Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России 10
1.1 Понятие, источники формирования и структура экономических результатов деятельности таможенных органов 10
1.2 Основные концепции оценки экономических результатов деятельности таможенных органов 20
Структура показателя "расчетный бюджетный результат" 23
1.3 Факторы, влияющие на экономические результаты деятельности таможенных органов 26
Глава 2. Исследование опыта оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России 46
2.1 Анализ различных методологических подходов к оценке экономических результатов деятельности таможенных органов 46
2.2 Практика оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России 60
Глава 3. Направления совершенствования методологии оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России 79
3.1 Расчет влияния объективных факторов как один из способов оценки экономических результатов деятельности таможенных органов 79
3.2 Оценка экономических результатов деятельности таможен ЗТУ на основе использования расчетных показателей 100
Выводы и предложения. 122
Список использованной литературы: 125
Приложение 1 135
- Понятие, источники формирования и структура экономических результатов деятельности таможенных органов
- Анализ различных методологических подходов к оценке экономических результатов деятельности таможенных органов
- Практика оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России
- Расчет влияния объективных факторов как один из способов оценки экономических результатов деятельности таможенных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Изменения, происходящие в современной России, затронули все стороны общественной жизки. Экономика страны претерпела значительные преобразования. Переход на новые условия хозяйствования, формирование рыночной экономики, отказ от строгой централизации и снижение роли государства в регулировании экономических процессов привели к существенной трансформации целей и задач функционирования таможенных органов.
Россия активно включилась в процесс международного разделения труда и. развития мирохозяйственных связей. В результате коренным образом изменилась роль внешнеэкономической деятельности (ЗЭД). Уже при существовании СССР была отменена монополия государства на осуществление внешнеторговых операций. В ходе последовавшей либерализации ВЭД, предприятия и организации всех форм собственности получили возможность выйти на международный рынок и заниматься внешней торговлей. Это потребовало возрождения полномасштабного функционирования таможенных органов в России.
За достаточно короткий срок в России произошло становление принципиально новой таможенной службы. Ее деятельность стала характеризоваться в основном двумя группами экономических результатов:
результатами по обеспечению экономической безопасности России;
результатами по формированию доходов Федерального
бюджета России.
В настоящее время особое значение приобрели результаты деятельности таможенных органов по формированию доходов государства. В условиях продолжающегося системного экономического кризиса финансовые поступления, мобилизуемые таможенной службой, значительно повышают роль таможенных органов. В связи с этим возникает необходимость в объективной оценке экономических результатов деятельности таможенной службы.
Необходимость оценки экономических результатов деятельности таможенных органов обусловлена не только повышением их роли как источника государственных доходов, но и необходимостью перехода на интенсивный путь развития службы, при котором увеличение получаемых доходов обеспечивалось бы не только ростом объемов внешнеторговых операций, но и деятельностью таможенных органов по минимизации их потерь. ,
Для решения данной проблемы требуется усовершенствовать методологию анализа и оценки экономических результатов деятельности таможенных органов.
Степень разработанности проблемы: 3 экономической науке накоплен богатый опыт анализа экономических результатов различных предприятий в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях народного хозяйства в виде оценки экономической эффективности их деятельности. Но применительно к таможенному делу эта проблема является недостаточно разработанной. Лишь в последние годы ученые
5 Российской таможенной академии и специалисты ГТК России
выполнили ряд научных работт в которых затрагивались различные аспекты анализа и оценки экономических результатов деятельности таможенных органов.
Однако в теории и практике науки остался нерешенным ряд проблем, связанных с их оценкой. Недостаточно изучена совокупность факторов объективного и субъективного характера, влияющая на экономические результаты деятельности таможенных органов, механизм ее воздействия. Отсутствует целостная система методов анализа и оценки экономических результатов деятельности, которая давала бы объективную картину функционирования таможенных органов.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в обосновании необходимости корректировки существующей методологии оценки экономических результатов деятельности таможенных органов, разработке предложений направленных на ее совершенствование.
Достижение цели потребовало постановки и решения следующих задач:
исследование процесса формирования экономических результатов деятельности таможенных органов России;
уточнение понятия экономических результатов деятельности таможенных органов;
изучение совокупности факторов объективного и субъективного характера, влияющих на экономические результаты деятельности таможенных органов,
механизма их воздействия на макро и микро уровнях;
анализ современной теории и практики оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России;
исследование возможности получения расчетных значений экономических результатов деятельности таможенных органов при помощи определения количественного влияния воздействующих объективных факторов;
оценка экономических результатов деятельности таможенных органов (на примере таможен Западного таможенного управления) на основе сопоставления полученных расчетных и фактически достигнутых значений.
Объектом исследования являются экономические результаты деятельности таможенных органов России.
Предметом исследования служит методология оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России.
Теоретической и методологической основой данной работы послужили работы отечественных и зарубежных ученых-экономистов, в которых освещаются вопросы теории и практики таможенного делаг экономической эффективности, математической статистики, существующий опыт анализа и оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России, а также федеральные законы, указы Президента и постановления Поавительства России, нормативные документы
7 ГТК России, научно-исследовательские работы Российской
таможенной академии по указанной проблематике.
При проведении исследования был использован ряд методов математической статистики.
Информационной базой исследования послужили данные таможенной статистики России и материалы государственной статистики, публикуемые"Госкомстатом России.
Научная новизна работы состоит в проведенном исследовании методологии оценки экономических результатов деятельности таможенных органов и выдвинутых предложениях по ее совершенствованию, а именно:
были изучены различные методологические подходы к оценке экономических результатов деятельности таможенных органов, выявлены их достоинства и недостатки;
подвергнута анализу совокупность факторов, влияющих на экономические результаты деятельности таможенных органов;
исследован механизм количественной зависимости экономических результатов деятельности таможенных органов от совокупности воздействующих факторов;
в качестве одного из направлений совершенствования методологии оценки экономических результатов деятельности таможенных органов предложено сопоставлять расчетные и фактические показатели экономических результатов деятельности таможенных органов;
предложено получать расчетные значения показатели экономических результатов деятельности таможенных ор-
8 ганов в зависимости от показателей экономического
развития регионов их деятельности;
выдвинутые предложения по оценке экономических ре
зультатов деятельности таможенных органов России были
экспериментально проверены на примере оценки экономи
ческих результатов деятельности таможен Западного та
моженного управления.
Достоверность полуденных результатов. Достоверность предложений по совершенствованию методологии оценки экономических результатов деятельности таможенных органов, основанных на изучении, влияния объективных факторов на данные результаты деятельности, получении их расчетных значений и последующего сопоставления с фактическими показателями, подтверждается при их использовании на существующем эмпирическом материале деятельности таможен Западного таможенного управления. Выявлено определенное преимущество данного подхода по сравнению с другими способами оценки экономических результатов деятельности таможенных органов.
Практическая значимость работы заключается в том, что она направлена на:
достижение объективной оценки экономических результатов деятельности таможенных органов;
сокращение потерь доходов государства, мобилизуемых таможенной службой;
проведение сравнительного анализа экономических результатов деятельности различных таможенных органов .
Апробация и внедрение результатов исследования: Результаты исследования бьши использованы при подготовке учебного курса "Экономика таможенного дела" (в учебно-методическом пособии, * учебной программе и учебно-методических разработках).
Предложения и рекомендации по методологии анализа и оценки экономических результатов работы таможенных органов России по формированию доходов Федерального бюджета были изложены в отчете НИР "Совершенствование экономических и организационных основ таможенного дела" - М., РИО РТА, 1997. (в соавторстве), а также в тезисах доклада научно-практической конференции "Регулирование внешнеэкономической деятельности и эволюция таможенной политики России", проходившей в РТА 22-23 октября 1996 годаг в выступлении автора на российско-германском семинаре, проходившем в РТА в сентябре 1997 года.
По теме диссертации были опубликованы три статьи и в соавторстве - учебно-методическое пособие "Экономика таможенного дела" - М-, РИО РТА, 1997, учебно-методическое пособие "Анализ финансово-хозяйственной деятельности таможенных организаций" - М., РИО РТА, 1998, общим объемом 2 п.л.
Понятие, источники формирования и структура экономических результатов деятельности таможенных органов
Экономические результаты деятельности таможенных органов возможно рассматривать в нескольких аспектах. Наиболее важными из них являются результаты по обеспечению экономической безопасности страны. Они проявляются в совокупности мер по созданию условий для успешного развития отраслей отечественной экономики, ее структурной перестройки,, защите отечественных товаропроизводителей от недобросовестной иностранной конкуренции.
Кроме прямых экономических результатов следует выделить и косвенные. Например, действия таможенных органов по задержанию незаконно ввозимых наркотических средств на первый взгляд не дают определенного экономического эффекта. Однако, препятствуя превращению России в один из международных наркорынков, таможенные органы экономят государственные средства, которые используются на борьбу с наркоторговцами и реабилитацию наркоманов. Не пропуская на таможенную территорию России недоброкачественные товары, например продукты питания, таможенная служба способствует сохранению здоровья населения, высвобождая государственные средства на другие социальные нужды. Не давая возможности превратить страну в свалку экологически опасных отходов, таможенные органы заботятся о будущем стра-ны, не позволяя поставить под угрозу жизнь и здорозье жителей России из-за сиюминутных зкономическіих выгод. Таким образом, данные результаты деятельности таможенных органов являются исключительно важными для обеспечения безопасности страны. Однако пока не разработаны количественные показатели, которыми возможно было бы их измерить.
Другая разновидность экономических результатов - это результаты деятельности таможенных органов по формированию государственных доходов. Данные результаты измеряются стоимостными показателями и в этой работе исследуется именно эта категория результатов. Их важность обусловлена проблемами формирования доходов бюджета и тяжелой ситуации с выплатами внешних долгов страны.
Результаты деятельности таможенных органов России по формированию доходов государства отражают выполнение таможенной службой своих основных функций.
Одной из приоритетных функций на текущем этапе развития службы является фискальная. С 1995 года российская таможенная служба получает плановые задания Правительства Российской Федерации по формированию доходной части Федерального бюджета. Российская таможенная служба за время своего существования в основном их выполняла.
Данные таблицы показывают, что лишь в 1996 было не выполнено бюджетное задание по сбору акцизов и таможенных пошлин. В общей сумме поступления в Федеральный бюджет в 1996 году увеличились на 4% по сравнению с предыдущим годом. Однако в 1997 году доходы, мобилизуемые таможенными органами, возросли на 31% по сравнению с 1996 годом.
Основным источником формирования бюджетных доходов является таможенное обложение импортируемых товаров. Основные таможенные платежи - таможенная пошлина, акцизы и налог на добавленную стоимость (НДС) на экспорт товаров сейчас не распространяются. Исключением можно считать вывозные акцизы, однако сфера их применения весьма узка.
Таким образом, анализ данных таблицы 1.1.1 показывает, что если в 1995 году основная часть мобилизованных доходов состояла из вывозной таможенной пошлины и НДС, то в 1997 - из НДС и ввозной таможенной пошлины. Очевидно, что именно НДС позволил выполнить общее плановое задание в 1996, так как по остальным видам платежей оно было недовыполнено. Эти виды доходов являются следствием выполнения таможенными органами своей фискальной функции.
Система обложения таможенными платежами внешнеторговых операций менее сложная по сравнению с внутренним налогообложением. Так британский экономист Корден1 отмечал, что стоимость таможенного обложения обычно дешевле. Это происходит главным образом из-за того, что основные потоки внешней торговли возможно контролировать с меньшими затратами, чем большое количество индивидуальных налогоплательщиков .
Однако не следует переоценивать значение фискальной функции. Так в настоящее время для развитых стран таможенные платежи являются незначительным источником бюджетного дохода и обычно составляют менее 10%. Однако в более ранней истории ныне развитых стран таможенные платежи играли немалую роль и принципиальной задачей таможенных тарифов было пополнение казны.
Анализ различных методологических подходов к оценке экономических результатов деятельности таможенных органов
При проверке критерия на практике за условие было принято, что два отдела таможенного оформления работают по схеме 5-ступенчатого контроля и оценке подлежат лишь технологические цепочки. Также считалось, что доходная часть критерия включает в себя только таможенные платежи (импортная пошлина, НДС, акциз), расходная часть включает в себя только затраты на содержание сотрудников. Производственные затраты были не учтены, так как по мнению разработчиков они равны константе. Несмотря на бесспорную ценность постановки оптимизационной задачи при оценке результатов работы таможенного органа по формированию бюджетных доходов, применение данного критерия для общей оценки эффективности таможенного органа сопряжено с определенными проблемами. В таможенных органах существуют такие подразделения как отдел кадров, отделы материально-технического обеспечения, чью деятельность сложно оценить понятием доходность. Поэтому не представляется возможным сравнивать некоторые однородные, а тем более разнородные подразделения между собой, например, отдел кадров и отдел таможенной охраны. Если обособить данные подразделения для анализа, тогда вообще нельзя говорить о какой-либо доходности. Поэтому вряд ли данный критерий можно назвать общим. Между тем, такие подразделения как отдел кадров и отдел охраны несомненно влияют на результаты работы таможенного органа по формированию бюджетных доходов, но такое влияние опосредовано, его практически невозможно формализовать. Поэтому видится более правильным оценивать результаты деятельности не отдельных отделов таможни, которые являются частями целого, а работу таможенного органа в целом.
Еще одна проблема заключается в том, что данная методика не учитывает влияния объективных факторов. Учитываются лишь затраты, получаемый доход и нормативы трудоемкости. Данный критерий дает возможность по новому взглянуть на результаты деятельности таможенной службы по формированию доходов бюджета, однако оценка эффективности в данном случае представляется спорной, так как основная часть результатов определена не только работой таможенных органов, но и воздействием совокупности объективных факторов .
Один из способов получения показателя расчетного бюджетного результата (РБР) для сравнения с фактически достигнутым заключается в его прогнозировании. Однако прогнозирование по принципу "от достигнутого" возможно применять только при стабильной нормативной базе по начислению таможенных платежей и при условии устойчивого функционирования экономики региона. Эти условия очень часто меняются и поэтому использование данного способа не всегда оправдано. В 1995 году в Западно-Сибирском таможенном управлении была разработана методика прогнозирования таможенных платежей в Федеральный бюджет , которая в общем виде предполагает осуществление следующих операций: 1. Определение перечня товаров, дающих наиболее значимые суммы таможенных платежей; 2. Анализ изменения ставок пошлин и налогов в прошедшем году на выделенные группы товаров; 3. Оценка влияния деятельности Таможенного союза на объемы таможенных платежей; 4. Определение перспектив расширения либо сужения товарооборота на основе анализа экономического состояния наиболее крупных импортеров и экспортеров товаров, наиболее значимых в деле поступления таможенных платежей; 5. Определение вероятной динамики прироста объемов т аможе н ных пл а т ежей.
Данная методика не дает возможности выявить скрытые в виде контрабанды и недостоверного декларирозания импортные внешнеторговые операции. Таким образом, на основе такого прогнозирования в чистом виде невозможно получить показатель расчетного бюджетного результата, так как прогнозирование производится на основе фактических данных за предыдущий период времениг а они в свою очередь могли уже быть занижены либо искажены контрабандой или недостоверным декларированием.
Над разработкой проблемы анализа и оценки результатов деятельности таможенных органов по формированию доходов бюджета в 1997 работали специалисты Научно-информационного центра Российской таможенной академии1.
Практика оценки экономических результатов деятельности таможенных органов России
Первый опыт оценки экономических результатов деятельности таможенных органов в виде определенной методики связан с созданием в 1995 году "Методических рекомендаций по оценке эффективности основных мероприятий, предусматриваемых комплексной программой развития таможенной службы на 1995-1997 гг.". И хотя в них не ставилась проблема непосредственной оценки результатов деятельности таможенных органов по формированию бюджетных доходов, там есть определенные положения, которые возможно использовать при проведении такой оценки.
Наибольший интерес представляет подпункт методики под названием "Определение прямых бюджетных результатов программы от ВЭД". Было высказано мнение, что с ростом внешнеэкономического оборота будут увеличиваться прямые доходы от внешнеэкономической деятельности за счет реализации оцениваемой программы. Таким образом, программу возможно рассматривать "как фактор, повышающий результативность деятельности таможенных органов по формированию государственных доходов. Наиболее ценным положением работы с точки зрения оценки результатов деятельности таможенных органов по формированию доходов бюджета является применение коэффициентов, отражающих долю прироста таможенных пошлин, акцизов, НДС, доходов ФРТС за счет реализации Программы. Кроме того, представляет интерес ввод коэффициента, характеризующего сокращение недобора таможенных платежей в результате мер, предусмотренных Программой. Однако в данных методических рекомендациях к сожалению не даны способы расчета этих коэффициентов. Можно лишь предположить, что их следует получить экспертным методом.
С целью оценки эффективности использования трудового потенциала таможни, выявления величины и причин потерь, возникающих в процессе таможенного оформления, определения нерациональных звеньев в организационной структуре таможни в 1996 коллективом финансово-экономической группы Ростовской таможни была разработана методика определения напряженности работы таможенных постов1, в основу методики был положен анализ результатов работы таможенных постов, расчет -нормативных индексов напряженности и общего индекса напряженности.
3 частности напряженность работы по взысканию таможенных платежей и внеплановых доходов была оценена индексом равным 1. С точки зрения оценки результатов деятельности по формированию доходов Федерального бюджета, наиболее ценным было бы рассчитать нормативные индексы напряженности работы по пополнению доходов бюджета в зависимости от внешних факторов, воздействующих на оцениваемый таможенный орган - например товарной структуры товарооборота. Тогда умножая полученный бюджетный результат на такой индекс, было бы возможно получить более объективную оценку результатов деятельности данного таможенного органа по сравнению с другими подразделениями. Но выявить величину потерь бюджетного дохода таким способом представляется невозможным. Данные потери обусловлены в основном двумя причинами: невыявленными контрабандными операциями и недостоверным декларированием, а также ошибками сотрудников таможенного органа при проведении таможенного контроля. Ни одну из этих причин невозможно установить при использовании нормативных индексов напряженности.
В 1997 году специалисты Организационно-инспекторского управления1 (ОРГИУ) ГТК РФ разработали специальную методику проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов РФ2. Разработчики считали, что задачей такого анализа является сравнение эффективности деятельности таможенных органов, внешние условия функционирования которых сопоставимы. Это представляется совершенно правильным, так как результаты деятелькости каждого таможенного органа находятся под воздействием различных объективных факторов, причем их характер и сила воздействия отличаются в различных регионах деятельности. Однако авторы не предложили системы показателей и конкретные способы выражения количественного влияния таких факторов.
Анализируя эффективность работы по формированию доходов бюджета, специалисты ОРГИУ ГТК РФ предполагали сопоставление расчетного условного уровня таможенного налогообложения с фактическим, что должно было отразить уровень собираемости пошлин и налогов. Вычисление расчетного условного уровня предложенным способом представляется не корректным. Это фактически означало бы повторение операций по начислению таможенных платежей. Выявить скрытый внешнеторговый товарооборот в виде контрабанды и недостоверного декларирования таким способом невозможно.
Расчет влияния объективных факторов как один из способов оценки экономических результатов деятельности таможенных органов
Одной из основных проблем оценки экономических результатов деятельности таможенных органов является установление реального объема совершаемых внешнеторговых операций, подлежащих обложению таможенными платежами. Для этого применяется ряд методов.
Фактически учтенный объем данных операций известен из ряда документов, представляемых участником ВЭД. Для получения такой информации, кроме ГТД, используются сведения внешнеторговых контрактов, товаросопроводительных документов, счетов-фактур и пр. Однако определенная часть контрактной информации может носить индикативный характер и изменяться в процессе осуществления внешнеторговых операций. К тому же, если участник ВЭД поставил цель сообщить недостоверные сведения таможенным органам, то он их укажет не только в ГТД, но и других документах.
В общем виде уклонение от уплаты таможенных платежей обычно выражается в таких действия, как: заявление таможенным органам ложных сведений, повлекших за собой неуплату таможенных платежей; предоставление таможенным органам подложных финансовых документов, подтверждающих факт уплаты либо являющихся обеспечением уплаты таможенных платежей; отзыв плательщиком платежных документов по перечислению банком денежных средств на счета таможенных органов; нарушение сроков уплаты таможенных платежей, установленных Таможенным кодексом РФ, при реальной возможности их уплаты.
Выявление недостоверного декларирования в основном происходит при проверке соответствия фактически поступившего товара и представленной в таможенный орган документации. При этом многое зависит от подготовки и мотивации сотрудников досмотровых групп отдела таможенного оформления, которые производят фактический контроль товаров, а также от квалификации других сотрудников, которые проверяют правильность заявления кода товара согласно ТК ЗЭД, таможенного режима, особенности перемещения товаров и таможенной стоимости товаров. Часто сотрудники досмотровых групп подвергаются давлению со стороны участников ВЭД в виде попыток их подкупа или угроз. Целью таких действий обычно является фальсификация акта досмотра товаров, где указываются товары облагаемые наименьшей суммой таможенных платежей или вовсе освобожденные от их уплаты. За период с января 1995 года по июль 1997 года имели место 400 случаев нападения на сотрудников таможенной службы, свыше 100 случаев угроз в отношении таможенников и членов их семей.
Выявление случаев недостоверного декларирования и контрабандного ввоза товаров производится на основе проведения комплексных проверок участников ВЭД, проводимых сотрудниками таможенной инспекции, а также различных целевых проверок по валютному контролю и таможенной стоимости. Кроме того, это выявляется на основе взаимодействия с другими правоохранительными органами.
Целью проверок участников ВЭД обычно является контроль : учета товаров и транспортных средств, перемещаемых участниками ВЭД через таможенную границу РФ; расчета таможенной стоимости ввозимых и вывозимых товаров и соответствия этой стоимости данным бухгалтерского учета; начисления и уплаты участником ВЭД таможенных платежей.
По выявленным правонарушениям при проведении проверок только сотрудники таможенной инспекции в 1997 году взыскали 14 9 млрд. неденоминированных рублей и 216 тыс. долларов США. В целом общая сумма выявленных нарушений в сфере таможенного дела составила 2 608 млрд. неденоминированных рублей.
В связи с большим количеством подконтрольных лиц для отделов таможенной инспекции используются определенные критерии выборки объектов проверки: доля платежей конкретного участника в общих поступлениях налогов на данной территории; частота поставок определенных тозаров; использование льготных таможенных режимов, ввоз товаров, облагаемых высоким уровнем платежек; значительная разница между таможенной стоимостью ввозимых товаров и их среднерыночной стоимостью; результаты проверок других объектов, требующие встречной проверки; информация, поступающая из других подразделений таможни; сведения налоговых и правоохранительных органов.
Сложность применения данных критериев заключается в том, что если какой-либо из участников ВЭД целенаправленно занимается "контрабандой, то информация о нем может полностью отсутствовать как в таможенном органе, так и в других правоохранительных и налоговых структурах.
Таким образом, основная проблема применения прямых способов выявления таможенных правонарушений - сложность сбора данных и преднамеренное искажение информации участниками ВЭД.
