Введение к работе
Актуальность исследования. В период становления и развития рыночной экономики такие проблемы как обеспечение социальных гарантий населения, совершенствование процесса социального развития в рамках рациональных межбюджетных отношений приобретает особое значение, а методы и способы их решения весьма существенно влияют не только на' материальное и социальное положение преобладающей части населения России, но и на политические решения. При этом предоставление населению социальных прав и гарантий служит одним из проявлений прогресса цивилизации, и, следовательно, от эффективности мер государственного регулирования межбюджетных отношений во многом зависит результативность проводимых государством социальных реформ. В настоящее время создание рационального механизма регулирования межбюджетных отношений с учетом национальных социальных приоритетов, тенденций экономического роста, представляет собой одну из основных прерогатив государственной бюджетной политики. Одно из главных направлений этой политики может состоять в своевременном взаимодействий и согласовании ее задач, методов, ресурсов между субъектами государства, с позиций целостного системного подхода.
Вместе с тем поиск стабильности, порядка, взаимосвязанное всех элементов общества - это неотделимая часть развития социума, Именно проблемы противостояния хаосу, осуществления мер по устойчивому развитию всех социально-экономических систем приобретают особое значение в настоящее время. Прежде всего, это обстоятельство обусловлено проблемами организационно-правового, финансового характера, сложившимися в экономике и социальной сфере.
В современных условиях, несмотря на то, что ответственность за результаты регулирование межбюджетных отношений возложена на многие министерства и ведомства, в зависимости от конкретных аспектов бюджетной политики: отраслевых, региональных, муниципальных, краткосрочных или долгосрочных, тем не менее, процедура регулирование межбюджетных отношений не является эффективной. В этой связи, необходима активизация процессов реформирования, разработка целевых ориентиров и перспективных направлений управления процессом социально-экономического развития, а также создание методических основ оценки экономической эффективности при достижении социальных ориентиров бюджетной политики в российской экономике.
Поэтому основным направлением решения задач формирования и применения действенной бюджетной политики, ее результативности на перспективный период является последовательная реализация нормативно-правовых и законодательных актов о социальной ответственности таких субъектов как государство, государственные предприятия, частные организационно-правовые структуры за эффективность управления социально-экономическими процессами в России.
Проблемы совершенствования бюджетной политики - одна из самых сложных и самых острых проблем экономической политики государства.
Особую значимость эта проблема имеет для органов местного самоуправления, которые находятся на нижнем уровне бюджетного регулирования. За последние несколько лет удельный вес расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ постоянно возрастал, что связано, главным образом, с передачей в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социального назначения. За эти же годы доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета государства не только не возросла, а даже сократилась. Вследствие этого увеличился дефицит местных бюджетов, и соответственно возрос объем дотаций, получаемых муниципальными образованиями от субъектов РФ. Создавшееся положение является явно ненормальным. Практика регулирования межбюджетных отношений диктует необходимость формирования современного комплекса организационно-правовых мер. Кроме того, необходимы меры по укреплению финансовой базы местного самоуправления, приведению в соответствие доходной и расходной частей местных бюджетов, а также завершению в рамках налоговой и бюджетной политики формирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствования системы бюджетного и налогового регулирования, прежде всего, за счет: перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции; выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов.
Актуальность решения данных задач и проблем особенно возрастает в условиях необходимости осуществления прямых государственных мер и опосредованных нормативно-правовых и экономических управляющих воздействий, которые должны быть направлены не только на регламентацию и детализацию форм бюджетной политики, но и. на создание организационной модели межбюджетных отношений, с помощью которой государство защищает социальные интересы всех субъектов экономики.
В целях упорядочения регулирующих воздействий различной направленности со стороны государства, а также процессов саморегулирования объектов рынка и стабильного функционирования необходим организационно-экономический механизм межбюджетных отношений, приводящий к рационализации влияния на процессы становления и эффективного социального развития в России.
При этом всесторонняя теоретическая проработка и практическая апробация механизма регулирования межбюджетных отношений в бюджетном праве приобретает в современных условиях одно из приоритетных направлений, являясь, одной из основных проблем построения федеративных отношений в России и в полной мере учитывающими социальные последствия,
а также все происходящие в современных условиях изменения в экономике.
В этой связи, актуальным является решение проблемы формирования подходов к реализации процедуры межбюджетных отношений, предусматривающих в качестве основных результирующих воздействий такие виды социальных гарантий, как удовлетворение потребностей всех членов общества в медицинском обслуживании, обеспечении жильем, получении образования, обеспечении здоровой окружающей среды и материальных источников существования.
Таким образом, актуальность темы исследования вытекает из необходимости создания методологических и методических основ рациональной бюджетной политики на основе осуществления экономических, финансовых, правовых, социальных и иных мер, методов, способов и воздействий на негативные тенденции с целью их предотвращения и устранения, а также решения таких экономических и организационных задач, как научное обоснование сущности и значения регулирования межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики с учетом перспектив социальных преобразований в России.
Актуальность темы диссертации, практическая потребность народного хозяйства, органов управления социально-экономическим развитием в исследованиях по созданию основ эффективного регулирования межбюджетных отношений в условиях рынка определили цель, задачи и предмет диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основной целью данного исследования является разработка и обоснование теоретических и методических положений организационно-экономического характера формирования эффективной бюджетной политики с учетом социальных аспектов реформирования российской экономики.
В соответствии с основной целью в диссертации сформированы, поставлены и обоснованы следующие задачи:
- раскрыть сущность, роль и значение регулирования межбюджетных
отношений с учетом целевых ориентиров и перспектив социально-
экономического развития в период реформирования российской экономики;
исследовать структурно-организационные проблемы и современные особенности управления процессом социального развития в России;
расширить системные представления о формах и элементных составляющих действующих механизмов регулирования межбюджетных отношений в России и за рубежом с учетом достижения стратегических социальных ориентиров развития в условиях рынка;
определить наиболее эффективные формы бюджетной политики, а также методы государственного регулирования процесса социального развития в условиях рынка;
- разработать методические подходы к оценке экономической
эффективности социального развития в рамках бюджетной политики;
б
- разработать комплекс мероприятий организационного обеспечения
реализации бюджетной политики в российской экономике с целью достижения
социальной стабилизации в условиях рынка;
- предложить методические решения оценки результативности
использования рекомендаций в решении социальных проблем, финансируемых
из бюджета.
Предметом исследования являются методологические и методические проблемы, связанные с формированием и реализацией бюджетной политики, а также социальные аспекты процедуры регулирования межбюджетных отношений в условиях российской экономики.
Объектом исследования выступают формы и методы регулирования межбюджетпых отношений; этапы, элементные составляющие, механизм социального развития в рамках бюджетной политики. Объектами исследования являются также организационно-правовые структуры социальной сферы,. правоприменительная практика в области межбюджетных отношений государства и местного самоуправления.
Методологической основой диссертационной работы поставленных и решаемых в ней проблем явились новейшие научные работы по общей теории государства и права, теории федерализма, регионализации, бюджетному регулированию, финансово-экономическим и правовым проблемам межбюджетных отношений, управления социальным развитием российских авторов: Ю.В. Арбатской, К.С. Вельского, А.Ю. Никулина, О.Н. Горбуновой, СВ. Запольского, Н.В. Замятиной, A.M. Лаврова, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, И.Л. Кучерова, СР. Лепеляева, М.М. Лискотина, А.А. Мазура, Л.Л. Павловой, Ю.Л. Смирниковой, А.А. Рубан, Г.А. Тосуняна, Н.В. Химичевой, СИ. Хурсевича и других авторов.
В диссертации использованы аналитические материалы Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли; исследована и обобщена практика межбюджетных отношений в РФ и за рубежом, информация Госкомстата. В ходе диссертационного исследования изучались федеральные и региональные программы в области реформирования межбюджетпых отношений, материалы независимых исследований, семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данным проблемам, использованы данные о реализации комплексных программ и проектов социального назначения. Кроме того, автором проведен анкетный опрос представителей муниципальных образований, результаты которого обработаны и представлены в диссертации.
В диссертации применялись общенаучный диалектический метод "познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании использованы также экономические категории, что позволяет наиболее точно и полно раскрыть правовую природу межбюджетных отношений. В рамках
систематизации полученных данных применялись статистические методы. Выводы диссертации.
1. В настоящее время в России начался новый этап реформирования
межбюджетных отношений. Ни у кого не вызывает сомнения необходимость
скорейшего укрепления финансовой базы российских регионов и
муниципальных образований для чего, несомненно, требуется изменение
законодательства. Однако, по нашему мнению, практическое повышение
эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от детальной
проработки механизма правового регулирования межбюджетных отношений,
как способе реализации социально значимых интересов и потребностей
территорий. Основной недостаток существующего законодательства в области
бюджетных прав и обязанностей не в его содержании, а в том, что оно не
выполняется на практике,
2. Межбюджетные отношения - понятие многообразное. В отечественных
публикациях нет единой точки зрения по поводу содержания этого понятия.
Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом,
межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят
содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой
помощи регионам и муниципальным образованиям, что существенно сужает
сферу межбюджетного перераспределения, С теоретических позиций не
следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию
финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая
трактовка межбюджетиых отношений заключается в их рассмотрении с точки
зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно
организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных
отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных
фондов и внебюджетных источников - с другой, С точки зрения совокупности
экономических отношений, межбюджетные отношения - это денежные
распределительные отношения, возникающие между органами власти
различных уровней и обусловленные необходимостью максимально
эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей
территории РФ установленных Конституцией РФ социальных гарантий,
финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов
РФ и местных бюджетов с учетом географических, природно-климатических и
социально-экономических особенностей территорий. В процессе развития
бюджетного федерализма в РФ в качестве одной из важных целей наряду с
экономической эффективностью, бюджетной ответственностью, политической
консолидацией следует определить социальную справедливость
выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к
основным общественным услугам и социальным гарантиям.
3. Очевидно, что для нормального развития системы бюджетного
федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в
постоянном совершенствовании. В России оба направления бюджетного
выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Распределение
компетенции по расходам является первоочередным этаном по построению эффективной модели бюджетного федерализма. Только после доведения до каждого уровня власти надлежащих функций и определения общего объема расходов можно говорить о закреплении за ними доходных источников, а также передачи по вертикали финансовых средств, необходимых для бюджетного регулирования. Вертикальное бюджетное выравнивание, несомненно, должно сочетаться с горизонтальным с целью достижения нормативного уровня потребления государственных услуг на всей территории страны, обеспечения социальной справедливости в региональном и местном разрезах. Таким образом, межбюджетные отношения имеют целью, прежде всего, финансовое обеспечение соблюдения на всех уровнях власти конституционных социальных гарантий граждан; разделение и правовое закрепление между федеральным, региональным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций. Между тем, именно органы местного самоуправления несут наибольшую социальную нагрузку, требующую значительных бюджетных затрат, в то время как текущее бюджетное законодательство содержит ряд норм, не действующих и не имеющих специальных механизмов действия, что способствует укоренению правового нигилизма со стороны государства и созданию излишней конфликтности в российском обществе, в системе публичной власти. Более того, протекающая административно-государственная реформа п России в условиях отсутствия эффективно функционирующего механизма регулирования межбюджстных отношений может вновь оказаться реформой-декларацией.
4. Особого внимания требует разработка действенного механизма
правового регулирования межбюджетных отношений между государством в
целом, в лице его федеральных и региональных органов, и местным
самоуправлением как отдельным демократическим институтом российской
государственности. Механизм правового регулирования - это, как всякий иной
механизм, некая система, состоящая из определенного набора элементов,
связанных между собой и, следовательно, взаимозависимых. Для того чтобы
механизм эффективно работал, необходимо обеспечить две составляющие:
набор элементов механизма должен быть полным, а каждый отдельный элемент
- качественным; связи между элементами механизма должны быть прочными и
надежными, но в то же время гибкими, рассчитанными с учетом силы
возможного изменения условий функционирования. Это в равной степени
касается как механических конструкций, так и правовых, в частности,
механизма правового регулирования.
5. Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными
для населения, иниесторов и кредиторов. Существенным препятствием на пути
развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса
муниципальных образований и существующая система административно-
территориального деления субъектов РФ. В настоящее время организация
местного самоуправления, незавершенность процесса его становления,
недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований. При этом главной стратегической целью является устранение этих и других недостатков, а также обеспечение экономической эффективности, бюджетной ответственности, социальной справедливости, политической консолидации и территориальной интеграции. Не ' умаляя важности поставленных задач, необходимо подчеркнуть, что главное в настоящее время не в том, какой из элементов механизма регулирования несовершенен и требует доработки, а в том, что механизм вообще не работает. На наш взгляд, представляется необходимым реализация следующих первостепенных мер:
максимально точно просчитать количество «льготников» и объем средств консолидированного бюджета РФ, необходимый на полное финансирование. Реализация социальных прав всегда и непременно должна ставиться в зависимость от финансовых возможностей государства. Поэтому при обнаружении ограничений в бюджете и определении масштаба, необходимо законодательно (гласно и открыто) сократить количество социальных льгот населению, начиная с федеральных чиновников. Оставшиеся социальные обязательства государства финансировать только из государственных бюджетов;
разработать реальную модель построения местного самоуправления в РФ. В настоящее время декларируемые в Конституции и федеральных законах общие принципы организации местного самоуправления в РФ не соответствуют реальному положению дел, что создает излишнюю напряженность, непонимание и конфликтные ситуации;
законодательно проработать финансовые механизмы ответственности для государственных органов и должностных лиц за нарушение бюджетного и налогового законодательства в отношении муниципальных образований;
принять неотложные меры по запуску административного судопроизводства в РФ (инициировать по аналогии с Европейским судом по правам человека, создание международного судебного органа, наблюдающего за соблюдением общедемократических начал в Европейских государствах);
- всесторонне исследовать проблемы функционирования механизма
регулирования межбюджетных отношений государства и местного
самоуправления, реализовать этот механизм, определить критерии
эффективности его функционирования и систематизировать работу в
соответствии с выработанными критериями.
6. Механизмы распределения финансовой помощи и межбюджетных отношений должны быть гибкими до такой степени, чтобы, с одной стороны, имелась возможность оценить эффективность работы нижестоящих органов по расходам их бюджетов и достижению положительной разницы между валовым доходом и налоговыми доходами, с другой максимизация бюджетных расходов и понижение налоговых доходов бюджета соответствовали бы интересам населения, обеспечивали оптимальное сочетание интересен населения и
государства. В то же время, вне зависимости от стремления нижестоящих органов власти максимизировать расходы, они не должны превышать совокупную сумму налоговых доходов бюджета и предоставленной финансовой помощи. Величина расходов нижестоящих бюджетов должна зависеть как от общей суммы фонда финансовой помощи, так и от соотношения налоговых доходов нижестоящих бюджетов и их расходов. Если учесть, что на практике бюджеты составляются, исходя из соображений обеспечения полного финансирования расходов и полного взимания планируемых налоговых доходов, то фонд финансовой помощи нижестоящих бюджетов зависит от понижения плановых доходов нижестоящих бюджетов, поскольку нефинансированные расходы предыдущего года или неполученные налоговые доходы переводятся на следующий бюджетный год. Между тем плановые расходы нижестоящих бюджетов исчисляются на основе нормативов, которые определяются для осуществленных работ и предоставленных услуг, и в результате искусственного занижения потенциала налоговых доходов со стороны нижестоящих органов власти финансовая помощь неоправданно увеличивается за счет общего фонда финансовой помощи. Поэтому механизмы распределения финансовой помощи следует строить на основе как нормативных (а не фактических по предыдущему году) показателей налоговых доходов и расходов бюджета, так и показателей, характеризующих потенциал налоговых доходов. Необходимо, чтобы предоставление финансовой помощи нижестоящим бюджетам осуществлялось в соответствии с результатами деятельности в регионе. Только при таком подходе финансовая помощь превратится в стимулирующее средство для органов власти, для повышения деловой активности, создания рабочих мест, в конечном счете, для развития экономики. Одновременно межбюджетные отношения необходимо строить таким образом, чтобы это позволило нижестоящим властным структурам утверждать бюджеты до начала финансового года и повышать эффективность взимания доходов на местах.
Личное участие автора состоит в определении цели и задач диссертационного исследования, поиске источников информации, выборе объекта и предмета исследования. Теоретические и методические положения, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом исследований автора.
Автором показана актуальность темы исследования. На основе анализа и обобщения основных теоретических положений и выводов современной экономической науки, официальных материалов статистических органов и нормативных документов автором в диссертации доказана необходимость использования программно-целевых подходов социально-экономического развития территории как инструмента бюджетной политики. В диссертации обоснована роль бюджетного планирования и доказано, что практическое повышение эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от
11 детальной разработки механизма регулирования межбюджетных отношений, как способа реализации социально значимых интересов и потребностей территорий.
На основе исследования практического опыта Ленинградской области, которая оказалась в числе первых регионов, обративших внимание на возможности бюджетного планирования и программно-целевого управления при формировании государственной политики, при планировании бюджетных расходов, при решении социальных проблем, автором сформированы нормативно-правовые основы, способствующие повышению эффективности государственной деятельности на принципах открытости, адресности и стабильности, обеспечиваемых программно-целевым подходом к управлению. В числе приоритетных направлений бюджетного планирования предложены совершенствование государственного управления в контексте политики по снижению бедности, а также повышение эффективности социальных расходов.
В ходе исследования обоснована необходимость качественных изменений в системе регионального бюджетного планирования. Так, по мнению автора, при разработке бюджета необходимо реализовать принцип преемственности и системности с учетом результатов реализации предыдущего бюджета, а также при условии использования инструментов постоянного мониторинга и корректировки запланированных действий. При этом одна из главных ценностей предлагаемого подхода к процессу бюджетного планирования состоит в том, что появляются основания для выработки позиций общественного согласия, а также возможности общественных институтов принять участие в корректировке бюджетной политики и в дополнении общественно значимыми целями, задачами и мероприятиями. При этом автором обосновано, что процесс бюджетного планирования должен базироваться на основных принципах, среди которых законность, научная обоснованность и последовательность государственной политики, гласность, широкое общественное участие, согласованность с основами избирательной системы, бюджетным устройством и бюджетным процессом.
В диссертации уделено значительное внимание проблемам совершенствования межбюджетных отношений в субъектах РФ таким, как разграничение расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, методы оценки расходных потребностей муниципальных образований, формирование нормативов бюджетной обеспеченности на основе минимальных государственных социальных стандартов, методы оценки налогового потенциала муниципальных территорий, процедуры финансового выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В ходе исследования установлено, что практическая реализация предлагаемых мер достаточно сложна. Так разработка и утверждение полного комплекта минимальных
государственных социальных стандартов в качестве нормативной базы расходов местных бюджетов требует длительного времени. Ряд субъектов РФ, не ожидая утверждения соответствующих документов на федеральном уровне, попытался утвердить и внедрить региональные нормативы бюджетной обеспеченности, однако оказалось, что суммарные доходы консолидированного бюджета субъекта РФ не позволяют обеспечить эти нормативы. Достаточно сложным является -и использование предложенных Минфином РФ математических формул для распределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями, поскольку в реальных условиях на это распределение влияет множество трудно учитываемых факторов.
В диссертации представлены результаты анализа практики предоставления финансовой помощи местным бюджетам (на примере г. Санкт-Петербурга). Так, при определении нормативы минимальной бюджетной обеспеченности отмечено, что при всей прогрессивной направленности нормативов, их значительное количество не основано на социальных стандартах, а рассчитано эмпирическим путем, что снижает «весомость»' минимальных расходов. Поэтому процесс совершенствования нормативов предложено продолжить. Установлено, что практика выделения субвенций отличается хаотичностью, не решены многие как принципиальные (правовые), так и методические вопросы предоставления этой формы помощи. При этом происходит дублирование денежных потоков, нарушается принцип равенства в отношении бюджетной обеспеченности муниципальных округов и жителей города в их доступе к бюджетным услугам. Анализ изменений бюджетного законодательства показал, что данный канал предоставления финансовой помощи местным бюджетам в дальнейшем не будет иметь правового основания. Автором предложено изменить принцип предоставления финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Так, если в настоящее время дотации из ФФПМО служат для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, закрепленных законом Санкт-Петербурга на текущий год, основной задачей указанного фонда в перспективе должно стать подушевое бюджетное выравнивание. Автором разработана методика расчета и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (формирование и распределение ФФПМО). При этом необходимо провести дополнительную работу по накоплению данных для расчета налогового потенциала в разрезе каждого муниципального образования и совершенствованию системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (расчетных нормативов). Данное предложение корреспондируется с нормами Бюджетного кодекса РФ с учетом изменений в части регулирования межбюджетиых отношений. При этом частично распределение фондов может проводиться по фактическим (прогнозным) доходам и расходам бюджетов муниципальных
образований.
В настоящее время налоговый потенциал является оценкой доходов, которые могут быть мобилизованы в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за бюджетом муниципального образования. Использование показателя налогового потенциала в сфере межбюджетных отношений направлено на повышение заинтересованности органов местного самоуправления в сокращении налоговых недоимок; более эффективном использовании имеющейся налоговой базы; выявлении и регистрации в качестве плательщиков налогов в местный бюджет юридических лиц, вставших на налоговый учет на иной территории, но ведущих экономическую деятельность на территории данного муниципального образования.
Расчет налогового потенциала может производиться на основе оценки налоговой базы в разрезе муниципальных образований по агрегированному показателю (аналогичному валовому внутреннему продукту, объему промышленного производства и товарооборота) либо с использованием налоговой базы по видам налогов. Однако, автором установлено, что в Санкт-Петербурге учет таких показателей, как валовой внутренний продукт, возможен только по всему городу в целом. Муниципальные образования (МО) в Санкт-Петербурге, даже располагающиеся на территории одного административного района, .могут существенно различаться по инфраструктуре (торговой, промышленной, банковской и т.д.). В действующих условиях Санкт-Петербурга невозможно также рассчитать показатели для оценки косвенной налоговой базы по отдельным налогам. Так, например, объем розничного товарооборота (для единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения) или стоимость имущества физических лиц (для налога на имущество физических лиц) невозможно оценить в разрезе отдельно взятых муниципальных образований, что является обязательным условием расчета показателя налогового потенциала. В настоящее время в Санкт-Петербурге налоговые, статистические, регистрирующие, казначейские органы не представляют необходимую информацию в разрезе МО города. Отсутствие таких данных не позволяет реализовать ни один из предложенных в рекомендациях Минфина РФ вариантов расчета налогового потенциала.
Автор предлагает в установленный переходный период в качестве альтернативы использовать иной показатель, сходный по механизму действия с показателем налогового потенциала, содержащий элементы, стимулирующие развитие налоговой базы. При этом его расчет будет осуществляться на основе фактических (и плановых) данных о поступлении налогов в бюджет МО,
Показателем, сходным с налоговым потенциалом по принципам своего действия, может стать условная оценка доходов бюджета каждого МО, рассчитываемая по формуле:
Д-(0,95-Сі)-Аі, (1)
где Ді - условная оценка доходов бюджета і-го МО; Сі - прогноз собственных доходов бюджета і-го МО; : 0,95 - коэффициент стимулирования; А; -доходы бюджета і-го МО, получаемые от взимания административных штрафов.
Прогноз собственных доходов бюджетов МО осуществляется по принятой в Комитете финансов Санкт-Петербурга методике:
Сі = іі 1 іу
Tiy = Tiy0'Pty! (2)
где Сі; - прогноз собственных доходов бюджета і-го МО на очередной год;
Тіу - поступления по у-му доходному источнику, закрепленному согласно Закону Санкт-Петербурга «Об источниках доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга» за і-ьш МО на очередной год;
Тіу0 - поступления по у-му доходному источнику і-го МО в отчетном (базовом) году;
Pjy — прогнозируемый коэффициент роста (падения) поступлений по у-му доходному источнику і-го МО (уровень индекса потребительских цен по Санкт-Петербургу, индекс-дефлятор ВРП по Санкт-Петербургу, величина запланированного МРОТ). Автор считает, что выведение из расчетов суммы административных штрафов позволит постепенно перейти к определению налогового потенциала, который рассчитывается только по перечню налоговых доходов. Уменьшение прогноза доходов бюджета МО на коэффициент стимулирования и на сумму доходов от административных штрафов, для целей расчета финансовой помощи, позволяет стимулировать органы муниципального управления по активизации усилий по сбору доходов, в том числе полученных от взимания административных штрафов.
В диссертации обосновано, что с методической точки зрения реализовать предложенные Минфином РФ подходы по расчету коэффициента расходных потребностей (КРП), показывющего насколько больше (меньше) бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех муниципальных образований одного (рассматриваемого) типа (расположенным в границах соответствующей территории - субъект Федерации, муниципальный район) уровнем необходимо затратить в данном муниципальном образовании для реализации закрепленных за ним полномочий по предоставлению бюджетных услуг, с учетом ценовых факторов, возможно только на основе данных, содержащихся в паспортах МО, которые в настоящее время в Санкт-Петербурге отсутствуют. Кроме того, применительно к Санкт-Петербургу существует невозможность объективной оценки дополнительных полномочий отдельных МО Санкт-Петербурга по решению вопросов местного значения.
Исходя из того, что отдельные особенности различных МО Санкт-Петербурга отражены в дифференцированных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, автор полагает возможным проводить расчеты КРП по следующей формуле:
КРПІ = (МРІ/НІ)/(ЕМРІ/Н), (3)
где МРі - сумма минимальных расходов бюджета і-го МО на очередной год;
Hj - население і-го МО;
Н — население Санкт-Петербурга.
Отсюда следует необходимость уточнения определения КРП применительно к Санкт-Петербургу: поправочный коэффициент расходных потребностей показывает, насколько больше (меньше) бюджетных средств на душу населения по сравнению со средним для всех МО одного типа уровнем необходимо затратить в данном МО для реализации закрепленных за ним полномочий по предоставлению минимального набора бюджетных услуг.
Бюджетный кодекс РФ с учетом изменений в части межбюджетных отношений содержит широкий спектр инструментов межбюджетного регулирования. Автором критически проанализирован комплекс инструментов межбюджетного регулирования с целью возможного и целесообразного использования в Санкт-Петербурге. В ходе диссертационного исследования к новациям федерального законодательства, регулирующего вопросы предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ, автором отнесен ряд положений по формированию системы компенсационных и стимулирующих фондов: регионального фонда компенсаций, фонда муниципального развития, регионального фонда софинансирования социальных расходов. Автором разработаны методические основы функционирования регионального фонда компенсаций Санкт-Петербурга (на примере финансирования дошкольных образовательных учреждений; в общем виде представлены методические основы функционирования фонда софинансирования социальных расходов, включая цели, принципы и методику распределения субсидий, условия их предоставления и использования; разработана модель функционирования фонда муниципального развития. Таким образом, в настоящее время имеются реальные возможности предоставления различных видов финансовой помощи местным бюджетам из различных фондов, сформированных на единых принципах, отраженных в федеральном законодательстве.
В диссертации сформулированы положения, в которых обоснована возможность повышения прозрачности использования бюджетных средств и снижения возможности необоснованного их распределения между местными бюджетами, а также разработан механизм освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет» (рис.1)
СОЦИАЛЬНОЙ ТЕХНОЛОГИИ «ПРОЗРАЧНЫЙ
БЮДЖЕТ»
13. Разработка программы расширения н тиражирования социальной технологии на территории региона
Рис. 1. Основные этапы механизма освоения и продвижения социальной технологии «Прозрачный бюджет»
3. НАУЧНАЯ НОВИЗНА, ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Научная новизна результатов исследования, выполненных и полученных автором, заключается в следующем:
теоретически исследованы, критически проанализированы наиболее существенные тенденции развития российской экономики и предложен новый подход к формированию комплекса мер по реализации бюджетной политики с учетом социальных проблем, а также необходимости социально-политической стабилизации; для оценки результатов налогово-бюджетной политики, в частности, эффективности межбюджетных отношений предложены два подхода: соответствие результатов заявленным целям и приоритетам или, в случае, если цели и приоритеты четко не сформулированы или отсутствуют количественные критерии достижения этих целей, оценка общего состояния территориального образования с использованием общепринятых критериев благополучия/ неблагополучия;
сформированы положения по совершенствованию механизма предоставления межбюджетных трансфертов; предложены процедуры, по трансформации методики формирования и распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, предоставляющие возможность' решать задачи создания системы социального обеспечения населения; определены наиболее эффективные формы бюджетной политики, обеспечивающие предопределение роста социальной напряженности в государстве и будущую стабилизацию на основе социальных гарантий;
предложены организационные решения, реализация которых предоставляет возможность замены дотаций дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налогов и обоснована целесообразность использования данного инструмента межбюджетного регулирования на примере единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения; сформированы новые подходы к распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований, содержащие ряд допущений и условных ограничений, что продиктовано объективными причинами невозможности использования в полном объеме методик, рекомендуемых Минфином РФ;
определены перспективные направления внедрения современных
инструментов межбюджетного регулирования; разработана методика оценки
прозрачности бюджетного процесса на основе единых методических
принципов и с учетом выявленной последовательности действий, приемов,
этапов, реализация которых позволяет дать оценку прозрачности реального
бюджетного процесса и бюджета, выявить зоны «минимальной прозрачности»
и оценить возможности для общественного участия, сопоставить полученные результаты на межрегиональном и межмуниципалыюм уровнях;
обосновано применение прикладного бюджетного анализа - как метода исследования социальных проблем, решение которых финансируется из бюджета, способствующего улучшению бюджетных решений и повышению качества бюджета; усилению подотчетности органов власти общественности и обеспечению учета в бюджетной политике интересов незащищенных групп граждан и интересов развития территории на принципах открытости, гласности, социальной направленности (обеспечение прав граждан на социальные услуги); дана оценка результативности использования рекомендаций прикладного бюджетного анализа; разработан комплекс законодательных инициатив по противодействию коррупции в бюджетном процессе с участием общественных организаций; предложены формы участия некоммерческих организаций в продвижении антикоррупционных законодательных инициатив в бюджетном процессе.
Практическая и научная значимость заключается в том, что предлагаемые в ней решения методических задач, выводы и рекомендации позволяют в условиях рыночной экономики сформировать эффективный механизм социального развития в рамках бюджетной политики, а также целенаправленно совершенствовать процесс управления социальным комплексом в России для достижения системной сбалансированности и социально-политического равновесия на основе рационализации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов управления.
Практическая значимость диссертационной работы определяется возможностью использования федеральными, региональными и муниципальными властными структурами, предложенных разработок в области регулирование межбюджетных отношений в условиях реформирования социальной сферы российской экономики, а также методик организационного обеспечения реализации бюджетной политики и оценки эффективности комплекса регулирующих мероприятий для достижения приемлемого уровня обеспечения населения доступными услугами социального назначения и совершенствования процесса социального развития.
Структура работы. Диссертация сформирована с учетом соблюдения логической последовательности изложения материала, установления причинно-следственной взаимосвязи и взаимодействия факторов и элементов исследуемых проблем и объектов.
