Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 14
1.1. Теоретические основы исследования проблем государственного
регулирования природопользования 14
1.2. Методология исследования институтов государственного
регулирования природопользования 33
ГЛАВА 2. ПРИРОДНО-РЕСУРСНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО,
СТАНДАРТИЗАЦИЯ, СЕРТИФИКАЦИЯ, НОРМИРОВАНИЕ И ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ В СФЕРЕ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 49
2.1. Анализ природно-ресурсиого законодательства 49
2.2. Институт стандартизации, сертификации, нормирования и
лицензирования в рыночной экономике 73
2.3. Институт стандартизации, сертификации и нормирования в Республике
Казахстан 82
ГЛАВА 3. ВЛИЯНИЕ СТРУКТУРНЫХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ
ПРЕОБРАЗОВАНИЙ НА СОСТОЯНИЕ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ 92
3.1. Институт гражданского общества для решения проблем
природопользования 92
3.2. Традиции для решения проблем природопользования 105
ГЛАВА 4. ИНСТИТУТ ФИНАНСОВ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 120
4.1. Структура института финансов природопользования 120
4.2. Региональные и отраслевые проблемы финансов природопользования 135 ГЛАВА 5. ИНСТИТУТЫ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ, ПЛАНИРОВАНИЯ, ПРОГРАММИРОВАНИЯ, ИНФОРМАЦИИ, НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ ДЛЯ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 162
5.1. Прогнозирование, планирование, программирование
природопользования 162
5.2. Институт информации для решения проблем природопользования 181
5.3. Институт науки и образования для решения проблем
природопользования 198
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 223
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 226
ПРИЛОЖЕНИЯ 255
.3
Введение к работе
Значительные изменения происходят в понимании роли институтов государственного регулирования для. решения проблем природопользования. Экономическое развитие создает предпосылки для повышения эффективности использования природно-ресурсного потенциала стран, переходу на инновационные -ресурсосберегающие модели развития, к экономике знаний.
Природопользование и охрана окружающей среды. являются основным компонентом "Целей развития на тысячелетие" наряду с другими семью целями, принятыми на "Саммите тысячелетия" в сентябре 2000 г. государствами-членами Организации Объединенных Наций. Признание центрального положения окружающей среды в "Целях развития на тысячелетие" подкреплено обозначением строгой взаимосвязи ее со всеми основными целями развития общества.
Экономический рост в странах СНГ с 1999 г. осуществлялся за счет наращивания " промышленного производства при изменении отраслевой структуры, сокращении производства и потребления многих видов продукции, развития отраслей природоэксплуатирующего комплекса вследствие благоприятной мировой конъюнктуры на их продукцию. Этот процесс одновременно сопровождался снижением социальных издержек, инвестиций в человеческий капитал и углублением остроты проблем природопользования.
Экономические преобразования последних десяти лет, характерные практически
для всех стран, определили скорость и содержание трансформации процессов
природопользования. Их неравномерность и неоднородность была обусловлена
национальными особенностями каждой страны, специализацией страны на мировом
рынке. Преобразования затронули институты государственного регулирования. К
последним относятся законодательство, стандартизация, гражданское общество,
финансы, информация и информационные технологии, национальные традиции, наука и
"' образование. " *
Практика показала, что стабильность и эффективность процессов природопользования, скорость и соответствие трансформации природопользования содержанию процессов рыночных реформ были неоднозначны. В сложившейся ситуации необходимость переосмысления многих подходов к регулированию процессов природопользования очевидна.
В странах СНГ при всей схожести проблем взаимодействия и взаимовлияния институтов государственного регулирования природопользования между собой, закономерности эволюции и трансформации их недостаточно изучены.
Степень разработанности проблемы. Теоретическую базу развития институциональных основ реформирования институтов государственного регулирования природопользования составляют работы представителей институциональной и новой институциональной школ. Значительный вклад в развитие институциональной и новой институциональной теории внесли: Т.Веблен, Дж. Коммонс, Д. Норт, Р.Коуз, О.Ульямсон, Д.М.Хадсон, Д. Бромлей, Д.Стиглиц и др., представители российской школы институционализма: В.Тамбовцев, А. Шаститко, Ю.Ольсевич, В.Радаев, Р.Нуреев и др.
Фундаментальные и прикладные проблемы экономики природопользования и охраны окружающей среды нашли развитие в работах Д. А. Диксона, Д. Пирса, Н.Ли, А. Маркандия, К.Тернера, К.Гудланда, О.Ф.Балацкого, А.Л.Боброва, С.Н. Бобылева, В.А.Вашанова, А.А.Голуба, К.Г.Гофмана, В.Л.Грошева, А.А.Гусева, И.В.Дубова, М.Я.Лемешева, Н.Н.Лукьянчикова, К.В. Папенова, В.К.Паписова, Р.Г. Мамина, О.И.Маликовой, Л.Н.Нестерова, Е. Б.Струковой, А.Д.Урсула, Т.С. Хачатурова, А.В.Шевчука и др.
Вопросы государственного регулирования рыночной экономики разрабатывались в трудах российских исследователей: А.И.Анчиншкина, С.Ю.Глазьева, А.Л.Гапоненко, А.Е.Варшавского, A.M. Бабич, В.В.Ивантера, А.Иллариоиова, С.В.Киселева, Г.Б.Клейнера, В.И.Кокорева, М.Ю.Ксенофонтова, М.В.Кулакова, В.И.Кушлина, В.Л.Макарова, А.М.Марголина, С.В.Малахова, B.A.May, А.Г.Мовсесяна, И. Лифица, В.П.Орешина, М.Н. Осьмовой, Б.П.Плышевского, Е.М. Примакова, В.А.Рубе, А.В.Сидорович, А.Н.Фоломьева, Н.К. Хубиева, Ю.М.Швыркова, Ю.В.Яковец, а также казахстанских исследователей: Р.А.Алшанова, Е.М.Арын, Я.А.Аубакирова, А.Т.Ашимбаевой, О.И.Егорова, Р.Е.Елемесова, Е.Б.Жатканбаева, К.К.Кажымурат, Г.А.Калиева, М.Б.Кенжегузина, А.К.Кошанова, К.Е.Кубаева, Н.К.Кучуковой, Н.К.Мамырова, Н.К.Нурлановой, С.С.Оспанова, С.Д.Примбетова, К.С.Сагадиева, С.С.Сатубалдина, М.С.Тонкопий, Е.А.Туркебаева.
Вместе с тем анализ природопользования, устойчивости социально-эколого-экономических проблем показал, что влияние трансформации институтов государственного регулирования на содержание процессов природопользования требует системного подхода с позиций новой институциональной экономики.
В экономической науке фундаментальных и прикладных исследований в области институционального обеспечения совершенствования природопользования пока недостаточно. Это обусловлено междисциплинарным и многоуровневым характером проблем природопользования, ведомственной подчиненностью и степенью координации исследовательских организаций.
Анализ публикаций, с одной стороны, свидетельствует о высокой степени заинтересованности исследователей в данной области экономической науки, с другой - о недостаточном уровне развития методологии системного анализа проблем природопользования в целом и институциональных основ природопользования, в частности.
Исследование обусловлено непрерывным, несмотря на динамику промышленного производства за 12 лет, снижением качества природного капитала вследствие ухудшения природной среды, уровня жизни большей части населения, структурными диспропорциями, угрозой снижения конкурентоспособности национальной экономики в долгосрочном периоде как проявлений системных дисфункций институтов государственного регулирования природопользования.
Объективный процесс смены парадигмы социально-экономического развития в условиях глобализации сопровождается генерированием новых макроконструкций государственного регулирования природопользования из старых или импортом (заимствованием, трансфертом) извне, что вызывает в лучшем случае замедление в функционировании институтов государственного регулирования природопользования, противоречия и несовместимость между ними - в худшем.
Проблема исследования состоит в необходимости переноса акцента с фрагментарного (дискретного и автономного) на целостный (всеобъемлющий) характер проблем природопользования, определения устойчивых закономерностей природопользования и разработки теоретико-методологической базы государственного регулирования природопользования на различных этапах экономического развития.
Недостаточная разработанность данной проблемы в науке и потребности практики определили ее актуальность и обусловили выбор темы "Государственное регулирование природопользования: теория и практика (на примере Республики Казахстан)".
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке методологии исследования институтов государственного регулирования природопользования, в обосновании необходимости учета макросистемных последствий государственного регулирования и механизмов выработки рекомендаций по
совершенствованию механизмов государственного регулирования природопользования на основе принципов устойчивого развития.
Реализация поставленной цели исследования предусматривает решение следующих задач:
развить теоретические и методологические основы государственного регулирования природопользования на основе исследования и обобщения современных проблем природопользования, закономерностей их проявления, влияния на другие социально-экономические сферы;
разработать концептуальные подходы к формированию и функционированию институтов государственного регулирования природопользования, предложить методологию оценки взаимосвязи между формированием экологической ситуации и функционированием институтов государственного регулирования;
обобщить зарубежный опыт государственного регулирования природопользования в системе национальных моделей социально-экономического развития;
- на основе предлагаемых методологических подходов выполнить анализ процессов природопользования в Казахстане;
обосновать принципы отбора показателей, индикаторов, критериев социально-эколого-экономической эффективности институтов государственного регулирования природопользования;
подготовить рекомендации по совершенствованию процессов природопользования на основе системного развития институтов государственного регулирования, обеспечивающих интеграцию приоритетов социально-эколого-экономического развития.
Предметом исследования являются экономические отношения, возникающие между природопользователями и обществом, определяющиеся взаимодействием и взаимовлиянием институтов государственного регулирования природопользования. Под институтами государственного регулирования при всем многообразии определений понимается совокупность макроструктур (законодательство, стандартизация, гражданское общество, финансы, прогнозирование, планирование, программирование, информация, традиции, наука и образование), обеспечивающих устойчивое социально-эколого-экономическое развитие.
Под институциональными технологиями подразумевается процессы трансформации старых, генерации новых, трансферта (передачи, импорта, заимствования) институтов государственного регулирования природопользования.
Сложность и многоуровневость взаимодействия и взаимовлияния институтов государственного регулирования природопользования обязывают вычленять в рамках отдельного исследования те институты государственного регулирования, которые определяют как содержание проблем природопользования, так и характер их описания в предлагаемой работе. В этом смысле структурными элементами исследования можно считать:
- оценку и обоснование институциональных проблем природопользования;
- построение структурно-логической матрицы механизмов исследования
институтов государственного регулирования природопользования, проблем
природопользования, формирования рекомендаций по совершенствованию институтов
государственного регулирования.
Объектом исследования является эколого-экономическая ситуация и система макроструктур - институтов государственного регулирования природопользования, процессы взаимодействия между ними. В центре анализа находятся производство, воспроизводство государством общественных благ, содержание потребления их участниками общественных отношений в процессах природопользования и охраны окружающей среды.
Методологические и теоретические основы исследования. Цель и задачи исследования предполагают использование методов системно-структурного и ситуационного анализа, экспертных оценок, программно-целевого управления, историко-хронологического, монографического, аналитического и статистического анализа, сочетание количественных и качественных подходов к изучению рассматриваемых явлений.
В ходе анализа государственного регулирования природопользования использовались методологические основы институциональной и классической школ. Исследование трансформации институтов государственного регулирования природопользования как эволюционного процесса, в котором непрерывно генерируются институциональные инновации, невозможно исходя из одной или двух теоретических концепций. Таким образом, институциональная теория позволяет получить многомерные (системные) результаты, сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию государственного регулирования природопользования.
Информационная основа исследования. В работе использовались законодательные и нормативно-правовые документы по природопользованию, стандартизации, гражданскому обществу, государственным финансам, прогнозированию, науке и образованию, информатизации, статистическая информация о социально-экономическом развитии страны и регионов, документы международных организаций (Всемирного Банка, Международного Валютного Фонда, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ПРООН, Всемирной Торговой Организации (ВТО), ЮНЕСКО, ЮСАИД); WEB- страницы по экономике природопользования и охраны окружающей среды, министерств и ведомств Российской Федерации и Республики Казахстан, учебно-методическая и программная документация, собственные разработки автора.
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна.
1. На основе обобщения современных экономических теорий, прикладных работ, эмпирических материалов предлоэюены и обоснованы теоретические и методологические подходы к:
1.1. Механизмам исследования государственного регулирования природопользования на
различных этапах экономического развития:
в рамках концепции, выдвинутой автором, выполнен отбор теоретико-методологических подходов к изучению процессов эволюции и трансформации государственного регулирования природопользования. Показано, что многомерность и устойчивость проблем природопользования на протяжении длительного периода обуславливает необходимость реализации методов институциональной теории. Тем самым обеспечивается системность учета всех экономических и внеэкономических факторов;
обоснованы теоретические положения, раскрывающие содержание институтов государственного регулирования природопользования, их взаимодействия, интеграции приоритетов природопользования с приоритетами социально-экономического развития;
предложены методологическая схема исследования институтов государственного регулирования природопользования, принципы функционирования институтов государственного регулирования природопользования.
1.2. Механизмам исследования проблем природопользования:
- обосновано, что ухудшение состояния природной среды определяется главным образом
системными изменениями в трансформации и координации институтов государственного
регулирования природопользования, их макро- и микроэкономическими дисфункциями. Результатом последних явилось снижение как качества институтов государственного регулирования природопользования и их услуг, качества уровня жизни населения, так и качества природной среды.
1.3. Механизмам формирования рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования природопользования:
- предложено формирование рекомендаций по совершенствованию государственного регулирования природопользования осуществлять на основе установления причинно-следственных связей проблем природопользования, обусловленных изменениями как в самих институтах государственного регулирования, так и институциональными технологиями, институциональной средой.
2. Предлоо/сены методические подходы к исследованию государственного регулирования природопользования:
2.1. Автором впервые предложена структурно-логическая матрица институтов
государственного регулирования природопользования, позволяющая выполнить анализ
состояния института государственного регулирования природопользования, конкретной
проблемной ситуации природопользования, выявить дисфункции институтов
государственного регулирования природопользования, сформулировать и обосновать
практические рекомендации по улучшению природопользования;
Для количественной оценки государственного регулирования природопользования предложена матрица межинститутского баланса;
Обоснованы условия для адаптации методологии стратегической экологической оценки политик, прогнозов, планов, программ как части процесса прогнозирования устойчивого развития страны;
Предложены показатели оценки социально-эколого-экономической эффективности институтов государственного регулирования природопользования. Показано, что они представляют многоярусную систему показателей, описывающих проблемы природопользования, формы и организацию собственности на факторы производства, в том числе на природно-ресурсный капитал, перераспределение национального дохода, полученного от эксплуатации природного капитала, структуру и формы, качество организации промышленного производства как результатов функционирования институтов государственного регулирования природопользования;
2.6. Для оценки эффективности функционирования институтов государственного
регулирования природопользования предложены мультипликаторы расходов
государственного бюджета.
3. Сформулированы рекомендации по совершенствованию институтов
государственного регулирования.
3.1. Выполнен экономико-статистический анализ природно-ресурсного законодательства
Республики Казахстан в разрезе основных природных сред: земельных, водных, лесных,
биологических, недр, воздушного бассейна, отходов производства и потребления.
Показано, что для всех институтов государственного регулирования природопользования
в Республике Казахстан устойчивы проблемы органического соответствия и
гармонизации друг другу.
Теоретическая и практическая ценность заключается в возможности:
1.Дополнения теоретических основ экономики природопользования положениями о
механизмах государственного регулирования природопользования;
2.Применить разработанную структурно-логическую матрицу институтов
государственного регулирования природопользования как для конкретных
экологических или экономических объектов, так и для проблем природопользования по
видам экономической деятельности, различных секторов экономики;
3.Сократить существование разрыва между теорией и эмпирическими исследованиями
проблем государственного регулирования природопользования.
Предложения по совершенствованию каждого института государственного регулирования природопользования в отдельности и по их координации позволяют перейти от эмпирических подходов в процессах государственного регулирования природопользования к научно обоснованным подходам, обеспечивающим своевременное выявление институциональных проблем природопользования.
Предложенная структурно-логическая матрица институтов государственного регулирования природопользования может обеспечить связь между макро- и микрорегулированием; положения и выводы диссертации могут быть использованы при прогнозировании социалыю-эколого-экоиомического развития, формировании концепций политик, подготовке законопроектов и других нормативных документов.
Структурно-логическая матрица может быть использована при отборе,
подготовке, аттестации государственных служащих различного уровня,
предпринимателей.
Внедрение результатов работы. Проведенные в процессе подготовки диссертации исследования, отдельные положения диссертации, предлагаемая методология институционального анализа государственного регулирования применялись при подготовке и разработке прогнозно-аналитических материалов для органов государственного управления Казахстана.
1 .Предложенный институциональный метод анализа проблем природопользования внедрен при выполнении более чем 20 исследовательских проектов в рамках государственных заказов для органов государственного управления: Госплана Республики Казахстан (1985-1991), Госэкономкомитета Республики Казахстан (1992-1994), Министерства экономики Республики Казахстан (1995-1996), Агентства Республики Казахстан по стратегическому планированию (1997-1998), Министерства экономики, индустрии и торговли Республики Казахстан (1999-2002 гг.), Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан (2002-2004), международных организаций (Всемирного Банка, ПРООН(1998,2002-2004), акимата г. Алматы (1998-2003 гг.);
Сформирован ряд нормативных и аналитических документов по регулированию природопользования для международных организаций, Казахстана и его регионов: "Правила водопользования в г. Алматы", "Положение "Экологически чистый знак" для акимата г. Алматы;
Разработаны и реализованы учебные программы по соответствующим дисциплинам ("Государственное регулирование", "Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды", "Государственные финансы", "Финансы предприятий", "Прогнозирование и программирование в экономике", "Государственное регулирование и контроль цен", "Региональная и социальная политика") на экономическом факультете Казахского Национального университета им.аль-Фараби и Академии государственных служащих при Президенте Республики Казахстан, казахстанском филиале Московского социального университета, кафедре "Научного природопользования" Алматинского института энергетики и связи, школе магистров Национального Банка Республики Казахстан.
Достоверность и обоснованность научных результатов обеспечена методологическими положениями исследования и концептуальным подходом автора к изучению проблем институционального обеспечения природопользования в Казахстане и за рубежом; опорой на современные теоретические достижения зарубежных и отечественных исследователей в области теории институтов, государственного
регулирования природопользования; экономики природопользования; практическим внедрением основных положений, выводов и рекомендаций в процесс подготовки аналитических и прогнозных материалов для органов государственного управления в Казахстане, международных организаций, учебных материалов для высших учебных заведений.
Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в 3 монографиях, 3 брошюрах, 70 научных статьях и докладах автора общим объемом 70 п.л. (лично автором 50 п.л.).
Основные положения диссертации доложены и обсуждены на: научно-технической конференции "Материалы, технология, организация и экономика строительства" (Новосибирск, 1992), рабочих совещаниях специалистов по краткосрочному прогнозированию (IFO-институт, Мюнхен, Германия, 1996; РГП ИЭИ Министерства экономики и бюджетного планирования РК, Алматы, 1997-2004гг.), на семинарах Всемирного Банка, Международного Валютного Фонда и японского Правительства в Шанхайском университете финансов и экономики (Китай, 1997), "Правовое регулирование недропользования в Республике Казахстан" (Алматы, Высшая школа права, 1997), Летнем университете фонда Сороса (Мадралин, Польша, 1998), семинаре для руководителей предприятий реального сектора при поддержке немецкого фонда Карла Дуйсберга (Алматы, Казахстан, 1998), семинаре Всемирного Банка в Богазичи университете (Стамбул, Турция, 1999), семинаре Центральноевропейского университета (Будапешт, Венгрия,1999), VI Генеральной Ассамблеи - федерации инженерных институтов исламских стран. Международной научно-технической конференции "Новые технологии в исламских странах" (Алматы, 1999), семинаре Всемирного Банка и правительства Финляндии по использованию методов оценки окружающей среды в экономической и экологической политике для руководителей из стран СНГ (Академии государственных служащих при Президенте Российской Федерации, Москва, Российская федерация, 3-14 апреля, 2000), семинаре по экономике Азиатских стран (Зальцбург, Австрия, 2-9 декабря , 2000),
I международной научно-практической конференции "Транспорт Евразии: взгляд в XXI век" (Алматы, 2000), 40-й Международной конференции "Новое в охране труда и окружающей среды" (Алматы, 2000), в рамках проектов ПРООН "Отчет о человеческом развитии"(1998), "Наращивание национального институционального потенциала для реализации конвенций о сохранении биоразнообразия, изменения климата, опустынивания", "Капасити-2015"(2004), Всемирного Банка "Преодоление бедности в
Казахстане" раздел "Бедность и экология"(2002); в рамках исследовательской стажировки во Всемирном Банке по программе IREX США (Всемирный банк, Вашингтон, США, 17 февраля-21 июня, 2003), на Встрече Европейской организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) экспертов Кавказа и Средней Азии 16 февраля 2004 (Стамбул, Турция), МНПК "Сохранение и развитие историко-культурной среды в природных и городских условиях современной Центральной Азии" (Алматы, 11-12 мая, 2004), на коллегии Министерства экономики и торговли Республики Казахстан (Астана, 29 октября 2001 г), в материалах и докладах министра экономики и торговли Республики Казахстан (2000), рабочих групп Ассоциации природопользователей Республики Казахстан, координационного совета акимата г.Алматы по реализации долгосрочной программы экологического оздоровления города, ряде других международных, республиканских, региональных конференциях. Процедура и этапы исследования.
На первом этапе исследования (1996-1997г.г.) изучалось состояние проблемы в теории и на практике с целью постановки обоснованных конкретных исследовательских задач, определялась и уточнялась методологическая база, разрабатывались исходные теоретические положения, понятийный аппарат, гипотеза.
На втором этапе исследования (1998-1999г.г.) осуществлялся сбор, классификация и анализ статистического материала по исследуемой проблеме, проводилось описание, сопоставление, интерпретация собранных фактов по теории и практике институционального развития природопользования в республике.
На третьем этапе исследования (1999-2000г.г.) обоснован, разработан и апробирован институциональный подход к анализу процессов природопользования.
На четвертом этапе исследования (2001-2004г.г.) осуществлялась систематизация, обобщение полученных данных, доработка предлагаемого институционального подхода к анализу, оформление теоретических и практических выводов исследования.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, заключения, списка литературы из 474 наименований, приложений
