Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Программно-целевой метод реализации государством
функций регулирования регионального развития 10
Сущность и содержание программно-целевого метода в рыночных условиях 10
Принципы и критерии классификации региональных целевых программ 21
Организационные механизмы формирования и реализации региональных целевых программ 28
Современные правовые основы использования программно-целевого метода в развитии хозяйственных комплексов субъектов РФ 40
Глава П. Формирование региональных целевых программ экономического и
социального развития 51
Современный опыт формирования региональных целевых программ 51
Основные проблемы использования в регионах программно-целевого метода планирования 65
Методические основы создания системы региональных целевых программ 75
Унификация структуры региональной целевой программы 90
Глава III. Управление формированием и реализацией региональных
целевых программ 99
3.1. Совершенствование функций органов исполнительной власти субъектов РФ по
формированию и сопровождению реализации региональных целевых программ 101
Совершенствование функций органов программно-целевого управления. Роль общественных организаций, физических и юридических лиц 112
Организационные формы и методы контроля за реализацией региональных целевых
программ 121
Список использованной литературы 133
Приложения 146
/
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В условиях рыночной экономики решение социально-экономических задач посредством целевых программ во многом зависит от того, насколько организационный механизм их формирования и реализации отвечает новым требованиям и обеспечивает эффективное использование государственных средств. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в решениях органов исполнительной власти на всех уровнях особо отмечается необходимость совершенствования программно-целевого метода планирования, ориентации на расширение его использования в качестве механизма повышения эффективности бюджетных расходов, особенно в связи с переходом на бюджетирование, ориентированное на конечный результат.
Изменения, произошедшие в экономике и государственном устройстве России, усилили значение целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования развития народного хозяйства. Одновременно усложнился процесс их разработки и реализации.
С 2009 года новой редакцией Бюджетного кодекса РФ существенно изменяется ряд базовых условий формирования целевых программ: федеральные и региональные органы законодательной власти, представительные органы местного самоуправления утрачивают право утверждения долгосрочных целевых программ. Эти программы не будут иметь статус закона, а будут приниматься решениями органов исполнительной власти. Однако объем средств, выделяемых из бюджета на реализацию долгосрочных целевых программ, будет утверждаться законом (решением представительного органа местного самоуправления) о бюджете соответствующего уровня. Установление сроков реализации целевых программ и порядка принятия решения об их разработке, формировании и реализации также передано в ведение органов исполнительной власти соответствующего уровня.
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ не установлен порядок разработки, формирования, утверждения и реализации краткосрочных и среднесрочных целевых программ. Субъекты РФ по-прежнему будут самостоятельны в определении требований к этим программам. Автор исследования считает, что такая ситуация может привести к большей, чем в настоящее время, неорганизованности в методологическом и
практическом применении программно-целевого метода. С 2009 года долгосрочные целевые программы будут разрабатываться на срок от 3 до 5 лет, что может негативно сказаться на сложившейся в субъектах РФ системе программно-целевого управления.
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ справедливо обязывает проводить оценку эффективности реализации каждой целевой программы, но при этом определено, что порядок проведения и критерии указанной оценки будут устанавливаться органом исполнительной власти соответствующего уровня. Таким образом, по-прежнему не будет единых требований к разработке и реализации целевых программ.
Во вновь вводимых положениях нет также норм об обязательной (объективно необходимой) корректировке целевых программ и норм по установлению критериев отбора целевых программ, финансирование которых в условиях недостатка ресурсов должно осуществляться в первоочередном порядке. В условиях ограниченных ресурсов для решения региональных экономических и социальных задач одним из важных факторов их консолидации становится совершенствование программно-целевого управления. При этом важно достижение соответствия качественно нового программно-целевого механизма структуре управления региональным хозяйством в целом и характеру межбюджетных отношений.
К основным направлениям совершенствования программно-целевого управления в субъектах РФ относятся, прежде всего, улучшение структуры целевых программ, преодоление их ведомственной разобщенности, совершенствование организационных форм реализации целевых программ, повышение роли координационных и экспертных советов, расширение участия общественных организаций в разработке программ и обсуждении итогов их реализации.
Обобщение практики субъектов РФ указывает: организация программно-целевого управления в соответствии с современными требованиями должна осуществляться на основе общих принципов, которые в равной степени имеют отношение ко всем уровням и звеньям структуры управления народным хозяйством.
Эффективное претворение в практическую деятельность указанных требований должно опираться на исследования сложившихся особенностей и основных закономерностей организации управления формированием и реализацией целевых программ, а также на выявление приоритетных проблем, решение которых определяет успешность экономического и социального развития субъектов РФ в перспективе.
Исследование назревших проблем координации различных целевых программ и функций органов управления ими должно способствовать преодолению ведомственной разобщенности, объединению усилий органов власти для решения общих задач. Главное состоит в том, что повышение степени сложности управления целевыми программами и решаемыми ими задачами неотвратимо требует разработки гибких и динамичных координационных механизмов, способных обеспечить постоянное взаимодействие всех участников процесса разработки и реализации программ и комплексный подход к целевым программам как к единой целостной системе.
Настоящая диссертация посвящена теоретическим и практическим вопросам совершенствования государственного программно-целевого регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. В ней рассматриваются принципы и методы формирования региональных целевых программ, функции органов управления на различных этапах жизненного цикла этих программ, включая организацию мониторинга и контроля их реализации.
Степень разработанности темы.
Для использования программно-целевого метода в современных условиях большое значение имеет анализ советского опыта программно-целевого управления. Этот опыт отражен в научных трудах Н.П. Федоренко, Д.М. Гвишиани, В.А. Ирикова, Н.И. Комкова, Б.З. Мильнера, Е.М. Мошкович, О.И. Ларичева, Ю.А. Селищева, В.В. Шафранского, Ю.В. Яременко и других ученых, рассматривающих роль программно-целевого метода и классификацию целевых программ в системе территориального планирования, процессы формирования комплексных целевых программ и направления их оптимизации, актуальные в советский период проблемы организации управления крупными общегосударственными, региональными и научно-техническими программами.
Из числа современных публикаций следует отметить работы таких отечественных ученых, как Л.И. Абалкин, А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов, Н.В. Копылов, В.Н. Лексин, Д.С. Львов, Б.В. Москвин, Н.С. Новиков, Г.С. Поспелов, Б.А. Райзберг, Е.Г. Чистяков, Д.Г. Черников, А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер, Б.М. Штульберг и др., посвященные вопросам разработки программ социально-экономического развития регионов России, использования целевых программ в стратегическом управлении экономикой страны и субъектов РФ. При этом в современных исследованиях и публикациях внимание главным образом уделяется механизмам формирования и реализации федеральных целевых
программ. Кроме того, решению проблем программно-целевого управления за последние три года посвящены 14 диссертационных работ.1
Однако есть ряд важных вопросов, не рассмотренных в современных исследованиях. К их числу относятся методологическая база формирования и реализации региональных целевых программ; функции органов исполнительной власти субъектов РФ, относящиеся к классу формирования и сопровождения целевых программ; деятельность органов управления региональными целевыми программами.
Целью данной диссертации является разработка и научное обоснование методических и организационных механизмов формирования и реализации региональных целевых программ, обеспечивающих повышение эффективности использования финансовых и материальных ресурсов субъектов РФ.
Для достижения указанной цели в диссертации потребовалось решение следующих научно-практических задач:
определение места целевых программ в планировании и прогнозировании экономического и социального развития субъектов РФ в рыночной экономике;
анализ использования программно-целевого метода в плановой экономике и определение возможностей его применения в рыночном хозяйстве субъектов РФ;
определение принципов и критериев современного формирования региональных целевых программ, выделение признаков, характеризующих региональные целевые программы в современных условиях;
анализ действующих в субъектах РФ процессов разработки и реализации целевых программ, уточнение на этой основе особенностей, форм и методов программно-целевого управления на региональном уровне;
выявление основных организационно-методических проблем формирования и реализации целевых программ в столичном мегаполисе, уточнение на этой основе действующих правовых основ разработки, утверждения и реализации целевых программ города Москвы;
уточнение функций участников процесса формирования и реализации региональных целевых программ на различных этапах их жизненного цикла;
унификация структуры региональных целевых программ;
По данным Электронной библиотеки диссертаций РГБ.
исследование правовых основ использования программно-целевого метода в современном управлении экономическим и социальным развитием субъектов РФ.
Предметом исследования являются методические и организационные механизмы формирования и реализации региональных целевых программ в сфере экономического и социального развития субъектов РФ.
Объектом исследования приняты региональные целевые программы как один из механизмов государственного регулирования развития народного хозяйства в условиях рыночных отношений.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные положения по проблемам государственного регулирования социально-экономических процессов в регионах, изложенные в теоретических и прикладных работах отечественных ученых и практиков. При подготовке диссертации использованы федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты регионального законодательства, непосредственно касающиеся предмета исследования. Исследование базируется на принципах системного подхода к изучению явлений; в работе использованы методы сравнительного анализа, прогнозирования, обобщения, группировок, экспертных оценок и др.
Информационная база для исследования. В работе использовались материалы администраций 15 субъектов РФ, входящих в Центральный федеральный округ, а также г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области; информационно-аналитические материалы контрольно-счетных органов субъектов РФ, в том числе Контрольно-счетной палаты города Москвы, по вопросам реализации региональных целевых программ. Автором рассмотрены более 40 региональных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы формирования и реализации целевых программ в субъектах РФ, более 50 городских целевых программ города Москвы, действующих в 2007 году.
Научная новизна исследования состоит в совершенствовании организационно-методических механизмов и разработке практических рекомендаций по формированию и управлению реализацией региональных целевых программ, расширяющих применение программно-целевого метода в управлении социально-экономическими системами субъектов РФ, обеспечивающих эффективное использование государственных ресурсов и ускоренный рост их экономики.
Основные научные результаты, полученные лично автором:
доказана важность и необходимость разработки единой методической базы формирования целевых программ на разных уровіих управления, определяющей общие требования к региональным целевым программам, исходя из эффективного использования стратегического потенциала каждого субъекта РФ и взаимосвязи с основными направлениями экономического и социального развития страны в целом;
определены признаки, характеризующие роль региональных целевых программ в современных условиях;
разработаны и предложены критерии классификации региональных целевых программ, не изменяющиеся в зависимости от рассматриваемых в программах сфер деятельности и детализации программных мероприятий, и унифицированная система региональных целевых программ;
разработана, обоснована и предложена унифицированная структура региональной целевой программы, определено содержание ее разделов;
разработан и предложен унифицированный макет паспорта региональной целевой программы;
выделены и унифицированы функции органов исполнительной власти субъектов РФ и органов-координаторов управления региональными целевыми программами по формированию и сопровождению реализации этих программ;
разработана и предложена организационная структура управления региональными целевыми программами в субъектах РФ;
выделены полномочия общественных организаций, юридических и физических лиц в формировании и реализации региональных целевых программ на различных этапах их жизненного цикла;
разработан и предложен унифицированный отчет о реализации региональной целевой программы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Результаты научного исследования доведены до конкретных методических и практических рекомендаций по совершенствованию в субъектах РФ программно-целевого управления. Реализация этих рекомендаций позволит привести к единству нормативно-правовые основы и методологическую базу регионального целевого программирования. Результаты исследования, предложенные методы и механизмы могут быть использованы
региональными органами власти, контрольно-счетными органами при разработке и реализации целевых программ, установлении требований к ним в целях совершенствования процесса программирования.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования органами исполнительной власти субъектов РФ, их структурными подразделениями предложенных методов и механизмов при определении и реализации перспектив социального и экономического развития.
Основные научные положения и выводы диссертации целесообразно использовать в учебных процессах при изучении региональной экономики.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические и практические положения диссертационного исследования докладывались на Международной научно-практической конференции на тему «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, 2004 г., 2006 г.), использовались автором при проведении лекциошю-практических занятий в Филиале НИИ Счетной палаты РФ в г. Чебоксары, в Московском государственном университете управления Правительства Москвы в 2006-2007 гг.
Результаты настоящего исследования апробированы также в разработанных с участием автора следующих методических документах: «Методические рекомендации по мониторингу реализации в субъектах РФ государственной политики в области физической культуры и спорта», «Методические рекомендации по аудиту эффективности деятельности органов исполнительной власти города Москвы в сфере размещения государственного заказа».
