Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Анализ экономической ситуации в Москве, общего и особенного в государственном управлении и местном самоуправлении:
1.1. Развитие экономической ситуации и особенности ее действия в Москве
1.2. Общество, власть, государство.
1.3. Политика, управление, самоуправление.
1.4. Государственное управление и местное самоуправление.
Глава 2. Исследование развития организации системы государственного управления и законодательных органов власти в городе
2.1. Глава администрации - рост централизации
2.2. Городская администрация - распределение полномочий
2.3. Ретроспектива: анализ и сравнение
2.4. Ретроспектива развития городских органов законодательной власти
2.5. Анализ слабых и сильных сторон системы
2.6. Структура, задачи и возможности Московской городской Думы
Глава 3. Становление органов территориального управления в городе
3.1. Анализ проблем становления органов управления административным округом
3.2. Совершенствование структуры системы управления округом
3.3. Направления совершенствования деятельности
администрации округа и результаты работы
Глава 4. Методологические основы и пути совершенствования системы жесткого самоуправления районов в городе Совершенствование состава и структуры районных
Управ в городе
4.2. Опыт решения вопросов местного самоуправления
4.3. Развитие общественного самоуправления - резерв руководителя района 238
Глава 5. Совершенствование способов развития и повышения эффективности использования
ресурсов местные органов управления 250
5.1. Финансовый менеджмет: Бюджет и финансы органов управления 251
5.2. Финансовые ресурсы района 261
-5.3. Исследование возможностей формирования недвижимости района и способы управления ею 274
5.4. Организационный механизм деятельности местного самоуправления ' 282
5.5. Развитие контроля в системах местного управления 297
Глава 6. Стратегическое планирование развития территории в системе местного самоуправления 309
6.1. Обеспечение устойчивого развития района на базе стратегического планирования 310
6.2. Исследование объекта при разработке прогнозов 317
6.3. Роль ключевых факторов при разработке сценариев 328
6.4. Определение целей развития и качества жизни 334
ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЯ
Приложение N 1 Методические рекомендации по разработке регламента района 362
Приложение N 2 Методические рекомендации по разработке паспорта района 367
Приложение N 3 Анкета для социологических исследований форм и методов деятельности администрации района 370
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Система государственного управления в России претерпевает кардинальные изменения в связи с необходимостью коренного реформирования государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, которая впервые предусматривает, что систему власти в России образуют не только органы государственной власти Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации, но и органы местного самоуправления. При этом, статья 12 Конституции РФ определила статус органов местного самоуправления и выделила их в отдельную систему, функционирующую во взаимодействии с органами государственной власти.
Важнейшим направлением развития современной Российской государственности, опорой дальнейшей демократизации общества и его совершенствования в интересах населения является организация деятельности местного самоуправления.
Органы местного самоуправления призваны взять под свою ответственность значительную часть функций государственного управления и использовать предоставленные им в рамках закона конституционные, административные и финансовые права в интересах жителей.
В настоящее время, хотя и медленно, но кардинальным образом, меняется статус местной власти. До последнего времени местная власть являлась инструментом реализации функций федерального и регионального государственного управления, своего рода ее "передаточным механизмом", практически не способным действовать самостоятельно.
Ситуация начала меняться с принятием в сентябре 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определил основы правовой, экономической и финансовой деятельности органов местного самоуправления, однако в нем отсутствует правовой механизм организации местного самоуправления; нечетко разграничены полномочия и функции субъектов РФ и муниципальных образований; не определен порядок создания, объединения, преобразования или упразднения муниципальных органов власти и правовые гарантии их самостоятельности. Не решены такие ключевые проблемы организации самоуправления, как права органов местного самоуправления, их подчиненность, финансовые ресурсы, муниципальная собственность, что не дает возможности реализовать закон на практике.
Формирование правовой базы организации местного самоуправления приобретает реальные очертания в связи с выходом Указа Президента РФ от 11 июня 1997 г., в соответствии с которым местное самоуправление отнесено к основным направлениям государственной политики на 1997-98 годы.
Конституцией установлено, что разграничение предметов ведения между государственной властью субъекта Федерации и местным самоуправлением является прерогативой субъекта Федерации. В большинстве субъектов РФ уже формируется своя законодательная база, необходимая для функционирования органов местного самоуправления городов, поселков, районов, сельских округов или иных населенных пунктов. Сегодня в РФ насчитывается более 13 тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований, отличающихся многообразием уровней правовой и финансовой самостоятельности. Эти структуры наиболее близки к населению, каждому члену общества, нацелены на решение социальных вопросов граждан, и от их рациональной и продуктивной деятельности зависит результативность функционирования системы управления обществом в целом.
В крупных городах и городах-субъектах Российской Федерации развитие местного самоуправления имеет свои особенности. Характерным примером в этом отношении является город Москва, в которой органы представительной и исполнительной властей являются одновременно органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
Закрепленный в Уставе Москвы двойной статус города, по мнению автора, представляет большие возможности для осуществления реального самоуправления в Москве, так как позволяет соединить процесс введения самоуправления с процессом децентрализации городского управления, сделать эти процессы взаимосвязанными и взаимозависимыми; позволяет более гибко осуществлять перераспределение полномочий по вертикали и горизонтали, дает возможность в переходных условиях в основном сформировать базу самоуправления на уровне районов и определить перспективу ее развития и совершенствования. Действующая схема является промежуточным, но необходимым этапом, на основе которого и будет в дальнейшем реализовываться на практике идея самоуправления в городе.
Однако и в Москве становление механизма правового регулирования местного самоуправления находится в начале пути. Не решены вопросы, связанные с общими принципами организации местного самоуправления; распределением прав между городом-префектурой-районом; формированием бюджета; выборностью администрации и степенью их зависимости от вышестоящих руководителей; собственностью и т.д. Кроме того, опыт развития самоуправления в Москве позволил выявить и такой серьезный пробел всей организации, как низкий уровень самостоятельности районов, предопределенный нехваткой собственных ресурсов, что не позволяет осуществлять эффективное управление районом. В значительной степени это результат того, что действующие нормативные документы готовились без достаточного научного обоснования и без учета особенностей самоуправления в различных районах города.
Научный задел в исследуемой области обширен, но недостаточен, так как исследования проводились на уровне города и относятся к таким вопросам, как определение статуса города, городской территории, городских земель, функционирования органов власти и территориального управления, что не позволяет организовать эффективное управление крупным городом в полном объеме.
Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности исследования и необходимости разработки целостной концепции по такой важной народнохозяйственной проблеме, как формирование и обеспечение эффективной деятельности системы местного самоуправления в крупном городе на современном этапе развития общества.
Цель и задачи исследования
Цель настоящего исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке концепции местного самоуправления в крупном городе, а также научных и методических рекомендаций по совершенствованию его организации и функционирования в новых социально-экономических условиях переходной экономики на основе обобщения мирового и отечественного опыта управления крупным городом, качественной оценки действующих факторов, анализа факторов, обусловивших структурные и функциональные изменения в деятельности органов местного самоуправления.
Для достижения цели в исследовании поставлены следующие задачи:
разработать новые теоретические положения, позволяющие углубить знания о сущности, функциях и механизмах управления обществом, государственного управления и местного самоуправления в единстве и во взаимосвязи в переходный период;
раскрыть структуру, организацию, финансово-экономическую, имущественную и правовую функции местного самоуправления, его место в
сфере управления обществом; исследовать новые проблемы организации и особенности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственного управления в условиях переходной экономики;
определить возможности и методы развития на местах тех видов деятельности и услуг, которые в максимальной степени удовлетворяют потребностям жителей района и обеспечивают лучшие условия для конкуренции.
разработать методы и принципы, обеспечивающие более эффективное перераспределение финансовых ресурсов и координацию действий с соседними районами или с округом, а также исследовать возможности привлечения и гибкого использования заемных средств;
исследовать механизмы правового, организационного и экономического регулирования отношений в области государственного управления и местного самоуправления, выявить их недостатки и выработать методические подходы по их улучшению;
выявить пути повышения эффективности управленческой деятельности органов местного самоуправления и разработать методы, технологию и приемы, применение которых на практике позволит улучшить функционирование местного самоуправления в крупном городе;
разработать методику построения системы стратегического планирования и организации работы органов местного самоуправления по управлению развитием подведомственной территории, а также практические рекомендации по совершенствованию работы управленческого персонала.
Предмету объект исследования
Предметом исследования является деятельность, организация и структура органов местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти и территориальными органами общественного самоуправления в крупном городе.
Объект исследования - местное самоуправление в системе управления городом Москвой.
Методология и методика исследования
В процессе разработки исследования и обоснования выводов и рекомендаций использовались труды ведущих ученых по теории управления, государственному управлению, менеджменту, административному праву, теории систем, организационной теории, в работе нашли применение принцип ретроспективы (историзма), методы логического анализа и экономико-ста
тистические методы. Анализ и исследование материала проводились во взаимосвязи элементов и звеньев структуры управления с применением принципов ее моделирования.
Экспериментальной базой диссертации является практическая деятельность органов государственного управления и местного самоуправления в крупных городах России и за рубежом. В основе многих положений работы лежат итоги целенаправленных социологических исследований, проведенных в 1995-1997 годах по разработанной автором методике, позволяющей оценить отношение горожан к отдельным сторонам деятельности органов местной власти и наметить пути ее совершенствования.
Информационной базой исследования являлись положения законодательных и других нормативно-правовых документов Российской Федерации, субъектов федерации, федеральных и региональных программ и проектов в области экономики, управления и самоуправления, материалы Госкомстата РФ и Москомстата. Министерства экономики РФ, Департамента финансов Москвы, материалы периодической печати по экономике, финансам и управлению, другие информационные источники.
Научная новизна исследования
Научная новизна работы заключается в теоретическом и методологическом обосновании принципов и механизмов функционирования органов государственного управления, местного самоуправления и территориального общественного самоуправления во взаимосвязи и единстве, а также разработке стратегии устойчивого развития органов местного самоуправления, как в условиях дефицита финансовых ресурсов, так и при переходе к устойчивому экономическому росту.
К основным научным результатам относятся следующие:
впервые разработаны методологические основы и целостная концепция построения и функционирования системы местного самоуправления в крупном городе Сна примере Москвы) с учетом таких его особенностей, как столичность; "двойной статус" органов власти; значительные финансовые возможности (большое количество банков, большие объемы частных инвестиций, до 40% налогов, собираемых в РФ); трехуровневая система управления (город-префектура-район); более резкая дифференциация населения по доходам; наличие единого бюджета только на уровне города; большое количество населения пенсионного возраста;
Основные принципы концепции базируются на целесообразном построении организационных структур управления городом; на разграничении
функций по уровням управления; выработке системы целей на основе учета интересов жителей, проживающих на территории района; стратегическом планировании развития территории; материально-финансовом обеспечении функций, возлагаемых на органы местного самоуправления; широкое привлечение населения к управлению и решению социально-экономических вопросов развития территории;
выявлено то общее и особенное в единстве и взаимосвязи, что присуще системам управления обществом, государственного управления и местного самоуправления, сформулирована непротиворечивая система терминов и определений, уточнена терминология и содержание таких понятий, как "власть", "государственное управление", "самоуправление", "местное самоуправление", "территориальное общественное самоуправление";
выявлены особенности функционирования городских органов власти в условиях двойного статуса, обоснована целесообразность его распространения на государственные органы власти крупных городов-субъектов федерации и доказана необходимость передачи части правовых, административных функций и финансовых ресурсов на основной уровень самоуправления - районный, как необходимое условие для реализации уточненных функций, возложенных на органы местного самоуправления и дальнейшего развития демократии в стране;
обоснованы и предложены нестандартные пути развития на местах тех видов деятельности и услуг, которые имеют социальную направленность и в максимальной степени способствуют интеграции интересов населения и органов местного самоуправления; разработаны методы регулирования социально-экономического развития территории, базирующиеся на развитии хозяйствующих субъектов; предложена методика формирования программ социально-экономического развития местного самоуправления (района); предложены целесообразные направления улучшения взаимодействия органов местного самоуправления и общественного территориального самоуправления микрорайонов, объединений жителей домов;
доказана необходимость совершенствования методов и Форм местного самоуправления для решения стратегических задач его развития - управления районами и округами с наименьшими затратами и более эффективной социальной защитой населения; предложены механизмы функционирования органов местного самоуправления, как в условиях дефицита финансовых ресурсов, так и перехода к устойчивому экономическому росту;
разработаны взаимосвязанные правовая, функциональная, финансовая, структурная и организационная концептуальные модели местного са
моуправления, как части городского управления, позволяющие уточнить функции по уровням управления: город-префектура-район, повысить гибкость системы управления на местах;
разработаны принципы, схема и методика формирования бюджета органа местного самоуправления (района), основанные на отношениях собственности, способы контроля за исполнением бюджета, сформулированы условия перехода к непрерывному бюджетному процессу; предложены более гибкие способы формирования и управления бюджетными и внебюджетными фондами городского района; намечены пути привлечения и целенаправленного использования заемных средств, которые позволяют обеспечивать рост его финансовых ресурсов;
обосновано, что важнейшим недостаточно используемым потенциалом руководителя местных органов управления, особенно в условиях финансового дефицита, является организационный ресурс, реализуемый, в том числе, за счет активизации работы территориальных общественных органов самоуправления, товариществ жителей и других объединений населения;
разработаны методические основы хозяйственного аудита деятельности органов местного самоуправления на уровне районов;
предложены научно обоснованные новые подходы по созданию системы стратегического планирования устойчивого развития района, включающей определение целей, исследование объекта управления и количественную оценку ключевых факторов развития; обоснована необходимость применения программно-целевых методов управления, позволяющих сохранить целостное развитие города на всех уровнях его управления.
Практическая значимость и апробация
Комплекс разработанных в диссертации научных положений и методических рекомендаций создает дополнительные условия для решения такой крупной народнохозяйственной проблемы, как формирование и обеспечение эффективной деятельности системы местного самоуправления в стране. Результаты исследования могут способствовать повышению качества территориального управления, совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, использованию при подготовке методического обеспечения его деятельности, обучении и повышении квалификации руководителей и специалистов в сфере государственной и муниципальной службы.
Разработанные автором или при его участии предложения и рекомендации нашли свое практическое применение при подготовке и разработке законов "О районной Управе\ "О территориальных органах общественного самоуправления", ч0 бюджетном процессе", в постановлениях Правительства Москвы. Выпущенные на основе рекомендаций работы инструкции, положения, регламенты по местному самоуправлению, рекомендованы к применению как в Москве, так и в других регионах страны.
Работа прошла апробацию в Московской городской Думе, в докладах и и сообщениях на совещаниях и семинарах, проводимых в 1992-1996 годах Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, Союзом российских городов, а также Комитетом территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления Правительства Москвы.
Результаты работы прошли апробацию и используются в Московской Высшей Школе Управления и в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации при изучении курса "Государственное управление и местное самоуправление".
Публикация уезультатов исследования
Основные научные положения диссертации нашли отражение в четырнадцати печатных работах автора общим объемом 56,6 п.л., среди которых две монографии и одно учебное пособие.
Структура и объем работы
Структура диссертационного исследования определена целью и задачами. Исследование состоит из введения, шести глав, заключения, библиографии и приложений. Общий объем основного текста - 300 страниц, 30 таблиц, 38 рисунков, библиография и четыре приложения.
