Содержание к диссертации
СПИСОК РИСУНКОВ 6
СПИСОК ТАБЛИЦ 7
ВВЕДЕНИЕ 9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ НА НЕДРА 16
1.1. Собственность как категория экономики и управления 16
1.2. Содержание экономических отношений собственности в
рыночной экономике 19
Методологические основы управления собственностью на недра в России 23
Опыт управления государственной собственностью на недра в странах с развитой рыночной экономикой 37
Анализ опыта управления государственной собственностью на недра в странах СНГ 53
1.5.1. Основные функции системы управления
государственным фондом недр 53
1.5.2. Сопоставление действующего законодательства о недрах
России, Украины и Туркменистана 57
1.5.3. Управление государственной геологической службой
страны 62
1.5.4. Объекты государственной собственности на недра 64
1.5.5. Анализ подходов к праву собственности на недра,
добытые полезные ископаемые, горное имущество и
геологическую информацию „ 66
ГЛАВА 2. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ УПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ НА НЕДРА В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 73
2.1. Место управления государственной собственностью на недра в
общей системе государственного регулирования экономики 73
2.2. Цели и задачи системы управления государственной
собственностью на недра 77
2.2.1. Государственная политика в сфере регулирования
экономических отношений недропользования 81
2.3. Современное состояние системы управления государственной
собственностью на недра 84
2.4. Действующее законодательное и нормативно-правовое
обеспечение процессов управления государственным фондом
недр . 89
2.5. Структура государственного фонда недр в качестве объекта
управления государственной собственностью на недра 94
Распределенный фонд недр 94
ГЛАВА 3. ХАРАКТЕРИСТИКА НЕДР В КАЧЕСТВЕ ОБЪЕКТА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ 108
3.1. Собственность на недра и принцип «двух ключей» 108
3.2. Геолого-экономическая характеристика участков
государственного фонда недр 110
3.2.1. Участок недр-как имущественный комплекс 110
3.4. Собственность на горное имущество на участках недр 115
3.5. Собственность на геологическую и горнотехническую
информацию 118
3.6. Собственность на добытые полезные ископаемые 122
ГЛАВА 4. СОПОСТАВИТЕЛЬНЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
ОСНОВНЫХ МЕХАНИЗМОВ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ 129
4.1. Основные механизмы привлечения недропользователей к
эксплуатации недр 129
4.2. Лицензионно-административная система предоставления права
пользования участками недр 133
4.3. Гражданско-договорная система предоставления права
пользования участками недр на условиях соглашений о разделе
продукции (СРП) 140
4.4.1. Проведение торгов на право пользования участком недр... 155
Виды недропользования 160
Рекомендации по совершенствованию системы доступа к недропользованию 170
4.5. Направления развития экономических механизмов доступа к
недропользованию , 172
4.5.1. Сущность концессии и ее виды 172
4.6. Государственное регулирование оборота имущества при
концессионном режиме недропользования, в том числе в
условиях раздела продукции 177
ГЛАВА 5. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ГОРНОДОБЫВАЮЩИХ ПРЕДПРИЯТИЙ 182
5.1. Специфика применения экономической теории ренты в
современных рыночных условиях России 182
5.2. Краткий обзор и анализ практики налогообложения
недропользователей за рубежом 199
5.3. Налогообложение недропользователей в России 204
Особенности применения налога на прибыль в недропользовании 205
Амортизационная политика и ее влияние на налогообложение недропользователей 209
5.3.3. Налог на добычу полезных ископаемых 212
5.3.4. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой
базы 217
5.3.5. Вывозные таможенные пошлины 221
5.4. Анализ направлений реформирования налогов на
недропользование „229
5.5. Рекомендуемая система платежей и сборов при пользовании
недрами 237
ГЛАВА 6. РЕФОРМИРОВАНРІЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ
ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДРА 244
6.1. Учет, регистрация и оценка объектов государственной
собственности на недра 244
6.2. Методические принципы определения национального богатства
недр в качестве основы геолого-экономической оценки и учета
стоимости имущества участков государственного фонда недр 251
6.3. Предложения по совершенствованию планирования
использования и распоряжения государственной
собственностью на недра 267
Рекомендации по усилению действенности контроля и надзора за эффективностью использования и распоряжения государственной собственностью на недра 269
Развитие механизмов и методов управления государственной собственностью на недра 272
Рекомендации по развитию экономических механизмов налогового, ценового и таможенного регулирования платного недропользования 281
Совершенствование законодательной и организационно-нормативной базы управления государственной собственностью на недра 286
ЗАКЛЮЧЕНИЕ '. 290
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 292
СПИСОК РИСУНКОВ
1.5.3.1 Обобщенная экономическая модель хозяйственной
деятельности геологической службы 63
Структура государственного фонда недр 95
Причины аннулирования лицензий 105
Распределение переоформленных лицензий по видам пользования недрами 105
4.2.1 Принципиальная схема предоставления прав пользования
недрами для разведки и добычи полезных ископаемых при
действующей системе лицензирования 138
4.3.1 Схема раздела продукции по Федеральному закону «О
Соглашениях о разделе продукции» 147
Стадии геологоразведочного процесса и увязанные с ним объекты и категории прогнозных ресурсов и запасов твердых полезных ископаемых 164
Стадии геологоразведочного процесса и увязанные с ними объекты оценки и категории прогнозных ресурсов и запасов нефти и газа 165
4.4.3.1 Действующая в России лицензионная система доступа к
недропользованию и предлагаемые варианты гражданско-
правовой системы доступа к недропользованию 171
4.5.1 Предоставление права доступа к недропользованию на основе
концессионных соглашений 176
5.3.1 Налоги и платежи, влияющие на поступление ренты в бюджет 206
6.2.1 Последовательность расчета стоимостных категорий
национального богатства недр 258
СПИСОК ТАБЛИЦ
1.5.2.1 Сопоставление основных положений законодательства о
недрах (Россия, Украина, Туркменистан) 58
1.5.5.1 Собственность на недра, добытые полезные ископаемые,
горное имущество и геологическую информацию (Россия,
Украина, Туркменистан) 68
Динамика лицензирования пользования недрами 96
Структура лицензий по целевому назначению 97
Лицензирование предприятий РАО «Газпром» (по данным государственного баланса запасов (ГБЗ) на 01.01.1998 и базы данных лицензий «Росгеолфонда» на 01.10.1998) 100
Распределение лицензий по основным нефтяным компаниям
(на 1.01.2000) 101
2.5.5. Характеристика реестра лицензий на недропользование (по
состоянию на 1.01.2002) 103
2.5.6 Запасы основных цветных металлов в нераспределенном
фонде недр в процентах от суммарных запасов в федеральном
фонде, учитываемых государственным балансом запасов
полезных ископаемых 106
Некоторые геолого- и технико-экономические показатели участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции 144
Добыча нефти (тыс. т) на действующих проектах СРП и объектах, допущенных к СРП 151
Распределение проектов СРП по основным нефтяным компаниям 153
Сопоставление расчетов эффективности нефтедобывающей отрасли 188
Пример расчета дифференциальной горной ренты (рентных платежей) для нефтяной компании 195
5.3.1.1 Российские компании, включенные в число пятисот
крупнейших компаний Европы в WSJE-500 по итогам 2002 г. 208
5.3.3.1 Поступления в бюджетную систему РФ 214
Поступление отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ОВМСБ) по видам бюджетов 218
Объемы работ и стоимость прироста разведанных запасов нефтиигазав 1992-2000 годах 219
Показатели работы государственной геологической службы МПР России 220
Динамика установленных Правительством Российской Федерации ставок экспортных пошлин на нефть в 1999-2003 гг 222
Шкалы экспортных пошлин в России за период 2000-2003 гг. 223
Анализ шкалы экспортных пошлин на нефть, действовавшей в России до 01.01.2002 224
Минерально-сырьевая база Читинской области и ее место в Российской Федерации 253
Национальное богатство недр и основные геолого-экономические показатели освоения минерально-сырьевой базы Читинской области и Агинского Бурятского автономного
ф округа 262
Минерально-сырьевой потенциал и национальное богатство недр Читинской области 263
Удельный вес полезных ископаемых в национальном богатстве недр Читинской области (в процентах) 264
6.2.5 Технико-экономические показатели укрупненной геолого-
Ц экономической оценки Удоканского месторождения приоткрытом способе отработки (основное полезное ископаемое -
медь, сопутствующие - золото, серебро, сера, магнетит) 266
6.4.1 Рекомендации по созданию государственной геологической,
экономико-социальной и горнотехнической экспертизы 273
Введение к работе
Актуальность темы. Переходный период к рыночным отношениям в настоящее время поступательно трансформируется в этап стабилизации как российской экономики в целом, так и ее важнейшего сектора — недропользования. В свою очередь, начавшийся период стабилизации выдвигает императив усиления роли государственного управления. Во многом не оправдались надежды на саморегулирующую роль рынка в процессах воспроизводства, добычи и использования минерально-сырьевых ресурсов (МСР). Указанные три компонента развиваются крайне диспропорционально: наметилось резкое отставание воспроизводства МСР; рост добычи экспортируемого минерального сырья происходит в основном за счет эксплуатации лучших месторождений; использование (переработка) минерального сырья завершается на ранних стадиях его передела, что выражается в реализации дешевого сырья (нефти, газа, рудных концентратов), а не более дорогих конечных продуктов. Сверхмонополизация и вертикальная интеграция горнодобывающих компаний приводят к потере государством важнейших рычагов регулирования и управления государственной собственностью на недра [88].
Незыблемым является постулат, что любой собственник заинтересован в наиболее эффективном использовании своей собственности. Тем не менее, в нашей стране насаждается мнение, что государство является неэффективным собственником, что частная собственность более эффективная, чем государственная. Важно не то, кто является собственником, а то, как он управляет собственностью. Мировая практика убедительно доказала, что государство может создать эффективные механизмы управления недропользованием.
Опыт становления рыночного недропользования в России показывает, что государство до настоящего момента не создало экономические механизмы эффективного управления принадлежащим ему государственным фондом недр. Действующая редакция Федерального закона «О недрах» неоднозначно определяет собственность на участки недр и «урезает» права государства в качестве их собственника. По существу названный закон передал право государственной собственности на недра в руки частных компаний и передоверил им полномочия по управлению и даже контролю за
недропользованием, что привело к своеобразной «приватизации» недропользователями участков государственного фонда недр. Более того, недропользователи «приватизировали» и считают себя собственниками имущества, созданного за счет выручки от реализации добытых полезных ископаемых, принадлежащих, аналогично участкам недр, на праве собственности государству.
В настоящее время дебатируется вопрос об экономической сущности природной ренты, в частности, горной ренты, как она возникает, кому она должна принадлежать, как ее рассчитать, каким образом и сколько надо изымать у недропользователей и, наконец, как использовать рентные доходы на благо всего общества [21, 44, 48, 54, 92, 107, 111, 113, 117, 122, 145]. Экономические отношения в сфере недропользования, с точки зрения диссертанта, должны рассматриваться с учетом рентной составляющей таких отношений, что, безусловно, позволит существенно повысить народнохозяйственную эффективность недропользования. Однако наука управления государственной собственностью на недра в России находится пока еще в стадии становления.
Неэффективность государственного регулирования пользования недрами в первую очередь детерминируется несовершенством действующей налоговой системы. Уравнительный подход при взимании налогов, геологические и горнотехнические факторы, влияющие на рентабельность отработки месторождений, позволяют компаниям присваивать незаработанный доход, что все более усиливает монополизацию горнодобывающего сектора экономики страны и снижает получение государством (а тем самым и всем обществом) весомой доли ренты от эксплуатации национального богатства недр.
Обозначенные проблемы обуславливают необходимость и актуальность разработки теоретических и практических основ совершенствования и развития экономических механизмов управления государственной собственностью на недра.
Диссертация является обобщением результатов многолетних исследований автора, отражающих его вклад в процесс создания и совершенствования методологии и методики применения экономических методов управления недропользованием.
Цель исследования: разработка методологических основ и экономических механизмов управления государственной собственностью на недра, направленных на создание условий и предпосылок обеспечения пропорционального и устойчивого экономического роста воспроизводства, добычи и использования минерально-сырьевых ресурсов России.
Объектом исследования выступает горнодобывающий комплекс, рассматриваемый в качестве одного из важнейших доминирующих элементов экономической системы России.
Предметом исследования является совокупность экономических процессов и механизмов управления государственной собственностью на недра.
Задачи, решаемые в диссертации, определяются поставленной целью, объектом и предметом исследования:
анализ становления и современного состояния действующей системы управления государственной собственностью на недра и разработка на этой основе концепции ее совершенствования и развития;
рассмотрение участка недр в качестве имущественного комплекса, являющегося объектом государственной собственности на недра, включающего в себя не только принятый в законодательстве геометризованный блок недр, но и горное имущество, геологическую и горнотехническую информацию;
анализ и оценка законодательного и нормативно-правового обеспечения процессов управления недропользованием, а также законодательно установленного права собственности на участки недр, добытые полезные ископаемые, горное имущество и геологическую информацию о недрах;
разработка механизмов совершенствования права доступа к пользованию участками государственного фонда недр и вовлечения таких участков в хозяйственный оборот;
исследование экономических отношений в сфере недропользования в контексте создания условий для формирования рациональной величины горной ренты и ее учета, объективного расчета рентных платежей и взаимоприемлемого распределения горной ренты между государством (как собственником недр) и инвестором (недропользователем);
исследование путей оптимального сочетания механизмов государственного и рыночного регулирования процессов воспроизводства МСР, эксплуатации месторождений и использования (переработки) минерального сырья;
создание сбалансированной системы экономических механизмов организационно-нормативного регулирования недропользования и механизмов экспертизы, оценки, надзора и контроля за эффективностью использования государственной собственности на недра.
Методы исследования. Теоретической, методологической и информационной базой диссертации являются труды ведущих ученых и специалистов в области общей экономической теории, экономики минерального сырья и недропользования, теории управления государственной собственностью в условиях рынка. Комплекс выполненных в диссертации исследований базируется на общих принципах системного подхода. Основу методического инструментария составляет всесторонний анализ процессов взаимодействия экономических, организационных и технологических факторов с комплексом механизмов государственного регулирования в отраслях горнодобывающего комплекса. В процессе исследования использовались также методы обобщения, аналогий, математического моделирования и статистического анализа.
Научная новизна и личный вклад автора. При подготовке диссертационной работы были использованы результаты исследований, полученные автором в период с 1990 по 2004 год.
Личный вклад автора выражается в научном обосновании и разработке методологии совершенствования механизмов государственного управления отраслями горнодобывающих комплексов в современных экономических условиях; обосновании новых принципов управления государственной собственностью на недра; аргументации необходимости поступательного перехода к социально значимой рентоориентированной экономике и соответствующих механизмов налогового и законодательного регулирования; в разработке практических рекомендаций и предложений по конкретным аспектам повышения эффективности управления недропользованием, совершенствованию механизмов предоставления права
доступа к недропользованию, а также созданию условии, стимулирующих инвестиционную активность в рассматриваемой сфере. К зашите представляются:
Концепция совершенствования управления государственным фондом участков недр и имущественным комплексом на таких участках.
Методологические основы управления государственной собственностью на недра и обоснование права собственности на участки недр, залегающие в них запасы и ресурсы полезных ископаемых (ПИ), на добытые ПИ, недвижимое горное имущество, а также геологическую и горнотехническую информацию.
Обоснование необходимости последовательного перехода к гражданско-правовой системе предоставления права пользования участками недр на основе концессионных соглашений (договоров) и соглашений о разделе продукции (СРП).
Механизмы построения социально направленной рентоориентированной системы управления недропользованием, основанные на новой классификации видов и форм горной ренты, создании оптимальных экономических условий для ее формирования, порядке ее расчета, изъятия и использования.
Сбалансированная система совершенствования экономических и правовых механизмов организационно-нормативного регулирования недропользования и механизмов экспертизы, оценки, надзора и контроля за эффективностью использования государственной собственности на недра.
Научная новизна работы состоит в следующем:
разработана концепция новой редакции Федерального закона «О недрах», базирующаяся на переходе к гражданско-правовой системе недропользования на основе концессионных соглашений (договоров) в сфере добычи полезных ископаемых и договоров подряда на производство геологоразведочных работ;
предложено новое толкование участка недр в качестве имущественного комплекса, а также объекта управления государственной собственностью на недра. Участок недр рассматривается диссертантом как «сложная и главная вещь», принадлежностью которой являются недвижимое горное имущество, геологическая и горнотехническая информация, предназначенные для обслуживания главной вещи (участка недр), связанные
с ней общим назначением и следующие судьбе главной вещи (ст. 134, 135 ПС РФ);
предложена классификация видов и форм ренты (имущественная рента, абсолютная и дифференциальная горная рента, ценовая рента), позволяющая создать принципиально новые механизмы расчета ренты и взаимоприемлемого (обоюдовыгодного) ее распределения между государством и инвестором (недропользователем);
разработана методология социально направленной рентоориентированной экономики и механизмы ее практического осуществления;
обосновывается необходимость распространения государственной собственности не только на недра, но и на имущественный комплекс участка недр, создаваемого в процессе поиска, разведки, подготовки к освоению и разработки месторождения полезных ископаемых;
предложен порядок установления собственности на добытые полезные ископаемые при разработке месторождения на основе концессионных соглашений (договоров) и на условиях раздела продукции (СРП);
разработана методология системного, комплексного и сбалансированного регулирования недропользования и управления государственной собственностью на недра;
предложена система налогообложения недропользователей (инвесторов), основанная на рентных принципах, в частности, на снижении налогов на труд и капитал с одновременным замещением их рентными платежами.
Практическая значимость полученных результатов
Выполненные исследования представляют собой научные основы развития и совершенствования системы управления государственной собственностью на недра, позволяющие повысить экономическую эффективность и социальную значимость функционирования горнодобывающего сектора российской экономики. Использование предложенных в диссертации методологических основ, методических рекомендаций и аналитических разработок способствовало совершенствованию научной обоснованности и усилению действенности
решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также рядом горнодобывающих предприятий и компаний.
Материалы отдельных разделов диссертационного исследования использовались Министерством природных ресурсов Российской Федерации в процессе подготовки проектов законодательных и нормативно-правовых актов.
Предложения автора легли в основу Концепции изменения и в соответствующие редакции федеральных законов «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О континентальном шельфе», одобренные в 2002 г. Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного управления (образована Указом Президента Российской Федерации от 21.06.2001 г. №741).
Апробация результатов диссертационного исследования
Основные положения, выводы и рекомендации диссертации докладывались на:
пятом Всероссийском съезде геологов (г. Москва, 2003 г.);
Байкальском экономическом форуме (г. Чита, 2003 г.);
секции «Экономика природопользования» Вольного экономического общества России (г. Москва, 2001 г.);
всероссийских конференциях и научно-технических советах МПР России (г. Москва, 2001-2002 гг.);
международных научно-технических конференциях ВНИГРИ (г. Санкт-Петербург, 2001-2004 гг.);
научных советах Всероссийского НИИ экономики минерального сырья и недропользования (ВИЭМС) МПР России и РАН и др.
Публикации. Основное содержание диссертации опубликовано и содержится в 64 работах общим объемом 80,4 п.л., в том числе выполненных лично автором 45,6 п.л., включающих 3 монографии, 6 брошюр, 55 статей в сборниках и журналах.
Похожие диссертации на Совершенствование механизмов управления государственной собственностью на недра в России
