Содержание к диссертации
Введение
1. Сущность, проблемы и перспективы бюджетного федерализма 9
1.1. Понятие бюджетного федерализма, его сущность, принципы и модели 9
1.2. Субсидиарность в отношениях федерального центра и регионов -императив времени 26
1.3. Общая характеристика и анализ межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии и Индии) 37
1.4. Состояние, проблемы и перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации 56
Выводы по первой главе 65
2. Трансфертная система расчётов как инстумент межрегионального бюджетно-финансового сглаживания 68
2.1. Цели и принципы методики расчета и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации 68
2.2. Тенденции в распределении финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из Федерального бюджета в 1992-
2.3. Анализ динамики распределения средств ФФПР в 2001 и 2002 гг. 87
2.4. Нефинансируемые мандаты в Российской Федерации: состояние и тенденции 96
Выводы по второй главе 113
3. Направления совершенствования механизма межрегионального бюджетно-финансового сглаживания в российской федерации 116
3.1. Предлагаемая модель межбюджетных отношений в Российской Федерации 116
3.2. Сравнение предлагаемой модели межбюджетных отношений с существующей (на примере Томской, Кемеровской, Новосибирской областей и Алтайского края) 138
3.3. Предложения по совершенствованию методики распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов 145
Выводы по третьей главе 157
Заключение 160
Список использованных источников 167
иложения 176
- Понятие бюджетного федерализма, его сущность, принципы и модели
- Субсидиарность в отношениях федерального центра и регионов -императив времени
- Цели и принципы методики расчета и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
- Предлагаемая модель межбюджетных отношений в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы работы. Необходимым условием успешности проводимых в России социально-экономических реформ является эффективное распределение средств между бюджетами всех уровней. Поэтому разработка модели бюджетного федерализма, обеспечивающей во всех регионах равное финансирование закрепленных за ними расходных полномочий, является актуальной задачей. Попытки её решения предпринимались в РФ неоднократно в течении последнего десятилетия, но их нельзя назвать удачными.
Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объём доходных источников субъектов Федерации полностью адекватен объёму их расходных полномочий. Однако на практике это выглядит, как правило, не так, в результате чего возникает ««вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв», который необходимо покрывать за счёт трансфертов из федерального бюджета. Поскольку федеральный бюджет перманентно дефицитен, постольку большинство регионов страны имеет уровень бюджетной обеспеченности намного ниже среднего и разница между «богатыми» и «бедными» регионами постоянно увеличивается. Это обусловливает неоправданные различия в уровне жизни населения, лишает многие субъекты РФ возможности осуществлять модернизацию своей экономики. Региональная бюджетно-финансовая асимметрия консервирует экономическую отсталость страны. Для сглаживания этой асимметрии необходимо привести расходы бюджетов в соответствие с суммарным объёмом их доходов.
Автору решение этой задачи видится в увеличении доли налоговых доходов субнациональных бюджетов. В пользу этого говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей не зависит, налоговые поступления в субнациональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории.
Следовательно, актуальность закрепления за региональными бюджетами налоговых доходов состоит в том, что стимулирует собственные налоговые усилия органов власти регионов.
Степень изученности проблемы. Различные аспекты проблемы совершенствования межбюджетных отношений и развития бюджетного федерализма исследованы отечественными и зарубежными учёными.
К наиболее значимым трудам в этой области можно отнести работы О.В. Богачёвой, С.Д. Валентея, Д. Елазара, А.Г. Игудина, Л.М. Карапетяна, А.Е. Козлова, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, В.Н. Лысенко, Е.А. Марчук, А.С. Маршаловой, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной, У. Райкера, С. Сольника, И.А. Умновой, В.Е Чиркина. В них содержатся теоретические разработки в области межбюджетных отношений, основанные на различии моделей федерализма. Однако вопросы межрегионального бюджетно-финансового регулирования в современных экономических условиях Российской Федерации ими проработаны недостаточно полно, что связано с быстро меняющимся состоянием государственной политики в области межбюджетных отношений.
Необходимо отметить также плодотворные исследования, посвященные опыту анализа финансовых потоков между федеральным бюджетом и регионами, которые в 90-х годах XX века проводил московский центр института «Восток-Запад» в рамках проекта «Открытые финансы».
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка эффективной модели бюджетно-финансового сглаживания, обеспечивающей межрегионалыгую симметрию в Российской Федерации.
Достижение указанной цели предопределило необходимость решения следующих задач:
- выявление закономерностей распределения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти;
- систематизация теоретических аспектов распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы, а также средств финансовой поддержки бюджетов нижестоящего уровня в государстве с многоуровневым бюджетным устройством;
- уточнение понятий «межрегиональное бюджетно-финансовое сглаживание» и «межрегиональная асимметрия», разработка инструментов и механизмов сглаживания;
- анализ степени сбалансированности российской бюджетной системы;
- анализ системы и выявление тенденций распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в 1992-2001 гг., а также анализ динамики и пропорций распределения средств из Фонда финансовой поддержки регионов в 2001-2002 гг.;
анализ состояния и тенденций финансирования федеральных мандатов в Российской Федерации;
- апробация новой модели межбюджетных отношений на примере Томской, Кемеровской, Новосибирской областей и Алтайского края.
Предмет исследования. Предметом исследования являются межбюджетные отношения в Российской Федерации.
Объект исследования. Объектом исследования являются региональные бюджетно-финансовые системы Российской Федерации.
Теоретическая, методологическая и информационная основы исследования. Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных авторов в области межбюджетных отношений и проблем становления бюджетного федерализма.
Методологической основой работы являются общая теория систем, теория эволюционного развития, теория государственного и муниципального развития.
Нормативно-правовую базу исследования составили законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации и её субъектов.
Информационной базой исследования являются, материалы государственной статистики, методические разработки Министерства финансов РФ за 1992-2002 гг. В качестве эмпирического материала использованы статистические данные Департамента финансов и Департамента экономики ряда областей и краёв Сибири.
Результаты исследования, выносимые на защиту. Главным результатом исследования являются теоретические и организационные основы построения модели межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма, позволяющей чётко разграничить полномочия в области доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.
Эти результаты представляют собой целостную совокупность положений, выносимых на защиту.
Научная новизна проведённого исследования заключена в следующих отстаиваемых положениях:
под межрегиональной бюджетно-финансовой симметрией следует понимать одинаковую обеспеченность финансовыми ресурсами расходных полномочий, закреплённых за каждым регионом, а не бюджетную обеспеченность в расчёте на душу населения;
основным инструментом межрегионального бюджетно-финансового сглаживания следует считать распределение доходных источников за региональными бюджетами, а не трансфертное регулирование из федерального бюджета;
определение нормативов бюджетного финансирования должно быть основано на минимальных социальных стандартах и гарантиях, а не на численности населения разных регионов;
«федеральные мандаты» должны быть закреплены за региональными бюджетами на основе социально-экономических факторов, отражённых в разработанной автором классификации;
возросшие масштабы трансфертного регулирования межбюджетных отношений негативно сказываются на уровне бюджетной самостоятельности регионов и стимулируют иждивенчество;
- под бюджетно-финансовым сглаживанием межрегиональной асимметрии следует понимать процесс обеспечения региональных бюджетов, с использованием совокупности бюджетно-налоговых инструментов, финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения обязательств, возложенных на них федеральным законодательством;
новые методы бюджетно-финансового сглаживания межрегиональной асимметрии, необходимо создавать на сочетании использования инструментов межрегионального бюджетно-финансового сглаживания в рамках предлагаемой модели межбюджетных отношений и принципов бюджетного федерализма;
реализация принципа субсидиарное™ заключается в чётком разграничении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и привлечении финансовой помощи из федерального бюджета только в случае недостатка собственных финансовых ресурсов региона.
Практическая значимость работы. Разработанная модель ® межбюджетных отношений может быть использована Министерством финансов РФ, а также региональными департаментами финансов для бюджетно-финансового сглаживания межрегиональной асимметрии.
Многие положения диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Государственное регулирование национальной экономики», «Национальная экономика», «Региональная экономика» и др.
Понятие бюджетного федерализма, его сущность, принципы и модели
Современная наука рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях её территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем, в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства государства ушёл далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными государственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоническое сообщество (пример Европейского Союза). В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. Можно без преувеличения сказать: «государственная общность» и «государственное многообразие» стали двумя доминантами мирового развития.
Эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление его принципов - около двух столетий. Государственно-правовая наука свидетельствует, что элементы федерации появились ещё в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в периоды новой и новейшей истории1.
В целом появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности.
Впервые конституционно-правовое федеративное государство образовалось в США (1787), затем в Мексике (1824), Бразилии (1889), Австралии (1901), России (1918) и далее в других. Всего в современном мире насчитывается более 180 государственных образований2, подавляющее большинство из которых является многонациональными. А федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств, с охватом 50% территории и 1/3 населения планеты.
Устройство федеративных государств при некоторых различиях территориальной организации и форм правления основывается на общем понятии и принципах.
Определение понятия «федерализм» (от франц. - federalisme) с некоторыми редакционными различиями существует давно. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты политической и финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований.
Понятие «федеративное государство» является производным от понятия «федерализм» и в научной литературе определяется как «союзное государство», «добровольное объединение государств в союзное государство на основе федеративного договора», «более демократическая форма организации государства, чем унитаризм» и т.п1.
Следует отметить, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Суть состоит в том, что «федерализм» включает систему основных признаков и принципов определённой формы государственного устройства, характеризующих организацию и функционирование федеративного государства любой страны и отличающих его от унитарного государства.
В современной экономической литературе термином «бюджетный федерализм» описывают такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплённых за ним бюджетных полномочий2.
Модель бюджетного федерализма имеет также две «модификации» в виде «конкурентной» и «кооперативной» моделей. Ниже, на рисунке 1.1 указаны их характеристики и преимущества.
Понятие «бюджетный федерализм» (или «бюджетно-налоговый федерализм») получило широкое хождение среди российских специалистов в ходе проведенного в 1992 году исследования миссией Мирового Банка. Это исследование, проведенное на огромном фактическом материале (в том числе — большого числа зарубежных стран) и с учетом реальной ситуации в российских регионах показало (к сожалению, до сих пор не реализованные) перспективы их развития.
Субсидиарность в отношениях федерального центра и регионов -императив времени
Характер системы разделения власти по вертикали обусловлен природой государства. Подводя итоги более чем двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма, современные теоретики уделяют значительное внимание анализу его природы, а также природы федерации.
Для новейших теорий федерализма характерно широкое использование знаний прикладных наук теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из достаточно популярных в мировой науке метаюридических подходов1 является понимание природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкеру, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания, Уильям Райкер в своём труде «Федерализм: Истоки, Развитие, Важность» попытался сформулировать конституционную модель закрепления системы разделения власти при федеративном устройстве: «Конституция является федеральной, если:
1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;
2) каждый уровень имеет, по крайней мере, одну сферу, в которой он является автономным; имеются определённые гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере» .
Новейшие интерпретации данной теории связаны с усилением управленческо-кибернетического начала. Так, некоторые сторонники такого понимания федеративного государства используют для анализа отношений между федеральным центром и территориями теорию игр. Федерация и её субъекты уподобляются участникам игры, в которой механизм распределения власти представляется как торг и сделки, а государственная структура -«зависимой переменной, постоянно изменяемой решениями сторон»3.
Другое теоретическое направление объясняет особенности федеративных отношений через концепцию «участия» (Борель, Люфер). При таком понимании в основу сущности природы федеративного государства положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в осуществлении государственной власти. Согласно данной концепции существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть. «Так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства»1.
Идеи этой концепции разделяют некоторые отечественные исследователи. Так, Г. Королёва-Коноплянная подчёркивает, что общегосударственная власть суверенная, «поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединённых в общий союз волей народа. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге»2.
Не отрицая ценность данных концепций для понимания отдельных сущностных и функциональных сторон природы федеративного государства, нельзя не отметить в тоже время их ограниченность. В теоретических постулатах У. Райкера и его сторонников за основу берётся лишь организационно-функциональное начало федерализма в его формальном воплощении, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь её одна сущностная сторона — согласование воли для централизации власти
По нашему мнению, наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниила Елазара, Винсента Острома1.
С этих позиций договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых — согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути — «самоуправляемое договорное государство», в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство Fie может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае с той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.
Цели и принципы методики расчета и распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации
Как уже подчёркивалось, в мировой практике существуют два основных способа регионального бюджетно-финансового выравнивания - это, во-первых, выравнивание региональных бюджетных доходов и, во-вторых, выделение финансовой помощи для покрытия разницы между прогнозным объемом
доходов и нормативным объемом расходов. Часто первый способ называют доходным, а второй - расходно-доходным выравниванием.
Доходное выравнивание традиционно считается самым простым и наиболее прозрачным методом распределения средств федеральной финансовой помощи регионам. Он подразумевает предоставление ресурсов только в зависимости от дифференциации по регионам среднедушевых налоговых доходов (или всех среднедушевых доходов). Такое доходное выравнивание может базироваться на учете отклонения скорректированных отчетных или прогнозных доходов субъекта Федерации от некоторого уровня, например, среднего по Российской Федерации. Альтернативным методом выравнивания может служить перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке имеющейся налоговой базы (налогового потенциала), например, на оценке валового регионального продукта, или показателе доходов в регионе, опирающемся на данные сводного финансового баланса. В таком случае федеральная помощь выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала.
Необходимо заметить, что может иметь место выравнивание доходов регионов как в смысле обеспечения каждому из них некоторого минимального уровня доходов, величина которого определяется наличием средств в Фонде финансовой поддержки, так и выравнивание в смысле разделения средств Фонда финансовой поддержки пропорционально отклонению фактических душевых бюджетных доходов регионов от среднего (или какого-либо еще заранее заданного уровня).
Принципиальным преимуществом применения на практике методики доходного выравнивания при распределении федеральной финансовой помощи является фактический отказ центральных органов власти от обязательств по финансированию региональных бюджетных расходов. При выравнивании доходных показателей федеральный центр несет ответственность только по обеспечению определенного уровня бюджетных доходов, предоставляя право региональным властям самостоятельно определять направления расходования средств и, следовательно, - принимать на себя обязательства по их финансированию.
Второй возможный вариант распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов основывается на так называемом расходно-доходном выравнивании. В этом случае определение долей регионов в Фонде учитывает потребности региона в осуществлении бюджетных расходов. При этом главной проблемой становится определение обоснованных расходных потребностей региональных и местных органов власти.
Среди наиболее простых методов можно выделить выравнивание, учитывающее только численность населения отдельных регионов и его половозрастную структуру, а также выравнивание на основе различий между регионами по стоимости стандартной потребительской корзины или величины прожиточного минимума.
Существуют и более сложные подходы к расходно-доходному выравниванию. Может быть предложено выравнивание, основанное на разделении Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации на две части, одна из которых распределяется исходя из цели доходного сглаживания, другая - на основе отклонения нормативных расходов (рассчитанных на основе государственных стандартов) в регионе от средних (нормативных) по Российской Федерации или иа основе отклонения нормативных расходов от прогнозных доходов субъекта Федерации.
Расчет расходных потребностей региона в целях распределения трансфертов в соответствии с предлагаемой методикой происходит по восьми основным статьям расходов бюджетов субъектов Федерации: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура и искусство, правоохранительная деятельность, транспорт, государственное управление и социальная политика. Статьи расходов региональных бюджетов, по которым производится расчет нормативов расходных потребностей, и используемые для расчета факторы приведены в табл.2.1. По причине показательной формы зависимости рассчитываемых показателей для облегчения использования методики нормативные расходы по каждой статье определяются как произведение коэффициентов, делающих поправку на значение фактора, определяющего бюджетные расходы по данной статье.
Предлагаемая модель межбюджетных отношений в Российской Федерации
В рамках общей стратегии развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений, то есть перейти от существующей модели бюджетного федерализма с элементами асимметрии к модели подлинно бюджетного федерализма позволяющей проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами, - одна из ключевых задач, стоящих перед реформой межбюджетных отношений. Результатом являлось бы сокращение, а в ближайшей перспективе -полная ликвидация «нефинансируемых федеральных мандатов».
Кроме того, итогом успешной реализации модели явилось бы существенное повышение доли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных доходов.
Следует отметить, что реализация модели направлена на повышение эффективности системы налогов и сборов, а также системы межбюджетных отношений в России. Помимо предложений, разработанных в исследовании, оценка эффекта которых сделана выше, можно привести следующие рекомендации в области совершенствования российской налоговой и бюджетной системы.
Эта модель должна обеспечивать:
- эффективность управление государственными и муниципальными финансами при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для производства общественных услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики;
- создание долгосрочных стимулов для региональных и местных органов власти и управления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат;
- единство налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны;
- выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
- достижение согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий и создание условий для эффективного выполнения региональными и местными органами власти своих функций.
Для достижения указанных целей необходимо, прежде всего, обеспечить право и обязанность региональных и местных органов власти принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов.
Система межбюджетных отношений должна базироваться на принципах равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников. В то же время, предлагаемая модель исходит из недопустимости применения для отдельных субъектов Федерации особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставления финансовой помощи. Она включает в себя следующие составные части: - разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; - разграничение налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы; - совершенствование методики оказания финансовой помощи.
Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принятое бюджетное законодательство Российской Федерации на данный момент не содержит главного элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий и разделения ответственности между органами власти разных уровней.
В этих целях необходимо ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие «расходные полномочия» - права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции: а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов); б) обеспечивать их финансовыми средствами; в) проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.
