Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы совершенствования использования земель в городах 10
1.1. Подходы к установлению назначения земель 10
1.2. Совершенствование использования земельных участков, занятых объектами промышленности 22
1.3. Установление назначения земель и их массовая оценка 32
1.4. Подходы к организации процессов перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности 37
ГЛАВА 2. Методика определения состава градостроительных регламентов при подготовке правил землепользования и застройки 46
2.1. Общие положения и содержание методики 46
2.2. Основные показатели, применяемые в методике 51
2.3. Содержание и последовательность расчетных действий по выбору вариантов использования земельных участков 56
2.4 Сопоставление вариантов и выбор состава градостроительных регламентов 60
ГЛАВА 3. Эффективность перспективного использования земельных участков, занятых объектами промышленности 69
3.1. Использование территорий и земельных участков, занятых объектами промышленности в городе Перми 69
3.2. Определение состава градостроительных регламентов для зоны расположения объектов промышленности 78
3.3. Эффективность реализации предложений по перепрофилированию, перебазированию объектов промышленности 109
Выводы и предложения 121
Список использованной литературы 126
Приложения 143
- Совершенствование использования земельных участков, занятых объектами промышленности
- Подходы к организации процессов перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности
- Содержание и последовательность расчетных действий по выбору вариантов использования земельных участков
- Использование территорий и земельных участков, занятых объектами промышленности в городе Перми
Введение к работе
Принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации, в котором закреплены ранее не применявшиеся нормы зонирования территорий и установления градостроительных регламентов, ставит новые задачи по разработке соответствующих подходов и методик для применения в практике управления городским землепользованием.
Актуальность исследования
Ключевой проблемой совершенствования землепользования в российских городах является неупорядоченность размещения объектов промышленности и необходимость вывода или перепрофилирования предприятий из центральных и срединных зон городов, где расположены наиболее ценные земельные участки.
В городах России до 20-30% застроенных территорий и более занято объектами промышленности. Например, в Москве этот показатель составляет 33%, в Перми - превышает 40%, что в несколько раз выше, чем в городах ряда зарубежных стран. Ситуация, при которой наиболее ценные городские земли заняты объектами промышленности, порождает ряд проблем социального и экономического характера: высокий уровень загрязнений среды и заболеваемости населения, чрезмерно большие объемы передвижения населения, проживающего в «спальных» жилых районах на периферии города, повышенный уровень «транспортной усталости» населения и связанное с этим снижение производительности труда, перегрузки транспортной инфраструктуры, недостаточную доходность земли, обладающей высоким, но неиспользованным потенциалом развития. Все это свидетельствует о неупорядоченном землепользовании и не реализованных возможностях его совершенствования.
До настоящего времени в нашей стране процессы перепрофилирования и перебазирования объектов промышленности происходили недостаточно активно. Земельный кодекс Российской Федерации дает новые импульсы для решения этой и других проблем городского землепользования на основе ранее не применявшихся норм и рыночных механизмов, побуждающих правообладателей земельных участков и инвесторов за счет частных средств осуществлять общественные планы. К таким нормам относятся нормы о зонировании территорий и установлении в составе градостроительных регламентов видов разрешенного использования земельных участков. Законодательные изменения ставят задачу реализации ранее не применявшихся правовых норм, разработки новых подходов, методик и технологий управления системой городского землепользования.
В этой связи большое значение приобретает задача методического обеспечения процессов изменения использования городских территорий, занятых объектами промышленности. Решение этой задачи сопрягается с учетом: а) специфики предшествовавшего периода, когда пользование землей было бесплатным, б) значительной дифференциации стоимости земли в пределах города, в) необходимости преемственного и поэтапного перехода к более эффективному землепользованию, г) роли зонирования территорий, градостроительных регламентов и связанных с ними экономических стимулов реализации общественных планов развития городов, в том числе за счет средств частных инвесторов.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических положений, направленных на совершенствование землепользования в городах и повышение доходности городской земли на основе зонирования территорий, определения градостроительных регламентов для территориальных зон расположения объектов промышленности.
В соответствии с поставленной целью решены следующие задачи:
1) выявлены особенности землепользования в городах на этапе перехода к рыночным отношениям;
2) раскрыто содержание понятий «назначение», «ограничения», «разрешенное использование», «градостроительные регламенты», определяющих возможность наиболее эффективного землепользования в городах;
3) изучены особенности взаимосвязи между различными подходами к установлению назначения земельных участков и практикуемыми процедурами формирования и предоставления земельных участков для застройки, предложены принципы их совершенствования;
4) проведен анализ различных подходов к обеспечению процессов перебазирования, перепрофилирования объектов промышленности, расположенных в центральных зонах городов, и на его основе предложены усовершенствованные схемы организации этих процессов;
5) разработана и апробирована методика определения состава градостроительных регламентов при подготовке правил землепользования и застройки;
6) предложена модель процесса изменения использования территорий и на ее основе произведен расчет достигаемого экономического эффекта на примере конкретного земельного участка.
Объект исследования
Объектом исследования являются земельные участки, занятые объектами промышленности и расположенные в центральных и срединных зонах городов. Выбор объекта исследования определен остротой нерешенных проблем, связанных с недостаточным использованием высокого экономического потенциала территорий, занятых объектами промышленности в центральных и срединных зонах городов.
Предмет исследования
Предметом исследования является зависимость изменений относительной стоимости земельных участков от градостроительных регламентов, которые устанавливаются при зонировании территорий городов. Эта зависимость исследуется в связи с возможностью реализации общественных планов по
перепрофилированию, перебазированию объектов промышленности за счет средств частных инвесторов.
Методы исследования
Теоретической и методологической основой исследования стали труды отечественных и зарубежных ученых по изучаемой проблеме: В.Р.Беленького, А.Берто, А.А.Варламова, С.Н.Волкова, Н.В.Воловича, А.Э.Гутнова, П.Ф.Лойко, А.П.Огаркова, В.А.Прорвича, В.Ренара, А.П.Ромма, А.Э.Сагайдака, С.И.Сая, А.В.Севостьянова, и др. В работе использованы экономико-статистический, экономико-математический, монографический, экспертный и другие методы научного исследования.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
- установлена зависимость между подходами к установлению назначения и процедурами предоставления земельных участков;
- предложены направления последовательного перехода к массовой оценке земельных участков с учетом их разрешенного использования, установленного зонированием;
сформулированы на основе норм земельного законодательства направления последовательного решения проблемы перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности, расположенных в центральных частях городов;
- обоснована необходимость использования показателя - доход на единицу затрат за единицу времени, приходящийся на единицу площади, на которой осуществляется соответствующая деятельность, для определения относительной стоимости земельного участка;
- впервые разработана методика определения состава градостроительных регламентов при подготовке правил землепользования и застройки, рассчитана эффективность предложенной методики и возможность ее практического применения на конкретном примере города Перми.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее результаты могут
быть использованы при: разработке нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки; подготовке программ перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности с определением доли участия бюджетных средств и средств частных инвесторов; разработке бизнес-планов реконструкции городских кварталов с объектами промышленности. Разработанные теоретические и методические положения могут найти применение в производственной и научно-методической деятельности научных и проектных организаций, а также при подготовке специалистов по управлению городским землепользованием.
Апробация работы
Основные положения работы докладывались на конференциях, семинарах, круглых столах, совещаниях по вопросам совершенствования землепользования в различных городах - Самаре, Саратове, Смоленске, Перми, Хабаровске.
Предложения, подготовленные в рамках работы, были использованы при подготовке процедурных норм, градостроительных регламентов и картографических материалов в составе нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки Перми и Чебоксар.
Предложенная методика определения состава градостроительных регламентов была использована при проведении практических занятий по дисциплине «Экономика города» на экономическом и географическом факультетах Московского Государственного Университета.
Основные результаты работы были опубликованы в 4 статьях общим объемом 2,2 п.л., а также в 6 научных отчетах, подготовленных с участием автора (общий объем авторского текста в рамках отчетов составил 3,8 п.л.).
Объем и структура работы
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (156 наименований, в том числе 14 иностранных авторов) и приложений. Работа изложена на 180 страницах машинописного текста, содержит 7 рисунков, 52 таблицы и 10 формул.
Совершенствование использования земельных участков, занятых объектами промышленности
Приступая к изучению вопроса о воздействии подходов к установлению разрешенного использования земель на процессы совершенствования использования земельных участков, занятых объектами промышленности, приведем динамику процессов перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности из центральных и срединных зон зарубежных и отечественных городов. Рассмотрим также зарубежную практику организации указанных процессов.
Данные, приведенные в таблице 3, показывают, что доля площади земель, занятых объектами промышленности по отношению к площади застроенных территорий в городах России в 2-3 и более раз превышают аналогичные показатели по городам ряда зарубежных странах, где на протяжении десятилетий практикуются нормы зонирования, связанные с установлением градостроительных регламентов.
Для целей настоящего исследования необходимо сопоставить также и темпы изменений в использовании земель, занятых объектами промышленности [9, 10, 36, 47, 57, 84, 85]. Приведённые в таблице 4 данные свидетельствуют, что в городах России процессы преобразований в части перебазирования объектов промышленности идут в 20-30 раз медленнее, чем в зарубежных городах, где практикуются рыночные механизмы, основанные на зонировании территорий и установлении градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости. Действие этих механизмов состоит в том, что установление зонированием четких правовых рамок использования земельных участков и иных объектов недвижимости создает такие условия, когда частным правообладателям недвижимости становится экономически невыгодно продолжать производственную деятельность, не предусмотренную общественными планами развития городов, и наоборот -экономически выгодно совершать запланированные обществом преобразования - перепрофилировать объекты промышленности или перебазировать их на другие земельные участки, расположение которых, также определено зонированием, как правило, на периферии или за пределами городов.
В случаях, когда правообладатели объектов промышленности не располагают достаточными средствами для совершения указанных изменений, то их совершают инвесторы, которых привлекает возможность получить значительный доход в результате размещения на участке более прибыльных видов деятельности. Складывается ситуация, когда после установления градостроительных регламентов происходит последовательная реализация общественных планов, которые с трудом реализуются под административным воздействием.
Представленные данные говорят не только об остроте данной проблемы, но и трудностях ее решения в условиях России. Рассмотрим, как пример, Москву, где в последнее время предпринимаются активные усилия для решения этой проблемы. В ряде публикаций отмечается, а в некоторых нормативных правовых актах подчёркивается, что в предшествующий период практиковались почти исключительно административные методы решения проблемы. И эти методы оказались недостаточно эффективными. Например, в постановлении мэра города Москвы от 20 апреля 1999 г. №375-РМ «Об утверждении нормативно-методической документации по перебазированию, реформированию, ликвидации предприятий и организаций, расположенных в историческом центре города Москвы, и реабилитации освобождаемых территорий» говорится: «...Проблема вывода (перебазирования), реформирования предприятий стоит перед городской администрацией уже более 20 лет. Тем не менее, неоднократно принимавшиеся на самом высоком административном уровне постановления о выводе или перебазировании тех или иных предприятий не давали результата. Это происходило потому, что эти постановления основывались на использовании исключительно административно-командных методов для решения проблемы вывода (перебазирования) или реформирования...... В периодических публикациях безрезультативность таких методов связывается с отсутствием правовых актов, регламентирующих функциональное использование и планировочную организацию занимаемых объектами промышленности земельных участков, что приводит к противоречиям и конфликтам между предприятиями и администрацией города [9, 10]
Многие исследователи, занимающиеся проблемами стратегического планирования городов, отмечали [14, 88, 98], что в городах России одним из наиболее важных факторов, определяющих землепользование, является пространственная структура, сложившаяся в период отсутствия рыночной экономики.
В условиях административно-командной экономики земля, распределенная однажды, практически никогда не перераспределяется. В силу отсутствия ценовых механизмов удобнее и дешевле строить в новых районах на свободных от застройки территориях, чем реконструировать районы вблизи центра города с лучшим местоположением, но устаревшей структурой землепользования [14, 125]. Таким образом, в городе, развивающемся в условиях административно-командной экономики, отсутствие цен на землю устраняет рыночные рычаги для перераспределения земель в уже застроенных районах.
Это приводит к появлению неэффективно используемых земель значительной площади внутри застроенных территорий. Такая ситуация характерна для Москвы, Санкт-Петербурга, Перми, Оренбурга. Индустриальные пояса, возникшие в 30-е и 50-е гг. прошлого века, до сих пор окружают центры этих и других российских городов. Земли, занятые промышленными предприятиями никогда не перераспределяли со времени их первоначального освоения. Можно предположить, что при наличии рыночных цен и активного земельного рынка эти земли сегодня оказались бы недоступными для использования предприятиями промышленности.
Подходы к организации процессов перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности
Рассмотрим далее организационные подходы к обеспечению изменений использования земельных участков, занятых объектами промышленности. Проведенный нами анализ показал, что речь идет о двух достаточно выраженных по своим особенностям подходах [14, 33, 46, 47, 77, 86, 87, 113-133]. Первый назовем административным подходом. В настоящее время он находит достаточно активное применение в городах России. Другой может быть назван рыночным. Этот подход ориентирован на обеспечение экономических стимулов для инвесторов и практикуется в странах с устоявшейся рыночной экономикой. В отечественной практике данный подход еще не получил достаточного распространения.
Охарактеризуем указанные подходы по позициям, изложенным ниже. 1. Установление назначения земельных участков и их разрешенного использования. При административном подходе назначение каждого земельного участка устанавливается индивидуально; при рыночном используется зональный принцип установления назначения земель.
При административном подходе информация имеет предварительный характер, она не является обязательный в юридическом отношении. При рыночном подходе информация, представленная в виде градостроительных регламентов содержится в нормативных правовых актах о зонировании, которые доступны для ознакомления любому желающему [83, 96, 140, 141, 142].
При административном подходе разрешение органа власти об изменении назначения земельного участка принимается в индивидуальном порядке для каждого отдельного случая. При рыночном подходе владельцы недвижимости и инвесторы вправе менять назначение и параметры земельных участков и иных объектов недвижимости в рамках, установленных зонированием.
При административном подходе долгосрочные права на земельные участки могут предоставляться только по завершении строительства. При рыночном подходе, когда введены градостроительные регламенты, земельные участки после межевания (установления их границ) являются юридически сформированными. Поэтому долгосрочные права на них в форме собственности или долгосрочной аренды могут предоставляться в самом начале инвестиционно-строительного процесса (до разработки проектной документации и до момента получения разрешения на строительство). Соответственно, могут предоставляться ипотечные кредиты на строительство под залог земельных участков [15, 22, 88, 98]. 2. Организационные схемы перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности из центров городов.
При подходе, опирающемся только на административные методы управления, практикуются действия, ориентированные на а) снятие ренты выгодного местоположения в пользу только администрации и б) исключение владельцев предприятий из распределения капитализированной ренты. При рыночном подходе практикуется действия, ориентированные на снятие и распределение капитализированной ренты выгодного местоположения в пользу, как владельцев предприятий, так и администрации. 3. Исходные права основных участников процесса на земельные участки и иные объекты недвижимости.
При административном подходе администрация владеет земельными участками на правах собственности, передав землю в краткосрочную аренду собственникам предприятий, не допуская собственности на земельные участки, и блокируя возможность получения прав долгосрочной аренды [119]. При рыночном подходе администрация либо владеет земельными участками на правах собственности, передав землю в долгосрочную аренду собственникам предприятий, либо не владеет земельными участками, передав их в собственность владельцам предприятий. 4. Способы стимулирования процессов перепрофилирования, перебазирования объектов промышленности (особенности нормативных правовых актов).
При административном подходе такие способы сводятся к принятию в административном порядке перечня предприятий, подлежащих перебазированию, реформированию, ликвидации, который утверждается нормативным актом администрации города. Включение в перечень объектов определяется: 1) несоответствием того или иного объекта критериям допустимости размещения в центральных районах города. По причине неформализованности таких критериев перечень нестабилен, в него постоянно вносятся (в т.ч. и по субъективным основаниям) дополнительные объекты и исключаются некоторые прежние [117, 118, 120, 126, 127, 133]; 2) намерением администрации получить сверхприбыль от продажи частным инвесторам права аренды самых дорогих земельных участков, освобожденных с минимальными затратами для бюджета от прав прежних владельцев.
При рыночном подходе способы стимулирования желаемых изменений включают: 1) обеспечение привлекательности и прибыльности инвестиций для планируемых изменений путем определения юридически значимых регламентов будущего использования земельных участков и значительного повышения их рыночной стоимости. Указанный способ применяется как основной; 2) оказание со стороны администрации помощи перебазируемым предприятиям путем использования дополнительных налоговых и иных льгот, которые устанавливаются в рамках соответствующих программ, имеющих статус нормативных правовых актов [14,15, 33, 87]. 5. Последовательность действий.
Содержание и последовательность расчетных действий по выбору вариантов использования земельных участков
Определение прибыльности различных видов деятельности производиться следующим образом:
1) за основу определения видов разрешенного использования принимается укрупненный классификатор земель поселений для целей государственной кадастровой оценки земель; 2) в рамках данного укрупненного классификатора определяются виды деятельности (виды разрешенного использования земельных участков), установленные в рамках первого варианта состава градостроительных регламентов. При этом назначаемый состав градостроительных регламентов может существенно отличаться от текущего использования земель в соответствующей территориальной зоне города. Это отличие оправдано необходимостью и целесообразностью осуществления запланированных обществом изменений, которые должны состояться в будущем; 3) в качестве показателей, имеющих высокий уровень корреляционной зависимости с прибыльностью, принимаются абсолютные показатели начисленной среднемесячной заработанной платы по отраслям экономики на сентябрь 2000 г. в рублях (источник: Социально-экономическое положение России, январь-октябрь 2000 года); 4) для перевода абсолютного показателя в относительный за 1,0 принимается минимальная зарплата (в данном случае - 1243 рубля, см. указанный выше источник). Это необходимо в целях выявления уровня расхождений между минимальными и максимальными показателями, и осуществления «выравнивания» разброса показателей. В нашем случае разброс указанных показателей оказался значительным - более 4. Сам по себе этот факт подтверждает: а) нестабильность нынешней ситуации с позиций ее трансляции в будущее и б) необходимость выравнивания показателей для осуществления прогнозных расчетов. Для расчета показателя относительной прибыльности применяется следующая формула: относительная прибыльность на единицу затрат, соответствующая і-му виду деятельности; среднемесячная зарплата в /-ой отрасли экономики (виде деятельности), руб.; - минимальная среднемесячная заработная плата, руб.; 5) производится выравнивание показателей относительной прибыльности, которое осуществляется в два «шага». Шаг первый: показатели в диапазоне от 1 до 2 были переведены в показатель 1,5; показатели в диапазоне от 2 до 3 были переведены в показатель 2,5; показатели в диапазоне от 3 до 4 и более были переведены в показатель 3,5. Шаг второй: показатель 1,5 был принят за 1,0; показатель 2,5 был принят за 1,5; показатель 3,5 был принят за 2,0. Таким образом, исходное значительное расхождение показателей была уменьшено в два раза, т.е. было принято, что на прогнозируемый период достижения определенного уровня экономической стабилизации превышение максимальных показателей прибыльности над минимальными будет в пределах не четырехкратной величины (как это имеет место в данный момент), а двухкратной величины.
Рассчитанные показатели «выровненной» относительной прибыльности {) используются при определении показателей относительной удельной прибыльности (различных видов деятельности. Для этого были определены показатели площади помещений, приходящихся на одного работающего применительно к соответствующим видам деятельности. Каждый из этих показателей был сопоставлен с аналогичным показателем для текущего производственного вида деятельности. Показатели относительной удельной прибыльности различных видов деятельности рассчитывались по следующей формуле:
Использование территорий и земельных участков, занятых объектами промышленности в городе Перми
Город Пермь исторически сформировался как промышленный город с большой протяженностью вдоль реки Кама. Город имеет выраженную линейно узловую структуру, которая образовалась в результате слияния центрального административного ядра и отдельных населенных пунктов, возникших при промышленных объектах. Город состоит из 7 административных районов Ленинский, Дзержинский, Свердловский, Мотовилихинский, Орджоникидзевский, Индустриальный, Кировский. Площадь земель Перми по официальным данным составляет 79968 га. Укрупненная структура существующего и проектного землепользования в городе представлена в таблице 6. Застроенные территории занимают 26392 га, из них зоны жилой и общественной застройки - 15407 га, участки садоводства в пределах города занимают 1282 га. Значительная доля земель занята производственными зонами - 10985 га, что составляет 41,62% по отношению к застроенной территории города. Согласно разработанной концепции градорегулирования, предусматривающей совершенствование землепользования, предлагается со временем сократить долю производственных территорий с 41,62% до 27,75%. Это сокращение должно последовательно происходить за счет перепрофилирования и поэтапного вывода неблагополучных в экологическом отношении объектов промышленности из центральных и срединных зон города.
Проведенный автором анализ тенденций в использовании земельных участков за последние годы показывает, что увеличилось количество отводов земельных участков для различного использования. Во всех районах города выделены участки под объекты обслуживания, торговли, автосервиса, спорта, медицинских и социальных объектов. Структура города становится все более многофункциональной. В центре города, жилых районах и в производственных зонах появляются отводы под различные виды хозяйственной деятельности. Это свидетельствует об актуальности введения зонирования с установлением градостроительных регламентов. Центр города формируется как особая многофункциональная зона, пользующаяся наибольшим спросом у застройщиков. Происходит активный процесс формирования многопрофильных производственно-деловых зон.
Одной из важных проблем города является наличие ветхого жилого фонда, в том числе, в центре города. Эти территории следует рассматривать как естественный ресурс для развития жилых, общественно-деловых зон и зон смешанного функционального назначения.
Проблемной территорией является городской центр. Это связано с большой привлекательностью центра для различных видов строительства -жилищного, общественно-делового, торгового и других. Имеются трудности в разрешении спорных вопросов, связанных с застройкой исторических частей города.
Город Пермь сохранил свой промышленный потенциал, а ряд отраслей получил дальнейшее развитие. В городе проводится зонирование территории. На рисунке 4 показано существующее положение в расположении промышленных предприятий города Перми.
Проведенный нами анализ существующей ситуации землепользования города выявил следующие проблемы развития территорий, занятых промышленными объектами в городе Перми: - отсутствует производственное районирование территории города (не выделены границы промышленных районов и зон); не проведена инвентаризация производственно-коммунальных территорий с оценкой эффективности их использования, определением излишних территорий, возможности уплотнения за счет нового строительства и реконструкции; - недостаточная информационная обеспеченность в процессе принятия решений о развитии территорий, занятых объектами промышленности.
