Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические положения формирования стратегии обеспечения жильем населения северного региона 18
1.1. Особенности и социально-экономическая направленность региональной жилищной политики Российской Федерации 18
1.2. Анализ научно-методических разработок в области регионального управления жилищной политикой 41
1.3. Анализ мировой практики решения проблемы обеспечения населения жильем 47
1.4. Факторы, влияющие на эффективность управления жилищной политикой северной территории 58
Выводы по первой главе 64
2. Методические положения формирования механизма стратегического управления региональной жилищной политикой 66
2.1. Формирование системы показателей для оценки эффективности региональной жилищной политики 66
2.2. Модель формирования региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории 75
2.3. Методика формирования региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории 80
Выводы по второй главе 117
3. Апробация результатов исследования на примере Магаданской области 119
3.1. Основы организационно-методического подхода к управлению реализацией региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории 119
3.2. Апробация результатов реализации стратегии обеспечения жильем населения северной территории на примере Магаданской области 123
Выводы по третьей главе 138
Заключение 140
Библиографический список 145
Приложение 1 163
Приложение 2 164
Приложение 3 166
Приложение 4 170
Приложение 5 177
- Анализ научно-методических разработок в области регионального управления жилищной политикой
- Модель формирования региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории
- Основы организационно-методического подхода к управлению реализацией региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории
- Апробация результатов реализации стратегии обеспечения жильем населения северной территории на примере Магаданской области
Введение к работе
Актуальность исследования. По сравнению с другими странами мира Россия – страна с самой большой территорией и ярко выраженными региональными особенностями социально-экономического развития. Основная часть российской территории – это зона Севера (65 % площади страны), к ней относится и Магаданская область. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей РФ законодательно определен и сформирован по характеру условий проживания населения в этих территориях.
Переход от административно-командной системы управления к рынку вызвал во многих северных регионах РФ массовый отток населения, обострение бедности, рост преступности, разрушение существовавших производственно-экономических систем, отказ инвесторов вкладывать средства в развитие экономики. Сейчас ситуация меняется, но восстановить хозяйство многие северные регионы не могут, нуждаясь в дотациях из государственного бюджета. Население трудоспособного возраста покидает северные регионы. Только с 1990 по 2008 гг. общая численность постоянного населения Магаданской области уменьшилась преимущественно за счет миграционного оттока с 390,3 до 165,8 тыс. чел.
При этом закрепление населения на удаленных от центра территориях – проблема чрезвычайной геополитической важности. Магаданская область входит в состав Дальневосточного федерального округа (ДВФО) и обладает крупнейшими запасами цветных и благородных металлов, нефти, газа, редкоземельных металлов. Разработка месторождений, добыча золота и серебра являются базовыми отраслями экономики, а в перспективе – добыча нефти и газа на шельфе Охотского моря. Для создания новых отраслей и производств необходимы дополнительные трудовые ресурсы, обладающие профессиональными навыками. Предоставление благоустроенного жилья могло бы явиться одним из стимулов, который привлечет трудовые ресурсы из центральных районов страны, остановит миграцию населения из северных территорий, удержит здесь молодежь и квалифицированные кадры.
Однако применяемые методы управления жилищной политикой преимущественно направлены на решение стандартных ситуаций по большинству регионов РФ, без учета современного характера развития экономики северных территорий и страны в целом. Подтверждением этому являются неуменьшающиеся очереди на улучшение жилищных условий, существование заселенного жилищного фонда, признанного не пригодным к эксплуатации, низкая доступность жилья для массового потребителя.
Жилищный фонд северных территорий сильно изношен. ДВФО занимает 36,4 % территории РФ, при этом в нем проживает только 4,9 % населения страны. Жилищный фонд ДВФО составляет 5 % от общего фонда страны, а Магаданская область обладает 3,5 % жилищного фонда ДВФО. Ветхое и аварийное жилье Магаданской области составляет 8,55 % от общей его площади (этот показатель в 2,67 раза выше среднего по России – 3,2 %). По ДВФО средняя величина удельного веса ветхого жилья составляла 5,74 %, и в этом списке Магаданская область имеет один из самых высоких уровней. В соответствии с планами по реализации областной подпрограммы «Доступное и комфортное жилье – жителям Магаданской области» на 2006–2010 гг. на территории Магаданской области планировалось возвести 200,545 тыс. м жилья. За период 2006–2008 гг. объемы ввода жилья отстают от запланированных на 67 %. При сохранении имеющегося положения жилищный фонд области может быть воспроизведен за 70 лет. Такая ситуация не может быть признана допустимой и нуждается в немедленном изменении.
Вопросы стратегического управления региональным развитием освещены в работах А.Л. Гапоненко, В.А. Гневко, Г.М. Голобоковой, А. Гранберга, Г.В. Гутмана М.Ю. Кривошеевой, В.Н. Лескина, А.Я. Лившица, О.В. Маркиной, В.В. Суржиковой, В.В. Торчинова, Е.А. Федоровой и др. Проблемы управления и реализации жилищной политики рассматривались в трудах А.А Аболина, А.Н. Асаула, К.Н Бабичева, Б.Н. Габричидзе, А.И. Гончарова, Е.Б. Денисенко, А.Г. Зельднера, Л.Ю. Карпушиной, С.М. Печатниковой, О.С. Пчелинцева, Е.В.Скрипченко, Е.В. Харченко, В.Л. Ясько и др. Однако в работах этих авторов рассмотрены вопросы стратегического управления жилищной политикой без учета специфических особенностей северных территорий, что позволяет сделать вывод о теоретической и практической значимости выбранной темы исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка научно-методического подхода к формированию региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории.
Из поставленной цели вытекают следующие задачи, которые решались в ходе исследования:
– выявить особенности жилищной политики северной территории, оказывающие влияние на формирование региональной стратегии обеспечения жильем населения;
– выявить и классифицировать факторы, влияющие на эффективность управления жилищной политикой северного региона;
– сформировать систему показателей для оценки эффективности региональной жилищной политики северной территории;
– разработать модель взаимодействия участников процесса управления обеспечением жильем населения северной территории;
– разработать методику формирования региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории;
– предложить организационно-методический подход к управлению реализацией региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории.
Объектом исследования является региональная стратегия обеспечения жильем населения северной территории.
Предметом исследования выступает процесс формирования региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории.
Область исследования соответствует разделу 5 «Региональная экономика» (п. 5.9 «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем», 5.13 «Проблемы устойчивого развития регионов разного уровня; мониторинг экономического и социального развития регионов разного уровня», 5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления», 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития») специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством» паспорта специальностей ВАК.
Теоретической и методологической основой диссертационной работы явились научные работы российских и зарубежных ученых в области управления текущей деятельностью и перспективным развитием национальной и региональной жилищной политики, нормативно-правовые и законодательные акты, постановления и распоряжения исполнительных органов власти федерального и регионального уровней управления реализацией жилищной политики, аналитические и статистические данные министерств и ведомств Правительства РФ, Федеральной службы государственной статистики (ФСГС) и Территориального органа ФСГС по Магаданской области, материалы периодической печати.
Также в диссертации были использованы результаты обследований ситуации в жилищной сфере Магаданской области.
В диссертации применялись общенаучные методы (анализ, синтез, сравнение, абстрагирование, обобщение, логический метод), методы разработки и принятия управленческих решений, статистические методы.
Научная новизна результатов исследования заключается в разработке научно-методического подхода к формированию региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории за счет координации ресурсов целевых жилищных программ, средств населения, предприятий и организаций, что позволяет повысить эффективность жилищной политики и обеспечить население региона благоустроенным жильем.
Основные элементы научной новизны, полученные автором в ходе выполнения диссертационной работы:
– выявлены особенности жилищной политики северной территории, заключающиеся в суровых природно-климатических условиях хозяйствования и жизнедеятельности, территориальной удаленности, ограниченности собственных ресурсов и высоком уровне затрат на привлекаемые ресурсы из центральных районов страны, дотационном характере социально-экономического развития региона, что оказывает существенное воздействие на формирование и реализацию региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории;
– выявлены и классифицированы по признаку направления воздействия факторы, оказывающие влияние на эффективность управления региональной жилищной политикой, что позволяет учесть их роль при формировании региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории;
– разработана система показателей, позволяющая дать объективную оценку эффективности жилищной политики северной территории;
– выявлены участники процесса управления обеспечением жильем населения региона и их интересы, на основе чего разработана модель их взаимодействия, что позволяет обеспечить принятие эффективных управленческих решений;
– разработана и апробирована методика формирования эффективной стратегии обеспечения жильем населения северной территории, основанная на координации ресурсов целевых жилищных программ и взаимодействия участников процесса управления обеспечением жильем населения региона, что позволяет максимально удовлетворить потребности населения в благоустроенном жилье;
– разработана организационная структура подразделения администрации северного региона, осуществляющая формирование и мониторинг стратегии обеспечения жильем населения северной территории, что позволяет обеспечить эффективную реализацию жилищной политики в регионе.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что разработанный научно-методический подход к формированию стратегии обеспечения жильем населения северной территории может быть применен при разработке аналогичных стратегических мероприятий, а также формировании основ федеральной и региональной жилищной политики в северных регионах РФ. Методика оценки эффективности региональной жилищной политики может быть использована в регионах РФ с разным уровнем конкурентоспособности и ресурсным потенциалом.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были доложены и обсуждены на научных и научно-практических конференциях аспирантов и молодых исследователей Северного международного университета (г. Магадан); на III-й Международной научно-практической конференции «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (Пенза, февраль 2006 г.); на Всероссийских научно-практических конференциях: «Особенности роста и развития региональных социально-экономических систем» (Пенза, март 2006 г.), «Экономическое и социальное развитие регионов России» (Пенза, июнь 2009 г.).
Разработанные теоретические и методические положения по формированию региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории использованы автором в учебном процессе при чтении лекций, разработке учебно-методических комплексов по таким дисциплинам, как «Национальная экономика», «Экономика отраслевых рынков» для студентов, обучающихся по специальности 080103 – «Национальная экономика», по дисциплине «Экономика отраслей» для студентов, обучающихся по специальностям 080507 – «Менеджмент организации» и 080504 – «Государственное и муниципальное управление», а также в дипломном проектировании на факультете менеджмента, экономики и финансов Северо-Восточного государственного университета (г. Магадан).
Выводы настоящей работы по анализу структуры жилищного фонда и определению обеспеченности жильем населения Магаданской области были использованы Комитетом экономики администрации Магаданской области для разработки основных положений Программы развития ипотечного кредитования на территории Магаданской области.
Методика оценки результативности целевых жилищных программ и эффективности жилищной политики использована Департаментом строительства, архитектуры, технического и экологического контроля мэрии г. Магадана при формировании жилищной политики муниципального образования «Город Магадан».
Публикации. По результатам выполненных исследований опубликовано 11 печатных работ общим объемом 2,72 п.л., из них авторских – 2,26 п.л.
Структура и объем работы
Диссертационная работа состоит из 162 страниц основного текста, включая введение, три главы, заключение, библиографию и пять приложений. Библиографический список включает 161 наименование.
Анализ научно-методических разработок в области регионального управления жилищной политикой
Современный уровень теоретической разработанности проблем и сущности стратегического управления жилищной политикой обнаруживает определенные пробелы и фрагментарность описания отдельных её аспектов на региональном уровне, в частности, такой важной сферы как формирование комплекса стратегических мер, направленных на создание системы выявления, учета и удовлетворения потребностей населения региона в благоустроенном комфортабельном жилье с учетом территориальных особенностей и специфики объектов управления на Севере.
«Россия — одна из великих северных держав. Более 2/3 ее площади относится к районам экстремальных природных условий с повышенным риском и издержками для хозяйственной деятельности. Север всегда был хранителем уникальной национальной культуры, традиций и элементов русской государственности. В последние 60 лет Север стал еще и источником стратегически важных для нации ресурсов цветных и благородных металлов, нефти, газа, алмазов, в добыче которых он занял монопольное положение в стране» [112, с.8].
Вопрос о роли и месте государства в лице федеральных и региональных органов власти в современном процессе управления ресурсами Северо-Востока - один из самых актуальных и ключевых на этапе перехода к рыночной экономике. «В результате радикальной экономической реформы прежняя локомотивная всеохватывающая функция государства утрачена. Однако в силу множества объективных причин (монополизированность базовых энергетических, транспортных, портовых предприятий, тотальная неэффективность и высокая затратность большинства отраслей региональной экономики, их непривлекательность для частных инвесторов, традиционно высокие северные издержки производства и др.)? рыночные конкурентные механизмы не приходят на смену государственным» [112, с.70].
В условиях Крайнего Севера более остро, чем в других регионах проявились негативные последствия реформирования экономики в силу более суровых природно-климатических условий жизни. В результате примерно в 2—3 раза ухудшилось благосостояние большинства населения, реальные среднедушевые доходы северян снизились почти на 66 % [111].
Высокие транспортные издержки, связанные преимущественно со значительной удаленностью от обжитых районов, изначально характеризуют северное пространство. «Расстояния становятся барьером для потенциальных инвесторов и отсекают удаленные территории даже с высоким природно-ресурсным потенциалом от освоения» [112, с. 16]. Северные регионы характеризует низкий уровень конкурентоспособности. Так, в рейтинге конкурентоспособности регионов РФ Магаданская область занимает 78 место [93, с. 142]).
Указанная специфика северных территорий должна учитываться при формировании стратегических методов управления всеми процессами, протекающими в социальной и экономической сфере этих регионов.
В современной экономической литературе сложилось представление об экономической стратегии в целом, как долговременных, наиболее принципиальных, важных установках по реализации миссии государства, отдельного региона в геополитическом пространстве посредством разработки и принятия адекватных решений, мер и действий по обоснованию специализации производства, в сфере доходов и расходов, бюджета, налогов, социальной защиты [70, 99], как «обобщающей модели действий властных структур, необходимых для достижения поставленных целей» [75, с. 14].
Среди мотивов формирования стратегии доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. Стратегия, таким образом, рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания [98, с.42].
Стратегия обеспечения жильем населения северной территории должна являться частью общей стратегии регионального развития, а также укладываться в основную концепцию жилищной политики страны в целом. Одними из первых на необходимость разработки региональной стратегии в России обратили внимание А.Лившиц, А.Новиков, Л.Смирнягин [96]. Вопросы стратегии развития нашли отражение в работах А.Г.Гранберга, СЮ. Глазьева, В.И. Ишаева, Е.А. Федоровой и других авторов [64, 70, 83, 152]. Анализ литературы по стратегическому планированию и управлению показывает, что наибольшее число теоретических разработок в области стратегического выбора имеется на уровне предприятия (фирмы). Это стратегии, разрабатываемые в соответствии с матрицей «продукт / рынок» [86]; конкурентные стратегии М. Портера [116]; стратегии, построенные исходя из цикла развития предприятия [109].
Этап стратегического анализа присутствует во всех исследованиях ученых в области стратегического управления, однако степень его раскрытия и конкретные методы существенно отличаются друг от друга. Однако в рассмотренных теоретических, методических и законодательных источниках отсутствует формулировка понятия стратегии обеспечения жильем населения северной территории.
Наиболее близко к выбранной теме исследования понятие «стратегии развития региона». По мнению Федоровой Е.А., стратегия регионального развития - долгосрочное качественно определенное направление развития региона, включающее комплексную систему намерений и действий, которое реализует внутренние интересы региона методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов [152, с.4].
Таким образом, региональная стратегия обеспечения жильем населения северной территории — это модель долгосрочных управляющих воздействий региональных органов власти по реализации стратегической цели — достижению высокого уровня обеспечения благоустроенным жильем населения региона - в условиях дотационного характера развития северной территории, ограниченности ее ресурсной базы, экстремальном характере воздействия природно-климатических условий.
По мнению значительной части авторов [60, 92, 98, 125, 141, 152, 156], главная задача любой стратегии состоит в том, чтобы перевести объект управления из его настоящего состояния в желаемое руководством будущее состояние с целью достижения конкурентных преимуществ и рентабельности организации. При этом стратегия большей частью формируется и разрабатывается высшим руководством, а ее реализация предусматривает участие всех уровней управления [51, 57,60, 61, 63, 65, 66, 72,91,92, 96,98].
В зависимости от выбранного объекта стратегического управления различают: общую стратегию (стратегию организации в целом); бизнес-стратегию (стратегию отдельного стратегического подразделения организации); функциональную стратегию (стратегию функциональной зоны хозяйствования) [91, с. 96]. Рассматривая стратегию обеспечения жильем, как инструмент решения одной из проблем социально-экономического развития территории, необходимо отметить ее принадлежность к группе функциональных стратегий.
Современная практика регионального управления, получившая определенное освещение руководителями субъектов Российской Федерации в средства массовой информации [74, с. 4-5.], показывает, что использование программно-целевых подходов практикует большинство регионов России при реализации стратегий регионального развития [92, с. 19]. Программно-целевой принцип положен в основу федеральной жилищной политики и реализуется через общефедеральную целевую программу «Жилище» [30] и национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» [69, 150, 151].
Таким образом, основой формирования и реализации стратегии обеспечения жильем населения северного региона является программно-целевой подход, который предусматривает использование мероприятий, направленных на решение основных стратегических задач в рамках целевых жилищных программ.
Важнейшими этапами формирования целевых жилищных программ являются [103]:
1) анализ состава, структуры и состояния жилищного фонда, уровня жилищной обеспеченности и жилищно-коммунального обслуживания населения территории, выявление проблем в указанных областях;
2) формулировка целей по улучшению жилищной обеспеченности населения и развитию жилищной политики региона, прогнозирование важнейших показателей данной сферы;
3) обоснование основных направлений и первоочередных мероприятий по решению жилищной проблемы и проблем воспроизводства жилищного фонда.
Вопросам стратегического целеполагания в литературе уделено достаточное внимание [50, 51, 57, 59, 67, 86, 93, 95, 98. 99, 152]. Однако предложенные подходы не позволяют провести анализ с использованием единой формы представления стратегических целей применительно к выбранной теме исследования.
Модель формирования региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории
Участие стратегического менеджмента в системе управления развитием жилищной политики предполагает взаимодействие субъектов управления, реализуемое в рамках объединенной системы управления развитием региона. При этом стратегическое управление, в отличие от текущего и перспективного, воздействует на объект управления (жилищную политику) посредством реализации мер экономического, социального, инновационного, инвестиционного, структурно-организационного и иного характера с целью нейтрализации и устранения последствий воздействия в неопределенном времени факторов риска.
Модель формирования стратегий региональных экономических систем основывается на системном сочетании экономических, социально-психологических, административных и идеологических подходов; гармонизации рыночных и прогностических показателей и программ; анализе существующего положения и перспектив развития [139, с.13].
В жилищной сфере сливаются интересы граждан и государства (рисунок 2.1). В процессе формирования и реализации и стратегии обеспечения жильем между участниками жилищной политики возникают следующие связи:
связь 1 - определение потребности населения региона в улучшении жилищных условий;
связь 2 — преобразования в жилищной политике региона (принятие и ввод в действие законодательных и нормативных документов);
связь 3 - распределение управленческих полномочий в части формирования и реализации жилищной политики региона;
связь 4 - разработка и реализация стратегии обеспечения жильем населения северной территории;
связь 5 — обеспечение финансовой основы стратегии обеспечения жильем населения северной территории;
связь 6 — воспроизводство жилищного фонда региона;
связь 7 — удовлетворение потребности населения региона в обеспечении благоустроенным жильем.
Первый (макроуровень) рассматриваемой модели представляет управляющую систему и влияние факторов внешней среды (законодательство, политика, национальные приоритеты и др.). Начало преобразований в жилищной политике региона связано с принятием и вводом в действие законодательных и нормативных документов, регламентирующих порядок управления жилищным фондом территории. Следующий шаг — разработка национальных жилищных программ, определяющих концептуальные положения жилищной политики. При этом преследуются две основные цели: воспроизводство жилищного фонда и решение проблемы обеспечения благоустроенным жильем граждан. На этом уровне субъектами схемы являются Министерство регионального развития РФ, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, ФГУ «Объединенная дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ»; Минфин России; Росстрой и др.
Второй уровень (региональный) представляет управляющую подсистему, к которой относим органы управления субъектом федерации, ответственные за реализацию жилищной политики в регионе, предприятия и организации строительной отрасли, ЖКХ, коммерческие банковские учреждения и управляемую подсистему — непосредственно региональную жилищную политику.
Администрация субъекта Российской Федерации, как правило, является государственным заказчиком жилищных программ. Исходное задание — это один из стартовых документов, подготавливаемых на уровне государственного заказчика программы. Оно должно содержать развернутую формулировку главной цели, основных подцелей и задач программы с количественно определенными показателями [92, с. 74]. Разработчики и исполнители — остальные субъекты второго уровня данной модели:
- управление архитектуры и градостроительства, комитет экономики, органы местного самоуправления — подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства»;
- департамент ЖКХ и КЭ, комитет экономики, департамент финансов, органы исполнительной власти муниципальных образований, предприятия и организации строительной отрасли и ЖКХ — областная целевая программа «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». В рамках данной подпрограммы предусматривается осуществление мероприятия «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»;
- управление по делам молодежи, комитет экономики, департамент финансов, кредитные организации — областная целевая программа «Дом для молодой семьи»;
- Федеральное Казначейство, департамент финансов, комитет экономики, кредитные организации — Подпрограмма «Мероприятия по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»;
- региональное агентство ипотечного жилищного кредитования, областная администрация, органы исполнительной власти муниципальных образований, кредитные организации — «Программа развития системы ипотечного кредитования»;
- комитет по управлению государственным имуществом, органы исполнительной власти муниципальных образований - областная целевая программа «Создание системы кадастра недвижимости».
Третий уровень представляет основного потребителя результатов жилищной политики, которым является население региона. Основной целью взаимодействия субъектов управляющей системы и подсистемы является полное удовлетворение всех слоев населения в улучшении жилищных условий вне зависимости от уровня их платежеспособности в текущий момент и перспективе.
Предложенная модель взаимодействия участников системы управления региональной жилищной политикой характеризует взаимосвязи, являющиеся традиционными в процессе формирования и реализации жилищной политики в регионе, а также позволяет выявить региональную специфику решения проблемы обеспечения благоустроенным жильем населения.
Специфика проявляется в распыление управляющих воздействий между различными структурами региональной экономики, решающими по сути одну и ту же задачу - обеспечение населения региона комфортабельным жильем, но при этом обремененными другими функциями, что вызывает снижение концентрации усилий именно в направлении роста эффективности жилищных программ и жилищной политики в регионе.
Главным исполнителем по большинству целевых жилищных программ в настоящее время является комитет экономики администрации региона. Помимо реализации жилищной политики и контроля за деятельностью остальных участников модели, за комитетом экономики закреплено еще множество различных задач, охватывающих все стороны социально-экономического развития территории. В структуре комитета не существует специализированного подразделения, за которым были бы закреплены функции формирования и реализации жилищной политики региона. Эту работу вместе с деятельностью по другим (более 30) видам деятельности выполняют отдел анализа и прогнозирования социально-экономического развития и отдел инвестиционной политики и развития производительных сил комитета экономики.
В связи с неоднородностью элементного состава системы управления региональной жилищной политикой необходима рационализация стратегического взаимодействия ее участников с целью обеспечения системности социально-экономического развития северной территории в целом и ее жилищной сферы в частности и исключения дублирования управляющих воздействий в процессе формирования и реализации стратегии обеспечения жильем населения. Создание отдельной управляющей структуры (исполнителя) в рамках системы управления региональной жилищной политикой позволит обеспечить сфокусированность управляющих воздействий на решении основной проблемы — повышении уровня обеспеченности благоустроенным жильем населения северной территории. Основой данного механизм будет являться координация ресурсов целевых жилищных программ, средств населения, предприятий и организаций на федеральном и региональном уровнях.
Основы организационно-методического подхода к управлению реализацией региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории
Субъект управления реализацией стратегии обеспечения жильем населения территории целесообразно формировать на базе региональных структур управления, что не предполагает разрушения налаженного горизонтального и вертикального взаимодействий в иерархической структуре управления. Создание такой структуры позволит ликвидировать институциональную раздробленность на многочисленные цели, интересы и программы в системе управления жилищной политикой региона, а также позволит более масштабно взглянуть на проблемы повышения уровня жизни и закрепления населения в северном регионе.
Основным органом, обеспечивающим выполнение функций государственного управления жилищной политикой и реализации стратегии обеспечения жильем населения северной территории, будет являться департамент жилищной политики администрации субъекта РФ (рисунок 3.1).
За данной структурой должны быть закреплены следующие задачи:
— определение уровня обеспеченности жильем населения региона, в том числе по территориальным субъектам в его составе;
— разработка и корректировка критериев (индикаторов), определяющих результативность жилищной политики региона в целом и по отдельным целевым программам в частности;
— формирование и разработка на основе оценки ресурсного потенциала северной территории комплекса программных мероприятий, позволяющих в заданном временном интервале достичь намеченного уровня обеспеченности благоустроенным жильем населения и результативности региональной жилищной политики;
— контроль реализации стратегических мероприятий в области обеспечения жильем населения северной территории.
Департамент, в соответствии с возложенными на него задачами, в рамках формирования и мониторинга стратегии обеспечения жильем населения северной территории выполняет следующие функции:
1) участвует в подготовке и осуществляет контроль за исполнением нормативно-правовой базы жилищной политики и стратегии обеспечения жильем населения региона;
2) формирует совместно с другими органами исполнительной власти области прогноз социально-экономического развития области по ситуации в сфере реализации основных программных мероприятий в рамках стратегии обеспечения жильем населения региона;
3) производит расчеты и совместно с другими структурными подразделениями администрации региона производит защиту в вышестоящих федеральных органах потребности региона в финансовых средствах;
4) осуществляет координацию деятельности территориальных органов исполнительной власти, муниципалитетов, районных администраций, предприятий и организаций, независимо от их организационно-правовых форм собственности, в обеспечении реализации жилищной политики в регионе, а также осуществляет в соответствии с действующим законодательством контроль в пределах предоставленных полномочий;
5) содействует деятельности органов местного самоуправления по вопросам реализации целевых жилищных программ в рамках проведения единой стратегии обеспечения жильем населения региона, дает рекомендации при разработке новых и внесении изменений в действующие местные нормативные правовые акты, оказывает помощь в работе по назначению жилищных субсидий, определению социальных нормативов обеспечения жильем населения;
6) организует работу по реализации стратегии обеспечения жильем населения региона и проводит мониторинг и оценку ее социально-экономических последствий;
7) организует проведение работы среди населения региона через средства массовой информации и Интернет-ресурсы по разъяснению политики администрации в сфере обеспечения жильем.
Задачи и функции структурных подразделений Департамента жилищной политики представлены в проекте положения о департаменте жилищной политики (Приложение 4).
Основные направления региональной жилищной политики и стратегии в области обеспечения жильем населения северной территории должны рассматриваться и утверждаться главой администрации региона, который определяет структуру государственной исполнительной подсистемы управления.
В структуре подсистемы управления реализацией стратегии обеспечения жильем населения северного региона важная роль отводится муниципальным органам власти, которые через соответствующие механизмы и инструменты, реализуют мероприятия, направленные на решение задач государственной жилищной политики на уровне муниципалитетов в рамках действующих муниципальных жилищных программ. При этом весомая часть функций должна быть закреплена за исполнительными органами власти региона, а определенный круг полномочий, преимущественно в сфере обеспечения строгого учета граждан, нуждающихся в государственной поддержке, должен возлагаться на муниципальные власти.
Областная Дума, как основной законодательный орган в регионе, должна осуществлять правовое регулирование по вопросам обеспечения жильем населения региона, утверждать программы развития региональной жилищной политики, а также контролировать исполнение законов наряду с другими уполномоченными на то органами.
Структуры, обеспечивающие поддержку управления, формируются на базе организаций кредитно-финансовой сферы, информационных массивов, системы воспроизводства жилищного фонда региона, общественного движения территории.
Значительное влияние на способы решения проблемы улучшения жилищных условий должны оказывать общественные организации. Для этого предлагается расширить существующее «жилищное движение» за счет создания Организации собственников жилья (далее Организация) по образу подобных зарубежных организаций [87, 123, 129, 142] на федеральном и региональном уровнях. В основные функции Организации будут входить: выработка общенациональных жилищных приоритетов; участие в разработке стратегии реализации государственной жилищной политики; разработка предложений по изменению и/или дополнению действующего жилищного законодательства в тех случаях, когда ощущаются его недостатки; участие в заседаниях жилищного суда; издание журнала, популяризующего деятельность Организации. Деятельность Организации позволит учесть интересы разных групп собственников жилья в нашей стране при формировании и реализации ориентиров жилищной политики как на уровне РФ, так и на уровне отдельных ее субъектов.
Апробация результатов реализации стратегии обеспечения жильем населения северной территории на примере Магаданской области
По данным социологического опроса, проведенного СВКНИИ ДВО РАН в 2007 г., 85 % жителей Магаданской области хотели бы улучшить свои жилищные условия, при этом более половины респондентов планируют переезд за пределы Магаданской области [117, с. 216]. Основное требование, которое они выдвигают к новому региону — это относительно низкие цены на жилье. Поэтому они воспринимают свое пусть недостаточно комфортное жилье, как временное неудобство, предполагая в дальнейшем покупку квартиры или дома в центральных районах страны. Следовательно, потенциальная величина спроса на жилье на территории региона может быть определена в настоящий момент как половина от общей численности населения региона (более 80 тыс. чел.).
До 54 % населения области хотели бы использовать ипотечный кредит на приобретение жилья. Однако плата за пользование банковскими кредитами признана ими слишком высокой (одна треть респондентов вообще не может позволить себе получение ипотечного кредита при существующих процентных ставках) и только 35,5 % готовы принять существующие условия ипотечного кредитования.
Домохозяйства, желающие приобрести готовое жилье, примерно одинаково распределяются по предпочтениям, высказываемым в отношении покупки нового жилья или уже эксплуатируемого (рисунок 3.2).
Из общего числа опрошенных 18,45 % готовы приобрести жилье только за счет собственных накоплений, 35,5 % только за счет ипотечного кредитования (или иной финансовой схемы с привлечением сберегательных учреждений), 2,73 % только за счет продажи или обмена своего старого жилья. Все остальные респонденты при решении проблемы предполагают использовать смешанные схемы привлекаемых финансовых источников.
Таким образом, была выявлена насущная потребность населения Магаданской области в улучшении жилищных условий и совершенствовании существующих форм решения данной проблемы.
Для научного обоснования стратегии обеспечения жильем населения региона на качественном уровне определяются наиболее общие фундаментальные ограничения, связанные с преимуществами и недостатками системы управления на современном этапе. В этих целях в работе был проведен SWOT-анализ среды системы управления региональной жилищной политикой, который является широко признанным подходом, позволяющим провести совместное изучение факторов внешней и внутренней среды [51, 59, 79, 99, 148]. Аналитическая оценка изложенного в разделе 1.4 фактического материала методом стратегического анализа (SWOT) позволяет выявить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы, а также пути развития стратегии обеспечения жильем населения Магаданской области (таблица 3.1). На пересечении разделов образуются четыре поля. На каждом их них должны быть рассмотрены возможные (практически - наиболее вероятные) парные комбинации и выделены те, которые необходимо учесть при разработке стратегии обеспечения жильем населения территории. В отношении тех пар, которые были выбраны с поля «SO», следует разработать такие меры, чтобы получить отдачу от возможностей, которые появились во внешней среде. Для тех пар, которые оказались на поле «WO», отбор должен быть построен таким образом, чтобы за счет появившихся возможностей попытаться преодолеть имеющиеся и прогнозируемые «слабости». Если пара находится на поле «ST», то стратегия должна предполагать использование ресурсов региональных и местных органов власти для устранения угроз. Наконец, для пар, находящихся на поле «WT», необходимо выработать такую стратегию, которая позволила бы ей как избавиться от слабостей, так и попытаться предотвратить нависшие угрозы [59, 148]. Таблица 3.1 — SWOT-анализ среды управления жилищной политикой Магаданской области
Результативность существующих целевых жилищных программ можно определить по степени решения задач, определяемых в них (столбцы 4, 7, 10 таблицы 1.2). Для оценки результативных признаков региональной жилищной политики были рассчитаны показатели, характеризующие эффективность региональной жилищной политики (таблица 3.2): социальная эффективность (Су); финансовая достаточность (Fy); строительная активность (Су) по формулам (16-18).
После получения относительных показателей по всем результативным признакам целевых программ было проведено ранжирование каждого из них, (таблица 3.3). При этом 1 ранг был присвоен самому высокому показателю результативного признака по каждой целевой программе (по данным таблицы 3.2).
Областная целевая программа «Доступное и комфортное жилье — жителям Магаданской области на 2006—2010 гг.» в ранжировании не участвовала, поскольку она является обобщающим документом для всех рассматриваемых подпрограмм, и ее результативные показатели определяют степень реализации задач региональной жилищной политики в целом.
В столбце 5 таблицы 3.3 ранги, присвоенные результативным признакам каждой целевой программы, просуммированы (по горизонтали). Итоговой показатель таблицы 3.3, равный 45, определяется как сумма итоговых рангов всех целевых программ.
Для определения существующего уровня результативности жилищной политики рассчитаем интегральный (общий) показатель результативности. Поскольку рассматриваемые целевые жилищные программы являются элементами областной целевой программы «Доступное и комфортное жилье — жителям Магаданской области» на 2006-2010 гг., общий результативный признак жилищной политики складывается из результативных признаков областной программы (строка 1 таблицы 3.2).
Наибольшую значимость, с точки зрения решения проблемы обеспечения населения Магаданской области благоустроенным жильем, в настоящее время имеет Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», а наименьшее — Программа развития системы ипотечного кредитования в Магаданской области на 2006-2010 гг.
Данные таблицы 3.4 свидетельствуют также о том, что в настоящее время наибольшее внимание в рамках системы управления жилищной политикой региона уделяется процессу воспроизводства жилого фонда региона (в рамках целевой жилищной программы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» и «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»), поскольку именно его состояние определяет возможность решения проблемы улучшения жилищных условий граждан.
Для закрепления населения на территории Магаданской области необходимо прилагать основные усилия к созданию благоприятных условий проживания именно в регионе. Однако подпрограмма «Мероприятия по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» по большей части направлена на предоставление гражданам жилья в центральных районах страны, что отрицательно влияет на демографическую обстановку в регионе и структуру трудовых ресурсов, поскольку усиливает миграцию за пределы территории не только пенсионеров, но и граждан трудоспособного возраста.
Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» имеет низкий показатель значимости, что указывает на недостаточное внимание со стороны субъектов системы управления региональной жилищной политикой к проблеме обеспечения жильем молодежи Магаданской области.
Можно также отметить недостаточный уровень результативности такой важнейшей составляющей региональной жилищной политики, как Программа развития системы ипотечного кредитования, ее интегральный показатель крайне низкий. Хотя именно эта программа является главной финансовой основой строительств жилья в регионе.
Определим интегральный показатель результативности региональной жилищной политики в целом по итогам 2008 г., исходя из данных таблицы 3.4 по формуле (19). Величина показателя составляет: SE= 0,044+0,021+0,104+0,063+0,056 = 0,288.
Полученное в расчетном периоде значение интегрального показателя эффективности региональной жилищной политики свидетельствует о ее недостаточном уровне (менее 30%) и определяет необходимость разработки стратегического плана по обеспечению жильем населения Магаданской области.
Похожие диссертации на Формирование региональной стратегии обеспечения жильем населения северной территории
