизации общества как принципиально новый уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ресурсы и возможности, интересы и задачи, связанные с конкретной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
При переходе к рыночной экономике происходят изменения в устройстве регионального развития страны, что обусловлено перенесением ответственности в принятии решений на микроуровень, ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность. В этих условиях экономические отношения осуществляются на основе сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества базирующейся на принципах федерализма.
Основным этапом происходящих преобразований является децентрализация властных полномочий, передача соответствующих функций на уровень управления, наиболее приближенный к населению конкретной территории, которая имеет присущую лишь ей специфику, культуру, историю, природно-климатические условия, уровень социально-экономического развития. В этом контексте максимально приближенным к потребностям и интересам общества уровнем осуществления властных полномочий выступает именно тот населенный пункт или территориальная локализация, на которой проживает данный человек.
В Западной Европе, США местное самоуправление формировалось постепенно, как результат инициативы и творчества самих граждан. Шел отбор наиболее эффективных его форм в соответствии с жизненными потребностями. Формирование местного самоуправления в России шло другим путем: оно создавалось в короткие сроки и решениями государственных органов. Это и определило своеобразие путей и механизмов его действия.
Общепризнанно теоретическую основу муниципального управления составляют ценности и установки международной демократии, получившие отражение в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года. В Европейской хартии указывается: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом в 1995 году, была приведена следующая формулировка: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» [117].
Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 года местное самоуправление рассматривается как деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как форма осуществления народом своей власти. Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство делает акцент на само население и уже потом на органы местного самоуправления. Вместе с тем Европейская хартия указывает не только на право, но и на реальную способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, является слабым местом в российской системе местного самоуправления.
Нормативно-правовая база управления экономикой на муниципальном уровне
Принимаемые местной администрацией в рамках предоставленных ей полномочий нормативные акты, обязательны для исполнения всеми должностными лицами и гражданами, а также предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования. Исполнение постановлений и распоряжений местной администрации контролирует глава администрации, его заместители, руководители структурных подразделений. Данные о результатах контроля анализируются контрольным отделом местной администрации.
Основная деятельность по управлению развитием территории заключается в умении уполномоченных муниципальных органов быстро реагировать и решать вопросы местного значения. В современных условиях особую актуальность приобретает необходимость совершенствования системы методов и инструментов, структур и форм управления экономикой со стороны местных органов власти.
Местные органы власти должны в первую очередь изучить территорию, на которой находится муниципальное образование, провести анализ потребностей проживающего его населения в аппарате управления, далее сделать определенные выводы и сформировать пути и методы решения проблем. Структура органов местного самоуправления как организация призвана реализовывать не собственные интересы и даже не столько цели, связанные с реализацией государственных программ, а в первую очередь интересы развития домашних хозяйств поселений и создания благоприятных условий жизни граждан, а также количества и качества потребляемых товаров и услуг.
Решение вопросов местного значения должно происходить не только за счет бюджетных средств, но и за счет организации средств населения как специфичных активов, обеспечивающих коллективное развитие домашних хозяйств, формирование и использование коллективных благ. То есть бюджетные средства направляются на формирование условий и факторов развития домашних хозяйств, решая такие задачи, как создание рабочих мест, инфраструктуры малого бизнеса, обеспечение защищенности населения муниципального образования, содействие экономическим изменениям на локальных рынках в интересах населения. Стоит также отметить, что наиболее эффективному управлению будет способствовать совпадение административных, экономических и социальных границ территории.
Вообще на современном этапе социально-экономического развития РД у муниципальных образований существует ряд проблем эффективного управления территорией.
Поступательному развитию местного самоуправления в Республике Дагестан препятствуют проблемы, возникающие при формировании внутренней структуры и полномочий муниципальных органов управления, при взаимодействии с другими уровнями государственной власти, рассмотрении вопросов финансирования отраслей хозяйства.
Республика Дагестан, несколько в большей мере, ориентирована на традицию и при этом менее обеспеченна финансово. Этническая многосоставность дагестанского общества вносит элементы плюрализма в подходы к организации местного самоуправления.
Как говорилось выше, с 2006 года начался новый этап реформы местного самоуправления в России, а точнее вступил в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и внесены соответствующие поправки к Бюджетному и Налоговому Кодексам. Несмотря на это, существует высокая опасность того, что несбалансированность между муниципальными ресурсами и обязанностями местных органов самоуправления, которая возникла из-за принятых новых законов, значительно ограничит способность этих органов обеспечивать потребности населения и снизит эффективность и результативность предоставления услуг. Данная ситуация усугубляется еще и тем, что наметился общий сдвиг в сторону централизации принятия решений, между тем как сам характер местных проблем скорее требует взаимодействия на межтерриториальном уровне.
Особенно зримо происходящие процессы видны на примере регионального развития, где центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата.
В Дагестане муниципальная реформа была проведена таким образом, чтобы избежать дополнительных конфликтов и сохранить сложившийся баланс сил. В результате Республика Дагестан является лидером по количеству муниципальных образований (число которых превышает 750), система межбюджетных отношений максимально приближена к финансированию фактических расходов, и даже названия муниципальных образований не всегда приведены в соответствие с требованиями муниципальной реформы, поскольку это может вызвать социальное напряжение.
В республике также довольно остро стоит проблема обеспечения муниципального аппарата управления качественными кадрами, развития профессиональных качеств, подготовка и повышение квалификации лиц вовлекаемых в муниципальное управление.
Мы полагаем, что актуальность и сложность проблем в вопросах регионального развития не вызывают сомнения. Сложность решения вопросов в оценке системы управления проявляется не только на региональном уровне, но и на уровне муниципалитетов, которые входят в состав региона.
Анализ эффективности управления социально-экономическим развитием республики на муниципальном уровне
При этом реализацию общерегиональных целей нужно осуществлять с учетом местной специфики, которая должна найти отражение в концепциях и стратегических планах развития муниципалитетов. Специфика муниципальных организационных форм, сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, географическими, демографическими особенностями территории.
Важным направлением повышения эффективности муниципального управления должен стать переход от ориентации на процесс к ориентации на результат. Требуется значительно повысить ответственность муниципальных органов власти за счет внедрения эффективной системы мотивации, позволяющей увязать оценку сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления, государственных служащих с результатами их деятельности.
Для повышения результативности деятельности государственной и муниципальной власти необходима на наш взгляд смена концептуального подхода к содержанию деятельности муниципальной власти. Необходим переход от финансирования расходов к оказанию государственных услуг (см. рис 3.5.). Вместо оценки эффективности по показателям освоения бюджетных ресурсов, отчетности о выполнении расходных обязательств необходимо перейти к показателям оказания государственных услуг. Это позволит, помимо решения вопросов оптимизации бюджетных расходов, решать также и вопросы повышения качества выполнения государством своих функций.
Не менее важным направлением является повышение доверия местного населения к власти. Для решения этой задачи требуется повышение прозрачности муниципального управления, которое будет достигнуто за счет разработки и внедрения административных регламентов, стандартов качества государственных услуг, развития системы обратной связи и отслеживания выполнения решений.
Важнейшими факторами повышения эффективности работы органов местного самоуправления является активизация участия населения в принятии и реализации решений по вопросам своей жизнедеятельности и повышение ответственности должностных лиц местного самоуправления, прежде всего, глав муниципальных образований за конечные результаты работы.
Одной из форм участия местного населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). В рамках программы развития местного самоуправления в РД необходимо поддерживать возможности для реализации различных форм территориального общественного самоуправления, различных форм ассоциаций жильцов и владельцев недвижимости, а также проектных (временных) форм организации самоуправления, нацеленных на решение конкретных местных проблем. Это могут быть территориальные партнерства, корпорации развития территорий, другие формы партнерств и объединений, целью которых является местное экономическое и социально-культурное развитие.
Относительным нововведением в регионе является развитие «малой демократии» - общественного управления малыми территориями через домовые и уличные комитеты, товарищества собственников жилья, трудовых коллективов, общественных профессиональных организаций, осуществляемого через систему выборных и подотчетных представителей. В отличие от системы общенациональной демократии, в структурах «малой демократии» результаты деятельности избранных представителей являются для избирателей очевидными, а сами эти представители находятся в полной доступности и в непосредственном прямом контакте с избирателями. Развитие институтов «малой демократии» позволит повысить контроль за реализацией решений и программ по целому спектру вопросов, будет способствовать развитию у населения навыков поведения в условиях демократического общества. Необходимо стимулировать процессы развития «малой демократии» - как по месту жительства, так и по месту работы граждан, с тем, чтобы решение спорных вопросов и конфликтных ситуаций могло проходить на демократической основе.
Важнейшей задачей является формирование постоянных согласительных комиссий и привлечение экспертных и проектно-аналитических групп с целью внедрения в практику самоуправления института независимой общественной экспертизы инвестиционных и градостроительных проектов. Необходимо также разработать алгоритмы работы над задачами, которые не соответствуют компетенции органов местного управления (например, выработка государственных решений, проведение качественного анализа ситуации социально-экономического развития, экспертные заключения, требующие узкоспециализированных знаний). Расширение использования исследовательских технологий (качественные, количественные исследования) позволит повысить информационно-аналитическую базу для принятия решений на всех уровнях муниципального управления.
Важным этапом в развитии местного самоуправления должно стать совершенствование механизмов их контроля и ответственности. В настоящее время системы текущего контроля и отчетности органов местного самоуправления перед избирателями не обладают требуемой эффективностью, фактически носят формальный характер. При этом возможности органов государственного управления республики по воздействию на органы местного самоуправления ограничены. В таких условиях чрезвычайно важно обеспечить прозрачность действия органов муниципального самоуправления, открытость и доступность информации о принимаемых решениях.
Особое значение приобретает электронная форма государственной услуги (электронное правительство), в частности, для той группы услуг, которая в действующей административной системе наиболее подвержена коррупции. В данную группу могут входить услуги государственных органов, выполняющих контрольно-надзорные, разрешительные и фискальные функции. Это обусловлено характером их деятельности, которая при недостаточной регламентации выполнения связанных с этим функций создает потенциальные условия для злоупотребления служебным положением. Поэтому внедрение современных информационных технологий в сфере предоставления государственных услуг в регионе позволит обеспечить доступность и качество услуг любому гражданину или организации в удобное время в удобном месте при минимальной затрате времени и усилий.
Разработка стратегии муниципального образования в системе стратегического управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне
В рыночных условиях хозяйствования эффективность функционирования экономики во многом зависит от результативности управленческих решений, принимаемых на муниципальном уровне, поскольку федеральные и региональные органы власти не в состоянии обеспечить эффективный мониторинг всех социально-экономических процессов, происходящих в различных территориальных образованиях.
Формирование механизма управления муниципальной экономикой и местным развитием - проблема довольно актуальная и многогранная. На основе анализа существующих подходов и теорий, с использованием комплексного подхода, сформулировано следующее определение: механизм управления социально-экономическом развитием на муниципальном уровне -это совокупность принципов, функций, методов и инструментов управленческого воздействия муниципальных органов власти, направленных на создание благоприятных условий жизни, удовлетворение потребностей и защиту интересов местного населения, и способствующих решению региональных и общенациональных социально-экономических приоритетов развития.
Вмешательство муниципальных органов управления в экономические процессы носит объективный характер и зависит от потребности местной экономики в координации и регулировании. Следовательно, в условиях нарастающего кризиса, в период формирования рыночных отношений, необходимо не уменьшать, а усиливать роль и влияние муниципальных органов власти на социально-экономические процессы территории. Данный вывод обусловлен тем, что в переходных экономиках муниципальные органы управления призваны выполнять функции создания рыночной системы, устранения негативных последствий стихийного формирования рынка, обеспечивать социальную и экологическую стабильность на своей территории и др.
Проведенный анализ современного состояния социально-экономического развития Республики Дагестан и управления на муниципальном уровне выявил следующие проблемы, не позволяющие обеспечить рост и развитие отдельных территорий и региона в целом: - значительная дифференциация уровня социально-экономического развития территорий республики; - чрезмерная концентрация экономического потенциала в отдельных муниципальных образованиях; - экономическая неинтегрированность муниципальных районов; - наличие проблемных муниципальных районов; - недостатки территориальной организации расселения; - хаотичное зонирование территорий; - дробность административно-территориального устройства; - локализация центров территориальных органов государственного управления в крупных административных центрах муниципальных районов.
Выходом из создавшейся ситуации может стать новое территориально-экономическое зонирование Республики Дагестан, в целях обеспечения равномерности в развитии муниципальных районов, расположенных в разных природных зонах. Экономическое зонирование в республике необходимо проводить с учетом реальной ситуации, природно-климатических условий, технической составляющей, экономического потенциала и территориального расположения.
В целях совершенствования и упорядочения управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне необходимо разработать и нормативно закрепить Программу пространственного развития Республики Дагестан, создав территориальные и экономические зоны, определив места локализации значимых социально-экономических объектов федерального, республиканского, местного уровней, основные параметры системы расселения и развития системы транспортно-коммуникационной инфраструктуры.
Программа пространственного развития региона, предполагающая формирование территориально-экономических зон, определяет полюса и точки роста территорий, дающие импульс развития региона в целом, его отдельным территориям - крупным экономическим зонам, отдельным муниципальным районам и городам республики.
Динамичное и устойчивое социально-экономическое развитие, как показывает мировой и отечественный опыт, возможно только при активном и компетентном государственном регулировании, при наличии тщательно разработанной долгосрочной стратегии, четком определении общих целей и приоритетов, путей и методов их реализации. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. утверждены Основы стратегического планирования в Российской Федерации, которые устанавливают четкий порядок стратегического планирования долгосрочного развития в стране и субъектах РФ. Таким образом, в итоге реализации Указа Президента в России должна быть сформирована единая и взаимоувязанная система стратегического планирования и управления на всех уровнях: федеральном, федеральных округов, субъектов федерации, муниципальных образований.
Разработка стратегий развития территорий - это не только требование, идущее от федерального и регионального уровня управления, но и внутренняя необходимость, определяемая потребностями самих муниципальных образований. Использование методов стратегического планирования территории позволит повысить эффективность управления муниципальным развитием и создаст благоприятные возможности для преодоления существующих и потенциальных проблем и устранения ограничений в социально-экономическом развитии муниципальных образований.
Серьезные недостатки в деятельности муниципальных органов власти и низкое социально-экономическое развитие муниципальных образований Республики Дагестан свидетельствуют о необходимости качественных преобразований в системе управления на муниципальном уровне.
На наш взгляд, переход от преимущественно формального местного самоуправления к подлинной самоорганизации граждан в решении проблем обустройства и повышения качества жизни должен быть осуществлен в рамках целевой программы по развитию местного самоуправления. Центральной задачей при разработке программы является решение проблемы нормативно-правового обеспечения и повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления.
Важным направлением повышения эффективности муниципального управления должен стать переход от ориентации на процесс к ориентации на результат. Требуется значительно повысить ответственность муниципальных органов власти за счет внедрения эффективной системы мотивации, позволяющей увязать оценку сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления, государственных служащих с результатами их деятельности. Для предотвращения коррупции и волокиты требуется предельно повысить прозрачность деятельности местных органов за счет разработки и внедрения административных регламентов, стандартов качества государственных услуг, информатизации процессов исполнения решений.
Для повышения результативности деятельности государственной и муниципальной власти необходима на наш взгляд смена концептуального подхода к содержанию деятельности муниципальной власти. Вместо оценки эффективности по показателям освоения бюджетных ресурсов, отчетности о выполнении расходных обязательств необходимо перейти к показателям оказания государственных услуг. Это позволит, помимо решения вопросов оптимизации бюджетных расходов, решать также и вопросы повышения качества выполнения муниципальных органов своих функций.
