Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Государственное и муниципальное регулирование
как элемент хозяйственной среды в экономике регионов 10
1.1. Государственное и муниципальное регулирование
деятельности хозяйствующих субъектов на региональном уровне -
проблема форм и методов 10
1.2. Типологизация административных процедур в отношении
субъектов хозяйствования и федерализация уровней
государственного управления 20
1.3. Воспроизводственный подход к анализу административных
барьеров для хозяйственной деятельности 23
1.4. Методы ранжирования регулятивных издержек в области
инвестиционной деятельности по уровню нагрузки
на хозяйствующих субъектов 30
Глава 2. Политика в области дерегулирования
предпринимательской деятельности: действия федеральной власти
и позиция регионов 36
2.1. Попытка радикального снижения административных барьеров
путем нормотворчества: анализ правительственной
концепции дерегулирования 36
2.2. Антимонопольная политика как направление борьбы против
административных барьеров избирательного действия
на региональном уровне 41
Глава 3. Дерегулирование инвестиционной деятельности
на уровне регионов: анализ практики 52
Сравнительный анализ политики регулирования хозяйственной деятельности в некоторых регионах России 54
Затратность процедур, связанных с инвестиционным процессом,
в оценке предпринимателей 79
3.3. Способы противодействия региональных органов управления
политике устранения излишних административных барьеров 91
Заключение 122
Список использованной литературы 128
Приложения 136
Приложение 1. Глоссарий некоторых терминов 136
Приложение 2. Ранжирование административных процедур по степени нагрузки на предприятия,
связанной с их прохождением 138
Приложение 3. Сводный анализ разрешительно-согласовательных
процедур в области инвестиционной деятельности,
регулируемых на федеральном, региональном
и муниципальном уровнях 140
Введение к работе
Актуальность исследования. Развитие рыночных преобразований в федеративном государстве требует более пристального внимания к региональному срезу проблем соотношения государства и рынка, к возможности максимально полного использования потенциала частной инициативы при соблюдении необходимой меры государственного регулирования и контроля на федеральном и региональном уровнях.
К настоящему времени уже укоренившийся в научной литературе термин
«дерегулирование» охватывает два взаимодополняющих направления совершенствования
системы государственного регулирования: 1) снятие излишних административных барьеров
на пути движения капиталов, товаров и рабочей силы; 2) передача части функций контроля и
регулирования экономической деятельности, ныне выполняемых государственными и
муниципальными органами власти, общественным союзам и ассоциациям
предпринимателей (саморегулирование) в целях рационализации выполнения этих функций. Иными словами, «дерегулирование» - это важное направление совершенствования механизмов экономического регулирования на государственном и муниципальном уровне, а также процессов укрепления рыночного саморегулирования хозяйствующих субъектов. «Дерегулирование» ни в коем случае не предполагает ухода государства из хозяйственной практики.
К основным причинам низкой результативности мер российского государственного регулирования экономики на региональном уровне и муниципального регулирования относятся: отсутствие заинтересованности региональных и местных властей в поддержке хозяйствующих субъектов (в силу незначительной доли налоговых поступлений в доходы соответствующих уровней, установленной Налоговым кодексом), перекос в структуре функций российской налоговой системы в сторону фискальной (в ущерб стимулирующей функции в целом), низкое качество административной культуры, приводящее к избыточному регулированию, а также устойчивые интересы чиновничества, не совпадающие с объективными потребностями общества и государства в становлении и развитии экономики.
Вследствие этого сохранение в региональной и муниципальной собственности основной части нежилого фонда и земельных участков порождает в нашей стране целый комплекс избыточных административных барьеров на пути инвестиционной деятельности.
Избыточные административные барьеры усиливают и без того очень высокий разрыв социально-экономического развития российских регионов, консервируют отсталость.
Всего же на оплату всех административных барьеров, существующих в российской
5 экономике, частным предпринимательством к началу 2000-х гг. по данным Министерства экономического развития и торговли РФ, ежегодно расходовалось 167 млрд. рублей1. Это -прямые вычеты из инвестиционных ресурсов предприятий. Еще более существенно то, что административные барьеры деформируют только еще складывающиеся региональные рынки, плодят монополии.
Дерегулирование призвано высвободить «связанные» на рынках регионов ресурсы для расширения хозяйственной деятельности, а следовательно, придать дополнительный импульс региональным народнохозяйственным комплексам.
Представленная работа посвящена поиску путей максимального раскрытия возможностей дерегулирования инвестиционной деятельности в приложении к федеративному устройству российского государства.
Объектом исследования выступает региональный аспект регулирующей деятельность государства и муниципальных образований в отношении субъектов хозяйственной деятельности как часть функций управления народным хозяйством.
Предметом диссертации являются избыточные процедуры государственного и муниципального регулирования хозяйственной деятельности, а также возможности их устранения на региональном уровне.
Цель исследования - выявить приоритетные направления дерегулирования на региональном уровне, которые оказали бы стимулирующее действие на инвестиционную деятельность фирм.
Соответственно, задачи диссертационного исследования состояли в том, чтобы:
(а) раскрыть природу, механизм создания и воспроизводства («строительства»)
административных барьеров в регионах,
(б) проанализировать влияние проводимой в последние годы российским правительством
политики по дерегулированию экономики на уровень и характер административных
барьеров для субъектов хозяйствования в регионах России,
(в) сформулировать типологию административных барьеров (по разным основаниям и
критериям), включая типологию по уровням управления,
(г) раскрыть воздействие отдельных видов барьеров на инвестиционные условия
хозяйственной деятельности на региональном уровне,
(д) рассмотреть различные формы адаптации региональных властей к федеральным мерам
по дерегулированию,
(е) сформулировать ряд рекомендаций по продолжению политики дерегулирования с целью
облегчения инвестиционной деятельности предприятий реального сектора в субъектах РФ.
I См. (архив публикации от 11.03.2001).
При решении поставленных задач основное внимание в исследовании уделено первой составной части дерегулирования - преодолению избыточных административных барьеров.
Методология исследования базируется на таких посылках, как взаимосвязь различных порядков — хозяйственного, правового, политического - в обществе; взаимодействие общих закономерностей развития рыночной экономики, особенностей ее становления в условиях переходного общества и специфики российского федерализма и региональной экономики (возможности, инструменты и практика госуправления на региональном уровне и т.п.); принцип обратной связи между управляемой системой (экономика фирм) и управляющей системой.
Информационную базу составили нормативно-правовые документы Российской Федерации и ряда субъектов Российской Федерации, данные статистики, результаты маркетинговых и социологических исследований, исследовательская литература, а также наблюдения и оценки, сделанные автором в ходе его практической деятельности во главе одной из российских бизнес-структур. Широко привлекались информационные ресурсы российского Интернета, поскольку ряд материалов, составивших основу для вторичного анализа, до настоящего времени в печатных изданиях не представлен.
Степень разработанности проблемы. В российской экономической литературе регионалистика давно стала сформировавшимся научным направлением. Проблемы региональной экономики, в том числе структурных пропорций, механизма, условий воспроизводства региональных хозяйственных комплексов широко исследованы в отечественной экономической регионалистике (в частности, в трудах акад. А.Г. Гранберга и В.В. Кулешова, докторов экономических наук С.С. Артоболевского, П.И. Бурака, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, Н.В. Зубаревич, И.А. Ильина, О.В. Кузнецовой, В.Н. Лексина, Л.Н.Лыковой, Б.П.Орлова, О.С. Пчелинцева, О.А. Романовой, С.Н. Смирнова, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга и др.).
Анализу региональных аспектов развития предприятий посвящены работы ряда российских исследователей и экспертов, среди которых следует в первую очередь упомянуть А.В. Авилову, Т.А. Алимову, Г.В. Баткилину, А.О. Блинова, В.В. Буева, А.В. Виленского, Т.Г. Долгопятову, А.Д. Иоффе, В.Ш. Каганова, Л.А. Колесникову, М.Г. Лапусту, А.В. Орлова, В.В. Радаева, А.Г. Цыганова, А.Ю. Чепуренко, О.М. Шестоперова и др.
На стыке регионалистики и экономики предприятий, однако, работ выполнено значительно меньше. Некоторые аспекты участия малого предпринимательства в становлении и развитии региональных хозяйственных комплексов исследованы лишь в докторских диссертациях И.В. Мишуровой, М.Л. Еваленко, в отдельных публикациях М.М. Прусака, А.О. Шеховцова, О.М. Шестоперова, а также в ряде методических пособий по формированию региональных программ поддержки малого предпринимательства,
7 подготовленных в середине-конце 90-х гг. Институтом стратегического анализа и развития предпринимательства.
Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что при богатстве литературы по регионалистике при рассмотрении проблем федерализации управления народнохозяйственным комплексом - исходя из понимания данного комплекса как сложной системы, состоящей из ряда подсистем (в первую очередь, региональных или территориальных экономических комплексов) - основное внимание уделяется проблемам бюджетного федерализма (см. в частности работы Е.М. Бухвальда, Л.Н.Лыковой, М.М.Прусака, А.О. Шеховцова, О.М. Шестоперова), либо к проблемам оптимального соотношения программно-целевых инструментов федерального и регионального уровней (см. работы П.И. Бурака, В.Н. Лексина, В.Г. Ростанца, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга и др.). Однако проблемы, связанные с оптимизацией государственного управления - включая разграничение функций и полномочий по регулированию предпринимательской деятельности - отнюдь не сводятся только к налоговому и бюджетному регулированию. Кроме того, в соответствующей литературе в качестве объекта регулирования, как правило, рассматривается региональный народнохозяйственный комплекс в целом, тогда как в настоящей диссертации акцент сделан на регулирование одной из его подсистем - экономике предприятий.
В последние годы в российской экономической литературе - в том числе, под влиянием активизировавшейся политики государства по дерегулированию экономики - появился ряд работ, в той или иной степени посвященных проблеме административных барьеров для предприятий. В числе авторов, специально занимающихся данной проблемой, укажем Т.А. Алимову, А.А. Аузана, Г.В. Баткилину, В.В. Буева, Е.М. Бухвальда, А.В. Виленского, Т.Г. Долгопятову, А.Д. Иоффе, В.Ш. Каганова, Л.А. Колесникову, П.В. Крючкову, А.В. Орлова, В.В. Радаева, В.Л. Тамбовцева, А.Г. Цыганова, А.Ю. Чепуренко, О.М. Шестоперова, Е.Г. Ясина и др. В работах этих авторов, в том числе на материалах ряда прикладных проектов, выполненных на обширном эмпирическом материале2, описаны причины и практика формирования административных барьеров, дан анализ их влияния на предпринимательский климат, предложены некоторые меры по снижению административных барьеров путем дерегулирования.
В то же время, сохраняются заметные различия в подходе к определению сущности регулирующей деятельности государства и в классификации подлежащих дерегулированию
В качестве примера укажем на подробно рассматриваемые в тексте диссертации результаты мониторинга административных барьеров в ряде регионов России, проводимого с 2001 г. Центром экономических и финансовых исследований России (ЦЭФИР) по заказу Всемирного банка, материалы консалтинговой фирмы «Финансы, бизнес, консультации» (ФБК), а также на пилотный проект, который выполнялся в 2001-2002 гг. в нескольких регионах России по заказу Консультативной службы по иностранным инвестициям Всемирного банка и Международной финансовой корпорации (ФИАС).
8 административных барьеров, нет единства и в вопросе об оптимальных путях и методах снижения издержек бизнеса, обусловленных наличием административных барьеров. До сих пор не становились предметом специального анализа административные барьеры для инвестиционной деятельности и пути и формы дерегулирования. Наконец, данная проблема рассматривается обычно без учета различного «вклада» (и разных условий и задач в области дерегулирования) федерального и субфедеральных уровней власти.
Научная новизна диссертационного исследования и личный вклад соискателя заключаются в следующем:
предложена комплексная многокритериальная классификация (типология) административных барьеров для субъектов хозяйствования (по стадиям развития бизнеса, по уровням властной вертикали, по степени избирательности воздействия); выявлен круг административных барьеров, специфически характерных именно для регионального и местного уровня управления;
предложено и обосновано понятие региональных регулятивных издержек - части трансакционных издержек фирм, существенно влияющих на их инвестиционную активность;
с учетом анализа содержания и реальных результатов проводимой в последние годы политики по дерегулированию экономики выявлены основные факторы и механизмы «воспроизводства» административных барьеров, прежде всего, на региональном уровне управления;
выделены и проанализированы основные административные процедуры преимущественно регионального и местного уровней, которые в совокупности представляют собой административные барьеры для инвестиционной деятельности предприятий; теоретически обосновано особое понятие «адаптации» региональных и местных управленческих структур к федеральным мерам по дерегулированию предпринимательской деятельности, в том числе, и в инвестиционной сфере;
обоснован экономический подход к выявлению причин, обуславливающих устойчивость формально противозаконной, но фактически широко распространенной практики участия государственных и муниципальных служащих в предпринимательской деятельности или их сопричастности к таковой деятельности в косвенных формах.
Практическая значимость исследования. Практическую значимость имеют предложения по сокращению административных барьеров в области инвестиционного процесса, действующих пока на региональном и местном уровне управления, а также по повышению прозрачности во взаимоотношениях власти и бизнеса, прежде всего, в таких сферах, как регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; предоставление имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в аренду;
предоставление земельных участков в аренду собственникам расположенных на них зданий; лицензирование строительной деятельности и пр.
Практическую значимость имеют содержащиеся в диссертационной работе выводы и рекомендации в направлении повышения эффективности государственного и муниципального управления и обеспечения его конструктивного взаимодействия с предпринимательскими структурами, в частности, за счет концентрации более значимой части налоговых поступлений от предпринимательской деятельности на уровне местного самоуправления и регионов с целью создания более высокой заинтересованности их руководителей в улучшении условий предпринимательской деятельности. Здесь же содержится предложение расширить возможности и права саморегулируемых организаций бизнеса - торгово-промышленных палат, отраслевых союзов и т.д. - по выполнению ряда функций контроля и регулирования предпринимательской деятельности, в том числе, и на основе взаимодействия с региональными и местными структурами управления, перенятия части их регулирующих и контрольных функций в отношении предпринимательских структур.
Апробация исследования. Выводы, сделанные в ходе работы над диссертацией, использованы при разработке законодательных, нормативно-правовых, а также методических материалов, которые вносились в Правительство РФ, по проблемам дерегулирования и администрирования предпринимательской деятельности - в частности, в области регулирования экспортно-импортных потоков, включая импорт товаров инвестиционного назначения.
Результаты проведенного диссертационного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на совещаниях и конференциях, посвященных проблемам совершенствования управления на федеральном и региональном уровне, в частности, на ряде заседаний профильных комитетов Государственной думы (2003 и 2004 гг.), «круглых столах» Торгово-промышленной палаты РФ (2003 г.) и др. Ряд соответствующих законотворческих предложений и практических рекомендаций были внесены в Министерство сельского хозяйства РФ в 2002 и 2003 гг.
