Содержание к диссертации
Введение
1 Концептуальные основы формирования субъектно ориентированного подхода к организации деятельности сектора государственного управления 18
1.1 Теоретические и практические предпосылки организации деятельности сектора государственного управления в контексте модели «сервисного» государства 18
1.2 Специфика сервисного характера организации деятельности в секторе государственного управления 32
1.3 Разработка критериев и принципов организации сервисной деятельности в секторе государственного управления на основе субъектно-ориентированного подхода 41
2 Государственные услуги: сущность и систематизация 63
2.1 Место и эволюция понятия «услуга» в теории и практике отечественного государствоведения 63
2.2 Государственные услуги и проблема их идентификации 73
2.3 Типология, систематизация и классификация государственных услуг 96
3 Анализ функционирования и перспективы развития сферы государственных услуг в РФ 122
3.1 Анализ деятельности государственного сектора сферы услуг на основе системы национальных счетов 122
3.2 Структурно-функциональные аспекты организации сферы государственных услуг 142
3.3 Динамические аспекты организации сферы государственных услуг 160
4 Концепция субъектно-ориентированного управления в сфере государственных услуг 175
4.1 Методологические основы организации управления в сфере государственных услуг в условиях субъектной ориентации 175
4.2 Интегрированная модель ценности как фундаментальный элемент клиенто-ориентированного управления 194
4.3 Обоснование модели оценки эффективности и результативности деятельности в сфере государственных услуг 210
5 Организация оценки сервисной деятельности сектора государственного управления 231
5.1 Формирование системы мониторинга как элемента оценивания сервисной деятельности 231
5.2 Процессы создания и потребления государственных услуг как объекты системы мониторинга сервисной деятельности 240
5.3 Разработка методики комплексной оценки сервисной деятельности 248
Заключение 273
Список литературы
- Специфика сервисного характера организации деятельности в секторе государственного управления
- Типология, систематизация и классификация государственных услуг
- Динамические аспекты организации сферы государственных услуг
- Обоснование модели оценки эффективности и результативности деятельности в сфере государственных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. При определении стратегических приоритетов развития России в начале XXI века возникла острая необходимость модернизации сектора государственного управления и системы государственного управления в целом как одного из важнейших условий устойчивого социально-экономического развития страны и благосостояния граждан.
В этой связи последовали преобразования, в основу которых положена сервисная концепция функционирования и развития сектора государственного управления. Согласно этой концепции сектор государственного управления должен быть принципиально ориентирован на предоставление сервисного продукта (государственной услуги), который обладает определённым эффектом полезности, оцениваемым услугополучателем и обществом; на создание возможности и условий для производства такого продукта; на увязывание целей и интересов, ресурсов и потенциала всех вовлечённых в процесс предоставления государственной услуги сторон.
В условиях реализации сервисной концепции эффективная организация предоставления государственных услуг входит в круг фундаментальных проблем функционирования общества и государства. Особое значение в решении проблемы имеет субъектная ориентация деятельности сектора государственного управления, которая предполагает изменение объектного государственного воздействия на субъект-субъектные взаимодействия, максимальную реализацию субъектных качеств участников такого взаимодействия, переориентацию на удовлетворение потребностей внешних субъектов, учёта их целей и интересов.
Актуальность субъектной ориентации деятельности сектора государственного управления определяется объективной необходимостью усиления общественной ценности предоставления государственных услуг, развития активности и ответственности потребителей государственных услуг, гармонизации межсубъектных отношений в сфере государственных услуг как факторов социально-экономического развития российского общества.
Таким образом, современный этап совершенствования государственного управления очерчивает контур нового характера взаимодействий при предоставлении государственных услуг. В связи с этим, в настоящее время весьма актуальны вопросы наполнения сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления научно-методологическим содержанием, т.е. методологического обеспечения реализации системного подхода к
4 освоению сектором государственного управления субъектно-ориентированного механизма организации предоставления государственных услуг. Организация предоставления государственных услуг на такой методологической основе позволит преодолеть сформировавшиеся негативные тенденции в секторе государственного управления.
Всё вышеперечисленное позволяет сформулировать проблему формирования методологии организации предоставления государственных услуг, направленной на обеспечение эффективного функционирования сектора государственного управления и позволяющей системно изучать явления и процессы, находящиеся в исследовательском поле сервисной концепции.
Степень разработанности проблемы. Научно обоснованная организация предоставления государственных услуг является важной проблемой функционирования и развития сектора государственного управления. Многогранность рассматриваемой проблемы обусловила междисциплинарность её решения. Этим обстоятельством определено обращение к научным исследованиям отечественных и зарубежных учёных в области экономики и управления, политологии, социологии и других дисциплин.
Работы Л. В. Сморгунова, Г. В. Атаманчука, Н. И. Глазуновой, Ю. И. Дубровина, Я. В. Коженко, А. Ю. Мамычева, А. Н. Юртаева, X. Брюйна, М. Барбера, Н. Мэннинга, Д. Осборна и других авторов позволили уяснить проблемы и выявить современные концепции государственного управления, среди которых «сервисная» концепция, лежащая в основе диссертационной работы.
Разработка проблемы эффективного функционирования сектора государственного управления опирается на работы Э. Аткинсона, Д. Стиглица, Л. И. Якобсона, Е. А. Жильцова, О. Н. Грабовой, С. В. Белоусовой и других в области теории экономики общественного сектора. В её контексте исследуется специфичность сектора государственного управления как производителя общественных благ и акцентируется внимание на человеке как исходном субъекте системы социально-экономических отношений, являющимся целью и средством развития экономики общественного сектора.
Преобразования в отечественном секторе государственного управления, его ориентация на предоставление услуг высокого качества и расширение их доступности для организаций и населения находит всё большее отражение в научных исследованиях. Обоснованию сущности государственных услуг, вопросам их классификации, проблеме качества их предоставления, развитию сферы государственных услуг посвящены работы В. Л. Тамбовцева, А. В. Не-
5 стерова, А. Е. Шаститко, В. А. Тупчиенко, С. И. Неделько, А. В. Осташкова, и ряда других, в том числе авторских коллективов Высшей школы экономики, Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Однако к настоящему времени модернизация сектора государственного управления в связи с привнесением в его деятельность сервисных принципов не опирается на единый методологический и теоретический базис. Нерешённость проблемы методологического обеспечения реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления предопределила обращение к следующим работам, оказавшим существенное влияние на формирование научной позиции автора.
Акцентированные на категории «сервис» работы А. А. Федулина, В. Э. Багдасаряна, И. В. Осокиной, Е. В. Биндиченко, М. М. Хайкина, Л. И. Поисковой способствовали проблемной декомпозиции «встраивания» сервисных технологий в сектор государственного управления и выявлению ключевых концептов исследования.
В ходе решения проблемы идентификации государственных услуг основополагающими выступили исследования Р. С. Гринберга и А. Я. Рубинштейна, а также С. Н. Андреева, А. И. Фисенко.
В основу обоснования субъектно-ориентированного подхода к организации предоставления государственных услуг положены работы А. Н. Неверова, Н. И. Мелентьевой, С. Н. Булганиной, К. А. Абульхановой, посвященные проблеме субъекта, субъектности как характеристики субъекта, а также В. Е. Леп-ского, раскрывающие субъектно-ориентированныи подход к инновационному развитию.
Среди актуальных для адаптации к решению проблем эффективности взаимодействия социально-экономических субъектов в сфере государственных услуг позиционированы такие концепции как маркетинг отношений (взаимодействий) и клиенто-ориентированное управление. Данные концепции представлены в работах Г. Л. Багиева, X. Мефферта, К. Андерсона, К. Керр, П. Гемб-ла, Н. Вудкока, М. Стоуна, Я. Гордона, Ф. Котлера, Ж.-Ж. Ламбена, Ф. Ньюэл-ла, С. П. Куща, Б. А. Соловьева, О. А. Третьяк, А. Г. Будрина, О. В. Фирсановой, Н. П. Кетовой, В. Н. Наумова, М. Н. Руденко, Е. И. Мосиной, А. С. Чепере-гина и других.
Актуальность проблемы, принципиальному решению которой посвящена диссертация, достигнутый уровень её разработанности определили цель и задачи исследования. Цель исследования — разработка теоретике-
методологического обеспечения организации предоставления государственных услуг в условиях субъектной ориентации сектора государственного управления. Для достижения указанной цели в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
выявить теоретические и практические предпосылки организации деятельности сектора государственного управления в контексте модели «сервисного» государства;
определить проблемное поле реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления и обозначить совокупность ключевых концептов, обеспечивающих целостность восприятия многоаспектности и глубины проблематики;
разработать критерии и принципы организации сервисной деятельности в секторе государственного управления на основе субъектно-ориентированного подхода;
определить сущность и содержание государственной услуги;
осуществить типологию государственных услуг в единстве системных и функциональных аспектов;
позиционировать сферу государственных услуг в социально-экономическом пространстве и обосновать механизм её функционирования;
разработать методологические основы субъектно-ориентированного управления в сфере государственных услуг;
предложить методологический подход к формированию и оценке интегрированной ценности в секторе государственного управления;
разработать механизм формирования системы мониторинга реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления.
Объектом исследования является система предоставления государственных услуг.
Предметом исследования являются методологические положения по формированию и развитию субъектно-ориентированного механизма организации предоставления государственных услуг.
Область исследования. Исследование проведено в рамках п. 1.6.109. «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка»; п. 1.6.110. «Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг» по направлению «Экономика, организация
7 и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)» паспорта специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Многогранность проблемы обусловила необходимость комплексного использования фундаментальных положений институциональной экономической теории, теории организации, теории экономики общественного сектора, теории государственного управления, концепции экономической социодинамики, концепции маркетинга взаимодействия. Методологическую основу проведённого исследования составляет диалектический метод познания, обеспечивающий системный подход к изучаемой предметной области. Для обоснования выдвинутых в диссертации предложений использовались общенаучные и специфические методы познания — анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнительный анализ, обобщение, систематизация, историко-логический метод и др.
Информационной базой исследования послужили нормативные правовые акты, концепции и программы социально-экономического развития Российской Федерации; концепции административной и бюджетной реформ; статистические данные Федеральной службы государственной статистики; отчетные и аналитические материалы Счетной палаты РФ; научно-исследовательские разработки; материалы научно-практических конференций; публикации в научных периодических изданиях по исследуемой проблематике, Интернет-ресурсы.
Основные научные результаты, выносимые на защиту.
-
Обоснованы исходные положения для реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления на основе субъектно-ориентированного подхода. В частности, актуализирована сер-висизация как современная тенденция развития сектора государственного управления, выделены ключевые концепты для формирования методологии организации предоставления государственных услуг, определены критерии субъектно-ориентированного содержания и разработаны принципы организации сервисной деятельности в секторе государственного управления и среды её осуществления.
-
Уточнена сущность государственной услуги через выявление соотношения публичных и государственных услуг, её идентификацию в категориях «благо» и «конечный продукт деятельности». В результате комплексной идентификации государственной услуги определены её свойства, выявлена много-аспектность природы, описан характер воспроизводства, сформирована муль-тиатрибутивная модель государственной услуги.
-
Осуществлена типология государственных услуг в единстве системных и функциональных аспектов. Исходя из сущности государственного управления как целенаправленного государственного воздействия на общественную жизнедеятельность, выделены два типа государственных услуг и обоснованы их особенности, дополнительно к существующим в литературе введены классификационные признаки и предложено построение системы классификационных признаков государственных услуг для её использования в функциональных целях.
-
Сфера государственных услуг позиционирована в социально-экономическом пространстве и на этой основе сформулированы её определения в широком и узком смыслах, раскрыты специфические условия и сущностные характеристики сферы, обоснован механизм её функционирования как системы посредством построения структурной, функциональной и коммуникативной моделей.
-
Обоснована модель развития сферы государственных услуг, отражающая этапы и направления поступательного развития, актуализацию подходов к её организации, соответствующих особенностям функционирования этой сферы на выделенных этапах.
6. Разработана концепция субъектно-ориентированного управления в
сфере государственных услуг. В концепции нашли отражение узкая и широкая
трактовки субъектно-ориентированного управления, обоснованы его особенно
сти в условиях различных способов ориентации; определены базовые принци
пы субъектно-ориентированного управления; разработаны интегрированная
модель ценности и ценностно-стоимостная модель сервисной деятельности в
секторе государственного управления, модель эффективности и результативно
сти ориентационного взаимодействия и ориентируемого субъекта; предложена
методика формирования интегрального показателя уровня эффективности сер
висной деятельности сектора государственного управления региона.
7. Предложено формирование системы мониторинга реализации сервис
ной концепции функционирования и развития сектора государственного управ
ления с позиций субъектно-ориентированного подхода. С целью совершенство
вания организации мониторинга в контексте использования его результатов для
выявления тенденции сервисизации, обоснована его интеграция в технологию
оценивания сервисной деятельности и систему субъектно-ориентированного
управления, определены предметная область мониторинга, объекты, требова
ния, виды и их взаимосвязь, методы и показатели, предложена матрица инте
гральной оценки реализации сервисной концепции.
9 Научная новизна результатов исследования состоит в решении научной проблемы формирования методологического аппарата организации предоставления государственных услуг в условиях субъектной ориентации сектора государственного управления, и характеризуется следующими основными положениями.
-
Выдвинута и обоснована на основе субъектно-ориентированного подхода многоуровневая система принципов для реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления, что позволяет организовать эффективное предоставление государственных услуг.
-
Определены особенности государственной услуги как разновидности публичных услуг, как блага и как конечного продукта деятельности, что отличается комплексным характером решения проблемы идентификации государственных услуг и обеспечивает уточнение природы их свойств.
-
Предложена научная систематизация государственных услуг, которая в отличие от фрагментарных предложений других авторов, характеризуется комплексным подходом, основанным на разделении множества классификаций государственных услуг в соответствии с уровневым видением мультиатрибутив-ной модели государственной услуги, что позволяет использовать систему классификационных признаков государственных услуг в функциональных целях.
-
Осуществлено комплексное теоретико-методологическое обоснование организации функционирования и развития сферы государственных услуг, которое способствует совершенствованию её организационно-экономического механизма за счёт акцента на внешне ориентированных межсубъектных коммуникациях и в целом повышению качества и доступности государственных услуг.
5. Разработаны методологические основы субъектно-ориентированного
управления при полисубъектной ориентации в секторе государственного
управления и клиенто-ориентированного управления — при моносубъектной
ориентации, которые в отличие от существующей системы управления предпо
лагают достижение максимальной эффективности, как ориентационного взаи
модействия, так и функционирования каждой участвующей в нём стороны.
6. Выработан методологический подход к формированию и оценке интег
рированной ценности в секторе государственного управления, отличающийся
включением в систему её создания всех субъектов целевого окружения и при
знанием ими первостепенной роли потребителя. На основе этого разработаны
интегрированная модель ценности в секторе государственного управления,
ценностно-стоимостная модель сервисной деятельности, модель определения
10 эффективности и результативности ориентационного взаимодействия и ориентируемого субъекта, которые формируют субъектно-ориентированный механизм организации предоставления государственных услуг, позволяющий реализовать сервисную концепцию функционирования и развития сектора государственного управления.
7. Обоснован новый подход к формированию системы мониторинга реализации сервисной концепции и применения его результатов для комплексной оценки сервисной деятельности субъектов сектора государственного управления, основанный на наблюдении в течение всего жизненного цикла ориентационного взаимодействия. В отличие от применяемых подходов, предметной областью, исходя из которой построена система мониторинга, позиционированы элементы интегрированной модели ценности в секторе государственного управления, что позволяет сбалансировать межсубъектные отношения в сфере государственных услуг.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость заключается в применении субъектно-ориентированного подхода к исследованию и организации предоставления государственных услуг, создающего условия для функционирования и развития сектора государственного управления в условиях субъектной ориентации. В ходе исследования уточнена сущность государственных услуг; осуществлена смысловая упорядоченность множества государственных услуг посредством типологизации, систематизации и классификации; сформулированы методологические принципы организации сервисной деятельности в секторе государственного управления в условиях его субъектной ориентации; разработана концептуальная модель функционирования и развития сферы государственных услуг; предложена концепция субъектно-ориентированного управления в сфере государственных услуг, что составляет теоретическую базу формирования стратегии субъектно-ориентированной направленности деятельности сектора государственного управления.
Практическая значимость заключается в том, что представленное методологическое обеспечение реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления может быть рекомендовано для совершенствования организации предоставления государственных услуг, в том числе посредством более полного раскрытия потенциала участников ориента-ционных взаимодействий и создания на этой основе условий для их эффективного функционирования и развития.
Результаты работы могут быть использованы: — в качестве методологического обеспечения разработки сервисной стратегии на макроуровне, совершенствования организации и управления сферой государственных услуг высшими органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ; определения стратегии на микроуровне, организации предоставления государственных услуг и клиенто-ориентированного управления государственными органами и учреждениями, предоставляющими государственные услуги; — в качестве методологической основы научных исследований проблем функционирования и развития сектора государственного управления в условиях его субъектной ориентации; — в процессе реализации профессиональных образовательных программ организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
Апробация и внедрение результатов диссертации. Результаты исследований докладывались и обсуждались на региональной научно-практической конференции «Современные проблемы управления на предприятиях Дальнего Востока» (Хабаровск, 2003); международной научно-практической конференции «Современные проблемы развития национальной экономики на Дальнем Востоке России: теория и практика» (Хабаровск, 2004); научно-практической конференции «Современные проблемы и перспективы развития казначейского исполнения бюджетов» (Хабаровск, 2007); международной научно-практической конференции «Проблемы комплексного социально-экономического развития Дальнего Востока» (Хабаровск, 2008); международной научно-практической конференции «Региональный рынок товаров и услуг: инновационные технологии и организация бизнеса» (Хабаровск, 2008); международной научно-практической конференции «Приоритеты и пути развития финансов, налогообложения и бухгалтерского учета» (Сочи, 2009); научно-практической конференции «Федеральное казначейство и управление государственными финансами: состояние, проблемы и перспективы» (Хабаровск, 2010); III международной научно-практической конференции «Молодежь и наука: реальность и будущее» (Невинномысск, 2010); VI международной конференции «Потребление как коммуникация — 2010» (Санкт-Петербург, 2010); международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и финансов на современном этапе» (Сочи, 2010); международной научно-практической конференции «Проблемы инновационного и экономического роста в условиях кризиса» (Хабаровск, 2010); I международной научно-практической конференции «Проблемы современной экономики» (Новосибирск, 2010); международной научно-практической конференции «Совершен-
. 12 ствование стратегического управления корпоративными образованиями и региональная промышленная политика перехода к новой инновационной экономике» (Пермь, 2010); межрегиональной научно-практической конференции «Федеральное казначейство: стратегические цели и задачи» (Хабаровск, 2010); международной научно-практической конференции «Организационно-экономическая модернизация национальной экономики на Востоке России» (Хабаровск, 2011); 9-ой Международной конференции «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, 2011); международной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы современного общества» (Пенза, 2011); II международной научной конференции «Гуманитарные науки и современность» (Москва, 2011); международной научно-практической конференции «Совершенствование стратегического управления корпоративными образованиями и региональная промышленная политика перехода к новой инновационной экономике» (Пермь, 2011), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики, финансов и бухгалтерского учёта на современном этапе развития» (Сочи, 2012), региональной научно-практической конференции «Современные казначейские технологии и механизмы их реализации в России» (Хабаровск, 2012).
Основные положения исследования применяются в учебном процессе ФГБОУ ВПО «Тихоокеанский государственный университет». Материалы диссертации приняты к внедрению Дальневосточным межрегиональным управлением государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Комитетом по труду и занятости населения Правительства Хабаровского края.
Основные результаты диссертации нашли отражение в 42 научных публикациях, в том числе в 3 монографиях и 15 статьях в научных журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ. Общий авторский вклад — 48,64 п.л.
Структура и логика исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы из 331 наименования. Объём диссертации составляет 342 страницы и включает 32 таблицы, 21 рисунок и 10 приложений.
Логика исследования представлена на Рисунке 1.
Сервисная концепция функционирования и развития сектора государственного управления
О
Методология организации предоставления государственных услуг
социально-экономический
Нормативная составляющая методологии,
представленная многоуровневой системой принципов для реализации сервисной концепции функционирования и развития сектора государственного управления.
Системная методология исследования
Институциональная экономическая теория
Теория организации
Теория экономики
общественного
сектора
Теория
государственного
управления
о
логико-гносеологический
Идентификация государственных
услуг и уточнение природы их
свойств
Методологические основы субъектно-ориентированного управления в сфере государственных услуг
Концепты исследования
Методологические положения
Типология и систематизация государственных услуг
Методологический подход к формированию и оценке интегрированной ценности в секторе государственного управления
Комплексный подход к организации функционирования сферы государственных услуг
Формирование системы мониторинга реализации сервисной концепции
Концепция экономической социодинамики
Концепция
маркетинга
взаимодействия
Субъектно-
ориентированный
подход
Инструментальная составляющая методологии
структурная модель сферы государственных услуг; функциональная модель сферы государственных услуг; коммуникативная модель сферы государственных услуг; анализ деятельности государственного сектора сферы услуг на основе системы национальных счетов; мулыиагрибутивная модель государственной услуги; интегрированная модель ценности в секторе государственного управления; ценностно-стоимостная модель сервисной деятельности в секторе государственного управления; модель эффективности и результативности ориентационного взаимодействия и ориентируемого субъекта; методика формирования интегрального показателя уровня эффективности сервисной деятельности сектора государственного управления региона; методика комплексной оценки сервисной деятельности; матрица интегральной оценки реализации сервисной концепции
Рисунок 1 — Логическая схема исследования
Специфика сервисного характера организации деятельности в секторе государственного управления
Функция СГУ в экономике заключается в оказании нерыночных услуг для их коллективного или индивидуального потребления, а также в перераспределении доходов и богатства. Итак, границы производства СГУ определяются как совокупность деятельности двух типов институциональных единиц: 1) органы государственной власти и управления всех уровней, 2) нерыночные некоммерческие организации, которые финансируются государством, создаются и контролируются институциональными единицами первого типа [30].
При таком подходе считается, что все функции, выполняемые органами государственной власти и государственными (муниципальными) учреждениями, связаны с оказанием услуг. То есть результатом выполнения функций всегда является государственная (муниципальная) услуга.
Согласно общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности институциональные единицы первого типа оказывают услуги, перечисленные в разделе L «Услуги в сфере государственного управления, обеспечения военной безопасности и социального обеспечения» [32]. Услуги, перечисленные в других разделах, при условии их оказания по экономически незначимым ценам, т.е. по ценам, не оказывающим влияние на спрос и предложение услуг или бесплатно (например, раздел М «Услуги в области образования») оказывают институциональные единицы второго типа.
Итак, субъекты СГУ реализуют «сервисную» модель государства, практическое осуществление которой стало возможным только в рамках институционализма. Однако в истории экономической мысли задолго до формирования институциональной теории были высказаны идеи полного признания производительного характера услуг государства (Л. Штейн, А. Шеффле, К. Дитцель) [243]. В теории обмена (П. Леруа-Болье, Р. Стурм, Г. Бастэбль) признавался возмездный характер налогообложения, т.е. налог рассматривался как плата за услуги по охране, поддержанию порядка и т.д. [116; 243]. Атомистическая теория (С. де Вобан, Монтескье, Гоббс, Вольтер, Мирабо) развивала идею договора, «по которому поддан 25 ный вносит государству плату за различные услуги» и более того, это «плата граждан за получаемые выгоды» [116, с. 6].
Обобщим суть сервисной логики совершенствования институтов государства, его назначения и деятельности.
В первом приближении сервис-доминирующая логика требует выбора в качестве инновационного направления функционирования и развития СГУ ориентира на сервисный продукт — «самостоятельной услуги или системы, объединяющей материальный продукт и соответствующие услуги» [303]. В рамках одной из базовых экономических онтологии [46] — продуктовой — государственная услуга исследуется как результат деятельности, и в этом смысле следует говорить о государственной услуге как о типе блага.
Во втором приближении сервис-доминирующая логика отождествляет предмет сервиса в его узком понимании с услугой в качестве действия, деятельности, процесса, а не результата, продукта деятельности. «В современной теории экономики понятием "сервис" обозначается именно процессуальная сторона создания и предоставления услуг как конечных продуктов.» [225]. Итак, предметом сервиса в СГУ выступает государственная услуга в качестве действия, процесса, взаимодействия.
Именно организационно-процессуальный характер сервиса вкладывается нами в понятие «сервисная деятельность в СГУ» — это специфическая активность субъектов, вступающих между собой в отношения по реализации государственных услуг как конечного сервисного продукта и осуществляемая профессионально подготовленными специалистами.
То есть в рамках другой базовой экономической онтологии [46] — поведенческой — государственная услуга исследуется как полезная деятельность безотносительно к форме существования своего результата, и в этом смысле необходимо говорить о государственной услуге как о сервисной деятельности в СГУ. В данном контексте сервисная логика отражает тренд индивидуализации, а государственная услуга выступает в качестве одного из составных элементов сервиса [58] как профессиональной комплексной деятельности по созданию условий, содейст 26 вий в оказании, оказанию качественных услуг, соотнесенных с индивидуальными потребностями. Применительно к феномену сервиса в широком смысле в качестве синонима применяется понятие «сфера услуг» как «пространство реализации сервисной деятельности» [226]. Следуя этой логике, результатом «встраивания» института сервиса в СГУ является сфера государственных услуг — пространство реализации сервисной деятельности в СГУ, основным продуктом которой являются государственные услуги.
Сервис-доминирующая логика в третьем приближении заключается в обслуживании процесса потребления государственных услуг, создания потребительной ценности, планирования стоимости государственной услуги в зависимости от декларируемого уровня потребительной ценности, включении потребителя в процесс производства государственной услуги (сопроизводство), стандартизации и регламентации государственных услуг, клиенто-ориентированном управлении.
Именно этот аспект осмысления сервисного характера отношений граждан и государства, восходящий к аристотелевской идее участия всех граждан в управлении государством как несомненного блага, позволяет изменить роль и значение гражданина в государственном управлении с объекта воздействия государства на реального участника управленческих процессов. Такой вектор прослеживается в различных парадигмальных моделях совершенствования института государства, его назначения и деятельности (Таблица 1).
Однако наивысшее развитие «сервисной» модели государства прослеживается в рамках постмодернистской парадигмы совершенствования институтов государства. В отличие от предшествующей ей (в плане практической реализации административных реформ) менеджеральной парадигмы «приоритетной задачей государства становится создание условий для самореализации индивидов, обеспечение их индивидуальной свободы и прав, оказание публичных услуг, которые удовлетворяли бы потребности граждан» [190, с. 34]. В государстве, придерживающемся такой парадигмы и реализующем «сервисную» модель имеет место, во 27 первых, замещение перераспределительных форм государственной деятельности производительными, предполагающими относительно нерыночное производство и обеспечение частных лиц определённой совокупностью услуг (процесс сервиси-зации). Во-вторых, изменение роли граждан и бизнеса с объекта воздействия государства на реальных участников управленческих процессов, предполагающей ориентацию СГУ на субъекта как ценностную доминанту и воспроизводство их человеческого и социального потенциалов (процесс субъективации).
Типология, систематизация и классификация государственных услуг
Неравноправное взаимодействие характеризуется доминированием субъектов СГУ над субъектами-элементами. Эта исходная позиция требует от первых лишь частичного принятия других субъектов, и только той её части, которая одобряется государством, соответствует его нормам, всё остальное категорически отрицается и отрицательно оценивается. Полисубъектный диалогический подход ведёт к ориентационному взаимодействию, которое обеспечивает реализацию целей его участников посредством обмена результатами своего функционирования, а также соразвитие. Диалогизация взаимодействия связана с преобразованием позиции государства и субординированных позиций бизнеса и гражданского общества в равноправные позиции, в позиции со-участников, соразвивающихся, сотрудничающих секторов.
В депроблематизированном взаимодействии государство выступает как требующий, другие секторы — как исполняющие требования, адаптирующиеся к системе требований. Проблематизация взаимодействия ведёт к изменению такого распределения ролей и функций между его участниками. Государство актуализирует, стимулирует тенденцию к развитию субъектов взаимодействия, создаёт условия и поддерживает позитивную активность субъектов, заключающуюся в самостоятельном обнаружении и постановке проблем и задач и дальнейшем их решении. Субъектность как адаптационная технология призвана обеспечить воспроизводство процесса субъектного включения. Последний рассматривается как активный, целенаправленный, организованный посредством целей и ценностей процесс, в результате которого адаптирующаяся система, изменяясь сама, вступает с внешней средой в отношения сотрудничества, а значит характеризуется согласованием желаемого субъектом с его возможностями и с реальностью среды, тенденциями их системного развития.
Деперсонализированное взаимодействие характеризуется жёсткой регламентацией поведения не субъектов, а объектов, предполагающей отсутствие це-леполагания и осознания отношений. Персонализация требует адекватного вклю 56 чения взаимодействия тех элементов (действий и поступков субъектов-элементов), которые опосредованы их целевыми установками и мотивами.
Деиндивидуализированное взаимодействие — взаимодействие, не ориентированное на индивидуальность субъекта-элемента, на особенности его целей и мотивов, а также способностей. Такое взаимодействие основывается на оценивании достижений в сравнении с другими субъектами, а не с индивидуальными достижениями. Индивидуальное взаимодействие означает выявление и культивирование индивидуально специфичных элементов функционирования и развития субъекта-элемента, построение механизма взаимодействия, адекватного индивидуальным особенностям и возможностям. Целесообразна максимально возможная ориентации на индивидуальные особенности субъектов при организации сервисной деятельности в СГУ.
Таким образом, необходимость преодоления доминанты моносубъектности ведёт к формулированию системы из четырёх взаимосвязанных принципов организации взаимодействия: принцип диалогизации взаимодействия, принцип про-блематизации, принцип персонализации, принцип индивидуализации.
Разработка полисубъектной идеологии взаимодействия должна подкрепляться практикой. Практически направление на полисубъектность в СГУ подтверждается следующими фактами: организация сферы государственных услуг, курс на разнообразие типов субъектов в самом СГУ (увеличение форм государственных учреждений с одной — бюджетное учреждение до трёх — бюджетное, автономное, казённое учреждения), внедрением частно-государственного и общественного-государственного партнерств.
Суть данного критерия опосредована сущностью развития, раскрываемой через его онтологию и гносеологию. Первая заключается в том, что «развитие является имманентным, неотъемлемо присущим свойством и внутренней целью, ценностью существования каждого субъекта и, следовательно, формируемых субъектами общностей» [86, с. 18]. Вторая раскрывается «через осмысление, "пропускание через её матрицы" процессов и явлений, отражающих деятельность субъектов и формируемых ими систем любого типа» [86, с. 19]. Таким образом, в контексте сущности развития сервисная деятельность в СГУ подлежит осмыслению через онтологию развития. А именно, развитие субъектов сервисной деятельности рассматривается как проявление неотъемлемо присущего им свойства, как самодвижение — имманентный процесс, источник которого заключён в самом развивающемся субъекте, как процесс раскрытия вовне (в пространство) имманентных качеств, как внутренняя цель и ценность существования субъектов, как самореализация, как управляемый процесс.
Прежде чем говорить о развитии сервисной деятельности в СГУ, остановимся на более общем механизме межсекторного взаимодействия, который считаем продуцентом социально-экономического и инновационного развития страны и её регионов.
Сущность развития как процесса раскрытия вовне имманентных качеств представляется в области взаимодействия трёх секторов — государства, бизнеса и гражданского общества (графически ситуация представлена на Рисунке 4). Развитие зависит от степени доминирования государства над гражданским обществом и бизнесом (тип стратегии взаимодействия — воздействие), а также степени сотрудничества между ними (тип стратегии взаимодействия — сотрудничество). Доминируемое положение гражданского общества характеризует его слабое развитие и недополучение дополнительных вкладов в благосостояние [269]. Доминируемое положение бизнеса выражается в слабой самостоятельной роли в развитии организаций гражданского общества [272]. Конструктивно взаимодействующие с государством гражданское общество и бизнес способны оказать положительное влияние на развитие экономики страны, благосостояние его граждан [56]. Необходимым императивом преобразований в системе взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества является наиболее полное инкорпорирование потенциала корпоративных образований и организаций гражданского общества в социально-экономические стратегии государства на основе процедур субъективации с целью обеспечения устойчивой позитивной динамики социально-экономического развития.
Динамические аспекты организации сферы государственных услуг
В ходе интерпретации свойств коммунальное (неисключаемость и несоперничество в потреблении), индивидуальной полезности и социальной полезности благ авторами концепции экономической социодинамики выделено в статическом срезе пять непересекающихся групп благ по их способности удовлетворять несводимые потребности общества. 1) Частное благо — благо, которое потребляется индивидуально; делимые блага, результаты потребления которых присваивают отдельные индивидуумы независимо друг от друга; имеющее только индивидуальную полезность. 2) Коммунальное благо — благо, имеющее индивидуальную полезность и обладающее одновременно свойствами неисключаемости и несоперничества в потреблении; характеризуется вынужденным совместным характером их потребления (свойство коммунальное), при том, что сам потребительский эффект присваивают только отдельные потребители. 3) Смешанное коммунальное благо — благо, имеющее индивидуальную и социальную полезность и обладающее одновременно свойствами неисключаемости и несоперничества в потреблении; удовлетворяет потребность общества в сохранении ряда коммунальных благ, в компенсации их сокращающегося производства (компенсаторные потребности) «посредством предъявления дополнительного спроса на соответствующие товары и услуги со стороны государства. Сама же потребность формируется под усиливающимся давлением сил общества, заинтересованного, с одной стороны, в ликвидации экстернальных эффектов, а с другой — в сохранении производства рыночных благ, порождающих эти эффекты.» [251, с. 251]; компенсаторные потребности общества отражают не только и не столько намерения государства обеспечить производство коммунальных благ, сколько его стремление изменить характер их потребления, посредством превращения общественных товаров в обычные делимые блага [251, с. 257]; наделение коммунальных благ социальной полезностью носит исключительно временный характер [251, с. 255]; действия государства связаны с наделением некоторых коммунальных благ социальной полезностью, их превращением в смешанные коммунальные блага и поддержкой производства последних на заданном уровне [251, с. 256]. 4) Смешанное благо — благо, имеющее одновременно индивидуальную и социальную полезность [251, с. 543]; платежеспособный спрос, соответствующий индивидуальной полезности, оказывается, как правило, ниже его предложения, а издержки обращения таких товаров и услуг возмещаются при одновременном использовании средств потребителей и государства [251, с. 202]; потребности в смешанном благе не сводятся к индивидуальным предпочтениям, а совокупный спрос на данные блага формируется под воздействием отдельных индивидуумов и общества в целом, поэтому цены устанавливаются на рынке на основе взаимодополняющей комбинации индивидуальной и социальной полезности; процесс формирования цен обслуживается исключительно рыночным механизмом, в рамках расширенной модели спроса и предложения, в которой государство непосредственно участвует в рыночных сделках, обменивая принадлежащие ему бюджетные средства на социальную полезность этих благ; удовлетворяет два типа потребностей: 1) заинтересованность (мериторные потребности, характерные для социальной сферы) общества в производстве и потреблении на заданном уровне товаров и услуг [251, с. 205] (рациональное поведение государства, стремящегося реализовать собственные интересы, удовлетворить несводимые потребности в отношении уровня потребления того или иного блага [251, с. 209), 2) заинтересованность общества в регулировании использования факторов производства (регулятивные потребности, которые проявляются косвенно через специальные нормы использования факторов производства — труд, земля, капитал) [251, с. 213]. 5) Социальное благо — благо, имеющее только социальную полезность; вообще не предназначенное для потребления индивидуумами [251, с. 543]; производится исключительно с целью удовлетворения потребностей общества как такового при отсутствии индивидуального спроса на эти блага; любые потребности в этом благе никак и никогда не проявляются в предпочтениях отдельных индивидуумов, а совокупный спрос формируется исключительно под воздействием потребностей общества как такового; обеспечивают базовые потребности общества в безопасности, своде гражданских правил, в денежном стандарте и т. п.; единственный потребитель — государство, следовательно, финансирование исключительно со стороны государства; цены на социальное благо формируются, с одной стороны, под давлением конкурирующих интересов общества, расставляющих приоритеты, с другой — под влиянием условий производства этих благ [251, с. 198].
Блага, обладающие свойством несводимости, объединены в одну группу — несводимые блага (Таблица 7). Коммунальные и несводимые блага отличаются тем, что присущее им свойство коммунальное проявляется в присвоении раз 82 ных потребительских эффектов: первичного — коммунальные блага и вторичного — несводимые блага. Для существования коммунального блага необходимо и достаточно выполнение двух условий: наличие первичного потребительского эффекта и проявление свойства коммунальное в его присвоении. Для существования несводимого блага необходимо и достаточно выполнение двух условий: наличие вторичного потребительского эффекта и проявление свойства коммунальное в его присвоении.
Обоснование модели оценки эффективности и результативности деятельности в сфере государственных услуг
Значительно увеличились и доля, и темп прироста расходов на оплату труда работников в 2009 году. В результате, несмотря на прирост показателя, сократилась доля промежуточного потребления. Так, если в 2003-2008 годах расходы на промежуточное потребление составляют порядка 45 % от общего объёма, то в 2009 году — 41,84 %. В 2010 году относительно 2009 изменения незначительны. Более 60 % в структуре расходов на промежуточное потребление приходится на коллективные услуги. Выделить тенденцию в изменении объёма расходов на промежуточное потребление невозможно. Наибольший прирост отмечается в 2005 и 2008 годах — на 28 % относительно предыдущего года. В структуре валового выпуска чистые налоги занимают незначительный вес (от 0,1% в 2006 и 2007 г. до 0,87% в 2009 г.), что обусловлено особенностями налогообложения СГУ и спецификой расчёта показателя в СНС. Увеличение доли налогов в валовом выпуске связано, на наш взгляд, с реструктуризацией сети государственных учреждений.
Данные таблицы 15 свидетельствуют о тенденции к увеличению создания стоимости СГУ, а не потребления стоимости, созданной в экономике, как традиционно принято считать. В 2010 году 58,17% валового выпуска приходится на вновь созданную стоимость, соответственно 41,83% — на потребление той стоимости, которая уже создана в экономике. Подобная тенденция может быть оценена положительно при условии увеличения потребительной ценности предоставляемых государственных услуг.
Размер валовой прибыли относительно объёма валового выпуска невысок (доля примерно 3 %), что обусловлено тем, что СГУ в основном оказывает услуги нерыночного характера. При этом в рассматриваемый период наблюдается снижение валовой прибыли от оказания платных услуг с 4,61 % в 2003 году до 2,7 % в 2010 году. При этом по принятой в СНС группировке услуг на индивидуальные и коллективные платные услуги носят индивидуальный характер (в структуре валового выпуска более 60 %). Снижение валовой прибыли отмечается только в 2010 году (на 2,64 %). Незначительный прирост валовой прибыли в рассматри ваемый период свидетельствует о социальной направленности услуг, оказывав 128 мых государством, о стремлении сохранить нерыночные цены на услуги, оказываемые платно в соответствии с законодательством. В то же время, в 2009 году снижение темпа прироста валовой прибыли соответствует общему снижению объёма оказанных услуг.
Таким образом, на увеличение стоимости оказанных СГУ услуг повлияло в первую очередь увеличение расходов на оплату труда.
В структуре валового выпуска государственных услуг (в широком понимании) в разрезе видов экономической деятельности преобладают услуги в сфере государственного управления — около 55 %. Наблюдается постепенное сокращение их доли с 57,08 % в 2003 году до 54,31 % в 2007 году. В 2008, 2009 и 2010 годах их удельный вес незначительно увеличился (составил 54,6 %, 54,7 % и 55,63 % соответственно).
Значительный вес приходится на услуги в сфере здравоохранения и образования — порядка 20 и 15 % соответственно. Доля государственных услуг здравоохранения ежегодно увеличивается на десятые доли процента — с 19,62 % в 2003 году до 22,4 % в 2009 году. Прирост доли за семь лет составил, таким образом, 2,8 %. В 2010 году удельный вес государственных услуг здравоохранения сокртился до 22,14 %, но не за счёт стоимости оказанных услуг.
Доля услуг в сфере образования в 2003 году — 14,82 %, в 2010 году — 15,28 %. Однако их удельный вес в рассматриваемый временной период из года в год, как увеличивался, так и незначительно сокращался. В период с 2007 года по 2010 год наблюдается тенденция к сокращению доли услуг образования с 15,85 % до 15,28 %.
Вышеуказанные сферы (государственное управление и обеспечение военной безопасности, здравоохранение и предоставление социальных услуг, образование) в совокупности составляют свыше 90 % валового выпуска услуг, оказываемых СГУ.
В 2003 году удельный вес услуг в сфере операций с недвижимым имуществом, аренды составил 4,14 %, в последующие годы наблюдается стабильное снижение их доли, в 2010 году в результате она составила 2,39 %, что может быть связано с приватизацией и продажей государственного имущества.
Доля прочих коммунальных, социальных и персональных услуг в рассматриваемый временной период составила в среднем 3,02 %. В 2003 году — 2,88 %, в 2007 и 2008 годах наблюдалось увеличение их веса — 3,21 % и 3,17 % соответственно, в 2009 и 2010 годах — сокращение до 2,95 % и 2,89 %.
Удельный вес государственных услуг в других сферах (сельское хозяйство, транспорт, связь, строительство, обрабатывающие производства, рыболовство, охота) незначителен — менее 1 %. В сфере сельского хозяйства и рыболовства наблюдается снижение объёма оказанных услуг — с 1,01 % в 2003 году до 0,35 % в 2010 году относительно первого и с 0,11 % в 2003 году до 0,03 % в 2010 году в отношении рыболоства и рыбоводства. В сфере строительства доля государственных услуг также снижается. В то же время в общем объёме государственных услуг доля услуг транспортной сферы и сферы обрабатывающих производств увеличивается. В 2010 году в сфере транспрта и связи наблюдается сокращение доли услуг в общем объёме на 0,06 %.
В целом валовой выпуск услуг СГУ ежегодно в рассматриваемый период увеличивается. Наибольший прирост наблюдается в 2006 и 2008 годах — на 27 % относительно предыдущего года. В 2009 и 2010 годах прирост значительно меньше — 9,93 % и 4,26 % соответственно. В 2004, 2005, 2007 годах прирост составил около 22,5 %. Таким образом, средний темп прироста, наблюдаемый в течение восьми лет — 17,19 %.
Если рассматривать отдельные сферы, в которых оказываются услуги СГУ, и имеющих наибольшую долю в общем объёме, можно сделать следующие выводы. Объём услуг в сфере государственного управления, образования и здравоохранения ежегодно увеличивался. В 2009 и 2010 годах прирост относительно предыдущего года заметно ниже — почти в два раза по каждой отрасли. Т. е. наблюдается тенденция замедления роста объёма оказания услуг сектором.
