Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт образования в социально-экономической структуре общества 12
1.1. Образование как социально-экономический институт с позиции теории общественного блага 12
1.2. Концептуальные экономические модели образования 27
1.3. Общественно-государственный характер социального заказа на образование 58
Глава 2. Государственная политика формирования финансово-экономической базы образования 80
2.1. Роль и значение бюджетного финансирования образования 80
2.2. Современное состояние финансового обеспечения образования в России 97
2.3. Экономическая база образования и межбюджетные отношения 115
Глава 3. Направления совершенствования финансово-экономического обеспечения образования 139
3.1. Пути развития финансово-экономической базы образования 139
3.2. Методические основы разработки нормативов бюджетного финансирования образования 148
Глава 4. Многоканальное финансирование и роль внебюджетных источников в формировании финансово-экономической базы образования 172
4.1. Правовые основы многоканального финансирования образования 172
4.2. Роль внебюджетных источников в деятельности учреждений образования 180
4.3. Возможности и пути развития внебюджетного финансирования образования 196
Заключение 231
Библиография 255
Приложения 266
- Концептуальные экономические модели образования
- Современное состояние финансового обеспечения образования в России
- Методические основы разработки нормативов бюджетного финансирования образования
- Возможности и пути развития внебюджетного финансирования образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Образование как социально-экономический институт всегда являлось непременным условием формирования и развития человека и общества в целом. Каждый член общества должен обладать правом на получение общего и профессионального качественного образования, удовлетворяющего его базовые образовательные потребности, обеспечивающего возможности максимального саморазвития. Система образования призвана обеспечить одинаковые стартовые возможности для развития каждого члена общества, создать условия для получения профессиональных знаний, умений, навыков, квалификации, их постоянного обновления и развития с целью включения человека в общественно-полезный труд, поддержания полной, рациональной и свободно избранной занятости. Уровень общей и профессиональной образованности населения решающим образом определяет экономический, культурный, интеллектуальный потенциал государства, его место в современном мировом сообществе. Являясь необходимым условием развития общества и государства, система образования сама должна быть приоритетным объектом государственных интересов и поддержки, включая финансово - экономическую.
Современное состояние российской экономики порождает немало проблем, непосредственно влияющих на систему образования, ее экономическую основу. Ограниченность бюджетных возможностей и низкий потенциал внебюджетных источников финансового обеспечения системы, неотработанность законодательной базы значительно затрудняют определение перспектив формирования экономических условий необходимых для развития системы образования.
Сложившаяся ситуация усложняет реализацию равных прав граждан на получение образования различных уровней и ступеней.
Приведенные положения актуализируют проблемы теоретико-методологического обоснования принципов формирования экономических основ функционирования образования, адекватных целям, задачам и функциям образования в современном российском обществе. С этих позиций необходимо комплексное исследование социально-экономических процессов, протекающих в российском обществе и формирующих экономические основы образования, анализ финансово-экономических условий деятельности образования в странах с различными моделями рыночной экономики, обоснование оптимальных путей совершенствования экономического механизма развития российской системы образования.
Степень разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку концептуальных основ экономики общественного сектора и системы образования внесли отечественные ученые: Г.А. Ахинов, A.M. Бабич, Н.А. Восколович, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, В.М. Зуев, Л.И. Якобсон и ряд других авторов, а также зарубежные исследователи: Г.С. Беккер, К. Макконелл, Р.А. Масгрейв, Д.С. Милль, П. Самуэльсон, Дж. Ю. Стиглиц, Л. Эрхард. Теоретические проблемы формирования организационно-экономического механизма функционирования отдельных уровней образования, либо его региональных комплексов освещены в работах отечественных ученых: А.А. Воронина, В.И. Дуженкова, В.И. Ерошина, В.Н. Казакова, О.В. Репиной, И.А. Рождественской. Исследования финансово-экономических основ функционирования и развития образования в современных экономических условиях проведены в работах Е.Н. Богаче-ва, Е.Н. Жильцова, Т.Л. Клячко, Я.И. Кузьминова, Ю.В. Пешехонова, Ф.Ф. Стерликова, В.В. Чекмарева, Л.И. Якобсона и ряда других ученых.
Вместе с тем, сегодня требуют углубленной разработки проблемы формирования общественного спроса на образование и отражения его в государственных обязательствах; развития системы методов прямого и косвенного экономического участия государства в поддержке системы образования; определения необходимых объемов финансировании системы образования с учетом специфики ее отдельных уровней; оценки возможных социальных последствий принятия тех или иных моделей реформирования экономического механизма образования и ряд других вопросов.
В этих целях в работе проведено комплексное исследование экономических основ функционирования системы образования в целом с учетом его общественной значимости, характера воздействий со стороны рыночной среды, современного состояния и тенденций развития его бюджетных и внебюджетных источников финансирования, других социально-экономических факторов, существенным образом воздействующих на систему образования.
Все вышеизложенное и обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретико-методологическое обоснование и разработка экономических основ функционирования и развития системы образования в целом, ее отдельных уровней; определение основных направлений совершенствования финансово-экономического механизма в образовании.
В соответствии с указанной целью в диссертационном исследовании были поставлены и решены следующие задачи:
- исследование и теоретико-методологическое обоснование значения, роли и места системы образования как социально-экономического института, его функций в удовлетворении экономических и социальных потребностей личности, общества и государства;
- исследование основных зарубежных финансово-экономических моделей образования и обоснование возможностей их использования в системе российского образования;
- раскрытие сущности социального заказа на образование как экономической категории;
- исследование и разработка основных направлений совершенствования финансово-экономического механизма образования с учетом значимости образования как социально-экономического института, включая межбюджетные отношения;
- обоснование путей развития концептуальных основ формирования нормативной базы финансирования образования;
- анализ и определение условий и направлений развития многоканального финансирования образования.
Объектом исследования является государственная и муниципальная система образования России и ее отдельные уровни.
Предмет исследования - система экономических отношений в сфере образования Российской Федерации на современном этапе экономического развития.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Общей теоретической и методологической основой исследования послужили научные положения, содержащиеся в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых в области экономической теории, экономики общественного сектора, экономики образования и теории государственного регулирования экономики. При проведении исследования и теоретической разработке проблем особое место занимали концепции общественного и социально значимого блага, внешних эффектов, человеческого капитала и др. В работе использованы методы системного анализа социально экономических процессов, сравнительной статистики, экспертных оценок. Также в исследование привлекались данные, полученные на основе методов социологических опросов.
Информационной базой исследования послужили законодательные акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления; материалы государственной, ведомственной и международной статистики образования; информационные, аналитические и нормативные материалы Министерства образования Российской Федерации; материалы обсуждения экономических проблем образования на научных конференциях, семинарах, симпозиумах, а также результаты научных исследований, выполненных автором и при его участии по актуальным проблемам экономики образования.
Научная новизна. В диссертационном исследовании проведена концептуальная разработка экономических основ функционирования и развития систе мы образования в целом и отдельных ее уровней в современных социально -экономических условиях российского общества. Основные новые научные результаты исследования, полученные автором, состоят в следующем:
- с позиций теории общественного блага и внешних эффектов раскрыта экономическая сущность услуг образования как социально значимых благ, удовлетворяющих одновременно индивидуальные и общественные потребности, а также направленных на формирование человеческого потенциала обучающихся и развивающих их профессиональные способности: активный, инновационный образ мышления и деятельности, обеспечивающий сочетание высокой профессиональной компетентности и мобильности с социальной ответственностью; раскрыты особенности положительного внешнего эффекта образовательных услуг, социально-экономическими формами проявления которого являются повышение конкурентоспособности национальной экономики, социальная стабильность общества, его консолидация и национальная устойчивость; показано, что рынок в значительной мере индифферентен к системному решению этих задач;
- обосновано, что финансово-экономический механизм образования должен формироваться с учетом его особенностей, как социально-экономического института; определена необходимость активного государственного регулирования образования, включая его прямую и косвенную финансовую поддержку; выявлено, что существующие и разрабатываемые финансово-экономические модели образования отражают в основном степень включения образования в рыночные отношения; доказано, что для функционирования и развития системы образования наиболее приемлемой является модель, предусматривающая стабильное участие государства в финансовом обеспечении образования; определены основные направления развития механизма включения производителей и потребителей услуг образования в систему бюджетного финансирования; оценены возможные положительные и отрицательные последствия реализации различных методов выделения бюджетных ресурсов в образование; доказано, что на современном этапе неустойчивого развития экономики России особое
значение приобретает прямая государственная финансовая поддержка деятельности учреждений образования; по мере стабилизации роста экономики возможно развитие субсидиарного подхода к финансированию образования;
- обоснована общественно-государственная сущность социального заказа на образование, характеризующего индивидуальные и коллективные интересы и потребности людей, отдельных групп населения, субъектов хозяйствования, местных сообществ, общества и государства в получении образования; определено, что социальный заказ выражает требуемые обществом масштабы деятельности системы образования и ее структуру, содержательное наполнение, необходимое ресурсное обеспечение через соответствующий финансово-экономический механизм; выявлено, что по мере развития экономики и на этой базе улучшения материальных и духовных условий жизни общества происходит увеличение объемов социального заказа на образование и усиление роли государства в его ресурсном обеспечении - от начального образования до всеобщего среднего, а в настоящее время и профессионального образования; доказано, что это происходит на основе сближения интересов субъектов социального заказа. Одним из проявлений этого сближения является рост государственной финансовой поддержки (прямой и косвенной) различных уровней и направлений деятельности системы образования, а также его поддержки со стороны институтов гражданского общества;
- развиты концептуальные положения механизма участия государства в создании (через бюджеты соответствующего уровня) базисных основ финансирования образования; с этих позиций определены пути совершенствования межбюджетных отношений в направлении оптимизации распределения долей регулирующих федеральных налогов между бюджетами разного уровня, полном закреплении за ними доходов от собственных источников, позволяющих повысить уровень бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, совершенствовать систему предоставления финансовой помощи региональным и местным бюджетам в целях реализации расположенными на их территории учебными заведениями государственных социальных гарантий;
- определены пути совершенствования методических подходов к разработке нормативов бюджетного финансирования образования как основы объективной оценки необходимых и возможных размеров финансового обеспечения образования, стратегической направленности уровня его финансирования; доказано, что стоимостное наполнение данных нормативов необходимо осуществлять с учетом факторов рыночного ценообразования, так как основные составляющие элементы норматива (заработная плата, коммунальные платежи, расходы на материалы и малоценное оборудование) должны отражать реальные цены соответствующих товаров и услуг, складывающиеся в рыночном секторе экономики;
- определена необходимость и пути дальнейшего развития и совершенствования многоканального финансирования образования как инструмента привлечения дополнительных к бюджетным средств и обеспечения реальной автономии учебных заведений; выявлены объективные границы расширения внебюджетных источников финансирования образования, в том числе имеющих пассивный характер, определяемый отношениями собственности в системе образования, и активный характер - непосредственно связанных с платными образовательными услугами, масштабы спроса на которые зависят от экономических результатов деятельности хозяйствующих субъектов и уровня платежеспособности населения.
Практическое значение. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть реализованы федеральными, региональными и муниципальными органами управления при развитии экономической системы образования, разработке мероприятий по совершенствованию финансовой политики в области образования, а также в процессе выработки стратегии совершенствования межбюджетных отношений в интересах укрепления экономической базы образования.
Основные положения диссертации нашли свою практическую реализацию при разработке предложений по совершенствованию экономического механизма образования, а также используются в учебном процессе.
Апробация основных результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались на целом ряде международных и российских научно-практических конференций и семинаров, посвященных проблемам экономики образования, в том числе: на Всероссийской научно-практической конференции «Вуз и рынок» (г. Москва, 1992г.), Всероссийской научной конференции «Научно-методическое обеспечение развития образования в России» (г. Москва, 1999г.), Международном семинаре «Финансирование начального, среднего и высшего профессионального образования». Проект Та-сис ДЕЛФИ (г. Москва, 2000г.), Международном семинаре «Управление финансами в Российских региональных университетах» (г. Великий Новгород, 2000 г.), Международном семинаре «Международные модели нормативно-подушевого финансирования и планирование бюджета профессионального учебного заведения» Проект Тасис ДЕЛФИ (г. Москва, 2001 г.)
Результаты исследования использовались в выполнении комплексных программ: «Образование в России в переходный период» (№ гос. регистрации темы 01.95.0006454); «Разработка нормативных документов по организации подготовки специалистов в учебных заведениях гражданской авиации на договорной основе с юридическими и физическими лицами» (№ гос. регистрации темы 01.20.0006623).
Отдельные положения диссертационного исследования использованы при подготовке международных проектов: «Доступ к высшему образованию в Европе». Council of Europe. Strasbourg 1995; «Трансформация научных систем в странах Центральной и Восточной Европы». Max Plank Institute. Germany. 1994; «Миллениум - Проект. Совершенствование системы управления социальной сферой». Университет ООН. 2000.
Различные аспекты исследуемой проблемы нашли отражение в монографии, научных брошюрах, научных статьях автора, опубликованных в периодических экономических изданиях и сборниках научных трудов. Всего по теме диссертации автором опубликовано 47 работ, общим объемом более 80 п. л.
Концептуальные экономические модели образования
Исследование проблемы роли и участия государства в формировании экономических основ функционирования образования показывает, выборе моделей его финансового обеспечения показывает, что в последние двадцать лет в развитых странах произошли изменения в области общественного устройства в пользу среднего класса. Под влиянием этих изменений в семидесятые годы начались дискуссии по поводу отношений между государственными и различными формами негосударственного финансирования образования для реализации права на получение различных его видов и уровней. При этом сама основная цель образования - образованный человек как символ общества и выразитель его общественно-социальных стандартов, не пересматривалась. В настоящее время эволюционно сложились и существуют разные позиции и точки зрения по поводу финансирования образования.
Сразу отметим, что в основном дискуссия касается выбора финансово-экономических моделей профессионального образования, поскольку общее среднее образование является в развитых странах для всех бесплатным, что обусловливает преимущественно патерналистский характер государственной политики на этом уровне образования.
В профессиональном образовании финансирование является совместным и в нем участвуют не только государство, но и частные организации, семьи, сами обучаемые, спонсоры и благотворительные организации. Здесь уже имеет место субсидиарный подход.
При всем многообразии направлений финансовых потоков в образование в развитых странах Запада на сегодняшний день сложились три основные финансово-экономические модели образования, хотя они редко встречаются в чистом виде.
1. Финансово-экономическая модель образования, ориентированная на свободный рынок. В этой финансово-экономической модели предпочтение отдают ограничению расходов на образование со стороны государства, ориентируют на минимизацию его финансовых обязательств перед высшим образованием. Так, например, М. Фридман считает, «что количество денег, истраченных на образование, увеличивается стремительными темпами, быстрее, чем национальный доход. Государство не в состоянии нести эти все увеличивающиеся расходы; их надо переложить на родителей...» [141, с. 44]. Поэтому в соответствии с этой моделью бесплатным для всех должно быть только общее среднее образование. Эта модель побуждает государственные учебные заведения становится субъектами рынка, при этом предполагается рост прибыли учебного заведения и приведение «рвения к образованию» в соответствие с финансовыми издержками на образование со стороны государства и отдельных лиц согласно спросу рынка труда.
Сторонники такой модели строят аргументацию в ее поддержку на выгодах, получаемых от образования, опираясь при этом на теорию «человеческого капитала» и «эффект безбилетного пассажира». Согласно теории «человеческого капитала», капиталом, создаваемым в высшей школе, пользуются люди, получившие диплом о высшем образовании; приобретенные за время обучения культурные и профессиональные навыки отличают их от людей малоквалифицированных или вообще не имеющих квалификации и впоследствии обеспечивают им более высокие доходы по сравнению с доходами тех, кто не имеет высокой профессиональной квалификации. В то же время круг пользователей выгод от высшего образования ограничен, так как не все желающие его получить на бесплатной основе имеют такую возможность. Но поскольку финансовое обеспечение высшей школы осуществляется за счет средств всего общества -налогоплательщиков, а доступ к высшему образованию и выгоды от него ограниченны, наиболее бедные и не имеющие соответствующего образования платят пропорционально больше налогов, чем богатые, но пользуются благами, создаваемыми за счет этих налогов в наименьшей степени, несправедливо возлагать на общество основные расходы по финансированию этого уровня образования. Поэтому для исключения возможности извлечения пользы и выгоды из высокого положительного внешнего эффекта от получения высшего образования не следует допускать в эту сферу «безбилетных пассажиров». Опираясь на изложенную позицию, сторонники рассматриваемой модели обосновывают необходимость ограничения государственных расходов и расширения привлечения собственных финансовых средств обучающихся в высшую школу.
При подобной аргументации в пользу расширения платности высшего образования не принимается во внимание высокий положительный эффект получаемый обществом в целом от высшего образования, который трудно измерить количественно, но тем не менее это не означает, что его не существует в природе и именно этот эффект обосновывает необходимость участия государства в финансовом обеспечении образования. Речь идет о высококвалифицированном кадровом потенциале общества, обеспечивающим научно-технологическое, информационное и коммуникационное развитие страны, ее конкурентоспособность и безопасность.
Увеличение альтернативных государственным финансам средств предполагает построение соответствующей системы взаимоотношений между высшими учебными заведениями и государством. Учебное заведение представляется более децентрализованной автономной структурой, предоставляющей образовательные услуги и действующей на рынке по тем же законам, что и предприятие. При этом автономные учебные заведения в качестве производителя образовательных услуг сами несут ответственность за свои действия на рынке в условиях конкуренции и за реализацию образовательного продукта пользователям с максимальной прибылью, что фактически означает продажу образовательного продукта обучаемым, предприятиям, а также тем пользователям, которые хотят продолжить свое обучение на следующем уровне.
Финансово-экономические модели образования, ориентированные на свободный рынок, поддерживают политику повышения относительной юридической независимости учебных заведений от государства. Это выражается прежде всего в передаче средств государственного, регионального и муниципального бюджетов под ответственность учебным заведениям и в свою очередь сопровождается строгим контролем за использованием средств со стороны властных структур.
Современное состояние финансового обеспечения образования в России
Остановимся на более детальном анализе соответствия продекларированных государством гарантий в области образования, в том числе и финансового его обеспечения, фактически сложившимся результатам.
Источниками финансирования образования в России, как было отмечено в предыдущем параграфе, являются бюджеты разного уровня бюджетной системы. Формирование и распределение финансовых потоков в систему образования из бюджетов разного уровня представлено на рис. 3. 99
Как видно из рис. 3, дошкольное образование, включающее ясли и детские сады, финансируется за счет муниципальных бюджетов, частично в финансировании участвуют федеральные ведомства, если в их подчинении находятся детские дошкольные учреждения. В последние годы ведомства постепенно освобождаются от обязанностей по финансированию дошкольного образования, прежде всего вследствие передачи ведомственных детских садов в муниципальное подчинение. Приватизированные и государственные предприятия, как правило, стараются избавиться от находящихся на их балансе учреждений социальной сферы, включая детские сады, тем самым снимают с себя дополнительную финансовую нагрузку. Не останавливают этот процесс и налоговые льготы предприятиям по содержанию находящихся на их балансе дошкольных учреждений. В результате увеличилась нагрузка на местные бюджеты, которые должны финансировать содержание переданных в муниципальную собственность дошкольных учреждений. Это послужило одной из важных причин дота-ционности местных бюджетов. Учреждения общего среднего образования в настоящее время финансируются практически полностью из бюджетов муниципалитетов (лишь небольшая часть из них продолжает находиться в ведении федеральных отраслевых министерств и финансируется за их счет). И здесь существует определенное противоречие между законодательно определенным местом и функциями системы общего образования и финансовым механизмом ее обеспечения. Так, согласно действующему законодательству система общего среднего образования является преимущественно государственной, устанавливаются государственные гарантии доступности и бесплатности общего образования [34, ст. 5]. Но в соответствии с проводимой в последние годы политикой регионализации учреждения общего среднего образования были переданы в ведение местных органов самоуправления. Сложившаяся правовая коллизия ставит школы вне государственной системы финансирования, поскольку в соответствии с Бюджетным кодексом РФ [15, ст. 87] организация, содержание и развитие учреждений образования, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, финансируются исключительно из местного бюджета. Передача общеобразовательных школ в муниципальную собственность поставила перед органами местного самоуправления сложную задачу содержания системы общего образования за счет собственных ресурсов. В результате местные бюджеты перегружены так называемыми не-финансируемыми федеральными мандатами - финансовыми обязательствами (перекладыванием на местные органы государственных обязательств по предоставлению гражданам гарантированных объемов социально значимых благ), возложенными на них решениями вышестоящих властей без предоставления соответствующих источников финансирования. При этом нарушается принцип соразмерности полномочий местного самоуправления имеющимся материально-финансовым ресурсам.
По этой причине, в частности, во многих регионах месяцами не выплачивается зарплата учителям, что усиливает социальную напряженность, выражающуюся и через забастовки работников образования (учителя в разные периоды составляли более половины от общего количества бастующих в России).
В связи с этим, наряду с другими предложениями, высказываются мнения, что минимум зарплаты учителям необходимо выплачивать из центра, и лишь надбавки могут финансироваться из местных бюджетов [68].
В материалах, разработанных Центром стратегических исследований Г. Грефа к обоснованию реформирования образования [70, с. 10], отмечается, что невыполнение государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования привело к росту социального и территориального неравенства в этой сфере, в том числе неравенства возможностей городских и сельских детей. Нарастающий разрыв между общим и высшим профессиональным образованием делает последнее труднодоступным для семей с низкими и средними доходами. Резкие формы приобрела дифференциация образовательных возможностей населения, в том числе региональная. Де-факто система образования требует финансового участия потребителей. Между тем сегодня только семьи, относящиеся по уровню дохода к трем верхним децилям, имеют возможность участвовать в финансировании образования своих детей, только 5% населения могут полностью его финансировать. Замалчивание проблемы фактического неравенства, складывающегося под видом формальной бесплатности большинства образовательных программ и услуг, ведет к опасной и архаичной для XXI века тенденции социальной сегментации общества.
Методические основы разработки нормативов бюджетного финансирования образования
Как было отмечено выше, в основу определения объемов финансового обеспечения системы образования необходимыми бюджетными средствами должны быть положены соответствующие нормативы бюджетного финансирования в расчете на одного студента, обучающегося, воспитанника, дифференцированные по разным видам, типам и категориям учреждений образования, по уровням образовательных программ и уровням бюджетной системы.
Необходимость нормативов бюджетного финансирования образования обусловлена самой экономической сущностью бюджетного сектора экономики, в котором рыночные механизмы не обеспечивают рационального распределения ресурсов. В рыночном секторе все показатели хозяйствования: себестоимость, ее структура, размеры платы за труд, цена, прибыль, - являются динамичными и определяются в процессе самого хозяйствования под воздействием факторов рыночной конкуренции и ценообразования (хотя не исключены случаи, когда государство прибегает к их регулированию). Экономика образования в части ее бюджетного обеспечения построена на системе фиксированных финансовых показателей затрат, включая и заработную плату. Аналогом цен как регуляторов распределения государственных финансовых ресурсов, необходимых для «производства» и реализации образовательных услуг, здесь должны служить нормативы бюджетного финансирования, которые выступают как расчетные инструменты, определяющие необходимые объемы бюджетных ассигнований для выполнения обязательств государства по предоставлению услуг образования и играющие роль индикаторов развития системы образования. С этих позиций нормативы выполняют несколько функций. Во-первых, характеризуют место образования в системе государственных приоритетов; во-вторых, создают объективные условия для преодоления «остаточного принципа» финансирования системы образования; в-третьих, определяют количественные закономерности между законодательно закрепленными масштабами социального заказа на образовательные услуги и обеспечивающими его выполнение бюджетными финансовыми ресурсами; в-четвертых, устанавливают предел, ниже которого финансирование недопустимо и антиконституционно.
На основе использования нормативов осуществляется балансировка между потребностями образования в финансовом обеспечении и фактически выделяемыми на эти цели бюджетными финансовыми ресурсами.
Достоинством нормативного подхода к определению необходимых объемов бюджетного финансового обеспечения является, как уже отмечалось, ориентация его не на достигнутый уровень, а на определенный эталон (образец), отражающий прогрессивные тенденции в развитии образования как в России, так и в развитых зарубежных странах.
Положения о необходимости ежегодного расчета нормативных показателей и определения на этой основе объемов финансовых средств на систему образования из бюджетов разного уровня закреплены законодательно в ряде статей федеральных законов, касающихся образования (см. приложение 5).
За рубежом расчет финансовых потребностей государственных учебных заведений на основе нормативов практикуется с 70-х гг. и в основном используется для определения суммарного объема бюджетных расходов на образование.
Целью подобных расчетов, как отмечают авторы Белой книги российского образования [11, с. 235-236] является обеспечение равенства и прозрачности распределения бюджетных средств. Нормативы финансирования учебных заведений основываются на анализе необходимых затрат и обычно включают следующие компоненты:
базовое ассигнование на одного учащегося (с надбавкой за ступень образования);
ассигнования на обновление содержания учебной программы и учебных планов;
компенсации неблагоприятных социально-экономических условий и местоположения учебных заведений;
региональное индексирование цены образования - для выравнивания покупательной способности денег для учебных заведений, расположенных в разных климатических и географических условиях.
Представленные компоненты, отражающие стоимостное наполнение нормативов, дают возможность достоверно и полно оценить объемы бюджетного финансирования учебных заведений. И хотя в качестве нормативных показателей принимаются фактически сложившиеся объемы государственных бюджетных затрат, это не искажает реальные потребности учебных заведений в объемах финансового обеспечения, поскольку масштабы бюджетного финансирования образования за рубежом значительны (как было показано выше) и достаточны для удовлетворения потребности учреждений образования разного уровня в финансовом обеспечении. Использование нормативного механизма финансирования дает также учебным заведениям внутреннюю свободу, самостоятельность и маневренность в распределении выделяемых государственных бюджетных средств.
Казалось бы, простота расчета расходов на образование с помощью нормативного метода (финансовый норматив х численность обучающихся) и высокая их достоверность при определении потребности системы образования в объемах бюджетных ресурсов на каждом ее уровне должны послужить мощным стимулом для внедрения и использования нормативного механизма. Однако реализация модели нормативного финансирования образования в нашей стране сдерживается целым рядом обстоятельств. Во-первых, как уже отмечалось, отсутствуют сами разработанные нормативные показатели; во-вторых, даже если бы нормативы бюджетного финансирования образования были соответствующим образом рассчитаны, в условиях дефицитности федерального и субфедеральных бюджетов вряд ли можно надеяться, что объемы финансового обеспечения системы образования будут определяться на основе этих нормативных показателей. Поэтому за нормативы в настоящее время приняты усредненные, фактически сложившиеся, выделяемые по смете бюджетные расходы на одного обучаемого в образовательных учреждениях разного уровня, или, иными словами, среднестатистическая стоимость обучения одного школьника, учащегося либо студента, складывающаяся в соответствии со сметой расходов. В условиях незащищенности расходов на образование в бюджетной системе страны укрупненный сметный подход дал возможность закладывать подобным образом сформированные показатели для определения объемов бюджетных финансовых ресурсов на образование. При этом надо иметь в виду, что при сметном финансировании характерен подход от достигнутого уровня с фактическим уменьшением размеров выделяемых бюджетных ассигнований вследствие не только инфляции, но практически ежегодного секвестра бюджетных расходов на образование. Такой подход, как отмечалось выше, привел к усеченному минимальному финансированию учреждений образования по двум статьям - заработной плате (до 40% от плановой сметы) и стипендиям. Недостатком сметного финансирования является также игнорирование натуральных норм, которые традиционно являлись базой для расчета сметы расходов. Также сметное финансированиє не дает возможности перераспределять выделяемые учебным заведениям средства по статьям затрат.
Возможности и пути развития внебюджетного финансирования образования
Как было отмечено, внебюджетные финансовые ресурсы учебных заведений занимают весомое место в бюджетах учебных заведений, при этом основной финансовый поток формируется за счет арендных платежей и оказания образовательных услуг на платной основе.
Внебюджетная деятельность по сдаче в аренду имущества определяется наличием в учебных заведениях значительных по масштабам материальных активов, включающих учебно-лабораторные здания, общежития, оборудование. Весь этот имущественный комплекс необходимо поддерживать в нормальном рабочем состоянии, что требует соответствующего финансового обеспечения, которое учебные заведения в настоящее время не получают. Это является одной из причин сдачи имущества в аренду, главным образом площадей учебно-лабораторных зданий и общежитий (табл. 19).
При рассмотрении вопроса о получении средств за счет сдачи площадей в аренду самым важным показателем является обеспеченность студентов (учащихся) дневного обучения общими площадями, исходя из норматива обеспечения площадью одного обучающегося дневного отделения (табл. 20).
L По данным Минобразования России. " По данным: Основные нормативы развития материальной базы учреждений народного образования. - М.: Госкомитет по народному образованию, 1989. Рассматривая данные табл. 20, нужно иметь в виду, что здесь не учтен кон тингент студентов вечерней и заочной форм обучения (расчетный контингент студентов определяется исходя из численности студентов дневного отделения плюс 10% от числа студентов-заочников), что существенно искажает реальную # обеспеченность студентов площадями. Следовательно, учебные заведения в на 199 стоящее время не обеспечены необходимыми размерами площадей (по нормативам) даже для обучающихся по дневной форме, поэтому сдача их в аренду с целью привлечения дополнительных финансовых источников еще более увеличивает размеры дефицита и ухудшает условия учебного процесса.
В соответствии с прогнозом, разработанным Минобразования России [69, с. 6-8], контингент учащихся и студентов всех уровней профессионального образования в период до 2010 г. значительно снизится, что, казалось бы повысит обеспечение обучающихся учебными площадями. Но при этом нужно иметь в виду ряд обстоятельств. Во-первых, строительство новых площадей практически не ведется и в период до 2010 г. произойдет дальнейшее обветшание основных фондов. Возникает необходимость либо проведения капитального ремонта, либо вывода из строя значительных (до 30%) площадей. Во-вторых, даже при условии сохранения имеющихся площадей обеспеченность ими в 2010 г. составит: для начального профессионального образования при снижении контингента на 35% - 24,3 кв. м на обучаемого; для среднего профессионального образования при снижении контингента на 25% - 19,6 кв. м на учащегося; для высшего профессионального образования при снижении контингента на 29% - 25,1 кв. м на студента. Возможные размеры обеспеченности площадями (без учета вывода их из эксплуатации) значительно уступают подобным показателям в развитых странах.
Необходимо также отметить, что, по оценке специалистов, не все получаемые учебными заведениями доходы от аренды легализованы. Так, например, от аренды имущества вузы дополнительно получили и скрыли в 1998 г. около 1,3 млрд р. Для усиления контроля за внебюджетной деятельностью в части использования арендной платы с 1 января 2000 г. все доходы от сдачи в аренду основных фондов в соответствии с приводимыми выше положениями Бюджетного кодекса приравнены к дополнительным источникам бюджетного финансирования и учитываются в полном объеме в доходах федерального бюджета. Распределение их осуществляется органами федерального казначейства на основании утверждаемой в обычном порядке дополнительной сметы доходов и расходов учреждений образования с целью дополнительного бюджетного финансирования содержания и развития материально-технической базы. Поэтому доходы от аренды имущества имеют строго адресный характер использования и направляются на обеспечение текущих расходов учебного заведения, включая оплату коммунальных услуг, капитальные расходы и приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования.
Такой подход к учету доходов от аренды имущества связан со сложным характером взаимоотношений между учебными заведениями и собственником федерального имущества в лице Минобразования России и других министерств, имеющих в своем подчинении учебные заведения, которым передаются основные фонды для осуществления различных видов деятельности на правах оперативного управления. При этом возникает целый ряд проблем организационно-правового и финансово-экономического характера, связанных с использованием имущества, не являющегося собственностью учреждений образования, в целях получения доходов, с распределением этих доходов между учебными заведениями и собственником имущества (по аналогии с доходами, получаемыми предприятиями от аренды государственной собственности) и т.д. Эти проблемы усугубляет и то обстоятельство, что в соответствии с Законом «О некоммерческих организациях» в системе образования может существовать лишь одна организационно-правовая форма - учреждение. Ее особенностью является крайне ограниченная хозяйственная самостоятельность, так как учреждения, согласно Гражданскому кодексу, могут пользоваться закрепленным за ним имуществом только в соответствии с заданиями собственника, не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом; собственник имущества вправе изъять используемое не по назначению имущество. Поскольку передача учебным заведениям имущества соответствующих министерств не связывалась с его использованием в качестве источника привлечения дополнительных финансовых средств, действия по его аренде могут расцениваться как противоправные со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Далее, действующее налоговое законодательство (Налоговый кодекс, ч. 1, ст. 40) не позволяет хозяйствующим субъектам, что относится и к учебным заведениям, сдавать имущество в аренду по ценам ниже установленных в регионе, что также ограничивает возможности привлечения арендной платы в качестве дополнительного источника финансирования.
