Содержание к диссертации
Введение. 3
Глава 1. Теоретические основы среднесрочного финансового
планирования 9
Среднесрочный финансовый план и управление развитием территории. 9
Модель бюджетного федерализма и ее влияние на структуру показателей и функции среднесрочного финансового плана субъекта Федерации. 26
Зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования 43
Глава 2. Моделирование структуры и процесса разработки среднесрочного
финансового плана на уровне субъекта Федерации 58
Экономические и организационные предпосылки разработки среднесрочного финансового плана 58
Моделирование структуры среднесрочного финансового плана. 73
Методы и алгоритмы расчета показателей среднесрочного финансового плана 79
Информационное и организационное обеспечение процесса разработки
среднесрочного финансового плана 99
Глава 3. Совершенствование перспективного финансового планирования
(на материалах Ленинградской области). ПО
Условия перспективного финансового планирования в Ленинградской области ПО
Анализ и оценка методологии и организации перспективного финансового планирования в Ленинградской области в 2001-2002 гт 117
Рекомендации по совершенствованию перспективного финансового
планирования в Ленинградской области. 132
Заключение. 136
Библиографический список использованной литературы 146
Приложения 160
Введение к работе
Создание и поддержание социальной, политической и экономической стабильности — одна из целей внутренней политики российского государства. Но если в середине 90-х годов она в большей степени понималась как финансовая стабилизация, то в настоящее время речь идет об устойчивости всей социально-политической системы и об устойчивом экономическом росте. Достижение социально-экономической и политической стабильности означает возможность для всех экономических субъектов — предприятий, финансовых организаций, государственных органов, домашних хозяйств — планировать свою деятельность вперед на достаточно продолжительный период времени.
В современных условиях, когда все более остро встают проблемы контроля расходования средств государственного бюджета, выбора разумной' финансовой политики и сокращения доли государственного сектора в экономике, правительства многих развитых стран, а также регионов и крупных городов существенно реформировали бюджетный процесс. Одной из составляющих таких реформ во многих странах стало внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс, т.к. планирование бюджетных расходов в современных условиях является связующим звеном между политическими, управленческими и экономическими процессами. Введение среднесрочного финансового плана заставляет более четко формулировать приоритетные задачи реализуемой политики и заботиться о том, чтобы эти задачи не противоречили друг другу. Основное назначение плана— показать стратегию бюджетного финансирования расходов в среднесрочной перспективе.
Показатели среднесрочного финансового плана могут использоваться исполнительными органами власти в процессе управления развитием территории:.
для выявления негативных тенденций в развитии,
для обеспечения стабильности и преемственности при формировании расходной части бюджета, непрерывности финансирования инвестиционных программ и принятия обоснованных решений относительно необходимых займов,
для комплексного прогнозирования финансовых последствий внедряемых реформ и программ,
для выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе тех или иных мер в области финансовой политики.
Разработка такого плана способствует повышению прозрачности бюджетного процесса, его обоснованности и эффективности с точки зрения реализации долгосрочных целей. Законодательные (представительные) органы власти получают сведения о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы территории, о последствиях реализации принятых законов. Инвесторы на основе показателей среднесрочного финансового плана смогут лучше оценить экономический потенциал и инвестиционный климат данной территории. Общественность получает представление о социально-экономическом развитии территории, в том числе о финансовом обеспечении со стороны государственных органов власти уровня жизни населения.
Российское законодательство предусматривает разработку
среднесрочного финансового плана (перспективного финансового плана), многие субъекты Российской Федерации самостоятельно пытаются разрабатывать перспективные финансовые планы для своих территорий. Однако недостаточное научно-методическое обеспечение не позволяет в полной мере использовать возможности данного инструмента.
Несмотря на то, что тема среднесрочного финансового планирования для России не новая и проблемы среднесрочного планирования в рыночных условиях рассматриваются в ряде работ российских авторов (см., например, работы Гранберга А., Зубаревич Н., Ильиной Р., Климанова В., Лаврова А., Николаева М., Махотаевой М., Черныша Е. А., Ширяева В.), они недостаточно
5 полно и глубоко исследованы. Большинство отечественных публикаций ограничивается рассмотрением проблем финансового планирования на уровне муниципальных образований, причем акцент делается на выборе стратегии развития муниципальных образований, а методологические вопросы среднесрочного финансового планирования как инструмента реализации стратегии развития не рассматриваются (см., например, работы Ковалевского А.Р., Рохчина В.Е.). Зарубежный опыт разработки среднесрочных финансовых планов в отечественных публикациях освещен слабо (см., например, работы Демина С.В;, Лексина В.Н., Подпориной И.В:, Швецова А.Н.). В зарубежной литературе эта проблема рассматривается более подробно (см., например, таких авторов как Кэйвено Дж., Килш Дж., МартинесХ.), однако основное внимание исследователей сосредоточено на описании моделей среднесрочного финансового планирования, используемых в отдельных странах, а анализ теоретических основ среднесрочного финансового планирования, обобщение существующих моделей в них отсутствует.
Понятно, что многолетний российский опыт планирования не позволяет говорить о том, что это новый, неисследованный вид деятельности. Однако сейчас речь. идет о планировании в условиях децентрализации системы управления и рыночной экономики, т.е. о планировании в условиях большей неопределенности как в доходах, так и в расходах.
Особенности России как страны с переходной экономикой не позволяют непосредственно использовать модели среднесрочного планирования развитых стран. Поэтому основной целью данного исследования является разработка методологического подхода к построению модели среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации и обоснование места перспективного финансового плана в бюджетном процессе на основе изучения российского законодательства, критического анализа и обобщения зарубежного опыта и практики среднесрочного финансового планирования в России.
В рамках исследования были поставлены следующие задачи: Г. Проанализировать этапы бюджетного процесса, определить место и функции среднесрочного финансового плана, выявить политико-экономические и организационно-технические проблемы интеграции среднесрочного финансового плана в бюджетный процесс на уровне субъекта Федерации.
Изучить и обобщить международный опыт среднесрочного финансового планирования, провести типологию подходов к построению моделей среднесрочного финансового плана в зависимости от функций, которые он выполняет, от информационного обеспечения, от особенностей бюджетной системы и механизма межбюджетных отношений.
Предложить методологический подход к разработке моделей среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации, учитывающий различия условий планирования: стабильность налогового законодательства и механизма межбюджетных отношений, наличие и качество информационной базы для прогнозирования показателей среднесрочного плана, налоговый потенциал территории, уровень проработки стратегии развития территории.
4. В рамках разработанного подхода предложить вариант спецификации
параметров модели среднесрочного финансового планирования, отражающий
действующий механизм межбюджетных отношений, концепцию социально-
экономического развития региона, ограничения, диктуемые действующим
бюджетным и налоговым законодательством.
5. На основе разработанного методологического подхода провести
критический анализ практического опыта разработки среднесрочного
финансового плана в Ленинградской области, мониторинг реализации
перспективного финансового плана и его влияния на эффективность
бюджетного процесса в Ленинградской области, разработать рекомендации по
совершенствованию существующей модели перспективного финансового плана
для Ленинградской области.
7 Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. Проведен комплексный анализ плановых документов,
разрабатываемых на уровне субъекта Федерации, используемых при разработке
регионального бюджета. Определено место среднесрочного финансового плана
в системе плановых документов и его роль в совершенствовании бюджетного
процесса (параграф 1.1).
2. Проведена классификация моделей бюджетного федерализма.
Показано влияние модели бюджетного федерализма на структуру показателей и
функции среднесрочного финансового плана (параграф 1.2). Выявлены
особенности модели бюджетного федерализма в Российской Федерации и
обоснованы факторы, влияющие на содержание, структуру показателей
среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации
(параграф 2.1).
3. Обобщен зарубежный опыт среднесрочного финансового
планирования, на основе чего выделены три основные функции среднесрочного
финансового плана, два подхода к разработке плана, методологические основы
планирования доходной и расходной частей плана (параграф 1.3).
4. Предложена концептуальная основа разработки среднесрочного
финансового плана на уровне субъекта Федерации (глава 2), включающая?
обоснование:
- факторов, влияющих на структуру и содержание показателей
среднесрочного финансового плана на уровне субъекта Федерации;
перечня показателей среднесрочного финансового плана;
набора моделей расчета показателей среднесрочного финансового плана;
информационного обеспечения процесса среднесрочного финансового планирования;
- модели организации процесса разработки, мониторинга и
корректировки среднесрочного финансового плана.
Практическая значимость исследования состоит в возможности непосредственного использования результатов исследования для организации и методического обеспечения среднесрочного финансового планирования на уровне субъекта Федерации, а также для анализа имеющегося практического опыта среднесрочного финансового планирования и разработки рекомендаций по его совершенствованию. Последнее подтверждено проведенным в главе 3 анализом опыта Ленинградской области по составлению перспективного финансового плана и разработанными рекомендациями по его совершенствованию. Результаты работы могут быть использованы в научных исследованиях и учебных курсах по государственным и муниципальным финансам.
Исследование состоит из трех глав. В первой главе определяется место и роль среднесрочного финансового планирования в бюджетном процессе, а также место среднесрочного финансового плана в системе плановых документов, разрабатываемых на уровне субъекта Федерации. Выделены основные факторы, влияющие на функции финансового плана, структуру и содержание показателей плана. Проанализирован и обобщен зарубежный опыт среднесрочного финансового планирования.
Во второй главе предлагается методологический подход к разработке среднесрочного финансового плана. Он включает обоснование предпосылок разработки среднесрочного финансового плана, общую структуру плана, набор моделей и методов расчета показателей плана, требования к информационному обеспечению и организации процесса разработки среднесрочного финансового плана.
В третьей главе предложенный методологический подход используется для анализа и оценки опыта Ленинградской области по разработке перспективного финансового плана на 2002-2004 и 2003-2005 годы. Проведен мониторинг перспективного финансового плана Ленинградской области, разработаны рекомендации по совершенствованию существующей практики разработки перспективного финансового плана.
