Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ 7
1.1. Социальная политика в условиях перехода к рынку и проблемы выбора системы социальной защиты 7
1.2. Модели государственного регулирования социальной защиты населения 25
1.3. Сущность и механизмы оценки малообеспеченности 45
ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ МАЛООБЕСПЕЧЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ.. 63
2.1. Региональный опыт организации социальной защиты малообеспеченного населения 63
2.2. Организационно-экономические аспекты регулирования социальной защиты малообеспеченного населения в Республике Дагестан 78
ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДРЕСНЫХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ МАЛООБЕСПЕЧЕННОГО НАСЕЛЕНИЯ 102
3.1. Адресность как основной организационный принцип социальной защиты малообеспеченного населения 102
3.2. Формы и экономические механизмы адресных программ защиты малообеспеченных 118
3.3. Финансово-бюджетные технологии обеспечения адресности 136
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 149
ЛИТЕРАТУРА 153
- Социальная политика в условиях перехода к рынку и проблемы выбора системы социальной защиты
- Региональный опыт организации социальной защиты малообеспеченного населения
- Адресность как основной организационный принцип социальной защиты малообеспеченного населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реформирование всей системы общественных отношений оказалось связанным для нашей страны с серьезными социальными проблемами.
На начальном этапе реформ не была выработана общефедеральная программа стратегии социального развития России. Резервы социальной сферы, зачастую выполнявшей свои функции при отсутствии необходимых финансовых средств, оказались практически исчерпаны. Коммерциализация услуг породила серьезные ограничения в доступности предоставляемых благ для основной массы населения.
Кризис августа 1998 г. обострил проблемы в сфере социальной защиты населения. Усиление инфляции существенно отразилось на доходах беднейших слоев населения. Сокращение поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды вызвало падение государственных расходов и существенно ограничило возможности финансирования социальной сферы.
Произошло углубление неравенства, которое привело к глубоким раз личиям в распределении бремени сокращения доходов по группам населения. Опасной стала региональная дифференциация доходов. « Вместе с тем, ситуация сложилась таким образом, что России в бли- жайшее время придется пойти на дополнительное сокращения государственных расходов, в том числе социальных. В настоящее время государство предоставляет гражданам 150 льгот, обслуживающих более чем 68% населения Российской Федерации. Распыление средств на огромное число категорий населения делает нереальным осуществление действительно жизненно важных социальных выплат.
Первоочередным вопросом повестки дня становится проблема создания эффективных механизмов социальной защиты наиболее уязвимых, малообеспеченных слоев населения.
Степень разработанности проблемы. В российской экономической литературе вопросы социальной защиты малообеспеченного населения рассматриваются в основном общем контексте проблем социальной защиты.
Отдельные направления проблемы социальной защиты малообеспеченного населения нашли отражение в работах таких ученых, как С. Вален-тей [5], Н.С.Ветров [6], А Виленский [7], А.И. Войтенко [31], Н. Денисов [18], М. Дмитриев [19], И. Домнина [7], В.Л. Жуков [21, 22], А.И. Ляшенко [29], Л. Нестеров [5], Е.И. Комарова [31], И. Корчагина [35], Л.Овчарова [35], С.Смирнов, Е.Турунцева, В.С.Павлов [41], Т.С. Пантелеева [42], Г.А. Червя-кова [66].
Однако специальных комплексных исследований включающих в себя всю систему вопросов управления социальной защитой малообеспеченного населения (модели, инструментарии и механизмы оценки, программы, финансовые технологии и т.д.) до сих пор не проводилось. Это и предопределило выбор темы диссертации, ее цель, задачи и направления исследования.
Основной целью диссертационного исследования является разработка экономических и организационных механизмов социальной защиты малообеспеченного населения в условиях либерализации финансово-экономической базы социальной сферы.
В соответствии с целью исследования поставлены и решены следующие задачи: разработка теоретических основ организации социальной защиты малообеспеченного населения; обоснование моделей государственного регулирования социальной защиты малообеспеченного населения; выработка наиболее приемлемых для России методов оценки мало-обеспеченности; анализ состояния действующих региональных систем социальной защиты малообеспеченного населения; раскрытие сущности категории адресность; сравнительный анализ основных форм и механизмов адресных про- грамм социальной защиты; - разработка рекомендаций по созданию эффективных финансово- бюджетных технологий адресных программ социальной защиты малообеспе ченного населения.
Предметом исследования служат организационные и экономические механизмы социальной защиты населения и, прежде всего, адресные программно-целевые и финансово-бюджетные механизмы.
Объектом исследования являются группы и категории малообеспеченных, социально уязвимых граждан.
Теоретическую основу исследования составляют труды по теории управления, экономике, социологии, праву. Использованы законодательные и нормативные акты высших и республиканских органов власти, передовой опыт зарубежных стран и регионов России по вопросам организации социальной защиты малообеспеченных, статистическая информация общероссийских и республиканских органов управления, нормативные и справочные данные.
К основным результатам, составляющим научную новизну исследования можно отнести следующее: теоретически обоснована модель государственного регулирования социальной защиты малообеспеченного населения основанная на сочетании традиционных социальных льгот, децентрализации и элементов неолиберализма; разработаны предложения по совершенствованию оценки малообес-печенности населения и предложены к применению региональные инструменты выявления целевых групп малообеспеченных и социально уязвимых слоев населения; осуществлено теоретическое осмысление и конкретизация понятия адресности как механизма основополагающим принципом, которого является не только включение в программу всех, кому необходима помощь, но и исключение всех тех, кому помощь не предназначена; построены модели региональных адресных программ социальной защиты, выполнен сравнительный анализ их организационных возможностей, экономичности, оптимальности в определении адресных групп, мотивацион-ной привлекательности для малообеспеченного населения; предложены меры по повышению эффективности использования финансово-бюджетных ассигнований, выделяемых на социальную защиту малообеспеченного населения; разработаны рекомендации по формированию правового регионального механизма обеспечения адресности социальной защиты населения.
Практическая значимость проведенного диссертационного исследования заключается в использовании теоретических положений и методологических подходов, позволяющих разработать оптимальные организационные и экономические механизмы адресной защиты малообеспеченного населения.
Внедрение результатов исследования позволит региональным органам социального обеспечения создать действенную систему механизмов социальной защиты малообеспеченных, социально уязвимых слоев населения, а также внедрить адресные социальные программы.
Основные положения диссертационной работы докладывались на научных конференциях в ДГТУ, Институте социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН, нашли применение в методических разработках и программах учебных дисциплин по экономике социальной сферы.
Социальная политика в условиях перехода к рынку и проблемы выбора системы социальной защиты
Успех перехода к рынку, в конечном счете, будет определяться тем, что произошло с уровнем жизни населения в результате реформ. При этом важно не только то, что произойдет со «среднестатистическим» жителем страны, но и как распределятся выгоды и лишения переходного периода между различными группами населения. Качество жизни определяется не только уровнем доходов, но и характером их распределения [1].
Производительность труда, имеющая решающее значение для экономического роста, зависит от знаний, квалификации, мотивации и состояния здоровья работников. Поэтому активная социальная политика, направленная на борьбу с бедностью, и совершенствование здравоохранения и образования, ориентированное на сохранение человеческого капитала и приспособление его к нуждам рыночной экономики, способствуют и экономическому росту, и социальной справедливости, и политической стабильности. Социальная политика не "надстройка" над комплексом экономических реформ, а их активная составляющая, во многом определяющая исход преобразований.
Модель социальной защиты в социалистических экономиках органично вписывалась в комплекс отношений планового хозяйства. Она обладала рядом черт, которые делают ее несовместимой с рыночной экономикой. Прежде всего, это преобладание в доходах населения трудового дохода, получаемого на предприятиях государственного сектора. Поэтому основным инструментом сглаживания неравенства в распределении доходов была государственная политика регулирования заработной платы. Пенсионная система, по сути, представляла собой канал перераспределения трудового дохода между поколениями и не была ориентирована на создание личных сбережений.
Во-вторых, политика заработной платы была направлена на стимулирование как можно более полного использования трудовых ресурсов. При отсутствии открытой безработицы доля экономически активного населения была необычайно высокой.
В-третьих, государство всячески поощряло коллективные формы потребления, зачастую - в ущерб частным (например, ясли и детские сады усиленно финансировались, в то время как законодательство об отпуске по рождению ребенка долгое время жестко ограничивало все перерывы в трудовом стаже). При этом основным каналом распределения коллективно потребляемых благ были государственные предприятия, игравшие очень существенную роль в социальной политике. Акцент делался, прежде всего, на натуральных формах потребления - предоставлении жилья, отдыха, социальных услуг, также в ущерб более «рыночным» денежным трансфертам.
Все три элемента системы социальных гарантий плановой экономики в процессе перехода к рынку практически оказались ликвидированными.
Региональный опыт организации социальной защиты малообеспеченного населения
Важной задачей организации социальной защиты малообеспеченного населения является учет регионального фактора при проведении экономических и социальных реформ в России. Необходимость регионализации параметров социально-экономического реформирования подтверждается тем, что на федеральном уровне, на деле, отсутствует последовательная целевая ориентация осуществляемых мер в социальной сфере. Это означает, что для достижения заметных результатов в улучшении жизни людей необходимо задействовать такой реальный уровень управления как уровень субъектов Российской Федерации, т.е. звено государственного устройства, наиболее приближенного к населению. Именно это звено способно проводить на деле сильную и активную социальную политику, которая базировалась бы на системе ясных и непротиворечивых целей, учитывающих многообразие интересов субъектов социально-экономической деятельности и конкретных условий проведения реформ.
При формировании и реализации региональной социальной политики необходимо исходить из того, что социальные проблемы становятся одним из основных факторов, влияющих на успех социально-экономических преобразований, без их решения невозможно дальнейшее продвижение по пути реформ.
В сложившихся социально-экономических условиях важнейшими целями региональной социальной политики являются:
- содействие адаптации населения к новым социально-экономическим условиям;
- постепенное улучшение уровня и качества жизни;
- сохранение и поддержание развития отраслей социальной сферы;
- предотвращение социальных взрывов.
Исследование классификации регионов России по содержанию проводимой в них социальной политики свидетельствует о том, что в Российской Федерации четко обозначились, как минимум, два типа региональной социальной политики [44, 45]. Один - более либеральный, характерен для финансово-благополучных регионов (Москва, Санкт-Петербург, нефтедобывающие регионы). Данный тип социальной политики предусматривает минимальное участие региональных властей в регулировании цен и доходов населения, полную свободу функционирования регионального потребительского рынка, низкий удельный вес социальных выплат в общих доходах граждан.
Второй тип социальной политики характерен для регионов, охваченных серьезным экономическим и структурным кризисом (области Нечерноземья, Поволжья, Северный Кавказ и др.). Он предусматривает установление гораздо более серьезного контроля со стороны государства за формированием доходов населения, ценообразованием на региональном рынке, определенные ограничения в межрегиональном движении товаров и услуг. Здесь большой удельный вес социальных выплат и пособий в совокупных доходах населения.
Охарактеризованные выше два типа региональных социальных политик накладывают свои особенности и на конкретные механизмы социальной поддержки различных групп граждан [7, 20, 30].
С целью проведения мер по стабилизации уровня жизни и социальной защите населения и во исполнение основных направлений социальной политики в большинстве регионов приняты Программы социальной защиты населения.
Адресность как основной организационный принцип социальной защиты малообеспеченного населения
В условиях глубокого кризиса социальной сферы в России остро актуальным стал переход к адресной системе социальной поддержки населения.
По нашему мнению, это направление реформирования социальной политики в области регулирования социальной защиты малообеспеченного населения предполагает решение двух важных и взаимосвязанных проблем.
Первая из них заключается в преобразовании системы государственных социальных льгот на основе следующих принципов:
1) сохранение права на предоставление льгот населению за счет
средств регионов хозяйствующих субъектов при условии финансирования
льготы из собственной прибыли (бюджетных доходов) инициатора;
2) сохранение традиционных социальных льгот, если невозможно прибегнуть к более естественным прямым способам повышения доходов их получателей (пенсионеров, инвалидов и др.);
3) ориентация на признак жизненной необходимости при определении льготного потребительского блага или услуги;
4) предоставление льгот лицам, по своему физическому, возрастному, семейному состоянию лишенным возможности самостоятельно обслуживать себя и пополнять свой доход за счет трудовой деятельности;
5) отказ от учета малообеспеченности трудоспособных людей, как фактор предоставления или сохранения социальных льгот;
6) переход к адресному назначению льгот на основе реально учитываемых критериев (величина среднедушевого дохода с учетом располагаемой собственности, сбережений, ценных бумаг; демографические характеристики семей и индивидуумов и т.п.);
7) дифференциация размеров, форм, периодичности и продолжительности предоставления льгот в зависимости от причин низких доходов;
8) предоставление права выбора нуждающимся домохозяйствам наиболее приемлемой для них формы социальных льгот.
Предлагаемые изменения не должны коснуться действующих льгот для таких относительно небольших и постоянно уменьшающихся по численности категорий населения, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, неработающие инвалиды - участники ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и приравненные к ним лица, и некоторые другие.
Вторая проблема состоит в выработке пригодных для практического использования единых принципов назначения социальных трансфертов на адресной основе.
При этом мы предлагаем четко установить, что же представляет собой принцип адресности в предоставлении социальных трансфертов.
Представление о том, что единственным способом распределять товары и услуги среди малообеспеченных является проверка нуждаемости, - есть ни что иное, как миф. Предположение, что бедных легко обнаружить при проверке уровня дохода, на наш взгляд, просто не соответствует действительности. Это широко подтверждается сложившейся в Российской Федерации и ее регионах практикой, когда социальную помощь получают граждане формально малообеспеченные, а на деле имеющие неучтенные источники доходов или живущие в обеспеченных семьях.
Существует ряд альтернативных, зачастую гораздо более дешевых и менее навязчивых способов выявления малообеспеченных слоев населения, которые во многих обстоятельствах могут быть эффективными.
Подсчет размеров дохода и других активов - достаточно сложное дело, связанное с вмешательством в личную жизнь людей. Нормальной реакцией заявителей в таком случае является неполная декларация своих доходов, а перепроверить из внешних источников каждую цифру, указанную заявителем, практически невозможно.
