Содержание к диссертации
Введение
1. Местная финансовая политика как составляющая системы управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципального образования 10
1.1. Финансовые ресурсы муниципального образования в управлении реализацией концепции его стратегического развития 10
1.2. Сущность и принципы разработки муниципальной финансовой политики в современных условиях хозяйствования 22
1.3 Формирование целей муниципальной финансовой политики 38
1.4. Механизм реализации муниципальной финансовой политики 50
2. Стратегический баланс муниципальных финансовых ресурсов как инструмент управления реализацией концепции перспективного развития территории 64
2.1. Сущность и структура стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов 64
2.2. Целевые ориентиры и основные направления улучшения стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов.75
2.3. Нормирование затрат на реализацию функций местного самоуправления как фактор экономии бюджетных средств 98
2.4. Пути мобилизации внебюджетных источников инвестиционного финансирования стратегического развития муниципального образования 128
3. Управление финансовым обеспечением реализации концепции стратегического развития муниципального образования (на примере псковского района псковской области) 145
3.1. Стратегические цели и приоритеты комплексного социально-экономического развития региона 145
3.2. Целевые ориентиры районной финансовой политики на стратегическую перспективу 151
3.3. Основные направления деятельности администрации района по финансовому обеспечению реализации концепции его стратегического развития 155
Литература 170
Приложения 179
- Финансовые ресурсы муниципального образования в управлении реализацией концепции его стратегического развития
- Сущность и принципы разработки муниципальной финансовой политики в современных условиях хозяйствования
- Сущность и структура стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов
- Стратегические цели и приоритеты комплексного социально-экономического развития региона
Введение к работе
Необходимость стратегического планирования комплексного социально-экономического развития страны, ее отдельных регионов-субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целом осознана обществом. Попытки использования технологий стратегического территориального планирования предпринимаются, в частности, на муниципальном уровне; многие муниципальные образования России осуществили разработку документов, раскрывающих стратегический замысел развития. Анализ таких документов свидетельствует, что они обладают рядом существенных недостатков, их следует совершенствовать. В то же время необходимо двигаться в направлении практической реализации заложенных в концепциях целей и приоритетов стратегического комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, без чего отмеченные документы стратегического характера являются просто "суммой благих пожеланий".
Оценивая современное состояние процесса реализации концепций стратегического комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России, приходится констатировать, что результативность его остается весьма низкой. Дело в том, что практическое воплощение стратегических замыслов развития муниципальных образований требует, в частности, значительных затрат финансовых ресурсов. Однако органы местного самоуправления зачастую не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, испытывают существенные затруднения с финансовым обеспечением реализации концепции стратегического развития муниципальных образований.,
Ситуация, сложившаяся в сфере государственного регулирования доходов местных бюджетов, делает муниципальные образования в значительной мере зависимыми от администраций субъектов Российской Федерации, в руках которых сосредоточена основная часть бюджетных средств для финансирования местного самоуправления. Однако, во-первых, и относительно малыми бюджетными средствами можно распорядиться эффективно; во-вторых, широкие возможности укрепления финансовой базы местного самоуправления связаны с мобилизацией внебюджетных источников инвестиционного финансирования стратегического развития муниципальных образований, что актуализирует проблему управления финансовым обеспечением практического достижения заложенных в концепциях стратегических целей и приоритетов муниципального развития.
Отдельные аспекты управления финансовым обеспечением стратеги-ческого развития муниципальных образований политико-экономических условиях современной России исследовались в трудах отечественных ученых. Среди них следует выделить работы Ветрова Г.Ю., Зябловой С.Л., Поповой М.И., Рохчина В.Е., Юрковой С.Н., Швецова А.Н., Ширяева В.И., Широкова А.Н. и др.
Однако научные работы, посвященные проблеме создания целостной системы управления финансовым обеспечением развития муниципальных образований России, отсутствуют.
Актуальность исследования обусловлена также необходимостью научного обеспечения решения проблем управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципальных образований. Так предметом дискуссии является само понятие муниципальных финансовых ресурсов; требуют исследования проблемы разработки и реализации муниципальной финансовой политики, формирования и рационализации стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов как инструмента управления финансовым обеспечением реализации концепции перспективного развития территории. Вместе с тем практике остро необходимы научно обоснованные рекомендации, использование которых может в существенной мере улучшить положение дел в рассматриваемой сфереЗначительная актуальность исследуемой проблемы управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципального образования, ее научная и практическая значимость, недостаточная разработанность ее методологических и методических аспектов предопределили цель и задачи настоящей работы.
Целью диссертационного исследования является создание методологических и методических основ управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципальных образований России, разработка рекомендаций по их реализации в современных политико-экономических условиях.
Для достижения указанной цели в диссертации поставлены следующие задачи:
• уточнить сущность категории "муниципальные финансовые ресурсы" и определить принципы разработки муниципальной финансовой политики;
• разработать алгоритм определения целей муниципальной финансовой политики и механизм их реализации;
• обосновать принципиальную схему увязки основных документов, характеризующих стратегическое комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и его финансовое обеспечение;
• осуществить экономико-правовое обоснование целесообразности разработки стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов как инновационного инструмента управления финансовым обеспечением реализации концепции перспективного развития территории;
• определить структуру, основные целевые ориентиры и направления улучшения стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов;
• разработать рекомендации по нормированию затрат на реализацию функций местного самоуправления как фактора экономии бюджетных средств;
• обосновать рекомендации по мобилизации внебюджетных источников инвестиционного финансирования стратегического развития муниципального образования;
• обосновать с использованием разработанного научно-методического инструментария целевые ориентиры муниципальной финансовой политики на стратегическую перспективу одного из крупнейших районов Псковской области - Псковского района; разработать основные направления деятельности администрации района по финансовому обеспечению реализации концепции его стратегического развития.
Объектом исследования является управление финансовым обеспечением стратегического развития муниципального образования в современных политико-экономических условиях.
Предметом исследования является совокупность методологических, методических и прикладных вопросов управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципальных образований России.
Методологической и информационной основой исследования являются: современная теория управления развитием многоукладной экономики; теория государственного и муниципального управления; научные труды отечественных и зарубежных ученых в области территориального управления; результаты исследований в области организации бюджетного процесса на муниципальном уровне; законодательные и нормативные акты, регламентирующие различные аспекты финансового обеспечения развития муниципальных образований России.
Исследование строилось на принципах системного подхода, использовались методы логического анализа и синтеза. Постановка и доказательство рабочих гипотез сопровождались содержательной интерпретацией выводов.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
• разработаны методологические и методические основы управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципальных образований России, в том числе: выяснена сущность категории "муниципальные финансовые ресурсы", определены и раскрыты сущностные характеристики системы управления муниципальными финансовыми ресурсами; уточнены основные компоненты системы управления муниципальными финансовыми ресурсами и раскрыто их содержание;
• обоснована необходимость формирования и реализации муниципальной финансовой политики как составляющей системы управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципального образования; определены ее сущность и принципы формирования;
• определена сущность целей муниципальной финансовой политики, разработан алгоритм их определения; выяснены структура и содержание механизма реализации муниципальной финансовой полити-ки;
• разработаны методологические и методические аспекты формирования стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов как инструмента управления реализацией концепции перспективного развития территории, в том числе: определены сущность и структура баланса; целевые ориентиры и основные направления его рационализации; разработаны методические предложения по нормированию затрат на реализацию функций местного самоуправления, рассматриваемому как фактор экономии бюджетных средств; обоснованы пути мобилизации внебюджетных источников инвестиционного финансирования стратегического развития муниципальных образований.
Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты могут быть использованы администрациями муниципальных образований, субъектов РФ для решения проблем управления финансовым обеспечением реализации концепций стратегического развития территорий. Выводы и рекомендации диссертационной работы являются основой для дальнейших исследований в области стратегического территориального планирования, могут быть использованы в системе обучения персонала муниципального и регионального управления.
Апробация и внедрение результатов диссертации
Исследования осуществлялись в рамках программы фундаментальных исследований ИРЭ РАН по теме: "Разработка теоретико-методологических основ социально-экономического развития регионов в контексте формирования социально-ориентированной национальной экономики", а также в рамках темы "Разработка рекомендаций по планированию комплексного социально-экономического развития муниципальных образований", выполняемой Северо-Западным филиалом Российского научного центра государственного и муниципального управления.
Основные научные результаты диссертации обсуждены на региональных научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: на научно-практической конференции "Стратегическое развитие муниципальных образований Псковской области" (Дедовичй, 2000, 3 декабря); III научно-практической конференции Северо-Западной секции содействия развитию экономической науки ОЭ РАН "Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития" (Санкт-Петербург, 2002г., 19-20 июня); II международной научно-практической конференции "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" (Петрозаводск, 2002г., 28-30 мая).
Разработки автора в области управления финансовым обеспечением реализации концепций стратегического развития муниципальных образований нашли применение во Псковском районе Псковской области (2001г.), ряде других муниципальных образований региона (2002г.), а также в деятельности по повышению квалификации кадров органов территориального управления, осуществляемой Санкт-Петербургским Учебно-научным центром государственного и муниципального управления (2001-2002гг.).
Структура и содержание работы обусловлены поставленной целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованной литературы.
Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, сформулированы его цель и задачи, указана степень научной новизны, теоретическая и практическая значимость выполненной работы.
В первой главе осуществлено рассмотрение местной финансовой политики как составляющей системы управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципального образования. Показана необходимость преодоления сложившегося стереотипа в трактовке муниципальных финансовых ресурсов, к которым предлагается относить не только доходы бюджета местного муниципального образования, но и иные средства, привлекаемые для решения местных задач. Выявлена сущность и содержательно раскрыты основные принципы разработки муниципальной финансовой политики в современных условиях хозяйствования.
Разработан алгоритм формирования целей муниципальной финансовой политики и определены сущностные характеристики механизма их реализации.
Во второй главе исследуются вопросы разработки стратегического баланса муниципальных ресурсов как инструмента управления реализацией концепции перспективного развития территории. Обоснована необходимость разработки стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов для решения задач управления финансовым обеспечением стратегического развития муниципальных образований России.
Показано, что разработка стратегических балансов муниципальных финансовых ресурсов, выступающих в качестве инструментов увязки перспективных социально-экономических и финансовых плановых документов, характеризующих развитие территорий, находится в рамках правового поля финансового регулирования, определяемого Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Подробно рассмотрена типовая структура стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов, обоснованы целевые ориентиры и пути его улучшения. Разработаны методические предложения по определению нормативов затрат на реализацию функций местного самоуправления, обоснованы направления мобилизации внебюджетных источников инвестиционного финансирования стратегического развития муниципального образования.
В третьей главе рассмотрены актуальные проблемы управления финансовым обеспечением реализации концепции стратегического комплексного социально-экономического развития конкретного муниципального образования - Псковского района Псковской области. Здесь обоснованы, в частности, целевые ориентиры районной финансовой политики на стратегическую перспективу, рассматриваемой в качестве значимой составляющей механизма достижения намеченных в концепции целей и приоритетов развития района; определены основные направления деятельности администрации района по финансовому обеспечению реализации концепции его стратегического развития.
В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационного исследования.
Финансовые ресурсы муниципального образования в управлении реализацией концепции его стратегического развития
В ходе радикальной экономической реформы в России в начале 90-х годов были подорваны основы административной экономики и, в частности, была разрушена система директивного планирования. Наряду с положительными аспектами этого процесса выявились и негативные стороны, связанные с полным демонтажем планового начала в управлении, имели место противопоставления плана и рынка. На муниципальном уровне процесс разрушения сложившейся системы планирования выразился, в частности, в сворачивании целенаправленной и постоянной работы по комплексному анализу складывающейся на территории социально-экономической ситуации, прогнозированию развития экономики, социальной сферы, формированию программ и т.п. В результате были практически полностью упразднены плановые органы в структурах регионального и муниципального управления, утеряны сформировавшиеся ранее информационные базы расчетов прогнозно-аналитического характера, произошел отток квалифицированных кадров из сферы муниципального планирования.
В то же время противопоставление плана и рынка было во многом надуманным, отражало, по существу, сикшинутные интересы руководителей реформ, не учитывало мировой опыт реформирования экономики. Так, например, И.И.Сигов отмечает, что противопоставление плановых и рыночных начал регулирования экономики вообще является анахронизмом [76]. Исследования крупнейшего английского экономиста Дж. М. Кейнса, известного сторонника либеральной западной цивилизации К.Поппера [62], авторов учебника "Экономика" ПСамуэльсона и В. Норхауса [75], Дж. Сороса [78] и др. убедительно подтверждают это. Рынок не является высокоэффективной формой регулирования экономической деятельности людей, каковой ее изображают его апологеты. В отличие от плана рынок не преследует иной цели, кроме наиболее выгодной реализации продукции; он бессилен поддерживать само существование ряда важных сфер человеческой деятельности (фундаментальных исследований, охраны окружающей среды, здравоохранения и т.п.), без которых не может развиваться общество.
В условиях складывающегося в России нового механизма хозяйствования централизованное начало является объективной необходимостью для решения проблем межотраслевого и территориального характера, что требует, в свою очередь, использования адекватных методов и форм планирования на всех уровнях управления. Это означает, что и на муниципальном уровне управления именно централизованное начало призвано обеспечить баланс интересов государства, местного сообщества, других субъектов управления и хозяйствования, имеющих интересы на территории муниципального образования, который в принципе не может быть достигнут при помощи механизма чисто рыночных отношений. Речь идет, в частности, о рационализации сложившихся структур экономики муниципальных образований в соответствии с их новым стратегическим выбором [72], решении крупных территориальных проблем социального, экологического и научно-инновационного характера.
Именно поэтому планирование следует рассматривать как инструмент эффективного решения целого ряда специфических проблем комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования, а не противодействующий им.
Следует отметить, что вопрос о соотношении плана и рынка в российском обществе в настоящее время еще не закрыт, несмотря на кажущуюся очевидность его решения. Он просто переведен в другую плоскость. Сегодня апологеты рынка, признавая на словах необходимость использования методов планового регулирования, пытаются вернуться к известному тезису об отделении государства от экономики. Так, например, в марте 2001г. Правительство России приняло "Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу" [57], которые являются результатом "скрещивания" двух ранее выполненных разработок стратегического характера: во-первых, Центром стратегических разработок под руководством Г.Грефа [58], во-вторых, рабочей группой во главе с В.Ишаевым [46]. Не вдаваясь в подробный анализ этих материалов, отметим, что ключевой вопрос реализации любой концепции государственного развития, связанный с определением роли государства в управлении экономикой, остался, по существу, открытым. Авторы представленных документов занимают здесь практически полярные позиции, причем именно группа, возглавляемая ныне действующим министром экономического развития и торговли, отражает известную позицию "чем меньше государства в экономике, тем лучше". Поэтому не случайно страна, ее регионы не имеют сегодня научно обоснованных концепций своего стратегического развития [83].
В настоящее время в муниципальных образованиях страны предпри-нимаются значительные усилия по разработке документов, характеризующих их стратегическое социально-экономическое развитие. Процесс этот носит в основе своей объективный характер, ибо в современных политико-экономических условиях муниципальным органам власти и управления для решения проблем комплексного развития подведомственных территорий необходимо иметь четкое представление о функциях, которые они будут выполнять в будущем, о приоритетах социально-экономического развития и расходования ресурсов.
На территориях муниципальных образований сегодня пересекаются зачастую разнонаправленные интересы различных субъектов управления и хозяйствования, поэтому при организации планового управления на местном уровне необходимо использование методов именно стратегического территориального планирования, главное отличие которых от традиционных методов долгосрочного планирования состоит в предвидении изменений внутренней и внешней среды муниципального образования, адаптации к ним процесса его развития.
В 2000-2001 гг. в муниципальных образованиях Псковской области была осуществлена при методической и консалтинговой поддержке Северо-Западного филиала Российского научного центра государственного и муниципального управления и экспертов проекта TACIS "Муниципальный менеджмент в Российской Федерации" разработка концепций их стратегическо-го развития [96].
Сущность и принципы разработки муниципальной финансовой политики в современных условиях хозяйствования
Проблема практической реализации принятой концепции развития муниципального образования в значительной мере состоит в финансовом обеспечении достижения намеченных стратегических целей и приоритетов. Сегодня очень немногие муниципальные образования страны сформировали бездефицитный бюджет, имеющий в своем составе "бюджет развития". Наоборот, типичной является ситуация, когда бюджет дефицитен, финансовых средств на перспективное развитие практически нет, во всяком случае их, как правило, недостаточно для финансирования давно назревших крупных структурных преобразований в экономике муниципального образования, решения широкого спектра проблем социального и экономического характера, действенной поддержки предпринимательства и т.п.
Выше мы отмечали, что такое в делом неблагоприятное положение с муниципальными финансовыми ресурсами обусловлено в значительной мере сложившимися политико-экономическими реалиями, определяющими и современное состояние местного самоуправления в целом, и его финансово- экономическую основу. Именно поэтому и необходима разработка научно обоснованной местной финансовой политики, способной обеспечить, в частности, финансирование реализации концепции стратегического развития муниципального образования. В связи с этим попытаемся выяснить сущность и основные принципы разработки такой политики.
В общем случае под научной категорией "политика" принято понимать совокупность целей и задач стратегического и тактического характера, а также механизм их реализации в какой-либо сфере общественного развития. По существу, политика представляет собой некий целенаправленный процесс, а это означает, что с системных позиций политику можно рассматривать как элемент процесса управления, который выступает, в свою очередь, в качестве важнейшей составной части системы управления той или иной сферой общественного развития.
Реализация концепции стратегического развития муниципального образования - сложный, рассчитанный на длительную перспективу процесс, требующий привлечения значительных объемов ресурсов, в первую очередь, финансовых. Поэтому важнейшим условием результативности работ в рассматриваемой сфере является создание эффективной системы управления реализацией концепции.
Такая система должна быть адекватна системе управления муниципальным образованием, ибо реализация концепции его комплексного стратегического развития потребует "подключения" практически всех звеньев местных властных структур. Важной составляющей такой системы управления муниципальным образованием выступает подсистема финансового обеспечения, в задачу которой входит, в общем случае, решение стратегических и тактических проблем мобилизации и рационального использования муниципальных финансовых ресурсов.
Анализ муниципальных систем управления свидетельствует, что в их организационных структурах зачастую не удается определить звено, несущее всю полноту ответственности за разработку стратегии и тактики привлечения и расходования всех муниципальных финансовых ресурсов. Распространение получили структуры управления, занимающиеся вопросами муниципального бюджета. Вместе с тем, как мы уже отмечали, муниципальные финансовые ресурсы это, конечно, не только средства местного бюджета. Кроме того, местный бюджет формируется на год, в то время как реализация концепции стратегического развития муниципального образования -длительный процесс, требующий, в частности, организации стратегического управления муниципальными финансовыми ресурсами.
Поэтому можно сделать вывод, что создание целостных систем стратегического управления муниципальными финансовыми ресурсами дело будущего, причем главным препятствием здесь являются проблемы не организационного, как это принято считать, а научного характера.
В связи с этим попытаемся определиться с сущностью системы стратегического управления муниципальными финансовыми ресурсами. При этом надо учесть ряд соображений принципиального характера.
Прежде всего, это высокая социальная значимость проблемы создания такой системы, ибо организация эффективного управления муниципальными финансовыми ресурсами создаст действенные предпосылки для достижения главной цели местного самоуправления - улучшения качества жизни населения, составляющего местное сообщество, на новой экономической основе. Во-вторых, важность именно стратегической составляющей в системе управления финансовыми ресурсами муниципального образования. Ведь собственно "стратегичность", как известно, заключается в предвидении возможных изменений внутренней и внешней среды объекта управления (финансовой сферы муниципального образования), адаптации к ним процесса его развития. Речь идет, в частности, об учете предполагаемых изменений, как собственно в экономике муниципального образования, так и в общих политико-экономических условиях, что особенно существенно применительно к сложному, многоаспектному и имеющему значительный временной горизонт процессу реализации концепции стратегического развития муниципального образования.
В третьих, система стратегического управления муниципальными финансовыми ресурсами в обязательном порядке должна включать общефедеральные, региональные (уровень субъекта Федерации) и муниципальные компоненты, а также другие заинтересованные в реализации концепции субъекты управления и хозяйствования.
Сущность и структура стратегического баланса муниципальных финансовых ресурсов
В предыдущих разделах работы мы отмечали нарастающую актуальность проблемы финансового обеспечения стратегий муниципального развития, что обусловлено действующим ныне хозяйственным механизмом. Здесь же обратим внимание на имеющее место обострение противоречий между инновационными технологиями планирования стратегического комплексного социально-экономического развития муниципальных образований и традиционными технологиями финансового обеспечения реализации принятых стратегий развития, ориентированными, во-первых, на краткосрочную перспективу (как правило, на 1 год); во-вторых, преимущественно на средства государственного и муниципального бюджетов. Ниже мы попытаемся обосновать необходимость разработки и структуру стратегического баланса муниципальных ресурсов как инструмента увязки процессов перспективного социально-экономического и финансового планирования развития территории, используемого в рамках существующего правового поля финансового регулирования, определяемого Бюджетным кодексом Российской Федерации. В связи с этим рассмотрим, прежде всего, общую схему составления проекта муниципального бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса к сведениям, необходимым для составления проекта бюджета муниципального образования, относятся данные о: действующем на момент начала разработки проекта бюджета надо« говом законодательстве; нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов федерального бюджета и бюджета субъекта Российской федерации; предполагаемых объемах финансовой помощи, представляемых муниципальному бюджету из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской федерации; видах и объемах расходов, передаваемых с государственного уровня бюджетной системы Российской Федерации на муниципальный уровень; нормативах финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг; нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. В свою очередь, собственно составление муниципального бюджета основывается на: прогнозе социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики органов местного самоуправления на очередной финансовый год; прогнозе сводного баланса финансовых ресурсов муниципального образования на очередной финансовый год; плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год. Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год в соответствии со статьей 182 Бюджетного кодекса составляются: прогноз консолидированного бюджета муниципального образования на очередной финансовый год; адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; структура муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета; программа предоставления муниципальных гарантий на очередной финансовый год; оценка потерь муниципального бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год. В Бюджетном кодексе (ст. 174) предусмотрено также формирование среднесрочных прогнозных документов, составляемых одновременно с проектом бюджета муниципального образования на очередной финансовый год. Речь идет о разработке среднесрочного прогноза развития муниципального образования, являющегося в свою очередь, основой для формирования перспективного трехлетнего финансового плана, который призван характеризовать прогнозные возможности местного бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета муниципального образования. В соответствии с п.6 ст. 174 Бюджетного кодекса перспективный план разрабатывается на три года по укрупненным показателям бюджетной классификации, он является своего рода "предтечей" годового муниципального бюджета. По нашему мнению, для согласования и увязки таких прогнозно-аналитических документов как среднесрочный прогноз социально-экономического развития муниципального образования; его перспективного финансового плана; плана развития муниципального сектора экономики, необходимо разработать базовые документы, определяющие стратегическое комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования и его финансовое обеспечение.
Стратегические цели и приоритеты комплексного социально-экономического развития региона
Стратегические цели и приоритеты социальго-экономического развития района были разработаны на основе анализа стартовых условий и предпосылок улучшения качества жизни населения, составляющего местное со-общество, возможностей экономического роста экономики муниципального образования (см. Приложение 1) в рамках Концепции комплексного социально-экономического развития Псковского района на период до 2010 г. подготовленной под руководством и при непосредственном участии автора настоящей работы [87]. Стартовые условия перспективного развития района можно охарактеризовать как умеренно благоприятные. Псковский район имеет достаточно выгодное географическое положение (близость к областному центру, к рынкам сбыта сельскохозяйственной продукции, хорошие коммуникации близость стран Балтии, Украины и Белоруссии). Однако сложившуюся демографическую ситуацию можно оценить как неблагоприятную: естественная убыль населения в 2,7 раза выше, чем в России. Большинство показателей социальной сферы района имеют значения ниже средних по области. Проведение аграрных реформ привело к резкому спаду в отрасли специализации экономики района - сельскохозяйственном производстве: поголовье скота сократилось в 2,4 раза, посевные площади - в 2,1 раза. Серьезной проблемой является истощение пахотных земель, испытывающих недостаток в минеральных и органических удобрениях. На территории района отсутствуют высокорентабельные добывающие отрасли и особо ценные природные ресурсы. Имеются запасы торфа, сапропеля, песка, глины, известняка, древесины. Псковский район не относится к промышленно развитым, основными отраслями промышленности являются: добыча торфа, деревообработка и пищевая промышленность. Отсутствие на территории Псковского района вредных промышленных производств позволяет сохранить экологическую ситуацию относительно благополучной, хотя продолжается загрязнение окружающей среды бытовыми отходами населения. Ряд важных факторов, характеризующих исходную социально-экономическую ситуацию в районе, следует оценить как безусловно благоприятные с позиции его стратегического развития. К ним относятся: создание нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность районных властных структур; повышение уровня доверия населения к администрации района, позитивная оценка им деятельности районных властей; высокий образовательный уровень большинства муниципальных служащих, желания персонала местного самоуправления эффективно решать поставленные задачи, повышать свою квалификацию. Таким образом, несмотря на в целом сложную и неоднозначную ситуа-цию, сложившуюся в социальной, экологической и экономической сферах района, можно утверждать, что имеются значимые предпосылки его стратегического развития. Главным стратегическим ориентиром перспективного социально-экономического развития района является постоянный рост качества жизни населения. Для этого в рассматриваемой перспективе намечается достигнуть следующие основные стратегические цели социального характера, представленные в табл.4. стижение высоких целей социального характера предполагает создание в районе соответствующей экономической и финансовой базы местного самоуправления. В связи с этим остановимся на стратегическом выборе района, то есть на тех функциях, которые он будет реализовывать в стратегической перспективе. Оценка условий и факторов перспективного развития Псковского рай она, возможное их изменение в рассматриваемой перспективе (см. приложе ние 2) позволяет предложить следующий набор намеченных к реализации стратегических функций, расположенных в порядке значимости: ведущий в области центр производства сельскохозяйственной продукции, ориентированный преимущественно на снабжение продовольствием областного центра - г. Пскова, с отраслями специализации: растениеводство (производство овощей и картофеля, урожайных сортов семян, льноводство, кормопроизводство), животноводство (свиноводство, мясомолочное животноводство, производство яиц и мясо птицы, производство молока); промышленный узел с отраслями специализации: топливная (добыча торфа и производство торфобрикета), пищевая, легкая (переработка льна), лесозаготовительная, дерево- и металлообработка,1 добыча и переработка рыбы; торговая функция района; туристическая функция района.
