Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ социально-экономических проблем теплоснабжения крупных городов России 10
1.1. Исследование системы управления в сфере теплоснабжения
1.2. Социально-экономические предпосылки проблем в системе теплоснабжения 29
1.3. Ретроспективный анализ реформирования системы теплоснабжения в России 44
Выводы по главе 1 51
Глава 2. Разработка методических основ экономических отношений на уровне населения в процессе реформирования теплоснабжения 53
2.1. Основные направления изменения экономических отношений в системе теплоснабжения населения 53
2.2. Организационно-экономические проблемы индивидуального отопления 74
2.3. Исследование взаимосвязи между уровнем неравенства населения и экономической ситуацией в регионе 78
Выводы по 2-й главе 86
Глава 3. Совершенствование тарифной политики в сфере теплоснабжения 87
3.1. Совершенствование ценовой и учетной политики в сфере теплоснабжения 89
3.2. Разработка методики определения отпускных цен на жилищно-коммунальные услуги на основе индикатора неравенства доходов населения 116
Выводы по 3-й главе 132
Заключение 133
Литература
- Социально-экономические предпосылки проблем в системе теплоснабжения
- Ретроспективный анализ реформирования системы теплоснабжения в России
- Организационно-экономические проблемы индивидуального отопления
- Разработка методики определения отпускных цен на жилищно-коммунальные услуги на основе индикатора неравенства доходов населения
Социально-экономические предпосылки проблем в системе теплоснабжения
Совершенствование систем управления теплоснабжением во всех странах начиналось с законов, регламентирующих правила энергетического рынка. Отсутствие закона, определяющего систему взаимоотношений в столь важной для России отрасли, как теплоснабжение, также в немалой степени способствует ее деградации. Множество острых и нерегулируемых проблем на стихийном рынке ведет к его дестабилизации и кризису. Не ставится под сомнение принцип рыночных отношений в экономике, но цивилизованную упорядоченность рынку должна придать третья сторона - государство. Сегодня необходимо изменить систему экономических отношений между теплоснабжающими предприятиями и предприятиями, обслуживающими инженерные системы жилых зданий и объектов бюджетной сферы, между обслуживающими предприятиями и гражданами8.
Согласно «Общероссийскому классификатору услуг населению ОК 002-93» по разделу «Коммунальные услуги» предусмотрены коммунальные услуги под кодом 042400 «Услуги теплоснабжения», которые включают: - предоставление услуг центрального отопления; - предоставление услуг горячего водоснабжения; - предоставление услуг вентиляции и кондиционирования; -теплофикация домовладений, дачных и гаражных кооперативов; - установка (монтаж), наладка, ремонт и обслуживание приборов учета расхода тепловой энергии; - устройство тепловых пунктов, бойлерных; - ремонт и обслуживание тепловых пунктов, бойлерных.
Из сказанного следует, что потребителем тепловой энергии, как товара, могут быть, как правило, юридические лица (предприятия, организации, компании по эксплуатации зданий) или физические лица (жители или объединения жителей, представляющие их интересы), которые покупают у теплоснабжающей организации тепловую энергию (горячую воду) и оплачивают их в соответствии с «Договором теплоснабжения» по показаниями установленных в многоквартирном или в индивидуальном доме счетчиков тепловой энергии и теплоносителя (горячей воды) на коммерческих сечениях тепловой сети. С другой стороны в жилищно-коммунальном секторе конечным потребителем следует рассматривать жителей (семью, проживающую в отдельной квартире, по западной терминологии — «домовое хозяйство»).
Везде реформа происходила практически по одному сценарию: изменение принципов экономических отношений и реорганизация управления теплоснабжающих предприятий, с целью создания системы, стимулирующей снижение издержек. Важнейшим дестимулирующим фактором к повышению эффективности управления в этом секторе выступала неурегулированность муниципальных финансов в целом.
В результате сокращение бюджетных расходов при повышении уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, осуществлении мер по энергосбережению, институциональных преобразованиях обычно приводило к соответствующему уменьшению доходных источников уже в следующем финансовом году.
Поэтому, осуществляя часто непопулярные и болезненные меры, руководство муниципальных образований не могло продемонстрировать населению никаких позитивных результатов. Полученная экономия часто перераспределялась в пользу тех, кто был не столь активен в проведении реформ.
Сейчас любые затраты, связанные с улучшением коммунальной инфраструктуры, условий проживания людей, рассматриваются руководством муниципальных образований как чисто расходные обязательства, не имеющие отношения к наполнению бюджета.
Стимулирование персонала, современные технологии продления ресурса оборудования, поиск и устранение тепловых потерь могут дать гораздо больший экономический эффект, чем бюджетные вливания в расточительную систему.
С другой стороны сама система ЖКХ, муниципальные власти могут быть заинтересованы в улучшении условий теплоснабжения, если будет реализована обратная связь - возврат денежных средств, потраченных на ЖКХ, через налоги, начисляемые на улучшенные условия проживания (налог на недвижимость).
Системы теплоснабжения не соответствуют европейским критериям качества и экономичности ни по каким параметрам: - стоимость тепловой энергии значительно выше себестоимости энергии, получаемой на собственных теплоисточниках; - температурный график теплоносителя не выдерживается; - во многих районах не обеспечивается необходимый перепад давлений; - надежность системы далека от идеала; - горячая вода в летний период отключается на недопустимо длительный срок; - условия подключения к централизованной системе — чрезвычайно запутанный бюрократический процесс с абсолютной неопределенностью финансовых условий. Потребитель - то есть покупатель, практически бесправен перед продавцом. Покупатель в существующей системе часто практически отсутствует, так как жители договорной стороной не являются, а плата собирается непосредственно с них.
Ретроспективный анализ реформирования системы теплоснабжения в России
Задачей реформирования системы теплоснабжения является создание такой модели, которая заставила бы и поставщиков тепловой энергии, и ее пользователей учитывать интересы общества в целом. Заставила бы всех обратить внимание на эффективность теплоснабжения, в первую очередь, на снижение потерь (потери в тепловых сетях, перегрев помещений, потери тепла через не плотные стыки в окнах и дверях, расточительный режим расхода горячей воды, утечка горячей воды из неплотной водоразборной арматуры, потери тепла через стены).
В России можно выделить несколько этапов построения новой, рыночной экономической модели в сфере теплоснабжения. Эти этапы неразрывно связаны с общей реформой ЖКХ.
Отправной точкой для реформы ЖКХ стал 1992 год. Именно тогда первую попытку перестройки системы ЖКХ предприняла Москва. Московский мэр заключил договор с американским Агентством международного развития. Целью проекта было передать управление коммунальным хозяйством в руки частных компаний, то есть создать в этом секторе конкурентную среду. Появились новые образования - ДЕЗы (дирекции единого заказчика) и «кондоминиум» - товарищество собственников жилья, которые нашли отражение в законе «Об основах федеральной жилищной политики». С этого закона в декабре 1992 года стартовал общероссийский этап реформы.
В законе предусматривалось выселение злостных неплательщиков в «иное жилье». При этом подразумевалось строительство домов барачного типа, куда должны были переехать неплательщики. Подобная практика широко используется, например, в Польше. Надо сразу сказать, что в России очень редко практикуется выселение неплательщиков. Причин здесь несколько: 1. Отсутствие законодательных актов, регламентирующих подобные процедуры. 2. Отсутствие финансовых средств, на реализацию процедуры выселения. 3. Низкая активность муниципальных органов управления, незаинтересованность, боязнь идти на конфликт с населением, так как многие из неплательщиков являются деклассированными элементами.
В 1993 году российское правительство своим постановлением изымает из официальной лексики слово «квартплата» и вводит еще одно новое понятие - «субсидия на оплату жилья и коммунальных услуг». Нельзя не отметить и тот факт, что в период с 1991 г. по 1996 г. в результате бесплатной приватизации жилья произошло кардинальное изменение структуры жилищного фонда в сторону преобладания частной собственности (с 30 до 52 %)19
14 апреля 1995 года был принят Федеральный закон РФ N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в российской федерации», в котором были определены экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (в дальнейшем претерпел ряд изменений (11.02.1999 N 33-ФЗ, 10.01.2003 N 6 ЛЛ
ФЗ, 26.03.2003 N 38-ФЗ) . В законе был сформулирован ряд основопола 19 Багаутдинова Н.Г. Экономика социальной сферы. - Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2002.-С. 118.
Утратил силу с 1 января 2004 г., со дня вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», одновременно с вступлением в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 24.10.2003 № 643 «О правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода». Сейчас руководящим документом является нормативный документ «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии» от 26 февраля 2004 г. № 109 (Собрание гающих понятий в системе теплоснабжения с учетом рыночных отношений. В частности: - тарифы на электрическую и тепловую энергию - система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность); - энергоснабжающая организация - коммерческая организация независимо от организационно-правовой формы, осуществляющая продажу потребителям произведенной или купленной электрической и (или) тепловой энергии; - потребитель - физическое или юридическое лицо, осуществляющее пользование электрической энергией (мощностью) и (или) тепловой энергией (мощностью).
Важным аспектом принятого закона была конкретизация - оплата электрической и тепловой энергии производится за фактически принятое потребителем количество электрической и тепловой энергии в соответствии с данными учета электрической и тепловой энергии.
Необходимо отметить, что если в 1990 г. население оплачивало более 18% реальных затрат ЖКХ, то к сентябрю 1993 г. доля платежей населения составила менее 5 % при сокращении ассигнований из бюджета, необходимых для нормального существования отрасли. В 1995-1995 гг. произошел резкий рост ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг, что с одной стороны позволило частично преодолеть отставание ставок оплаты услуг от темпов инфляции, однако легло серьезным бременем на население. Ситуация усугубилась неблагоприятной динамикой доходов населения в 1995 г., кото-рые в реальном выражении снизились за год на 13 %.
Организационно-экономические проблемы индивидуального отопления
Котел. Основная масса отказов в котле происходит из-за качества водопроводной воды (высокое содержание железа). Вода оказывает влияние на сальники и мембраны (они становятся жесткими и нечувствительными) водорегуляторного блока, а также на теплообменники горячей воды, которые быстро закипают. Для борьбы с накипью в теплообменниках жители могут установить у себя систему фильтров (грубой и тонкой очистки с химическим умягчителем) или электромагнитные фильтры, но не делают этого.
Отсутствие постоянного технического обслуживания котлов снижает срок их службы, который по данным завода-изготовителя составляет при правильной эксплуатации 15-20 лет
При отключении электроэнергии, после подачи напряжения котел разжигается автоматически, без участия жильцов, однако длительное отсутствие электроэнергии недопустимо.
Воздушно-дымовый тракт. Устанавливаемые котлы имеют топки двух типов: с наддувом и с открытым типом горелки. В первом случае, воздух на горение подается по специальному каналу, а во втором берется не посредственно из помещения (т.е. кухни) а основной источник воздуха в этом случае щель под кухонной дверью, которую специально подрезают. Должно быть обеспечено поступление воздуха не только на горение, но и для 3-х кратного воздухообмена в помещении кухни. Чтобы нагреть та-кое количество воздуха (для средней кухни площадью 10 м расход воздуха составит около 90 м /ч при температуре наружного воздуха минус 20 С), дополнительно требуется около 1,3 кВт тепла (т.е. 3,34 Гкал/год).
В высотных домах проблемы с тягой возникают на нижних этажах (слишком большая тяга) и верхних этажах (слабая тяга и при открывании входной двери в квартиру иногда задувает пламя запальника).
Другие проблемы связаны с тем, что сервисные службы обслуживает только котел, периодического обслуживания дымоходов и каналов нет, что приводит к проблемам с тягой. Зачастую работникам сервисных служб приходится чистить каналы для того, чтобы автоматика котла позволила его разжечь.
Экология. Обычно в квартирах устанавливаются котлы мощностью 24 кВт, но таких огромных квартир (с такими теплопотерями) нет, поэтому котлы при установке регулируются на снижение теплопроизво-дительности вдвое. А в связи с тем, что котлы находится в частной собственности, никаких измерений КПД и состава уходящих газов не производится и выбросы никак не контролируются.
Здания. При, использовании децентрализованного отопления подвалы домов не отапливаются, что приводит к промерзанию фундаментов и снижению срока службы зданий.
Человеческий фактор. При установке настенных котлов (стоимость котла 700-900 долларов США, включена в стоимость квартиры) с каждым новоселом сервисные службы заключает договор на поставку газа и техническое обслуживание, газового оборудования. Причем юридически котёл принадлежит жильцу, который в силу своих научно технических знаний решает, с какой периодичностью его оборудование будет обслуживаться раз в год, раз в неделю или «по вызову», т.е. в аварийных случаях. Но это обслуживание платное, поэтому в целях экономии в договорах жильцов присутствует (около 10%) последний «аварийный» вариант. Помимо этого жильцу объясняют, что он должен обеспечить 3-х кратный воздухообмен в помещении, где установлен котел (как правило, это кухня) и обеспечить доступ воздуха для горения в необходимых объемах. Конечно же, это никем не контролируется и не проверяется.
Автоматика безопасности квартирных котлов не контролируется Госгортехнадзором, газовая служба проводит осмотр один раз в год с гарантией на 6 месяцев (и только в том случае, если есть договор на обслуживание), а жители, конечно же, автоматику не проверяют. По мере старения оборудования это становится все более опасным, примером может служить ситуация с давно работающими газовыми нагревателями.
Проблемы безопасности и грамотной эксплуатации высокотехнологичного оборудования становятся на современном этапе «платой» жильцов за свой комфорт.
Таким образом, переход на индивидуальное отопление связан с решением ряда принципиально новых проблем, в первую очередь, организационного характераНесмотря на развитее рыночных отношений в стране в целом, и в системе теплоснабжения, в частности, следует понимать, что в всегда будут существовать слои населения, нуждающиеся в поддержке государства. Это подтверждается практикой всех развитых стран. В процессе реформирования теплоснабжения необходимо разработать механизмы поддержания малоимущих слоев населения, отвечающие главной цели - целенаправленная и дифференцированная поддержка отдельных слоев населения. В настоящее время в рамках формирования тарифной политики, как на государственном, так и региональном уровне учитываются реальные доходы населения, однако не учитывается социальное неравенство различных слоев населения, один из факторов, влияющих на экономическую безопасность страны25.
Существуют различные теории, объясняющие влияние неравенства на экономический рост, и они предсказывают прямо противоположные результаты. Однако эмпирические исследования показывают существование связи между неравенством и экономическим развитием. Впервые на этот факт об-ратил внимание американский экономист С. Кузнец в 1955 г. .Он показал, что экономическое развитие вначале ведет к увеличению неравенства, а затем к его уменьшению. Связано это с тем, что процесс индустриализации порождает увеличивающийся спрос на рабочую силу и происходит ее переток из сельскохозяйственного сектора, вследствие более высокого уровня оплаты
Разработка методики определения отпускных цен на жилищно-коммунальные услуги на основе индикатора неравенства доходов населения
Данная схема не учитывает различие в уровне благосостояния региона, платежеспособность населения, неравенство в доходах групп населения.
Немаловажным фактором является и проблема источников финансирования. В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства по финансированию предоставления субсидий, нередко в качестве источника указывается только местные бюджеты (бюджеты городов и районов). Муниципальные образования, не всегда могут самостоятельно полностью профинансировать затраты, связанные с предоставлением гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Практически у всех муниципальных образований недостаточно собственных средств также и для финансирования расходов на формирование, развитие и применение системы персонифицированных социальных счетов. При этом органы мест 119 ного самоуправления, как правило, не могут доказать недостаточности средств местных бюджетов (недостаточности отчислений от регулирующих налогов, недостаточности финансовой помощи) поскольку, устанавливаемые в субъектах Российской Федерации нормативы отчисления и правила распределения финансовой помощи нестабильны и субъективны. С другой стороны органам государственной власти субъектов Российской Федерации невозможно точно определить уровень трансфертов муниципальным образованиям, не проводя детального аудита местных бюджетов. В результате неизбежно возникают «необеспеченные мандаты»: объем полномочий органов местного самоуправления по предоставлению субсидий не соответствует имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам.
Возникает парадоксальная ситуация. С одной стороны, единая государственная политика в области ценообразования в период становления рыночных отношений в электроэнергетике (в области контроля за тарифами после становления рыночных отношений) должна быть единой в рамках страны. Однако не следует ли обратить внимание на тот факт, что относительно высокие цены на электрическую и тепловую энергию в депрессивных регионах приведут к еще большему разрыву в уровне доходов различных слоев населения. Это еще более усугубит экономическую и социальную ситуацию в депрессивных регионах.
Предлагается рассчитывать компенсацию малообеспеченным слоям населения с учетом уровня неравенства в доходах на основе кривой Лоренца.
В качестве примера в табл.3.2.1 приведена информация о распределении общего объема денежных доходов по 20-процентным группам по Российской Федерации и двум регионам, а на рис. 3.2.3 представлены кривые Лоренца для тех же объектов.
На следующем этапе определяется численность группы населения, которой предоставляются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг. Для этого можно воспользоваться либо сведениями о распределении численности населения по величине среднедушевых денежных расходов (табл.3.2.2), либо сведениями о предоставлении гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг (табл.3.2.3).
Для обработки табл.3.2.2 потребуется величина прожиточного минимума установленного в регионе. Например, в 2002 году величина прожиточного минимума составляла для Ивановской области 1848 руб. (в 2001 г. -1497)36, а в Республике Коми - 2404 руб. (в 2001 - 1989 руб.). Для упрощения расчета возьмем за основу среднее значение прожиточного минимума за год: Ивановская область - 1672,5 руб.; Республика Коми - 2196,5 руб. Естественно, что на практике региональная администрация может воспользоваться ежеквартальными данными как в разрезе табл. 3.2.2, так и в отношении величины прожиточного минимума. Сопоставляя данные табл.3.2.2 и значение прожиточного минимума по конкретному региону в рассматриваемом примере имеем следующие данные: должны были получать субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг: - около 57% населения Ивановской области; - около 25 % населения Республики Коми. Рассмотрим другой вариант расчета численности этой категории населения на основе табл.3,2.3. Для обработки табл.3.2.3 потребуются сведения о численности населения в регионе. Например, в 2002 году численность населения Ивановской области составляла 1176,2 тыс.чел., а Республики Коми - 1106,5 тыс.чел.37 Следовательно: - около 46 % населения Ивановской области получали субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг; - около 39,4 % населения Республики Коми получали субсидии. Столь серьезные расхождения в результатах определения численности группы населения, нуждающейся в льготах, объясняются принципиально 36 Регионы России. Социально-экономические показатели. Уровень жизни на селения/Госкомстат России. - М.,2002. - С. 145. 37 Регионы России. Социально-экономические показатели /Госкомстат Рос сии. - М.,2003. - С.14. различным экономическим положением рассматриваемых регионов. Если Республика Коми относится к группе регионов-доноров, то Ивановская область к группе дотационных регионов. При этом средняя номинальная начисленная заработная плата в Российской Федерации в декабре 2002 г. составляла около $180, в Республике Коми - $204.5, в Ивановской области -$81.5 . Скудный региональный бюджет и ограниченная федеральная финансовая помощь, а возможно и неудовлетворительная работа администрации Ивановской области по обоснованию необходимой помощи «из центра», привели к необоснованному ограничению численности граждан получающих субсидии в сравнении с другими регионами.
Проблема выбора показателя остается в руках администрации региона. Хотя с точки зрения апелляции в случае отсутствия средств к федеральным органам, следует ориентироваться на первый вариант - расчет на основе распределения численности населения по величине среднедушевых денежных доходов.
На тренде на рис.3.2.6 кривая от 0 до т.А соответствует категории людей, нуждающихся в субсидиях на оплату дотациях жилья и коммунальных услуг (использован первый вариант расчета численности нуждающихся в дотации).
