Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития мирового сообщества образование становится одним из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивый экономический рост, социальную стабильность, развитие институтов гражданского общества, а также национальную безопасность государства Уровень образовательной подготовки населения, и особенно подрастающего поколения является одним из показателей, характеризующих конкурентоспособность страны
Образование является важнейшим элементом социальной сферы государства, обеспечивающим процесс получения конкретным человеком систематизированных знаний, умений и навыков с целью их эффективного использования в профессиональной деятельности Весьма актуальной для Российской Федерации является глубокая и всесторонняя модернизация сферы образования на федеральном, региональном и местном уровнях, с выделением требуемых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования При этом особенно значимым является переход на инновационный путь развития отечественного образования
Значительную роль в инновационном развитии сферы образования играют регионы, поскольку реальная реформа не может осуществляться в рамках одинаковой для всех субъектов Российской Федерации программы действий Диспропорции, сложившиеся в экономическом положении регионов, существенно влияют на неравенство предоставления образовательных услуг на конкретной территории Соответственно успешное проведение реформы в области образования возможно при сочетании единых принципов реформы и разнообразии подходов, средств и методов модернизации в отдельных регионах
Анализ состояния сферы образования в целом по Российской Федерации и на региональном уровне свидетельствует о том, что в связи с демографическим спадом наблюдалась тенденция сокращения числа государственных и муниципальных дошкольных учреждений, дневных общеобразова-
4 тельных учреждений и численности учащихся в них, а также учреждений начального профессионального образования
Существующая сеть общеобразовательных учреждений в субъектах Российской Федерации не соответствует современному уровню демографии и расселения на этих территориях Это приводит, с одной стороны, к крайне неэффективному использованию имеющихся в сфере образования ресурсов, а с другой - к неспособности данной сети обеспечить необходимое качество образования Особенно это касается сельских школ, где зачастую невозможно обеспечить реализацию образовательных программ по некоторым предметам из-за отсутствия педагогов, низкой материально-технической базы, отсутствия социальной инфраструктуры и тд При этом стоимость обучения одного учащегося в таких школах неоправданно высока и может в разы отличаться от соответствующих затрат в крупной сельской или городской школе В тоже время, как показывает практика, закрытие школ в малых сельских населенных пунктах ведет к негативным последствиям как в социальном, так и в экономическом развитии сельской территории Увеличение затрат на оказание образовательных услуг в таких школах, на наш взгляд, необходимо учитывать при формировании межбюджетных отношений, в социальных и финансовых нормативах
Современное состояние российской образовательной сферы характеризуется многими специалистами и экспертами снижением качества образования, отсутствием стимулов для его повышения, низким уровнем внедрения инновационных программ, оттоком молодежи из сферы образования и науки, в первую очередь в связи с недостаточным уровнем оплаты труда работников образования, а также отсутствием необходимых условий для научной деятельности
Для успешного осуществления процессов модернизации в сфере образования чрезвычайно важное значение приобретает правовое регулирование сферы образования в субъектах Российской Федерации, которое становится действенным инструментом развития образования в регионах
5 В настоящем диссертационном исследовании рассматриваются особенности развития сферы образования на региональном уровне В условиях необходимости перехода сферы образования на новый, инновационный путь развития, особое внимание уделено оценке ресурсного потенциала отрасли образования, а также эффективности использования ресурсов во всех секторах образованиях и на всех уровнях его организации
С целью расширения доступности для населения качественных образовательных услуг, на наш взгляд, необходима модернизация финансово-экономических механизмов развития образовательной системы, включающая в себя совершенствование системы нормативного финансирования, переход от сметного финансирования учреждений образования к финансированию потребителей образовательных услуг
С учетом необходимости достижения эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в сферу образования, особую актуальность представляет переход на новые методы реализации бюджетной политики, которое, в свою очередь, предполагает совершенствование программно-целевого метода планирования бюджета по разделу «Образование» на всех уровнях управления
Изучение особенностей развития сферы образования на региональном уровне приобретают особую научную значимость именно в условиях проводимых административной реформы и реформы местного самоуправления
Степень научной разработанности темы. Вопросы социальной политики, экономического развития социальной сферы, в том числе и системы образования, занимают заметное место в отечественной экономической науке Методам и способам осуществления реформ в отраслях социальной сферы в условиях социально-ориентированной рыночной экономики посвящены научные работы целого ряда исследователей А М Бабича, В Н Бобкова, Е В Егорова, Н А Волгина, Г А Комиссаровой , С В Шишкина
Исследование разных аспектов образования нашло отражение в трудах И В Абанкиной, Г А Балыхина, С А Белякова, М И Вильчека, А Б Вифле-
емского, Г А Галимовой, Э Д Днепрова, И В Ишиной, Т Л Кпячко, А Н Козырина, Я И Кузьминова, Е В Маркиной, Н М Мухетдиновой, А А Пинского, В А Садовничего, Ю Б. Сазоновой, О Н Смолина, В И Шка-тулла
Необходимо также отметить исследования авторов, посвященные регулированию социальных отношений, в том числе и в сфере образования В С Буланова, Н А Волгина, Б В Ракитского, Т С Сулимовой, Л П Храпы-линой, А И Щербакова
Особенности и конкретные организационные и экономические механизмы управления образованием в регионах представлены в публикациях И В Абанкиной, С А Аішенко, В Н Васильева, В А Гуртова, А С Колесова, А С. Ревайкина, Н К Фроловой и др
Вместе с тем, недостаточная научная разработка совершенствования финансово-экономических инструментов развития образования, механизмов повышения эффективности использования ресурсов отрасли в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также повышение роли регионов в инновационном развитии образования на современном этапе, передача с федерального на региональный и местный уровень большого числа полномочий по организации образовательного процесса, предопределили выбор темы диссертационного исследования, обусловили его цель и задачи
Целью исследования является выявление закономерностей и особенностей развития сферы образования на региональном уровне и определение подходов совершенствования организационно-экономических механизмов обеспечения деятельности сферы образования Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач
- исследование теоретических основ развития и совершенствования сферы образования в Российской Федерации в целом и субъектах Российской Федерации, в частности,
определение места и роли сферы образования в социально-экономической системе государства на современном этапе развития как особого вида сферы услуг,
изучение и систематизация нормативного обеспечения деятельности в сфере образования и ее правового регулирования,
анализ развития образования, как особого вида сферы услуг на региональном уровне на примере Республики Карелия и выявление особенностей ее функционирования,
исследование финансовых аспектов развития системы образования и выявление причин несоответствия государственных обязательств по предоставлению образовательных услуг населению и их финансирования и выявление путей совершенствования финансово-экономических механизмов развития образовательной сферы,
изучение опыта использования социальных и финансовых нормативов в регулировании деятельности образовательных учреждений в Республике Карелия и преимуществ программно-целевого метода планирования деятельности учреждений образования,
- обоснование необходимости перехода на новую «результативную»
модель финансирования бюджетных учреждений сферы образования
Объектом исследования является сфера образования на региональном уровне
Предметом исследования выступают совокупность социально-экономических отношений по вопросу предоставления образовательных услуг населению на региональном уровне, а также процессы в сфере модернизация образования в Российской Федерации
Теоретическая и методологическая база исследования состоит в использовании общенаучных методов познания —диалектического, структурно-функционального, абстрактно-логического, а также системно-целевого анализа В ходе написания работы применялись общенаучные принципы и методы анализа, в том числе системный, структурно-функциональный, сравни-
8 тельный Непосредственной теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, правительственные программы и прогнозы, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федеращіи и Республики Карелия, материалы и рекомендации международных, межрегиональных научных и научно-практических семинаров и конференций
Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Карелия, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства по образованию Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и Республики Карелия, Министерства образования и по делам молодежи Республики Карелия, исследования экспертов, а также практические расчеты и результаты, полученные автором самостоятельно при анализе состояния сферы образования в Республике Карелия
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем
уточнено положение о том, что сферу образования, являющуюся составной частью социально-трудовой сферы, следует рассматривать, как особый элемент сферы услуг, оказывающий существенное влияние на социально-экономическое развитие общества,
на основе анализа тенденций развития сферы образования в Российской Федерации и Республике Карелия выявлены недостатки организации деятельности учреждений сферы образования на региональном уровне, что выражается в недостаточном обеспечении ресурсами всех уровней образования, отсутствии целостной единой системы управления образовательными учреждениями При этом установлено, что выбор решений государственными органами власти при регулировании системы образования должен производиться с учетом перспективных целей демографической и миграционной политик Бюджетное финансирование сферы образования должно быть на-
9 правлено на предоставление населению именно тех общественных благ и услуг, в которых общество реально заинтересовано,
на основе выявленных особенностей функционирования образования, как сферы услуг, на региональном уровне сформулированы предложения по совершенствованию организационных, экономических и финансовых механизмов разработки и реализации государственной политики, осуществляемой в сфере образования региона в условиях перехода на инновационный путь развития В частности, для повышения эффективности развития образования необходимо совершенствовать финансовые и экономические механизмы развития образовательной сферы требуется переход от финансирования учреждений к финансированию оказания образовательных услуг, предоставление государственных образовательных кредитов потребителям данных услуг, на примере Республики Карелия установлено, что при определении объемов финансирования образования необходима дифференциация подушевого норматива расходов на обеспечение населения образовательными услугами, в котором должны быть учтены территориальные различия в стоимостном уровне жизни,
доказана необходимость перехода на новую систему оплаты труда педагогических работников, стимулирующую качество предоставления образовательных услуг Предложена и обоснована модель новой системы оплаты труда для педагогических работников системы общего образования, планируемая к внедрению в Республике Карелия При этом установлено, что при определении новой системы оплаты труда необходимо учитывать специфику самих субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований (например, наличие в системе школьного образования значительного числа сельских, малокомплектных школ),
на примере Республики Карелия выявлены положительные и отрицательные стороны перехода на финансирование учреждений образования в рамках бюджетной концепции «управление результатами» Доказано, что для внедрения нового метода планирования бюджета необходима разработка по-
10 казателей, позволяющих оценить эффективность произведенных расходов и степень достижения поставленных целей На основе вычисления и анализа показателей экономической эффективности, результативности и эффективности бюджетных расходов городских и сельских школ по городскому округу и двум муниципальным районам республики рассмотрены аналитические возможности нового метода планирования бюджетных расходов,
на основе экспертизы реализуемых в Республике Карелия целевых программ в области образования установлено, что не все цели и задачи программ определены в виде количественно измеримых показателей и сориентированы на достижение результатов, имеющих социальную значимость для населения региона Доказано, что переход на программно-целевое бюджетное финансирование позволит своевременно корректировать программы для повышения их результативности, гибко перераспределять средства с учетом хода реализации мероприятий программы, и таким образом, способствовать более эффективному распределению ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей научной разработке вариантов совершенствования финансово-экономических механизмов развития образовательной системы в регионе, разработке программно-целевого метода финансирования развития образования, подготовке целевых программ, совершенствовании законодательной базы развития и совершенствования сферы образования
Апробация диссертационного исследования Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в научных публикациях Автор принимал участие в работе шести международных научно-практических конференций, проводимых Правительством Республики Карелия и Петрозаводским государственным университетом им О В Куусинена в период с 2001 по 2006 годы, конференции по итогам реализации проекта Всемирного Банка по теме «Подготовка и реализация реформы местного са-
моуправления и бюджетирования, ориентированного на результаты, в регионах Северо-Запада Российской Федерации», состоявшейся в сентябре 2006 года в г Петрозаводске
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов, приложения
