Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методические основы изучения организационно-финансовых аспектов управления правоохранительной деятельностью в регионе 10
1.1. Общее представление о правоохранительных органах как элементе региональной институциональной инфраструктуры 10
1 .2. Основы бюджетного финансирования правоохранительных органов 22
1.3. Методика планирования бюджетных расходов на правоохранительную деятельность 37
Глава 2. Анализ организационно-финансовых аспектов управления деятельностью правоохранительных органов .53
2.1. Анализ организационной структуры управления правоохранительных органов 53
2.2. Структура финансов правоохранительных органов. Смета расходов 71
2.3. Возможности применения зарубежного опыта в отечественной практике..85
Глава 3. Пути совершенствования организационной структуры и содержания правоохранительных органов в регионе 105
3.1. Направления развития правоохранительных органов 105
3.2. Основные мероприятия по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае 118
Заключение 137
Библиография 142
- Общее представление о правоохранительных органах как элементе региональной институциональной инфраструктуры
- Основы бюджетного финансирования правоохранительных органов
- Анализ организационной структуры управления правоохранительных органов
- Направления развития правоохранительных органов
Введение к работе
Развитие регионов является одной из приоритетных задач государства. Нормальное функционирование и развитие региона во многом обусловлено состоянием институциональной инфраструктуры.
Инфраструктура является обязательным условием эффективного функционирования экономики и включает систему учреждений и организаций, функционирующих с целью создания условий нормальной деятельности отраслей материального производства и развития производительных сил региона. Это позволяет рассматривать ее как совокупность всех видов деятельности, необходимых для доведения физического объема определенных видов товаров до соответствующего потребителя.
Инфраструктура обладает внутренней неоднородностью, поскольку в зависимости от специфики рынка совокупность связанных между собой институтов выполняет определенные функции по обеспечению нормального режима его функционирования. В соответствии с таким подходом выделяется несколько видов инфраструктуры - производственная, социальная, институциональная.
Институциональная инфраструктура представляет собой сложную систему разнородных, но тесно связанных между собой элементов: органы управления, правоохранительные органы, финансово-кредитные учреждения, региональные органы государственного управления, органы печати, международные учреждения.
Институциональная инфраструктура, являясь совокупностью элементов, создает необходимые условия для полноценной жизни населения и развития человеческого потенциала. В свою очередь, каждая из отраслей институциональной инфраструктуры представляет собой сложную экономическую систему с присущими ей признаками, свойствами, закономерностями и особенностями функционирования. Вместе с тем, институциональная инфраструктура может и должна рассматриваться как самостоятельная система более
4 высокого порядка, объединяющая вполне определенные элементы, имеющие
единую общую цель - обеспечение жизнедеятельностью региона и формирование условий для его социально-экономического развития.
Невозможно представить нормальное развитие региона и обеспечение жизнедеятельности населения без устойчивой работы правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры.
Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется Конституцией РФ. Важнейшую функцию по выполнению данной задачи в регионе выполняют правоохранительные органы.
С практической точки зрения, функционирование правоохранительных органов в регионе сталкивается с рядом трудностей.
Многоканальность органов внутренних дел и большая структурированность зачастую делает их «неповоротливыми» к тем или иным изменениям.
Нечеткое нормативное разграничение полномочий между уровнями власти приводит зачастую к тому, что численность сотрудников содержание которых должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, содержатся за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Двойная подчиненность - по вертикали Министерству внутренних дел и должностным лицам субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (для муниципального уровня) не позволяет эффективно и оперативно решать возложенные на правоохранительные органы задачи.
Одним из существенных недостатков, влияющих на функционирование правоохранительных органов является их финансирование из бюджетов различных уровней в рамках одного юридического лица, что ведет к различного рода перекосам в планировании расходов и финансировании указанных органов.
Поиском оптимальной системы управления и финансирования правоохранительных органов в регионе с целью повышения эффективности их работы и объясняется выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Степень изученности и разработанности проблемы. Функционирование и
5 развитие инфраструктуры исследовалось в работах ученых, изучающих проблемы размещения производительных сил, территориального планирования и непроизводственной сферы: А.Н. Алымова, М.К. Бадмана, Д.В. Белорусова, В.А. Жампна, В.П. Красовского, И.И. Панфилова, В.А. Сенникова, М.В. Со-лодкова и др. Серьезный анализ инфраструктуры осуществлен венгерским учеными А. Балашшом, 3. Золтаном, И. Берендой, Е. Эрлихом, польскими исследователями А. Завадским, Б. Пясецким, К. Подоским и др. Основные вопросы функционирования и реформирования органов внутренних дел, факторы, воздействующие на их развитие, исследованы в работах Ю.И. Аболенцова, ВВ. Казакова, А.П. Козлова, А.А. Крылова, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, А.Х. Миндагулова, А.П. Опальского, СМ. Петрова, А.Н. Роша, В.Л. Соколова, Э.Д. Соколовой и других авторов.
Однако, крайне мало работ посвященных методическим основам планирования расходов на обеспечение деятельности правоохранительных органов, не определены направления развития правоохранительных органов в регионе, не установлен механизм разграничения расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов.
До сих пор остались неосвещенными такие вопросы, как организационно-финансовые аспекты управления органов внутренних дел.
Цель исследования: на основе разработки методических основ планирования расходов на функционирование региональной институциональной инфраструктуры выявить возможные направления развития правоохранительных органов и разработать систему мероприятий по совершенствованию организационно-финансовых аспектов функционирования правоохранительного элемента региональной институциональной инфраструктуры в субъекте Российской Федерации. Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
уточнение понятия «региональная институциональная инфраструктура»;
разработка методических основ планирования расходов на функционирование правоохранительного элемента региональной институциональной ин-
фраструктуры;
анализ и оценка возможностей использования в отечественной практике зарубежного опыта организационного и финансового обеспечения правоохранительных органов;
на основе анализа возможных вариантов функционирования региональной институциональной инфраструктуры выявление возможного направления развития ее правоохранительного элемента;
разработка системы мероприятий по реформированию расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в регионе.
Объектом исследования является элемент региональной институциональной инфраструктуры - правоохранительные органы.
Предметом исследования являются управленческие и финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования правоохранительных органов в регионе.
Теоретической, методологической и информационной базой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы. Помимо основополагающей экономической литературы использованы труды по финансовому, административному, гражданскому, уголовно-процессуальному праву, по общей теории государства, работы экономистов, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Алтайского края, официальные статистические материалы Федеральной службы государственной статистики, территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю, информация комитета администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике, Главного управления экономики и инвестиций администрации края, контролирующих органов.
Кроме того использовались практические материалы, бухгалтерская и оперативная отчетность Главного управления внутренних дел Алтайского края, управления Государственной противопожарной службы МЧС России в Алтайском крае, Главного управления по делам ГОЧС Алтайского края.
7 Достоверность полученных в диссертации результатов базируется на
использовании общенаучных методов исследования и широкого круга государственной и ведомственной статистики. В качестве основных использовались методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение), теоретического исследования (восхождения от абстрактного к конкретному), а также методы используемые на эмпирическом и теоретическом уровне (абстрагирование, анализ и синтез, индукция и дедукция, моделирование). Помимо общих, в работе применялся комплекс экономических методов: статистический анализ, экспертные оценки и другие методы.
Научная новизна и основные результаты исследования.
1) уточнено понятие «региональная институциональная инфраструктура» -
под которым понимается комплекс отраслей и сфер деятельности, осуществ
ляющих макроэкономическое регулирование экономики, поддерживающих
наиболее оптимальные макроэкономические пропорции региона;
2) разработаны и апробированы методические основы планирования
расходов на правоохранительную деятельность, суть которых состоит в при
менении различных методик планирования расходов, таких как: нормативное
определение суммы затрат, индексация прошлогоднего объема затрат, оценка
нормативной потребности, «прямой счет», новым элементом в методиках
планирования расходов является применение программно-целевого подхода;
проанализированы возможности применения в отечественной практике зарубежного опыта организации и финансирования правоохранительных органов, сделан вывод об оправданности существования органов охраны общественного порядка подконтрольных органам местного самоуправления;
на основе анализа возможных направлений функционирования правоохранительных органов выявлен вариант создания на территориях муниципальных образований полностью подчиненных, подконтрольных органам местного самоуправления, финансируемых из бюджета муниципального образования, самостоятельных органов охраны общественного порядка («муниципальной милиции»), состоящих из муниципальных служащих, наделенных оп-
8 ределенной компетенцией в сфере правоохраны.
5) разработаны мероприятия реформирования расходных полномочий по содержанию правоохранительных органов в Алтайском крае, включающие: совершенствование структуры правоохранительных органов, повышение эффективности организационного обеспечения правоохранительных органов, изменение механизма финансирования правоохранительной деятельности, совершенствование правоохранительной деятельности на основе рационального использования выделяемых ресурсов.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем.
Положения и выводы исследования могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего организационно-финансовые основы функционирования и развития органов внутренних дел в регионе, при разработке и теоретическом обосновании схем управления и финансирования правоохранительных органов в случае разделения указанных органов на федеральную полицию и «муниципальную» милицию. Выводы и положения исследования могут быть использованы при разработке научных проблем финансового права, в целях преподавания дисциплин по финансированию и планированию расходов на функционирование органов внутренних дел, спецкурсов, касающихся финансового обеспечения органов внутренних дел.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации получили апробацию в следующих формах:
в докладе на международной научно-практической конференции «Региональные аспекты обеспечения социальной безопасности населения юга Западной Сибири - проблемы защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (Барнаул, 2003 г.);
в докладах на международной научно-практической конференции «Социальная безопасность населения юга Западной Сибири - региональные риски и пути повышения эффективности защиты населения региона от природных, техногенных и гуманитарных угроз» (Барнаул, 2005 г.);
в докладе на научно-практической конференции «Управление социально-экономическими системами: теория и практика» (Барнаул, 2005 г.);
в докладе на межрегиональной научно-практической конференции «Региональные проблемы эволюции экономики и общества» (Барнаул, 2006 г.).
Кроме того, определенные положения исследования внедрены в практику работы финансовых органов, в частности применяются методики расчетов расходов с разделением на «постоянные» и «переменные», положения программно-целевого подхода, что позволяет избежать неэффективных расходов на осуществление текущей деятельности исполнителей указанных программ, и направить расходы на осуществление конкретных мероприятий.
По теме исследования опубликовано 10 работ общим объемом 3,5 п.л. (личный вклад соискателя 3,0 п.л.).
Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, 3 глав, содержащих 8 параграфов, заключения и библиографии. Основное содержание изложено на 141 странице, включая 5 рисунков, 17 таблиц. Библиографический список насчитывает 152 источника.
Общее представление о правоохранительных органах как элементе региональной институциональной инфраструктуры
Вопросы взаимосвязи и взаимовлияния экономических и социальных факторов всегда были предметом пристального внимания. Видное место среди них занимают проблемы развития такого общественного явления как «инфраструктура». Прежде чем перейти к более подробному рассмотрению процесса управления инфраструктурой, необходимо уточнить само понятие «ин фраструктура».
Формирование любого понятия, в том числе понятие «инфраструктура», связано с развитием общественной практики и науки, с ее более глубоким проникновением в закономерности общественного развития.
Длительное время (практически в течение всей первой половины XX в.) представления об общих условиях эффективного развития материального производства и социальной жизни развивались параллельно. Соответственно этому появлялись, с одной стороны, идеи относительно условий развития промышленного, сельскохозяйственного производства, строительства, связанные прежде всего с обоснованием принципов функционирования таких отраслей, как транспорт и связь. В результате в 50-х годах вышли специальные работы (Р. Нурксе, П. Розеиштейна-Родана, А. Хиршмана, А. Янгсона и др.), авторы которых предприняли попытку обосновать роль и значение инфраструктуры для эффективного функционирования производства. С другой стороны, в работах демографов, социологов, архитекторов содержался анализ и обобщение практики создания материальных условий не только для трудовой, но и для других форм деятельности людей.
Следует отметить, что к моменту появления самого термина «инфраструктура» произошло сближение этих двух линий, результатом чего явилось представление об инфраструктуре как о едином комплексе соответствующих условий. Сам термин «инфраструктура» появился в экономической литературе в конце 40-х годов. Он заимствован из военного лексикона, где обозначает комплекс сооружений, объектов, обеспечивающих действия вооруженных сил .
Уже в 50-х годах американский экономист Розеиштейн-Родан объяснял инфраструктуру как комплекс условий, обеспечивающих благоприятное развитие частного предпринимательства в основных отраслях экономики и удовлетворяющих потребности всего населения2.
Однако, несмотря на, казалось бы, разные подходы к инфраструктуре в западной социологической и экономической мысли, значение инфраструктуры в жизни общества определяется в ней через понятия «издержки общества», «накладные расходы».
В российской научной литературе на роль таких элементов производительных сил, как транспорт, связь, создающих общие условия функционирования производства, впервые обратили внимание ученые-экономисты С. Г. Струмилин, Г. М. Кржижановский, В. В. Куйбышев, И. Г. Александров.
Рассмотрению некоторых проблем инфраструктуры посвятили свои исследования и географы, начиная с Н. Н. Колосовского, который в работе «Теория экономического районирования» обосновал территориальную организацию производительных сил и высказал ряд интересных предложений о комплексе условий, обеспечивающих эффективное развитие общественного производства. Его идеи были развиты в работах учеников и последователей И. И. Белоусова, Т. М. Калашниковой, Ю. Т. Саушкина, Б. С. Хореваи др.
Определенный вклад в разработку проблем инфраструктуры внесли урбанисты и архитекторы своими разработками генеральных планов развития городов и районных планировок. В трудах таких исследователей, как А. С.
Ахиезер, Ю. Л. Пивоваров, О. Н. Яницкий и др., освещена роль условий жизни в системах расселения, показано их влияние на повседневную деятельность людей.
Развитие инфраструктуры исследовалось в работах ученых, изучающих проблемы размещения производительных сил, территориального планирования и непроизводственной сферы: А. Н. Алымова, М. К. Бандмана, Д. В. Бе-лорусова, В. П. Красовского, И. И. Панфилова, В. А. Сенникова, М. В. Со-лодкова и др.
Серьезный анализ инфраструктуры осуществлен венгерскими учеными А. Балашшом, 3. Золтаном, И. Берендой, Е. Эрлихом, польскими исследователями А. Завадским, Б. Пясецким, К. Подоским, Д. Урбанек-Кржи-стофяком и др. Однако и до сих пор в литературе нет единого мнения по вопросам о сущности инфраструктуры, ее функциях, роли и месте в жизни общества.
Первые российские исследователи, которые выделили инфраструктуру в качестве самостоятельного объекта исследования, прежде всего обратили внимание на то, что она предназначена обеспечивать условия эффективного развития материального производства. Так, только к производственным задачам сводил задачи инфраструктуры С. А. Хейнман, имея в виду под ней «комплекс отраслей, обслуживающих материальное производство»1.
Следует сказать, что на этом этапе разработки научной теории инфраструктуры изучаемое явление мыслилось еще как некая нерасчлененная внутри целостность. Лишь несколько позже А. Е. Пробст определил инфраструктуру как базу для дальнейшего хозяйственного освоения территории, для развития всех отраслей хозяйства.
Основы бюджетного финансирования правоохранительных органов
Для определения объемов бюджетного финансирования элементов региональной институциональной инфраструктуры необходимо ответить на вопрос: что же представляют собой финансы и финансирование в рамках функционирования региональной институциональной инфраструктуры?
Финансы являются средством решения многих задач по достижению определенных целей любым государством. Финансовая деятельность выступает не только как инструмент для аккумуляции финансовых ресурсов и предоставления ассигнований от источника к потребителю, она также является системой контроля.
Условия, на которых предлагаются ассигнования, отражают приоритеты выделяющих их субъектов. Таким образом, осуществляя финансовую деятельность, государство обеспечивает условия выполнения задач, стоящих перед обществом.
Финансовое обеспечение какого-либо субъекта (в том числе инфраструктуры и ее элементов) является одной из конкретных форм реализации финансовых отношений. Поэтому для выяснения экономического содержания этой категории необходимо определить сущность таких понятий, как финансы и финансовая система, их задачи и функции, а также роль государства и других субъектов общества в их развитии и функционировании.
Финансы - это сложное понятие, в содержании которого отражается гамма отношений (экономических, правовых, исторических), связанных с существованием и развитием различных социальных систем. Финансы представляют собой экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.
Финансы обусловлены возникновением товарно-денежных отношений и функционированием государства. В этот момент государство взяло на себя роль организатора и контролера денежной системы. Дело в том, что государству для выполнения своих функций необходимы ресурсы (в том числе денежные), которые формируются в основном в принудительной форме в виде налоговых и неналоговых поступлений1.
Это повлекло за собой появление финансовой системы. Очевидно, что финансовая деятельность на протяжении всей истории являлась и является одним из ведущих направлений деятельности государства и ее состояние -определяющий фактор экономического и социального благополучия общества.
Как было отмечено ранее, функционирование денежной и финансовой систем обеспечивается государством. Поэтому главным субъектом финансовых отношения является государство. Именно оно распределяет и перераспределяет валовой общественный продукт и национальный доход.
В наше время существование финансов неразрывно связано с товарно-денежными отношениями, развитие которых обусловлено общественным разделением труда, наличием различных форм собственности и основанных на них организационно-правовых форм хозяйственной деятельности, экономической обособленностью их субъектов, внешнеэкономическими связями2.
Финансовая деятельность государства (бюджетное финансирование) -очень сложный вид государственной деятельности. Этот вид деятельности призван обеспечить и гарантировать не одну какую-то задачу или функцию государства, а практически все. В современной системе государственных функций трудно выделить хотя бы одну, реализация которой не требовала бы государственных затрат1. В экономической литературе понятие «финансы» рассматривается, как правило, в двух аспектах:
1) как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству для выполнения своих задач и функций;
2) как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством для осуществления своих задач и функций2.
В связи с вышесказанным, приведем определение финансовой деятельности государства - это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а таюке использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов, обеспечивающих минимально необходимый набор бюджетных услуг населению .
Анализ организационной структуры управления правоохранительных органов
Как было сказано ранее, для получения населением более качественного набора «правоохранительных» бюджетных услуг необходимо четко разграничить расходные полномочия по содержанию правоохранительных органов между уровнями (федеральный, субъект РФ, орган местного самоуправления). Очевидно, что в этом направлении назрела острая необходимость проведения реформ.
Основной целью реформирования системы финансирования правоохранительных органов в регионе является повышение эффективности деятельности указанных органов, улучшение качества «правоохранительных» бюджетных услуг.
Достижение поставленной цели порождает необходимость осуществления комплекса мероприятий, охватывающих самые различные аспекты правозащитной и правоприменительной деятельности, в том числе ее институциональную организацию. Совершенствование структуры и иерархии правоохранительных органов является важным направлением проведения реформ.
В таблицах 8-9 схематически представлены задачи и виды милиции.
В соответствии с задачами исследования была проанализирована организационная структура управления органов внутренних дел (как подсистемы правоохранительных органов) в Алтайском крае.
Министерство внутренних дел РФ возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления, управления и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрвпых административно-территориальных образований, управления (линейнвіе: управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, окружные управления материально-технического и военного снабжения, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.
Главное управление внутренних дел Алтайского края (далее — ГУВД) входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации, является органом исполнительной власти края и образуется в установленном законом порядке на основании его решения по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.
ГУВД подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а также в оперативном плане функционирования органов милиции общественной безопасности подотчетно главе администрации края.
ГУВД является юридическим лицом, имеющим печать с изображением государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, расчетный и иные счета в банковских учреждениях.
ГУВД возглавляет систему органов внутренних дел края, в которую входят: управления (отделы) внутренних дел районов, городов или иных административно-территориальных единиц в городах, иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед органами внутренних дел.
При ГУВД создается управление вневедомственной охраны, которое является юридическим лицом, имеет гербовую печать, самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в банках.
Структура и штат управления вневедомственной охраны утверждается начальником ГУВД. Финансирование деятельности управления осуществлялось ранее за счет специальных (внебюджетных) средств, поступающих по договорам от собственников. Начиная с 2004 года подразделения вневедомственной охраны финансируются за счет средств федерального бюджета, так как средства поступающие от оказания услуг зачисляются в доход федерального бюджета.
ГУВД Алтайского края возглавляет начальник, назначаемый на долж ность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению министра внутренних дел Российской Федерации. До внесения Президенту Российской Федерации представления по кандидатуре для назначения на должность начальника Главного управления внутренних дел Алтайского края выясняется мнение главы администрации края по предлагаемой кандидатуре.
В структуре ГУВД Алтайского края функционирует криминальная милиция и милиция общественной безопасности.
Состав и численность криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определяются Правительством Российской Федерации.
Криминальная милиция финансируется за счет средств федерального бюджета.
Состав милиции общественной безопасности, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений, а также численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации.
Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых Правительством Российской Федерации.
Направления развития правоохранительных органов
Основной целью развития институциональной региональной инфраструктуры правоохранительных органов в субъектах Российской Федерации является повышение эффективности ее внутренних структур, за счет оптимального укрупнения, освобождения от несвойственных милиции функций, более широкой опоры на органы власти субъектов и органы местного самоуправления.
Безотлагательный характер должна носить работа по формированию муниципальных органов охраны общественного порядка и разграничению их компетенции с милицией общественной безопасности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) ст. 15 относит к вопросам местного значения муниципального района «организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией».
Таким образом, Закон предусматривает возможность создания «муниципальных органов охраны общественного порядка», чья деятельность будет происходить на основании Устава муниципального образования. Однако в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Таким образом, при условии сохранения централизованного финансирования по линии Министерства внутренних дел России подразделений милиции общественной безопасности в звене горрайорганов, можно говорить о создании некоторой новой дополнительной правоохранительной структуры, с которой действующие в настоящее время милицейские службы и подразделения будут взаимодействовать в решении вопросов охраны общественного порядка.
При этом обе эти структуры должны быть организованно независимыми друг от друга и речь будет идти, прежде всего, о координации усилий в решении общих для них вопросов охраны общественного порядка (борьба с уличной преступностью, предупреждение и пресечение правонарушений на потребительском рынке и т.п.). В то же время согласно Закону РФ «О милиции» в исключительном ведении милиции общественной безопасности останутся вопросы паспортно-визовой, лицензионно-разрешительной работ, содержания и охраны изоляторов временного содержание и т.д.
Из всех возможных вариантов создания и развития муниципальных органов охраны общественного порядка необходимо избрать такой, который в максимальной степени отвечал бы достижению главных целей: расширению демократических начал в организации местного самоуправления, коренному улучшению состояния общественного порядка на территориях муниципальных образований, оптимизации бюджетных расходов на обеспечение правоохранительной деятельности и обеспечение безопасности государства.
Проведенное изучение отечественного и зарубежного опыта функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка, имеющейся нормативной базы, позволяет предложить следующие возможные варианты решения этого вопроса в Российской Федерации.
1. Полная передача в подчинение (в ведение) органам местного самоуправления подразделений милиции общественной безопасности, в настоящее время финансируемых из средств бюджетов субъектов РФ и бюджетов органов местного самоуправления и осуществляющих охрану общественного порядка на территориях муниципальных образований.
В этом случае органы местного самоуправления получили бы в свое полное распоряжение реальные силы и средства воздействия на состояние общественного порядка, адекватные возложенному на данные органы ответственности. Одновременно необходимо решить целый ряд вопросов правового, организационно-материального, финансового характера. Целесообразно возложить на муниципальную милицию те задачи, которые законодательство передает от милиции общественной безопасности другим структурам, как «несвойственные», учитывая при этом, что реализация задач на уровне милицейского звена имеет территориальные ограничения.
Реализация этого подхода потребует законодательного определения статуса сотрудников муниципальных органов охраны общественного порядка, круга их полномочий и т.п. Одновременно потребуется внести соответствующие изменения в действующее нормативные акты, в частности, в федеральный закон «О милиции» и в «Положение о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации», предусмотрев в них больший контроль за деятельностью служб и подразделений милиции общественной безопасности со стороны органов местного самоуправления, а также рабочие схемы финансирования.
2. Создание на самоуправляемых территориях «муниципальной мили ции» подобно подразделениям, уже функционирующим в некоторых регионах (Москва, Волгоград, Калининград и др.).
При реализации данного варианта следует иметь ввиду ряд следующих обстоятельств. Во-первых, создание таких подразделений на территориях собственно муниципальных образований (поселения, муниципальные районы и городские округа) как единственных органов охраны общественного порядка мало реально с точки зрения возможностей местных бюджетов. Во-вторых, подобная «муниципализация» имеющейся государственной милиции будет, по существу, означать не что иное, как формальную реализацию первого варианта. В-третьих, совместное функционирование на одной территории «муниципальной» и государственной милиции сопряжено, как показывает имеющийся опыт, с ухудшением работы как тех, так и других.
3. Охрана общественного порядка на территориях муниципальных обра зований силами существующих (или дополнительно созданных за счет средств местных бюджетов) подразделений государственной МОЕ на основе догово ров между органами местного самоуправления и руководством горрайоргана внутренних дел либо руководством УВД соответствующего субъекта Россий ской Федерации.
