Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. Факторы и условия становления основ 11 федеративных отношений субрегионального уровня
1.1. Причины трансформации межбюджетных отношений 11
субрегионального уровня
1.2. Анализ особенностей управления бюджетной сферой 51
на субрегиональном уровне (на примере Тамбовской
области)
Глава 2. Направления формирования и совершенствования 102 федеративных отношений на субрегиональном уровне в Тамбовской области
Системное управление финансами на субрегиональном 102 уровне через казначейское исполнение бюджетов
Повышение эффективности механизма управления 122 межбюджетными отношениями субрегионального уровня в Тамбовской области
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 156
ЛИТЕРАТУРА 159
ПРИЛОЖЕНИЯ 180
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Эффективное использование бюджетных средств является важнейшей финансовой составляющей, оказывающей влияние на развитие субрегионов России и процесс формирования экономических основ федеративных отношений на субрегиональном уровне.
Сложившаяся в России система межбюджетных отношений на субрегиональном уровне еще недостаточно отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.
В ходе формирования межбюджетных отношений Россия вышла на высокий уровень децентрализации бюджетных ресурсов, что соответствует основным показателям экономического развития большинства федеративных государств. При этом распределение денежных средств на субрегиональном уровне страдает отсутствием адресности.
Проблемы, существующие в данной сфере, касаются, в частности, мобильности бюджетного выравнивания. Местные бюджеты Российской Федерации перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления необходимых источников финансирования. Основная часть расходов субрегиональных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, регламентируется централизованно установленными нормами. Большая часть налоговых доходов этих бюджетов формируется за счёт отчислений от федеральных и региональных налогов. Зависимость местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов федеральных и региональных налогов, разнообразие налогово-доходной базы не способствуют проведению структурных реформ. Так же эти факторы препятствуют привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала субрегионов и повышению
собираемости налогов. Исходя из вышеназванных условий необходимо дальнейшее развитие и законодательное закрепление методологии бюджетного выравнивания, и повышение стимулирующей роли бюджета на субрегиональном уровне.
В данном диссертационном исследовании ставится цель рассмотреть бюджетный процесс применительно к поиску новых путей стимулирования развития экономики субрегиона. При этом выравнивание должно быть направлено не на механическое распределение денежных средств, а на совершенствование социальных условий обеспечения жизнедеятельности субрегиона.
На выбор темы работы повлиял ряд следующих моментов:
1) необходимость оптимизации межбюджетных отношений на
субрегиональном уровне;
2) задачи реализации адресной социально-экономической
политики через местные бюджеты;
3) потребность создания механизма исполнения
муниципальных бюджетов соответствующего требованиям нового
законодательства по местному самоуправлению.
Вышеперечисленные факторы обусловили актуальность выбранной темы диссертационного исследования, предмет, объект диссертации и стоящие перед ними цели и задачи.
Научная гипотеза диссертационной работы заключается в том, что за счет формирования эффективных бюджетных отношений на субрегиональном уровне создается основа ускоренного экономического роста общественного хозяйства данных территориальных субъектов.
Степень разработанности проблемы.
Основой для рассмотрения проблем федеративных отношений на субрегиональном уровне явились работы зарубежных учёных в этой области: Д. Бредфорда, Дж. Бьюканнена, М. Клемента, Р. Масгрейва, Р. Мэтьюза, У. Оутса, Р. Рефьюза, А. Скотта, Ч. Тьебо, Дж. Уайсмана, Ф. Флеттерса и других.
В этих работах была разработана концепция бюджетного федерализма, основывающаяся на оптимальном соотношении функций и полномочий бюджетов разных уровней.
В советский период в РСФСР и СССР отношения в бюджетной сфере носили унитарный характер, поэтому идеи бюджетного федерализма на государственном уровне не были востребованы. Теория финансового устройства государства и межбюджетных отношений в условиях плановой экономики была предметом исследования многих известных советских экономистов: Д. А. Аллахвердяна, Г. В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, Л. П. Павловой, М.В. Романовского, Б. И. Филимонова, Я.Б. Хесина.
В Российской Федерации первые публикации по проблемам бюджетного федерализма появились в 1992-1995 гг., то есть в период формирования федеративных отношений и были посвящены, как правило, частным проблемам (бюджетному устройству того или иного региона, муниципалитета). Первое системное исследование межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1992-1993 гг. было проведено Международным банком реконструкции и развития, в котором была сделана попытка перенести западный опыт на российскую действительность.
Позднее появились фундаментальные исследования и отечественных авторов О. И. Бетина, А. Г. Игудина, В.Н. Лексина, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, СП. Солянниковой, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко и др.
Эти работы в большей части были посвящены проблемам межбюджетного устройства между федеральным центром и субъектами Федерации. Отношения между бюджетами на субрегиональном уровне изучены в меньшей степени. В регионах отсутствует единообразие в подходах к формированию нормативной базы и механизму исполнения местных бюджетов.
Актуальность решения этой проблемы ещё больше возрастает с принятием в конце 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривает принципиальные изменения в субрегиональных межбюджетных отношениях.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка мер, и системных решений повышающих эффективность формирования экономической базы бюджетного процесса на основе реализации бюджетно-финансовой политики и механизма управления межбюджетными отношениями на субрегиональном уровне.
Поставленная цель определяет круг решаемых в диссертации задач:
1. Определить ключевые проблемы развития межбюджетных
отношений субрегионального уровня, возникающие в процессе
трансформации экономической системы на современном этапе и
дать предложения по их разрешению.
2. Установить общие, присущие всем территориям РФ,
закономерности межбюджетных отношений субрегионального уровня
и дать предложения по повышению эффективности управления
финансами субрегиона.
Сформулировать общие принципы эффективного управления финансами на субрегиональном уровне, приоритетным среди которых является унифицированный подход к казначейскому исполнению бюджета.
Предложить меры по повышению эффективности бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области.
5. Разработать механизм управления межбюджетными
отношениями субрегионального уровня в Тамбовской области.
Объектом диссертационного исследования выступает субрегиональный уровень бюджетной системы государства.
Предметом диссертационного исследования являются экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия бюджетов различных уровней.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологической основой исследования являются диалектические принципы, позволяющие выявить основные характеристики исследуемых явлений и процессов, определить тенденции их развития и становления. В процессе исследования применены методы статистического, информационного, исторического, сравнительного анализа.
Теоретической основой анализа представленных в диссертации задач послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, занимающихся проблемами межбюджетных отношений.
Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 5. Региональная экономика Паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народного хозяйства, пункту 2. Государственные финансы Паспорта специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит.
Документальную базу диссертационного исследования составили Федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов РФ, другие нормативно - правовые акты, регламентирующие межбюджетные отношения.
Информационную базу диссертационного исследования составили статистические данные Государственного комитета РФ по статистике по Центральному Федеральному округу, Тамбовского областного комитета государственной статистики по Тамбовской области и отдельным муниципальным образованиям, годовые отчеты об исполнении консолидированного бюджета Тамбовской области, публикации периодической печати.
К наиболее важным результатам, содержащим научную новизну, относятся следующие положения.
На основе исследования межбюджетных отношений, установлено, что основными причинами неэффективного управления финансами на субрегиональном уровне в РФ является недофинансирование местных бюджетов и, как следствие, возникновение вертикальных и горизонтальных дисбалансов.
Выявлено, что в период становления экономических основ федеративных отношений в субрегионах РФ возникла общая закономерность централизации доходной части бюджетов. Это снизило бюджетную инициативу местных властей и явилось причиной возникновения вертикальных дисбалансов. Сделан вывод, что на период 2004-2005 гг. приоритетным на субрегиональном уровне является направление вертикального балансирования, поскольку ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают возможности органам местного самоуправления планировать свою бюджетную политику.
Установлено, что бюджетная обеспеченность субрегионов РФ возросла, но в социальной сфере данных территорий реальных изменений не происходит, вследствие чего требуется долгосрочное целевое финансирование. Поскольку данная система накопительна, получено научное подтверждение предположению, что развитие инфраструктуры социальной и экономической сфер находится в прямой зависимости от вопроса о разграничении на долгосрочной основе расходных полномочий и доходных источников субрегиона. Это будет способствовать совершенствованию системы управления финансовыми средствами.
Определены ключевые факторы, влияющие на налоговую базу
субрегионов, к которым отнесены внешние факторы:
государственный, в том числе внешний законодательный,
инфляционный; внутренние факторы: ресурсно-сырьевой,
производственный, внутренний законодательный,
инфраструктурный, организационный, инвестиционный, инновационный. На их основе сформулированы параметры
эффективного механизма управления бюджетами субрегионов РФ с учётом уровня необходимой бюджетной обеспеченности.
Сформулированы мероприятия повышающие эффективность бюджетно-финансовой политики в Тамбовской области. Результатом анализа ключевых проблем становления финансовых основ межбюджетных отношений стало уточнение приоритетных принципов и унифицированного подхода к казначейскому исполнению бюджетов, в том числе бюджетов сельских и поселковых советов.
Разработан механизм управления межбюджетными отношениями в Тамбовской области, который включает системное управление финансами на субрегиональном уровне, обеспечение условий по управлению вертикальной сбалансированностью местных бюджетов, минимизацию влияния факторов, вызывающих горизонтальные дисбалансы на уровне субрегионов, структурную бюджетно-финансовую политику по разграничению расходных полномочий местных бюджетов и др.
Данный механизм позволит с помощью разработанной системы показателей оценить эффективность реализации финансовой политики на уровне субрегионов субъекта Федерации, провести анализ достигнутых показателей; вести координацию осуществления мероприятий и корректировку параметров процесса исполнения бюджета.
Практическая значимость диссертационной работы.
Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты исследования могут быть использованы в практике управления на уровне местных бюджетов.
Основные разделы и положения диссертационной работы могут быть использованы в изучении курсов «Региональная экономика», «Региональный бюджет», «Стратегия развития региона».
Апробация диссертационной работы.
Научные положения исследования и методические рекомендации соискателя докладывались на научных
конференциях: «Державинские чтения» 2000 г.; «Державинские чтения» 2001 г.; Экономический форум Центрального Федерального Округа «Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике» 2001 г.; «Планирование и прогнозирование развития региональной экономики» 2002 г.; «Державинские чтения» 2002 г.; Экономический форум Центрального Федерального Округа «Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике» 2002 г. и были опубликованы.
Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты исследования были использованы в работе Управления экономической политики Администрации Тамбовской области.
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 6 научных работах общим объемом 4,1 п.л.; авторский объем -3,1 п.л. Список публикаций приведен в конце автореферата.
Структура диссертационной работы была определена в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложений, содержит 10 таблиц, 27 рисунков.
