Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы административно-территориального деления
1.1. Сущность и принципы административно-территориального деления в связи с развитием реального самоуправления в рыночных условиях 11
1.2. Анализ методов и критериев экономического районирования 22
1.3. Виды муниципальных образований как территориальных единиц, факторы
формирования 41
2. Анализ формирования административно-территориального деления южного Зауралья
2.1. Эволюция административно-территориального деления России 50
2.2. Анализ административно-территориального деления Южного Зауралья и Курганской области 64
2.3. Социально-экономическое положение районов Курганской области 80
3. Экономическое районирование и развитие системы самоуправления
3.1. Методика экономического районирования и административно—территориального деления субъекта РФ 102
3.2. Экономическое районирование Курганской области 112
3.3. Формирование и функционирование многоуровневой системы местного
самоуправления в границах внутриобластного экономического района (мезо- района) 128
Заключение 138
Литература 152
Приложения
- Сущность и принципы административно-территориального деления в связи с развитием реального самоуправления в рыночных условиях
- Анализ методов и критериев экономического районирования
- Эволюция административно-территориального деления России
- Методика экономического районирования и административно—территориального деления субъекта РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования в самом общем плане обусловлена усилением регионализации социально-экономических и инновационно-воспроизводственных процессов, что предполагает признание объективным примата в жизнедеятельности человека территориальной системы отношений, территориальных стимулов его жизнедеятельности. Регионализация как процесс имеет дело с различным территориальным делением страны, представленным разнообразием целевых установок, интересов и мотиваций всех сторон жизнедеятельности человека и общества в целом.
Актуальность данного обстоятельства усиливается и тем, что сохраняю щееся несоответствие между унаследованным административно- территориальным делением страны и новой социально-экономической реально стью стало одним из важных аспектов системного кризиса современной России. Особенно отчетливо это несоответствие проявляется на внутрирегиональном уровне, где созданная в своё время в основном для всестороннего контроля над обществом сеть низовых административно-территориальных единиц (напри мер, районы, сельские и поселковые советы) стали сегодня основной формой территориальной организации местного самоуправления.
Кроме того, административно-территориальное деление и экономическое районирование образуют территориально-организационную систему страны, реформирование которой определяется требованием проведения новой государственной региональной политики.
Задача обеспечения реализации принципов саморазвития и самофинансирования субъектов Российской Федерации, формирование системы местного самоуправления может быть успешно решена только путем создания эффективной системы территориального управления. А это, в свою очередь, предполагает формирование адекватного новым условиям административно-территориального деления и устройства региона.
В этой связи возникает сложная проблема выявления новых социально-экономических оснований процесса районирования, учитывающих природно-географический, финансово-экономический, демографический, производственный и торгово-рыночный потенциал территории, а также совместимость целей и интересов региональных, корпоративно-отраслевых и местных объединений (структур),
В представленном исследовании делается попытка социально- экономического обоснования трансформации административно- территориального деления субъекта Российской Федерации как важнейшего условия саморазвития местного самоуправления.
Объектом исследования выступают административно-территориальные единицы, территории муниципальных образований субъекта РФ как высшего государственно-территориального образования.
Предметом исследования являются процессы, методы преобразования административно—территориального устройства субъекта РФ с целью усиления роли и значимости местного самоуправления в решении локальных социально-экономических проблем..
Цель исследования - разработка концептуальных положений переустройства административно-территориального деления субъекта РФ, предложение модели экономического районирования как территориальной основы системы местного самоуправления.
При достижении данной цели потребовалось решить следующие основные задачи: уточнить содержание понятия «административно-территориальное деление» в рыночных условиях хозяйствования; сформулировать дополнительные новые принципы административно-территориального устройства и выделить этапы эволюции административно-территориального устройства субъекта РФ; обосновать взаимообусловленность административно-территориального деления и экономического районирования при корректировке территориальных основ местного самоуправления; выработать методику экономического районирования субъекта РФ, обеспечивающую возможность повышения эффективности территориальной организации местного самоуправления; провести сравнительный анализ социально-экономического состояния районов, в границах которых осуществляется местное самоуправление и выявить локальные территории экономического роста, а также разработать модель экономического районирования Курганской области и сформировать на её' базе территориальную систему местного самоуправления, обеспечивающую экономическое и социальное саморазвитие населения и территории в условиях становления рыночной экономики.
Методологической основой исследования послужили теоретические положения, понятийно-категориальный аппарат, концептуальные воззрения, разработанные отечественными и зарубежными учёными в области региональной экономики, экономической географии, районирования, экономической теории. Наибольшее влияние на теоретико-методологические основы настоящего исследования оказали труды таких видных учёных, как
Н. Т. Агафонов, А. А. Адамеску, П.М. Алампиев, Н. Н. Баранский, А. Г. Гранберг, Б. М. Ишмуратов, В. В. Кистанов, Н.Н. Колосовский, В. Н. Лексин, Н. Н. Некрасов, В. Я. Любовный, Ю.Г. Саушкин, А. М. Трофимов, Б. С. Хорев, А. Т. Хрущев, А. И. Чистобаев, М. Д. Шарыгин, Б. Т. Штульберг. В экономической и экономико-географической литературе основательно были проработаны проблемы теории и методики микрорайонирования. Среди авторов: Э. Б. Алаев, Е. Г. Анимица, М. С. Буяновский, Д. И. Богорад, Б. Я. Двоскин, И. В. Комар, Е.Е. Лейзерович, А. Т. Лис, М. И. Помус, С. И. Рязанцев. В трудах экономистов А. И. Деменева, А, Ю. Даванкова, В. П. Степанова, В. И. Ефименкова приоритетным направлением становятся социально-экономические и эколого-экономические основания районирования региона.
Проблемы взаимозависимости экономического районирования, административно-территориального устройства и территориальных основ местного самоуправления нашли отражение в работах Е. Г. Анимицы, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, В. Г. Игнатова, В. Е. Рохчина, В. И, Фадеева, В. Н. Хенсина.
Однако многие вопросы, посвященные административно-территориальному устройству и экономическому районированию, остаются остро дискуссионными и недостаточно полно изученными.
Сама дискуссионность проблематики, слабая проработка концептуальных и методических подходов обусловила концентрацию внимания автора именно на территориальной организации местного самоуправления,
В ходе исследования были использованы методы системного и сравнительного анализа, статистических группировок, экспертных оценок, картографический метод и др.
Информационной базой исследования послужили материалы Курганского областного комитета государственной статистики, Департамента экономики и финансов и отдела региональной политики Администрации (Правительства) Курганской области, Комитета природных ресурсов по Курганской области, Департамента сельского хозяйства и продовольствия Курганской области, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Курганской области, а также законодательные акты и нормативно-правовые документы, регулирующие региональное развитие и административно-территориальное устройство.
Основные результаты диссертационной работы:
1)обобщены теоретико-методологические подходы к изучению проблем экономического районирования регионов, а также дано толкование сущности понятий административно-территориальное устройство, административно- территориальное деление, территориальные основы местного самоуправления с позиции современной экономической науки;
2)обобщены принципы разделения территории на отдельные части для целей развития местного самоуправления, выявлена прямая связь между социально-экономическим делением территории и задачами управления, выделен пять этапов эволюции административно-территориального устройства региона;
3)установлены и взяты за основу прямые показатели эффективности (чистая продукция на душу населения и общая экономическая эффективность районного комплекса) при экономическом районировании (мезорайонировании) территории субъекта РФ;
4) осуществлен сравнительный социально-экономический анализ муниципальных образований (районов) Курганской области с выделением локальных центров экономического роста при помощи авторской методики экономического районирования;
5)обоснована модель экономического районирования субъекта РФ как территориальной основы для создания многоуровневой системы самоуправления.
Научная новизна исследования заключается в том, что это одно из первых комплексных исследований по региональной экономике, в котором предпринимается попытка обоснования реформирования административно-территориального деления субъекта РФ во взаимосвязи с экономическим районированием, обеспечивающим территориально-организационное развитие местного самоуправления. В диссертации получены следующие результаты, определяющие новизну работы: уточнена трактовка понятия «административно-территориальное деление» и сформулирована система принципов административно-территориального устройства региона в целях создания реальных территориальных основ местного самоуправл е н ия; обоснованы и уточнены прямые показатели эффективности, позволяющие объективно оценить состояние экономики административного района как муниципального образования; разработана авторская методика экономического районирования субъекта РФ на основе оценки эффективности развития экономики существующих районов в качестве муниципальных образований; разработана модель экономического районирования Курганской области и предложена на её базе организация многоуровневой системы местного самоуправления, обеспечивающая предпосылки для экономического и социального саморазвития населения и территории в условиях становления рыночной экономики;
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная в его результате многоуровневая модель местного самоуправления на базе экономического районирования субъекта РФ может быть использована как один из вариантов региональных преобразований в ходе совершенствования административно-территориального деления территории России. Внедрение модели может обеспечить организационное, политическое, экономическое усиление местного самоуправления и некоторое смягчение социально-экономических контрастов развития территорий, а также позволит государственным органам управления выстраивать эффективную политику поддержки местного самоуправления.
Апробация и внедрение результатов работы. Основные положения и выводы, полученные автором в результате проведённого исследования докладывались на международной, всероссийской и межрегиональных научно— практических конференциях (Курган, 1999, 2000, 2001 гг.).
Положения и результаты исследования использованы: при разработке областных комплексных программ и содержание проекта «Программа социально-экономического развития Курганской области в 2002 ~2010гг,»; при внесении изменений и дополнений в Закон Курганской области «Об областном бюджете на 2001 г.», а также «Об областном бюджете на 2002 г.» в части определения долей для местных бюджетов из областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований; при разработке предложений по реорганизации и оптимизации территорий муниципальных образований в Курганской области, при подготовке Закона Курганской области «О территориях и границах муниципальных образований Курганской области», принятого областной думой в первом чтении в ноябре 2001 г. в учебном процессе на кафедре «Экономическая теория» Курганского государственного университета при чтении курсов «Экономическая теория», «Региональная экономика», а также при переподготовке муниципальных служащих в 2001 г. и на курсах повышения квалификации при Курганском институте государственной и муниципальной службы.
Публикации. Результаты исследования опубликованы в 9 печатных работах общим объёмом 3,3 п.л., в том числе авторских - 3 п.л.
Структура работы обусловлена логикой проводимого исследования, его целью и задачами и выглядит следующим образом: введение, три главы, заключение, список используемой литературы и приложения. Текст изложен на 166 страницах, включая 12 рисунков, 12 таблиц. Список литературы содержит 172 наименований. В 14 приложениях приведено 15 таблиц.
В первой главе «Теоретико-методологические основы административно-территориального деления» предлагается авторское уточнение понятия «административно-территориальное деление», исследуются принципы и значение административно-территориального устройства, рассматриваются вопросы его моделирования, формирующих его факторов, проводится анализ методов и критериев районирования, а также видов муниципальных образований как территориальных единиц.
Во второй главе «Анализ формирования административно-территориального деления Южного Зауралья» характеризуется процесс становления административно-территориального деления в субъекте РФ на примере Курганской области, приводится анализ развития в регионе сети сельских и городских поселений, промышленности и сельского хозяйства, эволюции районного деления со времён освоения Южного Зауралья. Выделяются пять этапов развития территориальных основ государственного управления и местного самоуправления. Дается характеристика социально-экономического развития административных районов Курганской области, в границах которых осуществляется местное самоуправление.
В третьей главе «Экономическое районирование и развитие системы местного самоуправления» предложена методика экономического районирования на основе административно—территориального деления региона, совпадающего с территориальной организацией местного самоуправления, представлена модель экономического районирования по двум критериям эффективности. Сформулированы рекомендации по формированию многоуровневой системы местного самоуправления.
Сущность и принципы административно-территориального деления в связи с развитием реального самоуправления в рыночных условиях
Сущность административно-территориального деления страны комплексная, теснейшим образом связанна с развитием экономики, рациональным размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-политического развития общества и государства на том или ином историческом этапе. Решающим обстоятельством для характеристики сущности административно-территориального устройства страны является выяснение политико-экономических условий развития общества и государства.
Административно-территориальное деление всегда соответствует общественно-политическим задачам исторически определенного типа государства. Оно находится в неразрывной связи с политическим устройством страны и складывается исторически в зависимости от того, какие основные функции осуществляет государство, какую политику оно проводит на местах, в какой степени население участвует в политической жизни. А также в зависимости от того, как разрешается вопрос о государственно-правовом положении местных сообществ.
В процессе создания административно-территориального устройства в отдельных странах возникает немало особенностей. Но эти особенности, как правило, не носят принципиального характера и вызываются необходимостью приспособления территориальной организации к нуждам системы управления.
При делении территории на части, формируются территориальные образования, например: край, область, район и иные образования. В соответствие с территориальным делением в дальнейшем строится деятельность органов государственного управления и местного самоуправления, а каждому уровню власти соответствует обособленная территория со своими границами,
В отечественной литературе существует более 140 определений понятия административно-территориальное деление (Шафир М. А., 1983; Городецкий К. М., 1994; Лозова С. Э., 1997). Анализ этих определений показал, что вообще под административно-территориальным делением обычно понимается обусловленное политико-экономическими факторами, задачами и основными функциями данного типа государства разделение территории страны на определённые части.
При создании административно-территориального деления в развитых странах мира зачастую принимается во внимание только численность или определенные размеры территории. Так, во Франции департаменты были построены прямоугольниками, причём в ряде случаев их границы искусственно определялись сугубо географически, - по меридианам и параллелям. По геометрическому методу строились административно-территориальные единицы в США. Нельзя не отметить, что административно-территориальное деление в развитых странах мира является чрезвычайно косным и сохраняется в неизменном виде в течение длительного времени, несмотря на значительные изменения в экономике и политике.
Усложнение государственного аппарата при относительной стабильности административных границ приводит к введению специального деления, создаваемого для осуществления деятельности разных центральных ведомств. Специальные округа (или районы) представляют собой территориальные единицы, в пределах которых действует орган одного из центральных ведомств, осуществляющий полномочия, входящие вкруг деятельности только этого ведомства.
Количество таких специальных округов чрезвычайно велико, причём их границы не совладают с границами общего административно-территориального деления. Это обычно налоговые, военные, военно-воздушные, судебные, финансовые, почтовые, транспортные, лесные, топливные округа. Встречаются округа по медицинскому обслуживанию, просвещению, по оказанию помощи безработным, по радиовещанию, электричеству и целый ряд других.
Часть таких округов имеет в свою очередь более мелкие подразделения. Таким образом, оставляя нетронутыми существующее административно-территориальное деление с имеющимися в них органами местного самоуправления, развитые страны создают разветвлённую сеть специальных округов государственного управления.
Административно-территориальное деление страны, выступая важным инструментом комплексного экономического и социального развития соответствующей территории, представляет собой достаточно сложное и многостороннее явление. Его значение особенно возрастает в современных условиях, когда российскому государству приходится решать сложнейшие задачи переходного периода в условиях системного кризиса экономики. Не случайно административно-территориальное деление получило закрепление в Конституции РФ.
Административно-территориальное деление современной России без изменений заимствовано от прежней советской власти. В этой связи уместно отметить роль и место административно-территориального устройства в социалистическом обществе. Для последнего характерна, прежде всего, тесная связь административно-территориального деления с построением представительных местных органов власти - Советов народных депутатов. Оно служило организационно-правовой и социально-экономической основой для всей системы местных органов власти, поскольку каждый из них в соответствии с Конституцией создавался в административно-территориальной единице определенного ранга.
Необходимо отметить значение административно-территориального деление в централизованной плановой системе для осуществления управления отдельными отраслями экономики. Известно, что управление сферами общественной жизни, различными областями экономики и культуры осуществлялось преимущественно по отраслевому принципу. Каждый из объектов отрасли независимо от того, на какой территории он расположен, управлялся через соответствующие министерства, ведомства и подчинённые им органы на местах.
Функционирование партийных органов в прежнем административно-территориальном устройстве предполагало вертикаль централизованного управления общественным развитием, т. е. эти органы осуществляли руководство на каждом уровне применительно сразу ко всем государственным органам, хозяйственному аппарату и общественным организациям, действующим в пределах данной территории. Организация территории в этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстаёт в качестве территориальной системы.
Федеративным устройством России обеспечивается сочетание территориального верховенства центральной суверенной власти и территориального верховенства региональной власти. Район внутри субъекта Российской Федерации представляет собой в ряде случаев низовое звено государственного управления, а в большинстве - район как муниципалитет.
Политико-экономические перемены современной России создали несоответствие между прежним административно-территориальным устройством субъекта РФ и потребностями в новой территориальной организации с целью развития общественного самоуправления. В условиях России такое противоречие может быть решено на основе трансформации принципов советского административно-территориального устройства и корректировке, в соответствии с ними, организации территории.
Сами по себе принципы административно-территориального устройства страны представляют собой итог научно-практического анализа и обобщения принципов и методов различного территориального устройства, в соответствии с государственными интересами.
Анализ методов и критериев экономического районирования
При моделировании и изучении административно-территориального деления и устройства большинством исследователей используется системный подход, представляющий собой совокупность методов и принципов исследования сложноорганизованных объектов. При таком подходе система определяется как упорядоченное взаимодействие элементов, которое обеспечивает внутренние и внешние связи, и благодаря которому система выделяется из окружающей среды.
Система как таковая характеризуется следующими особенностями: она представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов; множество образует систему, если в нем реализуется заранее данное отношение с фиксированными свойствами; каждая система является элементом системы более высокого порядка; элементы любой системы, в свою очередь выступают как системы более низкого порядка.
При изучении территориальной организации следует использовать системно-функциональный анализ. Организационная структура развертывается не сама по себе, а для обеспечения определенной функции территории (области, района). Структура существует для функции, а не наоборот. Но функция может получать свое наиболее полное выражение только тогда, когда она формирует структуру, имеющую наибольшую степень соответствия выполняемой задаче. Под воздействием функции формируется район.
Системно-функциональный подход в экономическом районировании обязывает рассматривать территорию как неделимое сочетание взаимосвязанных элементов. Развитие района зависит от его положения и функций в составе более крупного региона.
Экономическому району присущ особый компонентный состав, специфический характер связи различных компонентов и функциональных отношений. Каждому району присуща специализация его хозяйства и определенная структура производства. Эти компоненты есть в любом районе, но отношения этих компонентов различны. Характер их взаимодействия определяет специфику района.
С позиции экономической географии установлено, что в основе возникновения и развития районов лежит территориальное общественное разделение труда. П.М, Алампиев отметил, что и логически и исторически первым существенным признаком экономического района является специализация хозяйства данной местности на тех или иных видах производственной деятельности, т.е. участие в общественном разделении труда [30].
Для исследования районов используются синтетические (структурно-функциональные) модели: территориально-производственного комплекса (ТПК), энергопроизводственных циклов (ЭПЦ).
Для анализа взаимодействия элементов района необходимо использовать категорию «комплексность». Комплексность рассматривается как основа функционирования экономических районов. Недешев А. А. пишет, что «главное в комплексе - не «набор производств», а взаимосвязь элементов структуры в целом и в отдельных ее элементах, текущая и перспективная жизнедеятельность структуры как целостного организма для выполнения определенных функций в составе вышестоящей системы» [107, с. 107].
Комплексность как явление не следует путать с самим материальным объектом - комплексом. Комплекс не есть какой-то конечный этап развития района, не самоцель, а совокупность, сочетание предметов, действий, явлений или свойств, составляющих одно целое.
Свойства комплексности как перспективной пропорциональности экономического района раскрыл Н.Н. Колосовский [81, с. 23]. Важнейшим свойством комплекса является наличие тесных, соподчиненных связей между отдельными его элементами.
Вместе с тем, экономическая и социальная география оказалась не в состоянии однозначно ответить на вопрос о методике выявления границ новых объектов управления: территориально - производственных комплексов (ТПК), экономических районов.
Продуктивным в моделировании административно-территориального устройства может быть проблемный подход, предполагающий, что определение границ, или территориальных контуров формируется «вызреванием» той или иной узловой комплексной проблемы. Чистобаев А. И. И Баженов Ю. Н видят цель проблемного районирования не только в познании, а главным образом в целенаправленном совершенствовании развития территориальной организации хозяйства [158].
В зависимости от поставленной цели программное районирование может быть:
научно-техническим (например, выделение регионов, в которых необходимо эксплуатировать технику в «северном исполнении»);
природно-хозяйственным (выделение регионов, природные особенности которых обуславливают определенный тип ведения хозяйства);
эколого-экономическим (предыдущий тип, но с учетом антропогенного воздействия на природу);
комплексным, интегральным (выделение программно-целевых народнохозяйственных зон, ТПК, крупных экономических районов) [159].
Эволюция административно-территориального деления России
Движение эволюции административно-территориального деления и развития местного самоуправления представляет собой длительный, растянутый во времени процесс, состоящий из ряда сменяющих друг друга исторических этапов. Каждый этап отличается от другого тем, что обладает собственными особенностями протекания социально-экономических и организационных процессов. Этапы характеризуются совокупностью разной интенсивности системы факторов, оказывающих влияние на ход истории.
В территориальном устройстве страны может использоваться два способа управления по территориям: децентрализация и централизация управления. Способ управления определяет структуру деления территории на части. Автору важно указать, что смена политических лидеров или сил и, соответственно, государственной политики оказывает определяющее влияние на эволюцию административно-территориального устройства и местного самоуправления. Основа всех преобразований - это политическая воля государя или проявление политической воли «низов». Опираясь на историю, автор предлагает выделять шесть этапов эволюции административно-территориального устройства и связанного с ним местного самоуправления.
Первый этап докапиталистический (1700-1850 гг.). С XVIII века при Петре I начинается укрепление самодержавной власти в России. Именно при Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура не существовала без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов. В основе государственного устройства лежало введение в систему управления чёткого бюрократического начала, при котором структура управления создавалась по функциональному признаку. Анимица Е. Г. и Тертышный А. Т. указывают, что единство иерархической структуры аппарата сочеталось с единством обязанностей, штатов, оплаты труда чиновников, строгой регламентации [35, с.45]. Что касается местного управления, то реформы Петра I перенесли на русскую почву ростки европейского опыта организации местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления не обладали реальной властью и выполняли в основном государственные функции. Власть на местах сосредотачивалась у губернатора. Ещё при Петре I возник антагонизм между государственными структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении - с другой.
Непосредственное возникновение местного самоуправления в России приходится на эпоху Екатерины II, которая начала социально- экономические и политические преобразования сразу после двух тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления Пугачёвского восстания, а также в условиях государственной и хозяйственной неразберихи. Задача реформ состояла в расширении прав местных органов власти и вовлечения дворянства в местное управление. Российское дворянство было в то время единственной общественной силой, которая могла бы противостоять сверхмощной монаршей власти.
До реформ времен царствования Екатерины II существовало административно-территориальное деление, которое сложилось эволюционно на протяжение XVI-XVII вв. Первоначально страна делилась на уезды, во главе которых стояли воеводы, подчиненные приказам. Особенностью Урала и Сибири было то, что наряду с уездными воеводами были воеводы разрядные, которые могли контролировать несколько уездов. Формирование разрядов в начале XVII века стало первым вариантом областного устройства, предварившим губернское устройство XVIII века.
Коренная реформа всего строя местного самоуправления стала проводиться на основе децентрализации и всесословности.
Первая областная реформа была осуществлена по указу от 18 декабря 1708 г. Его предусматривалось формирование губернского устройства, при сохранении прежних уездов, которые становились низовой территориальной единицей.
Вторая областная реформа, проведенная через десятилетие и дополненная указами 1727-1728 гг., ввела в губернское административно-территориальное устройство промежуточное звено - провинцию. В результате возникла трех-звенная система организации, которую предполагала, что территория империи делится на губернии. Последние в свою очередь состоят из провинций. А провинции разделяются на дистрикты (уезды).
Екатерининское «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.) упорядочило существующую систему, сделав устройство губерний единообразным. Предоставив широкие права губернаторам, наместникам, а также дворянству в целом, Екатерина II намеревалась децентрализовать государственное управление. Оговаривались полномочия, принадлежащие дворянству, причём в осуществление этих полномочий «центр» уже не вмешивался.
С этого момента и на протяжении последующих 100 лет существенных изменений в административно-хозяйственном устройстве не произошло. И это несмотря на то, что увеличивалась численность населения, возникали изменения социально-экономического характера. Объяснялось данное обстоятельство тем, что существовавшая система административно-территориального деления выполняла полицейско-фискальные функции, а состояние, перспективы развития и население территорий во внимание не принимались.
Второй этап -становление земского и городского самоуправления (1850-1900 гг.).
С развитием капитализма на территории Российской империи интенсивно развивается географическое разделение труда, а вместе с ним хозяйственная дифференциация и специализация отдельных частей государства. Стали складываться экономические районы. Зародилась идея экономического районирования страны, наиболее отчетливо выразившаяся в работах К. И. Арсеньева, относящихся к 1818-1848 годам. Эта идея стала сочетаться с острой критикой «произвольного разделения», по выражению Н. П. Огарева, «царской России на административно-территориальные единицы (губернии, округа)», где, с экономической точки зрения, «часто разделены одинаковые интересы и сгруппированы разнородные»[149, с. 100].
В России на местах сформировались две системы управления: а) государственное управление; б) земское и городское самоуправление.
Политика правительства по отношению к городскому самоуправлению была двойственной и противоречивой. С одной стороны, правительство было заинтересовано в положительных результатах деятельности дум и поэтому относилось к ним протекционистски. С другой стороны, в правительственных кругах накапливалось больше негативных оценок муниципальной практики городских дум. Из-за отсутствия чётко обозначенных пределов компетенции происходили постоянные конфликты и столкновения дум с административным аппаратом в основном на хозяйственной почве. Это воспринималось как оппозиция правительству со стороны земства.
Царское правительство стало добиваться эффективности функционирования городских дум и земств путём ограничения инициативы и самостоятельности, превращение органов самоуправления в простых исполнителей указаний из «центра».
Методика экономического районирования и административно—территориального деления субъекта РФ
Деление территории многих субъектов Российской федерации обуславливает диспропорции в формировании конечной продукции районов. Причиной этого является разная по своей отдаче производственная база, а также неравномерная емкость рынка в районах.
Производственная база складывается из предприятий всех отраслей района. Она оказывает влияние на формирование бюджета района, на объем валовой и чистой продукции, создаваемой в районе, на рентабельность экономики районного комплекса. Диспропорции в развитии экономической базы, доставшейся районам из советских времен создали ряду районов сложную ситуацию выживания. Отраслевая структура этих районов представлена отраслями, переживающими спад производства не только в Курганской области но и по всей стране: сельское хозяйство, строительство, промышленность строительных материалов, лесное хозяйство.
Развитию района способствуют инвестиции в расширенное воспроизводство. Однако в условиях современной российской действительности этого не происходит из-за целого ряда причин. Бюджет района, прежде всего, расходуется на жилищную и коммунальную сферу, здравоохранение, образование и культуру. Средств не достаточно для удовлетворения даже текущих расходов, тогда как повсеместно необходимо проводить крупные капиталовложения в обновление коммунальной сферы, социальных объектов.
Износ фондов требует все возрастающие вложения в его восстановление, а доходная часть бюджета не увеличивается до уровня покрытия этих расходов. Возникают различия между муниципалитетами в развитии социальных уеловий жизнедеятельности. Одной из причин этого положения является разная величина собственных возможностей. Решение этих и иных проблем требует усилия сообщества муниципалитетов, так как теперь известно, что в одиночку справляться со стратегическими масштабными задачами муниципалитеты России не могут по целому ряду причин.
Замысел организации нового районирования заключается в устранении недостатков прежнего административного деления для создания территориальных основ местного самоуправления и саморазвития территории, сближении социально-экономических условий районов.
До настоящего времени больше внимания уделяется вопросам формирования районов на макроуровне. Микрорайонирование же исследуется недостаточно, с позиции установления границ для локальных территориально—производственных комплексов. При этом стараются совместить географические, природные и производственные особенности территории. Такой подход позволяет планировать создание района с необходимыми характеристиками. Эта идея использовалась при создании программно—целевых районов на неосвоенных пространствах или при разработке крупных месторождений полезных ископаемых. Но эти методы в прошлом. В наши дни нужна новая методика территориальной организации. Учреждение отдельного уровня власти - местного самоуправления, заставляет пересматривать территориальные основы для нужд местного самоуправления. Пересмотр территориального деления основан на новых принципах и правилах, представленных выше, которые нуждаются в практическом воплощении.
Существует методика измерения общей народнохозяйственной эффективности районного комплекса. В этой методике есть ряд положений [170]. Результатом годового процесса производства принято считать физический объем чистого продукта данного объекта исследования. В денежном выражении это национальный доход, созданный на данной территории (объекте исследования), исчисленный в неизменных ценах. Критерием экономической эффективности общественного производства является производительность всего общественного труда.
Однако, производительность только живого труда не может дать представления об эффективности всего общественного производства, а также расчёт только отдачи от фондов (овеществленный труд) не может характеризовать производительность общественных затрат и показать общую эффективность производства.
Общая экономическая эффективность районного комплекса представляет собою соотношение чистой продукции района по отношению к затратам на её создание (инвестиции в основной капитал, затраты в материальном производстве, фонд заработной платы в районе). Рассчитываем коэффициенты общей народнохозяйственной эффективности районного комплекса (Э) по районам тесно связаны с особенностями, факторами развития локальных (районных) территориальных комплексов и отраслей хозяйства.
Третий этап предполагает формирование синтетического общего показателя эффективности функционирования района, который поможет выявить локальные территории экономического роста.
На этом этапе уже рассчитаны значения объема чистой продукции в районе и общая народнохозяйственная эффективность районного комплекса. Общая народнохозяйственная эффективность районного комплекса и производительность труда характеризуют две стороны функционирования экономики района. Общая народнохозяйственная эффективность районного комплекса показывает то, с какой эффективностью используются средства, а объем чистой продукции района показывает величину получаемого эффекта (производительность) в абсолютном выражении на душу населения.
