Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местные потребности, их состав и структура. Механизм обеспечения местных потребностей 20
1. Обзор точек зрения 20
2. Местные потребности как экономическая категория 29
3. Состав местных потребностей, их структура. «Пирамида» местных потребностей 48
4. Способы и механизмы обеспечения местных потребностей 70
Глава 2. Муниципальный бюджет как инструмент управления, его место и роль в обеспечении местных потребностей 94
1. Социально-экономическая характеристика районов Ивановской области и специфика муниципальных бюджетов 94
2. Принципиальные подходы к анализу расходной части местного бюджета 123
3. Сравнительный анализ бюджетов муниципальных образований в их расходной части (по материалам 3-х районов Ивановской области) 136
Заключение 186
Список использованной литературы
- Местные потребности как экономическая категория
- Состав местных потребностей, их структура. «Пирамида» местных потребностей
- Социально-экономическая характеристика районов Ивановской области и специфика муниципальных бюджетов
- Принципиальные подходы к анализу расходной части местного бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования в теоретическом плане определяется тем, что в целом в экономической теории не придается должного значения тому уровню народного хозяйства, который в рамках административного управления и регионов именуется муниципальной (местной) экономикой.
В экономико-теоретических исследованиях за последние 15-20 лет активно используется термин мезоуровень, когда предметом изучения становятся, с одной стороны - регионы, с другой - крупные инфраструктурные образования, например здравоохранение и др. Другими словами, внимание теоретиков концентрируется на проблемах территориального разделения труда и инфраструктуре экономики с выделением региональных аспектов. Вместе с тем, мы в экономической теории не имеем исследовательского уровня, который соответствует «поверхностным» понятиям - муниципальное образование, муниципальный уровень экономики, муниципальные финансы, муниципальное хозяйствование. Некоторые экономисты выделяют следующие уровни теоретизирования: всемирное хозяйство, или метаэкономика; межстрановая интеграция; национальная экономика, или макроэкномика; ме-зоэкономика; микроэкономика (предприятия и объединения, функциональные и отраслевые рынки); миниэкономика (некоторые исследователи под этим понимают отдельные структуры предприятия как специальные объекты исследования); наноэкономика (домашние хозяйства). И в этой градации отсутствует упоминаемый нами местный уровень. Обращаясь к советской экономике, мы находим понятие местного хозяйства, которое, однако, в рамках государственного хозяйствования, выделялось в смысле подчиненности-оно подчинялось местным органам власти, в отличие от тех структур, которые находились под началом республиканских или союзных органов1. В рам ках местного хозяйства выделялась местная промышленность . Можно считать обоснованным введение в научный оборот термина «местная экономика» для обозначения того уровня связей и отношений, в рамках которого действуют муниципалитеты с их функциями управления, собственностью, хозяйством, финансами, ответственностью.
Вместе с тем отметим, что в современной литературе используются понятия субрегиональной экономики и субрегионального уровня экономики. Однако последнее понятие можно трактовать по-разному - либо как муниципальное образование, либо как группу муниципальных образований, в их рамках могут быть выделены различные группы проблем в зависимости от исследовательских задач (например; работы Струмилина С. Г., Некрасова Н. Н., Максимова В. Л. и др.). Невзирая на использование термина «субрегиональный уровень», мы считаем целесообразным и даже необходимым применение понятия местной экономики (муниципальной экономики).
В рамках анализа местной экономики злободневно рассмотрение темы местных потребностей и механизмов их обеспечения.
Одновременно нужно указать на актуальность самой проблемы местных потребностей. В экономико-теоретической литературе последних лет тема потребностей, включая экономические потребности, не является фаворитом. Многие авторы Радаев В. В., Мочалов Б. М., Кронрод Я. А., Кириченко Н. Я. и др. изучали потребности, интересы, не уделяя особого внимания территориальным потребностям. Проблема определения местных потребностей слабо разработана и почти не отражена в изученной литературе. В рыночных исследованиях этот вопрос в существенной степени подменяется изучением спроса и его структуры на уровне местных административных образований, анализом доходов и расходов населения, анализом местного бюджета. В литературе местные потребности могут рассматриваться через призму местной инфраструктуры. Политэкономические подходы в этих случаях развиты недостаточно.
В известной нам литературе теоретического содержания изучение местных потребностей в связи с механизмом их обеспечения является белым пятном.
Актуальность темы в прикладном аспекте определяется тем, что в настоящее время резко повысился интерес к муниципальному уровню управления в рамках государственного строительства, особенно в связи с реформированием местного самоуправления. Встает масса острых проблем, связанных с согласованием интересов муниципалитетов и регионов, муниципалитетов и федерации: разграничение полномочий, прав и ответственности, обеспечение муниципальных расходов соответствующими финансовыми источниками, оптимизация местного налогообложения, выделение, какая часть потребностей рассматривается в качестве совместно удовлетворяемых и обеспечиваемых за счет бюджета, и другие. Решение подобных проблем в любом случае предполагает выяснение состава и структуры местных потребностей. Одновременно с этим в поле нашего зрения оказывается проблема материального и финансового обеспечения местных потребностей, прежде всего в той их части, в какой они носят общий характер, являются совместно удовлетворяемыми нуждами и запросами.
В нашем исследовании мы используем важный прием методологического характера, связанный с понятием общины, при этом нас не интересуют чисто конкретные определения общины, с которыми мы сталкиваемся в специальной литературе и справочниках.
В силу развитого теоретического характера нашей работы нами на вооружении берется абстрактное понятие общины как совокупности людей, проживающих на данной территории (муниципальном образовании), имеющих важные общие потребности и совместно их обеспечивающих с финансовой стороны посредством того, что в чистом виде следует назвать самообло жением. Исторически самообложение трансформировалось в налоговую систему, точнее, в систему местных налогов с их обязательным принудительным моментом. Кроме того, община (муниципальное образование) для финансирования своих нужд могла привлекать дополнительные источники - благотворительные фонды, средства находящихся на данной территории предприятий и организации, различные пожертвования, а также дотации из вышестоящих бюджетов. В итоге совместно удовлетворяемые местные потребности с денежной стороны обеспечиваются за счет местного налогообложения и иных источников.
Приведем следующую историческую иллюстрацию. П. М. Керженцев отмечает, что англичане любят создавать организации для выполнения каждой отдельной функции. Таким образом, сложилось английское местное самоуправление. Нужен водопровод - создают организацию и облагают население налогом на пользование водой. Требуется починка дорог - возникает соответствующая организация и дорожные налоги. Если учреждается дом для призрения стариков и нищих, то поступают точно также3.
Итак, в основе наших рассуждений находится община (муниципальное образование) с ее обширным кругом совместно удовлетворяемых потребностей. Мы отметили, что естественный путь финансирования этих нужд - самообложение, переросшее в систему местных налогов, но если происходят процессы приватизации и развития предпринимательства в рамках замещения услуг муниципалитета услугами частного лица, то по существу происходит процесс снижения роли общины в удовлетворении своих общественных нужд. В данном случае, мы исходим из того, что некоторые муниципальные блага надо рассматривать как смешанные блага в том смысле, что при одних обстоятельствах они выступают как общественные блага, финансируемые местным бюджетом (никто из граждан не может быть отстранен от пользования ими и формально каждый получает это благо бесплатно), при других условиях, например школьное образование или лечение общих заболеваний, услуги могут коммерциализоваться, принимают форму частного блага. В реальной жизни граница, отделяющая возможность предоставления конкретного блага за счет местного бюджета, от возможностей и условий его предоставления на коммерческой основе, подвижна и устанавливается эмпирически.
Для нашего диссертационного исследования принципиален вопрос о составе и структуре местных потребностей, которые формируются в границах местной общины (в рамках муниципального образования) и которые по нашей версии являются совместно удовлетворяемыми, мы их связываем прежде всего с муниципальной экономикой. Это положение является для нашей работы методологически важным. Учитывается и то обстоятельство, что некоторые потребности в действительной жизни коммерциализуются. Во-первых, мы актуализируем тему местных потребностей как условий жизнедеятельности населения, усиливаем к ней внимание в связи с общей проблематикой местной экономики и местного самоуправления; во-вторых, даем с политико-экономических позиций свой взгляд на систему местных потребностей, увязывая их одновременно с механизмом обеспечения, при этом разграничиваем совместно удовлетворяемые потребности и потребности индивидуальные, реализуемые населением на платной основе (коммерческие блага); в-третьих, увязываем систему местных потребностей с проблемами местного бюджета (в известной нам литературе мы такого подхода в теоретическом плане не обнаружили).
В связи с разрабатываемой нами темой механизма реализации местных потребностей как совместно удовлетворяемых (в литературе часто пишут «коллективных») заслуживает исследовательской оценки позиция, разделяемая В. Л. Максимовым - речь идет о том, что «в прямом управлении» местных властей должны быть только бюджетные организации (в основном социальная сфера), нужно широко использовать иные формы управления муниципальным имуществом (аренда, концессия, конкурсное управление, долевое участие, муниципальный заказ, управление на коммерческо-дотационной основе), активно применять ресурсно-экономические и налоговые рычаги4.
Применительно к российской действительности укажем на то, что в ходе либерализации экономики местные бюджеты, будучи в своей массе дотационными, вынуждены сбрасывать на плечи населения удовлетворение тех потребностей, которые традиционно удовлетворялись за общественный счет, т. е. многие совместно удовлетворяемые потребности частично или полностью коммерциализуются с точки зрения их обеспечения.
Проблематика местных потребностей в их финансовом аспекте рассматривается нами по преимуществу с расходной частью муниципальных бюджетов. Местные налоги специально не исследуются, по ним есть обширнейшая литература. Если вернуться к общине, то в идеальном виде всякий вид совместных расходов автоматически покрывается за счет обязательных повинностей - денежных, трудовых, натуральных. В этом случае теоретически дефицит бюджета отсутствует. Но в реальной жизни действует налоговая система с ее тремя уровнями, при этом остающиеся в распоряжении местных властей налоговые поступления определяются сверху федеральными и региональными властями, да еще при этом на принципах, которые в России не могут быть признаны подлинно научными и не отличаются стабильностью.
В нашем исследовании рассматриваются не вообще местные потребности, которые можно трактовать по-разному с учетом выдвигаемых критериев, мы берем в расчет тот круг местных (муниципальных) потребностей, которые удовлетворяются общиной (населением муниципального образования) совместно. Некоторые потребности могут выступать не как потребности всех членов общины (МО), а лишь заинтересованных групп, слоев. Но эти потребности также реализуются совместно (клубы по интересам, элитные образовательные учреждения, учреждения общественного призрения и т. д.). Другой вариант, на который уже имела место ссылка, - это коммерциализация части тех благ и услуг, которые можно трактовать как совместные (досу-говые учреждения на платной основе, коммерциализованные парки культуры и отдыха и др.). Еще один случай: удовлетворение местных совместно обеспечиваемых потребностей не за счет средств местного бюджета, а на основе натуральной и трудовой повинности (так, граждане могут быть обязаны содержать в порядке тротуар и часть проезжей улицы).
Местные потребности как совместно удовлетворяемые предполагают развитие местной инфраструктуры. С точки зрения отношения собственности местная инфрастуктура находится либо в государственной и муниципальной собственности (земельные участки, муниципальные жилые дома и административные здания, муниципальный общественный транспорт и инженерно-технические коммуникации и сооружения), либо в групповой (кооперативной или частной) собственности (коммерциализованные предприятия и организации, оказывающие на платной основе услуги, которые обеспечивают некоторые из тех потребностей, которые мы отнесли к местным совместно удовлетворяемым). В мире отмечается тенденция, когда муниципалитеты, испытывая постоянный недостаток денежных средств, стремятся перебросить часть принадлежащих им забот на плечи населения, особенно сильно этот процесс в настоящее время выражен в России.
Понятие местной инфраструктуры у нас тесно увязывается с определением местных потребностей как совместно удовлетворяемых, при этом мы по-прежнему исходим из теории общины. Наше понятие местной инфраструктуры в каком-то смысле смыкается с понятием коммунального хозяйства в широком значении слова. Но вместе с тем, выясняя природу коммунального хозяйства (его эквивалент - местное хозяйство), мы указываем на его «инфраструктурное» содержание. Оно не может быть отнесено к основному производству, которое создает товары - вещи. В данном случае оказываются материальные и нематериальные услуги, т. е. коммунальное хозяйство имеет инфраструктурное содержание. Посредством введения понятия местной инфраструктуры мы саму рассматриваемую тему вводим в область политической экономии, в то время как термин «коммунальное хозяйство» явно относится к региональной экономике.
Область нашего исследования - местные потребности в связи со способами их финансового и материального обеспечения и роль местного бюджета в его расходной части в этом процессе.
Задачи исследования выглядят следующим образом:
- дать системное видение местных потребностей как совместно удовлетворяемых населением административной территории с выделением их состава и структуры;
-выявить основные источники и формы их обеспечения с подразделением: местный бюджет; внебюджетные фонды; услуги муниципальных унитарных предприятий, предоставляемых на льготных условиях; средства, выделяемые местными предприятиями и организациями; натуральные и трудовые повинности населения; непосредственные денежные доходы граждан -жителей данной территории; другие формы;
- рассмотрение и критический анализ процесса индивидуализации некоторых местных потребностей в связи с дифференциацией населения по доходам и хроническим недофинансированием этих общественных нужд со стороны местных бюджетов;
- определение места и роли муниципального бюджета в обеспечении местных потребностей как коллективно удовлетворяемых, уточнение в связи с этим приоритетов в расходной части местного бюджета;
- показ специфики использования расходов бюджета муниципального образования в качестве важнейшего инструмента управления экономическими и социальными процессами;
-осуществление сравнительного анализа расходов местных бюджетов по материалам трех районов Ивановской области с тем, чтобы обеспечить их сопоставимый анализ на основе ряда заявленных характеристик (уровень дефицитности, структура расходов, выявление существенно недофинансируемых статей и др.);
-оценка хронически недофинансируемых статей муниципальных бюджетов и предложения по изысканию дополнительных источников финансирования.
Объект исследования - низовой уровень региональной экономики, представленный муниципальными образованиями сельского типа.
Предмет исследования - система местных потребностей, с учетом их специфики и складывающихся по поводу их обеспечения экономических отношений.
При исследовании местных потребностей и определении источников их удовлетворения использованы методы теоретических обобщений и, прежде всего прием классификации. При изучении бюджетов муниципальных образований как инструмента управления использованы аналитические подходы и приемы сравнений. Разнообразные приемы конкретного экономического подхода играют важную роль как в сравнительном анализе бюджетов муниципальных образований, так и в выработке практических рекомендаций. В ряде случаев применен финансовый анализ.
Исследование носит политэкономический характер в той ее существенной части, в какой экономические отношения рассматриваются как интересы, выявляются их противоречия и разрабатывается тема их (интересов) согласования. Политико-экономический характер поддерживается тем, что широко используется оценочные суждения с позиции учета и реализации ин тересов участников социально-экономических процессов. Поскольку сами местные потребности как совместно удовлетворяемые анализируются в плоскости объективно необходимых процессов, то в исследовании появляются элементы детерминации, что соответствует природе политико-экономического знания.
Вместе с тем диссертация, будучи стыковой, затрагивает в широком аспекте проблематику региональной экономики: выдвинут и критически проанализирован целый ряд экономических и финансовых проблем местной (субрегиональной) экономики и предметом рассмотрения в качестве инструмента управления выступают местный бюджет в его расходной части. Если бы мы рассматривали местный бюджет в рамках собственно финансов, то в этом случае мы обратились бы к Бюджетному Кодексу и другим нормативным документам, затронули бы вопросы межбюджетных отношений, финансовой помощи, финансовых нормативов и пр. Однако эти вопросы мы не исследуем или касаемся их мимоходом. В то же время тема местного бюджета нами трактуется в рамках региональной экономики, это означает, что она показывается, с одной стороны, как инструмент управления местной экономикой, с другой - мы увязываем местный бюджет в его расходной части с местными потребностями, которые структурированы и рассматриваются как совместно удовлетворяемые населением, проживающим на данной территории.
Логика исследования такова: местные потребности как совместно удовлетворяемые населением данной территории, их состав и структура, приоритеты, направления и механизмы их обеспечения - местный бюджет в его расходной части как важнейший способ управления процессом обеспечения местных потребностей - сравнительный анализ бюджетов муниципальных образований в их (бюджетов) расходной части - авторские рекомендации, нацеленные на повышение эффективности управления процессом более полного удовлетворения местных потребностей посредством оптимизации расходов бюджетов муниципального образования.
Сам подход к рассмотрению объявленной проблематики, предполагающий взаимодействие процессов развития местных потребностей и их обеспечения за счет ряда механизмов, среди которых ведущая роль принадлежит местному бюджету, не повторяет известные исследования, он теоретически состоятелен и полезен в прикладном аспекте. В диссертации в целом решена научная задача актуализации и структуризации на базе авторской схемы местных потребностей населения, рассматриваемых во взаимосвязи с наиболее существенным механизмом их обеспечения - бюджетом муниципального образования в его расходной части, причем это взаимодействие исследуется и оценивается с позиций согласования интересов.
Положения, обладающие существенными признаками новизны и полезности и выносимые на защиту.
1. Уточнено, расширено и детализировано понятие местной экономики (муниципальной экономики) посредством ее увязки с местной инфраструктурой как системообразующим фактором, с местными ресурсами и с учетом ее ориентации в существенной степени на удовлетворение базовых потребностей населения, проживающего на данной территории.
2. Введено в научный оборот и структурировано понятие местной экономики депрессивного типа с выделением наиболее существенных признаков (отсталость структуры, слабая ориентация домашних хозяйств на рынок, сжатый совокупный спрос, неразвитая предпринимательская деятельность, отток ресурсов, ориентация экономической деятельности в существенной степени на торговлю, формирование потребительского спроса населения в значительной мере за счет пенсионеров и бюджетных работников, инвестиционная непривлекательность, ухудшающееся качество рабочей силы, отсутствие четкого и эффективного позиционирования в рамках внутрирегионального разделения труда, несамостоятельность бюджета и др.).
Актуализация темы местной экономики и местных потребностей, проблем, находящихся «на задворках» экономической науки, но в то же вре мя крайне важных в современный период в связи с вопросами развертывания местного самоуправления.
4. Обоснована адекватность использования категории общины как абстрактного понятия, позволяющего с методологической стороны сформулировать дефиницию местных потребностей, развернуть их структуру, увязать с интересами местных жителей и их отдельных групп, а также поставить и конкретизировать тему механизма их обеспечения.
5. Доказано, что на основе понятия местных потребностей, возникающих вследствие совместного проживания людей, их жизнедеятельности как общины, возможно и необходимо подведение научной базы под местную социальную политику, но при этом местные потребности анализируются во взаимосвязи с интересами как жителей в целом, так и их отдельных слоев и групп.
6. Выделены критерии классификации местных потребностей на три группы, во-первых, по роли в общественном развитии, во-вторых, по функциональному признаку, в-третьих, по социальному назначению, что, с одной стороны, обеспечивает развитие теории вопроса, с другой- дает дополнительные ориентиры в социальной политике.
7. Предложена «пирамида» местных потребностей на основе разграничения источников их финансирования и с учетом роли муниципального образования в их обеспечении, при этом доказывается, что местные потребности первого уровня должны гарантироваться Российской Федерацией и финансироваться за счет федерального бюджета.
8. Предложена система местных потребностей по принципу полноты с фиксацией ряда отличительных признаков: а) они объективно порождены совместностью проживания людей на данной территории (общинный подход); б) могут быть увязаны с точки зрения формирования и обеспечения с местной инфраструктурой как системообразующим признаком; в) их необходимо анализировать во взаимоувязке с интересами местных жителей и их групп; г) в ходе рассмотрения необходимо их исследование с учетом возможных источников обеспечения и финансирования.
9. Вводится в научный оборот понятие механизма обеспечения местных потребностей, это понятие структурируется и показывается ведущая роль муниципальной собственности в обеспечении наиболее существенных базовых потребностей населения, при этом подчеркивается, что лишь в этом случае может быть ослаблена деструктивная роль прибыли как мотива и возможно формирование местной социальной политики в расчете на ряд лет.
10. Устанавливается факт и предлагается объяснительная схема, обеспечивающая прояснение тенденции «размыва» в определенной части местных потребностей как совместно удовлетворяемых посредством их индивидуализации, что означает финансирование этих запросов людей за счет их собственных денежных доходов. Доказывается, что этот процесс неоправданно ускоряется в Российской Федерации благодаря некоторым скороспешным решениям Правительства, а также региональных и местных властей.
11. Сформулирована та совокупность условий, следование которым обеспечит интересы местного населения в условиях приватизации отдельных объектов муниципальной собственности, выполняющих инфраструктурные функции.
12. Обосновано (вопреки доминирующему в литературе и в социально-экономической практике мнению), что необходимо сохранять и развивать муниципальное предпринимательство как существенное условие обеспечения неналоговых поступлений в бюджет, поскольку невозможно без этого в условиях депрессивных муниципальных образований расширить собственную неналоговую базу муниципального бюджета. Определены в общем виде те условия, при соблюдении которых можно рассчитывать на эффективность муниципального хозяйствования.
13. Сформулированы принципиальные подходы (21 позиция) к анализу расходной части местного бюджета, соблюдение которых позволяет выяс нить место и роль муниципального бюджета в обеспечении местных потребностей. При этом предложенные принципиальные подходы к анализу расходной части местного бюджета позволяют определить социально-экономическое положение муниципального образования, его финансовую основу, выявить перспективы и возможности экономического роста, а самое главное - всесторонне охарактеризовать расходные статьи, выделить приоритеты финансирования, выявить как недофинансируемые, так и избыточно финансируемые статьи, осуществить поиск дополнительных источников.
14. По материалам трех муниципальных образований Ивановской области с учетом дополнительных данных проведена своеобразная инвентаризация бюджетных проблем муниципальных образований, экономика которых характеризуется депрессивностью, предложен комплекс мер по преодолению трудностей и обеспечению экономического роста (предложения по поводу использования социальных нормативов, ряд рекомендаций по снятию избыточной нагрузки с расходной части местных бюджетов и др.).
15. В порядке общего вывода обосновано, что если не будут предприняты радикальные меры и не обеспечена необходимая поддержка со стороны регионального и федерального бюджетов, население и территории рассмотренных административных районов обречены на вымирание. Особо подчеркивается роль развертывания масштабных социально-экономических программ развития отстающих территорий на основе принципа софинансирова-ния с участием средств муниципального образования, местного предпринимательства, но при ведущей роли федеральных и региональных ресурсов (учитываются и возможности привлечения иных ресурсов извне).
С позиции политической экономии на защиту выносятся разработанные нами основные положения, связанные с формирующейся теорией местных потребностей (см. п. 3-8), рассмотренные во взаимосвязи и взаимодействии с введенным нами в научный оборот понятием механизма их обеспечения (п. 9).
В рамках региональной экономики нами конкретизирован механизм обеспечения местных потребностей и определены место и роль расходной части муниципального бюджета в этом механизме, при этом проблематика рассмотрена по конкретным материалам трех МО Ивановской области с экономикой депрессивного типа. Муниципальный бюджет рассматривается нами в качестве инструмента управления местной экономикой.
Теоретическая состоятельность нашего исследования связана с рядом обстоятельств:
1. Методологическая обоснованность. Работа базируется на ряде принципов (единство исторического и логического подхода, сочетании эндо-терического и экзотерического подхода, т.е. исследования в духе взаимодействия сущностной и явленческой сторон процесса, реализации принципа выводимости, что в целом предполагает выдерживание логики исследования -от категории местных потребностей до материальных и финансовых способов их обеспечения, построение исследования на базе опорно-логического каркаса, проверка выводов путем обращения к общественной практике).
2. Диссертация построена на исследовании значительного количества литературных источников, а так же на привлечении значительного эмпирического материала. Кроме того, использованы инструкции и законодательные акты. Использование литературных источников позволило выявить основные точки зрения по исследуемому вопросу. Эмпирический материал позволил реализовать принцип сравнительного анализа, что наиболее полно и последовательно выражено при сравнение местных бюджетов в их расходной части.
3. Система аргументов, которые с одной стороны носят логический характер, с другой - идут «от жизни».
Практическая полезность работы может быть определена следующим образом.
1. Актуализирована проблема местных потребностей как совместно удовлетворяемых, существующих объективно со способами и механизмами их материального и финансового обеспечения, среди которых специально выделен местный (муниципальный) бюджет в его расходной части.
2. Предложены научные подходы к определению состава и структуры местных потребностей как совместно удовлетворяемых, что позволяет, опираясь на них, критически взглянуть на саму существующую практику и сделать предложения по ее улучшению.
3. В работе содержится немало рекомендаций чисто принципиального характера, осуществление которых может быть полезным для хозяйственной практики (новые классификации местных потребностей, полезные для проведения аналитической работы, обеспечение муниципального управления и связанной с ним аналитической работы с разработанными в диссертации способами, направлениями материального и финансового обеспечения МО и др.).
4. Практический характер носят предложенные нами принципиальные подходы к анализу расходной части бюджета, которые предполагают проведение этого анализа в соответствии с укрупненной классификацией бюджетных расходов при этом принимаются во внимание различные практические вопросы развития исследуемых хозяйственных территорий.
5. Выдвигается целый ряд предложений чисто конкретного характера (они имеют отношение к муниципальному управлению, муниципальному бюджету и т. д.).
Области использования основных положений и выводов диссертации.
1. Выводы прежде всего нацелены на совершенствование муниципального управления с целью подведения по ряду направлений научной базы (предложенная классификация местных интересов имеет существенное значение для определения состава и структуры функций муниципалитетов, ак цент на экономические интересы может дать возможность добиться успехов в деятельности муниципальных образований и др.).
2. Местная бюджетная деятельность - эта сфера, где можно применить наши выводы, но при этом речь идет о предлагаемых нами принципах анализа расходной части местного бюджета.
3. Региональным властям адресованы в существенной степени и предлагаемая классификация местных потребностей как совместно удовлетворяемых, поскольку они обеспечивают более полное и глубокое понимание муниципальных образований как объектов управления, и разработанные нами способы и механизмы их материального и финансового обеспечения, благодаря которым также формируется более основательное понимание муниципалитетов как управляемых объектов.
4. В научно-исследовательской работе могут быть использованы и далее исследованы такие затронутые нами вопросы как взаимосвязь местных потребностей с экономическими интересами участников местных (субрегиональных) сообществ, эволюция местных потребностей с момента их организации и др.
5. В высшей школе на основе наших разработок можно внести дополнительные разделы в учебные курсы: «Экономическая теория», «Региональная экономика», «Муниципальное хозяйство». Может быть разработан спецкурс, посвященный местным потребностям и способам их реализации.
Ряд предложений используется в муниципальных образованиях Ки-нешемского, Верхнее-Ландеховского, Лухского, Южского районов. Некоторые из диссертационных выводов предложены и применяются в структуре областной администрации, курирующей муниципальные образования. Сделаны доклады на научных конференциях и научных семинарах. Ряд выполненных разработок применяется в учебном процессе на экономическом факультете ИвГУ и других вузов. Диссертационные выводы опубликованы в статьях и тезисах (всего \Ч публикаций объемом 3 п. л.).
Местные потребности как экономическая категория
Местные потребности мы рассматриваем в рамках муниципальной экономики, которая в нашем исследовании отождествляется с экономикой административного района (муниципального образования). Как указывалось, местная экономика привязана к местной производственной и социальной инфраструктуре и в заметной степени ориентирована на удовлетворение потребностей местного населения как конечных потребителей. В таком суждении есть известная условность, однако в целом она не вступает в противоречия с задачами нашей диссертационной работы. Муниципальная экономика («муниципальные экономики») функционирует в рамках региональной экономики. Под последней чаще всего подразумевается народное хозяйство субъекта Российской Федерации. Это «облегченное», поверхностное, однако крайне распространенное суждение, которое, например, использовалось в диссертациях Н. Дорогова, Е. Горшениной. Если взглянуть глубже, то под экономикой региона можно понимать территориально-производственный комплекс, тяготеющий к одному-двум-трем крупным центрам как сосредоточиям экономического, социального, административного потенциала, но и в данном случае региональная экономика может с известными натяжками трактоваться как народное хозяйство субъекта федерации. Так, в Ивановской области заметно тяготение экономики большинства административных районов к городу Иваново (экономические связи, связи социально-культурного характера, административная роль областного центра и пр.) и отчасти к городу Кинешме.
Категория потребности может быть обращена на общность людей, проживающих на определённой территории. Это одна из ключевых категорий многих наук, изучающих развитие общества и человека. На определённом историческом этапе окружающие условия формируют определённый образ жизни людей. Эти условия, вне которых общество, человек не могут существовать, образуют потребности общества и человека.
Потребности, как определяет Радаев В. В., - «категория, в которой мы в обобщённом виде выражаем многообразные условия жизнедеятельности человека, без воспроизводства которых невозможно его существование и нормальное развитие»34.
«Являясь простейшей категорией, потребности в то же время представляют собой одну из самых широких категорий, отражающих уровень и характер жизни общества» .
В марксистском понимании, - потребности человека являются объективной исторической категорией, которая определяется условиями общественного производства и выражается в определённой совокупности материальных и культурных благ и необходимых жизненных условий36.
В экономической энциклопедии потребности рассматриваются как «нужда в чём-либо объективно необходимом для поддержания жизнедеятельности личности (индивида), социальной группы общества; внутренний побудитель активности»37.
В экономической литературе существуют разные определения сущности потребностей. Одни авторы считают, что потребности - это осознанные запросы или нужды в чём-либо (достижение объективно необходимых условий материальной и духовной жизни); другие рассматривают их как объективно необходимые условия жизни, как выражение этих условий, или как необходимость их достижения; и, наконец, третьи представляют потребности как отношение человека к миру вещей, или к внешнему материальному миру . Поэтому важно всестороннее изучение потребностей для разработки обоснованных прогнозов социально-экономического и научно-технического развития, для совершенствования планирования, для определения расходных обязательств на всех уровнях и т. д.
Нет единства мнений по определению потребностей, их классификации. Приведём несколько точек зрения.
Радаев В. В. всю совокупность потребностей делит на материальные и духовные39.
Чернявский У. Г. выделяет потребности во благах, доставляемых непосредственно природой, то есть получаемых без затрат труда на их производство; экономические потребности, то есть удовлетворяемые путём производственной деятельности; другие потребности, касающиеся не только экономических, но и различных других общественных отношений40.
В «Экономической энциклопедии» под редакцией Абалкина Л. И. акцентируется внимание на экономических потребностях. «Экономические потребности - это потребности, опосредованные производственными отношениями. В их систему входят, прежде всего, предметные потребности (материальные и духовные): потребности в продуктах питания, одежде, газетах, книгах и т. д.; и социальные потребности: в труде, образовании, охране здоровья» .
В зависимости от роли, которую удовлетворение экономических потребностей играет в воспроизводстве способностей человека, выделяют физические, интеллектуальные и социальные потребности.
С точки зрения уровня развития различают потребности элементарные (физические), как бы потребности первого уровня, и высшие (социальные), целиком связанные с процессом социализации человека и отражающие условия его жизнедеятельности как члена общества42.
Но РадаевВ. В. считает, что экономическая наука рассматривает, прежде всего, материальные потребности, то есть потребности, выражающие взаимодействие общества (человека) с объективными условиями материальной жизни. Это не означает умаления большой роли духовных потребностей в развитии человека43.
А экономические потребности - это «именно такие потребности, которые могут быть удовлетворены и удовлетворяются (и, стало быть, порождаются) не явлениями и предметами внешнего материального мира, а именно теми из них, которые являются продуктами труда, продуктами общественного производства»44. Следовательно, существуют материальные потребности, которые не выступают как экономические (например, использование естественных водоёмов, атмосферного воздуха и т. п.).
Всё же основой экономических потребностей являются потребности материальные. Очевидно, что все общие определения природы и черт материальных потребностей сохраняются и у экономических потребностей. Историческая же их специфика обусловлена сущностью экономических отношений. Поэтому экономические потребности могут быть определены как экономические отношения, реализующие условия материальной жизни общества в конкретный исторический период его развития45.
Состав местных потребностей, их структура. «Пирамида» местных потребностей
Исходя из теории общины, на наш взгляд, можно сформулировать основные элементы местных потребностей. В общине впервые вводится регламентация деятельности и разделение общественных обязанностей людей, появляются групповые интересы как в производственной жизни, так и в сфере потребления66. Классификация будет иметь большое значение для практики социально-экономического планирования развития муниципального образования, для формирования собственной финансовой базы, для рационального финансирования тех или иных мероприятий и т. д. Она приобретает особую актуальность в условиях реформирования местного самоуправления в силу ряда причин, в связи с чем изложим мнение Л. Белоусовой .
Во-первых, возрастает значение принципа сочетания отраслевого и территориального планирования.
Во-вторых, усиливается непосредственная связь между распределением материальных благ и услуг по территории страны и использованием трудовых ресурсов. Чем совершеннее формы распределения и выше степень удовлетворения потребностей, тем выше стабильность кадров в районе, меньше текучесть рабочей силы.
В-третьих, возрастает значение обеспечения оптимальных соотношений доходов и потребления между экономическими регионами для выравнивания различий в уровне жизни населения.
В-четвёртых, на основе учёта местных потребностей осуществляется выбор источников финансирования, определяются оптимальные расходы бюджета муниципального образования.
Потребности любого района формируются под воздействием множества объективных и субъективных факторов разной силы воздействия и продолжительности. Из всей их совокупности решающая роль принадлежит производству. Своеобразие отраслевой структуры, достигнутый уровень развития района обуславливают в конечном итоге величину доходов и степень удовлетворения потребностей населения. Уровень удовлетворения потребностей зависит и от того, насколько полно решаются экономические и социальные задачи в районе. Формирование местных потребностей обуславливается также социально-экономическими условиями воспроизводства рабочей силы; особенностями исторического развития; климатическими, демографическими, природными условиями; социальной, половозрастной, профессиональной структурой населения; традициями, уровнем урбанизации и т. д. Мы различаем факторы социально-экономические более мобильные (денежные доходы, структура населения, уровень предложения товаров) и естественно-исторические (состав семьи, национальные привычки и традиции). Иначе говоря, при равных затратах труда в различных районах в силу причин, вызывающих различия в количестве и качестве получаемых средств для воспроизводства рабочей силы, население имеет различный уровень потребления, налицо дифференциация уровня удовлетворения социально-экономических и естественных потребностей населения68. В связи с этим необходимо конкретизировать перечень местных потребностей для выбора источников финансирования и выявления роли бюджета в части обеспечения местных потребностей, выделить критерии классификации.
В зависимости от нужд общности людей, объединенных по территориальному признаку в рамках административного района, нами представлены следующие классификации местных потребностей. — По роли в общественном развитии: 1. Экономические - связанные с производством и потреблением средств производства, предметов потребления и материальных услуг. 2. Социальные, связанные с образованием, здравоохранением, с занятостью, обеспечением общественно нормального уровня жизни, доходами населения, общественным порядком и безопасностью людей. 3. Потребности, связанные с развитием науки и техники. 4. Экологические, связанные со здоровой, нормальной средой обитания, сохранением и улучшением окружающей среды (вода, воздух и пр.). 5. Духовные, связанные с потреблением благ культуры, использованием свободного времени, организацией разумного досуга. 6. Потребности, связанные с семьей. 7. Потребности, связанные с политико-идеологической составляющей людей. 8. В структуру местных потребностей надо включить те специфические запросы, связанные с осуществлением местного самоуправления, которое теоретически надо рассматривать как альтернативу административному управлению. — По экономическому содержанию: 1. «Текущие» потребности: содержание местного хозяйства, социальной сферы, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и т. д. 2. «Капитальные» потребности: развитие территорий и решение проблем местного сообщества (жилищных, транспортных проблем, поддержка предпринимательской деятельности, фермерства, развитие жилищно-коммунального хозяйства, занятости).
— По функциональному признаку (в основу этого классификационного признака принимаются предметы ведения или функции органов местного самоуправления):
1. Дошкольное и школьное образование. 2. Здравоохранение и местные больницы. 3. Управление включая взаимодействие с вышестоящими органами. 4. Охрана порядка и безопасность (местная милиция и пожарная охрана). 5. Содержание муниципального жилья. 6. Водоснабжение, канализация. 7. Мероприятия по социальной защите населения. 8. Спорт, культура, досуг, местные библиотеки. 9. Благоустройство территории. 10. Утилизация отходов. 11. Содержание мест захоронения. 12. Ремонт дорог местного значения. 13. Организация и содержание мест отдыха, парки, скверы. 14. Санитарно-эпидемиологический надзор. 15. Контроль загрязнения воздуха, воды и т. д. 16. Муниципальный транспорт и связь. 17. Общественные самодеятельные организации и их местные отделения. 18. Контакты с организациями за пределами муниципального образования, включая международные.
Одной из проблем при определении состава местных потребностей является проблема обособления этих потребностей от потребностей других уровней (общегосударственных и региональных).
Социально-экономическая характеристика районов Ивановской области и специфика муниципальных бюджетов
Численность занятых в муниципальном секторе экономики России в 2000 году составила 10541 тысяча человек. Это третий по величине сектор после государственного и частного.
Муниципальное образование представляет собой территориально-хозяйственный комплекс, обладающий собственностью и бюджетом, который служит для финансового обеспечения функций местного самоуправления: экономической, социальной и других.
Экономическая состоит в том, что развитие местного самоуправления способствует мобилизации местных ресурсов, что повышает эффективность хозяйства и увеличивает вклад в развитие региональной и национальной экономик.
Социальная - в его ориентации на улучшение уровня и качества жизни всего населения муниципального образования. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения, отнесённых к ведению муниципального образования.
Кроме того, местное самоуправление имеет политическое значение82. Оно заключается в существенном расширении возможностей добровольного участия населения непосредственно или через представительные органы в решении вопросов местного значения. Речь идёт о том, что местное население выступает как носитель совокупности прав и ответственности. Однако на практике, то, что мы в реальности имеем в нашей жизни, вряд ли в полной мере удовлетворяет классическому понятию общественного самоуправления, пожалуй, наши муниципальные образования де-факто выступают как органы государственной власти, хотя по закону таковыми не являются.
Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Однако в большинстве случаев муниципальная автономия в России отсутствует по причине неопределённости статуса органов местного самоуправления. Россия, ратифицировав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, безоговорочно приняла европейский образец местного самоуправления, без учёта множест-ва особенностей (хотя бы российского менталитета) . На наш взгляд, муниципальная власть должна быть, в первую очередь, независимой в обеспечении совместно удовлетворяемых потребностей.
В Ивановской области насчитывается 27 муниципальных образований, из них - 6 городов и 21 административный район. Область является депрессивным старопромышленным регионом. Под депрессивными в общем случае понимают «территории, где наблюдаются устойчивые тенденции снижения показателей благосостояния населения» . Данный факт подтверждается тем, что в области имеется много городов и районов, которые находятся в крайне тяжёлом социально-экономическом положении (Верхнелан-деховский район). Несколько муниципальных образований (города Иваново, Шуя; Ивановский, Приволжский и другие районы) существенно выделяются по объёму хозяйственной деятельности и по объёму концентрируемых в бюджете средств.
Самый маленький район области (не только по территории, но и по численности населения, и по уровню доходов) - Верхнеландеховский. Наиболее крупный по территории - Кинешемский район, а по численности населения - Ивановский. В ряде малых городов и районов (Лухском, Пестя-ковском, городе Юрьевце) сосредоточен невысокий промышленный и аграрный потенциал, поэтому и концентрация населения преобладает в шести наиболее значительных муниципальных образованиях, таких как Иваново, Кинешма, Шуя.
В рамках характеристики социально-экономического развития районов нами оценивались показатели экономического и социального положения в общем виде с использованием статистических данных за четыре года (2000-2003 гг.). Кроме этого, мы приводим аналитический обзор состояния экономики и социальной сферы с целью эффективного решения проблем муниципальных образований, осуществления структурных преобразований, поскольку без этого невозможно удовлетворить местные потребности.
Приведённые данные по трём муниципальным образованиям не позволяют нам достаточно чётко сформулировать выводы об их социально-экономическом положении и, тем более, провести сравнительный анализ. Поэтому в рамках 2003 года мы проведем такой анализ с использованием рангового подхода, который предлагается рядом авторов в экономической литературе (в частности - к.э.н., профессором Романовой Т. Ф. и к.э.н., доцентом Ивановой О. Б.). Этот подход поможет не только сделать конкретные выводы, но и свести показатели, имеющие различные единицы измерения. При этом самый низкий ранг соответствует образованию с наилучшими экономическими или социальными показателями.
Для сопоставимости данных в качестве показателей возьмем только те, которые имеются по каждому из рассмотренных нами районов, так как на сегодняшний день ни в правовой, ни в нормативной литературе нет четких критериев и закрытого перечня показателей, которые позволили бы дать достаточно объективную оценку социально-экономическому развитию территорий. В большинстве случаев в качестве экономических показателей используются такие, как выпуск промышленной продукции, производство сельскохозяйственной продукции, объём товарооборота, инвестиции в основной капитал, объём оказываемых коммунальных услуг и ряд других; в качестве социальных - уровень безработицы, средний размер заработной платы и пенсий, объём оказываемых населению платных услуг, число больничных коек, учреждений культуры, образования и другие статистические данные.
Следует отметить, что для анализа мы будем использовать не абсолютные показатели, а относительные (на душу населения), чтобы скорректировать результат с учетом размера муниципального образования.
Принципиальные подходы к анализу расходной части местного бюджета
Местные бюджеты должны обеспечивать финансовыми ресурсами содержание учреждений образования, здравоохранения, культуры, развитие жилищно-коммунального хозяйства, а также поддержку и развитие отраслей местного хозяйства, т. е. местные бюджеты отражают цели деятельности органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления должны содействовать созданию новых производств на территории муниципального образования в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличению налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест.
Одной из основных целей органов местного самоуправления , как власти, наиболее приближенной к гражданам, является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государств, которые реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не зависит от отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т. п.
С точки зрения органов управления на данный набор потребностей накладывается ряд обязательных требований: - полнота, т. е. охват всех типов рациональных потребностей; - постоянство воспроизводства с качественными изменениями; - комплексность (т. е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, низкий уровень обеспечения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).
Распределение функций между разными уровнями власти осуществляется по вертикали в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, региональным устройством. Полномочия, закрепленные за местным уровнем власти, находят свое отражение в бюджете муниципального образования.
В связи с местными потребностями актуальна тема использования средств местных бюджетов.
Выделим принципиальные подходы к анализу расходной части бюджета муниципального образования, с тем чтобы анализ носил целенаправленный и упорядоченный характер.
1. Анализ соответствия социального положения муниципальных образований уровню их экономического развития - особую актуальность представляют проблемы управления дифференцированным положением и развитием муниципальных образований. Необходимо оценить и дать характеристику социально-экономического развития муниципальных образований, используя статистические данные. К сожалению, на сегодняшний день ни в правовой, ни в нормативной литературе нет четких критериев и закрытого перечня показателей, которые позволили бы дать достаточно объективную оценку социально-экономическому развитию территории. Хотя статистические органы регулярно публикуют показатели, но они подвержены влиянию различных факторов и порой не сопоставимы (например, в Кинешемском районе определяется валовая продукция сельского хозяйства, а в Лухском и Верхнеландеховском районах такой показатель отсутствует). Для характеристики социально-экономического развития исследуемых нами муниципальных образований использованы данные за 2000-2003 гг. Мы выделили ряд показателей для сравнения социального и экономического состояния районов. Для их сведения к единому показателю с целью комплексной оценки мы использовали ранговый подход.
2. Оценка финансового состояния административных районов. Недостаточная налогооблагаемая база, поскольку сельское хозяйство находится в крайне сложном положении (характерно для всех трех районов), а положение на промышленных предприятиях крайне не устойчивое, только один из трех районов имеет какие-то положительные сдвиги. Промышленность в Лухском и Верхнеландеховском районах не работает. Что касается физических лиц налогоплательщиков, то и здесь положение не выигрышное. Высокий удельный вес пенсионеров, не уплачивающих подоходный налог, имеющих льготы по уплате других налогов. Средняя заработная плата работающих очень низкая. Отсутствуют категории высокооплачиваемых работников (для сравнения в г. Тейкове расположена крупная воинская часть с относительно высокими доходами военнослужащих, которые уплачивают ныне налог на доходы). Мелкое предпринимательство слабо развито, оно тоже не может рассматриваться в качестве серьезного налогоплательщика. Местные ресурсы используются таким образом, что бюджет района недополучает значительные средства от их недоиспользования. Значительная часть местной экономики находится в тени. Ослабление экономической деятельности происходит также за счет оттока части трудоспособного населения на заработки в другие регионы. Мы уже не касаемся того, что само закрепление налогов за местными бюджетами не совсем рационально.
В результате обращение к конкретным цифрам показывает их чрезвычайно высокую дефицитность и зависимость от финансовой поддержки со стороны вышестоящих бюджетов.
3. Состав бюджетных расходов должен быть привязан к коллективным местным потребностям. В связи с чем должен быть сформирован обязательный (необходимый) минимальный «ассортимент» бюджетных услуг с указанием денежной стоимости каждой услуги.
4. Аспект анализа бюджета - располагают ли районы конкретными возможностями экономического роста. Если иметь в виду предпринимательский потенциал и возможности привлечения рабочей силы, то негативы связаны с неблагоприятной половозрастной структурой и уходом значительной части предприимчивых людей на работу за пределы района. Платежеспособный спрос населения стоит на низком уровне, выступает как ограничитель развития. Промежуточный спрос на сырье, основные и вспомогательные материалы также ограничен, как в следствии неразвитости промышленности в этих районов, так и по причине не устойчивого положения предприятий производственной сферы. Жилищное строительство практически на нуле, осуществляются только ремонтные работы, но и те не рассматриваются как масштабные из-за слабости семейных бюджетов. Поддержание дорожной сети осуществляется в пределах не слишком жестких нормативов, а производственное строительство практически свернуто. Число точек роста крайне ограничено, причем они чисто локальные, не обладают серьезным мультипликационным эффектом. Беседы с представителями администрации, с жителями района подтверждают, что перспективы развития носят крайне не определенный характер, даже не ясны дальнейшие перспективы ОАО «Навтекс».
