Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исторические предпосылки формирования российской пенсионной системы 16
1.1 Пенсионная система в период Российской империи 16
1.2 Советская пенсионная системы 37
1.3 Пенсионная система в постперестроечный период 66
Глава 2. Современная модель российской пенсионной системы 84
2.1 Социально-экономическая сущность пенсии 84
2.2 Цели и задачи политики государства в области пенсионного обеспечения в период с начала 1990-х годов по настоящее время 112
2.3 Зарубежный опыт и его отражение в российской пенсионной системе.. 127
2.4 Мониторинг текущего состояния российской пенсионной системы 149
Глава 3. Модернизация системы трудовых пенсий 168
3.1 Анализ предлагаемых моделей модернизации трудовых пенсий 168
3.2 Совершенствование страховых механизмов пенсионной системы 188
3.3 Обязательное корпоративное пенсионное страхование 216
Глава 4. Совершенствование системы государственного пенсионного обеспечения 230
4.1 Пенсионное обеспечение военнослужащих 231
4.2 Пенсионное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих 253
4.3 Социальные пенсии 269
Глава 5. Негосударственное пенсионное обеспечение: направления развития 280
5.1 Совершенствование деятельности негосударственных пенсионных фондов 280
5.2 Страховые компании как субъекты пенсионного обеспечения 296
5.3 Банковские институты в системе негосударственного пенсионного обеспечения 320
Заключение 339
Литература 351
Приложения
- Советская пенсионная системы
- Цели и задачи политики государства в области пенсионного обеспечения в период с начала 1990-х годов по настоящее время
- Совершенствование страховых механизмов пенсионной системы
- Пенсионное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих
Введение к работе
Актуальность исследования определяется насущными потребностями современных преобразований российской пенсионной системы. Начиная с 1990-х годов, идет процесс постоянного реформирования отечественного пенсионного обеспечения. Новый виток такого реформирования разворачивается в настоящее время. Вместе с тем трудно утверждать, что в обществе и во властных структурах сложился консенсус относительно целей, задач и архитектуры современной российской пенсионной системы.
Между тем, все более отчетливо проступают ее проблемы, а именно: низкий уровень трудовых пенсий, которые несмотря на проведенную валоризацию пенсионных прав, постоянную индексацию, так и не достигли 40% коэффициента замещения пенсией утраченного заработка и на сегодняшний день в среднем составляют 1,7 прожиточного минимума пенсионера.
Сформированная система обязательного пенсионного страхования (ОПС) оказалась несбалансированной по поступающим страховым взносам и пенсионным выплатам, что требует постоянного увеличения дотаций из бюджетных средств. Дисбаланс этой системы создают: не подтвержденный актуарными расчетами страховой тариф взносов в ОПС; наличие большого числа получателей досрочных пенсий, выплачиваемых опять же из данной системы; величина страховых взносов самозанятых, не соответствующая в дальнейшем их пенсионным выплатам; уклонение от уплаты страховых взносов путем выплаты «серых зарплат».
Однако нуждается в реформировании и система государственного пенсионного обеспечения, которая так и не сформировала единых принципов такого обеспечения для разных категорий государственных служащих. Необходимо совершенствование и системы социальных пенсий, в частности, пересмотр их размеров, механизма индексации.
Наибольшую дискуссию в настоящее время вызывает вопрос о реформировании накопительной части трудовой пенсии, в связи с чем предлагаются
разные варианты его решения: от полной ликвидации этой части трудовой пенсии и перевода накопленных средств в распределительную систему до целесообразности ее сохранения в прежнем виде.
Немало проблем и в развитии негосударственного пенсионного обеспечения. Так, в случае масштабных изменений накопительной части трудовой пенсии многие негосударственные пенсионные фонды (НПФ), которые сейчас делают ставку в своем развитии на систему ОПС, могут прекратить существование. Нуждается в кардинальном переосмыслении и развитие добровольных корпоративных пенсионных программ, которые к настоящему времени во многом исчерпали свой ресурс, о чем говорит динамика количества их участников. Все это требует решительных изменений в налогообложении системы негосударственного пенсионного обеспечения, создания действенных стимулов для ее развития, расширения числа субъектов в лице страховых компаний и банков.
Перечисленные выше проблемы обусловливают актуальность и значимость выбранной темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемы тенденций развития пенсионной системы в России ученые начали изучать еще в конце XIX - начале ХХ веков (труды Н.А.Вигдорчика, В.Я.Канеля, В.П.Литвинова-Фалинского, Б.Ф.Малешевского, А.М.Нолькена, И.И.Чистякова, В.Г.Яроцкого и др.). В советское время существенный вклад в разработку вопросов пенсионного обеспечения внесли В.С.Андреев, Л.В.Аникеева, Е.И.Астрахан, Л.Я.Гинцбург, П.Д.Каминская, Р.Р.Кац, М.С.Ланцев, З.Р.Теттенборн, Я.М.Фогель, И.Ф.Энгель и др. В настоящее время написано немало работ, посвященных историческим аспектам развития российской пенсионной системы. Таковы труды Е.А.Барановой, И.В.Большаковой, Д.А.Квасова, А.А.Новикова, Т.В.Муравлевой, Ю.В.Применко, Е.В.Сапилова, О.В.Синявской и др.
В ряде исследований акцентируется внимание на теоретико-методологических проблемах пенсионной системы, что составляет основу
изучения исследуемой темы (работы Д.Т.Александрова, С.А.Афанаьева, С.Бернса, Ю.В.Воронина, К.Н.Гусова, Е.Ш.Гонтмахера, Г.П.Дегтярева, М.Э.Дмитриева, Е.В.Егорова, М.Л.Захарова, П.Л.Каминского, А.В.Куртина, Д.В.Лепетикова, Л.Котликоффа, Ю.З.Люблина, Е.Е.Мачульской, А.В.Михайлова, В.И.Мудракова, В.Г.Павлюченко, В.Г.Попова, А.А.Разумова, В.Д.Роика, А.К.Соловьева, Э.Г.Тучковой, Р.Т.Юлдашева, Л.П.Якушева, Г.А.Яременко).
В некоторых работах анализируется современное состояние отдельных частей российской пенсионной системы. Так, проблемы негосударственного пенсионного обеспечения исследовались в трудах М.М.Аранжереева, С.М.Варакина, И.Ю.Горюнова, И.В.Кирьянова, П.А.Орлова-Карбы, И.Ю.Орловой, В.В.Семенова, Е.М.Четыркина и др.
Вопросы пенсионного обеспечения государственных служащих поднимались в исследованиях Е.А.Барановой, Ю.В.Быковской, И.А.Кинашенко, А.Ю.Кирьянова, В.М.Корякина, Ю.М.Лермонтова, С.П.Матвеева,
А.С.Назарова, Е.Н.Старцевой, С.В.Фоминой и др.
Таким образом, проведенный анализ показал, что накоплен значительный
теоретический материал, раскрывающий исторические и сущностные аспекты российской пенсионной системы. Однако современный этап пенсионного реформирования требует нового осмысления состояния данной системы с учетом изменившихся реалий и задач, которые в настоящее время стоят перед ней. Уровень теоретической разработки пенсионных проблем существенно отстает от практических задач, связанных с дальнейшим развитием пенсионного обеспечения. Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в разработке системного видения тенденций развития современного российского пенсионного обеспечения с учетом как сформировавшихся за последние годы запросов со стороны общества и государства, так и сложившихся социально-экономических условий, для обосно-
вания комплекса мер по совершенствованию и дальнейшему развитию данного вида социального обеспечения.
Достижение поставленной цели определило постановку и решение следующих задач:
выявить базисные черты пенсионного обеспечения в конкретные исторические периоды развития российского общества, выделить и исследовать основные этапы эволюции пенсионной системы, обосновать целесообразность использования исторического опыта в современном реформировании отечественной системы пенсионного обеспечения;
конкретизировать социально-экономическую сущность пенсии применительно к разным ее видам, аргументировать некорректность трактовки трудовой пенсии как компенсации утраченного заработка и раскрыть ее суть как отложенной формы заработной платы;
определить тенденции в изменении целей и задач политики Российского государства в области пенсионного обеспечения в постперестроечный период, опираясь на сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта;
провести мониторинг текущего состояния российской пенсионной системы с целью получения ее объективной оценки;
предложить систему мер по реформированию досрочных пенсий, исходя из разных категорий их получателей;
проанализировать предлагаемые модели реформирования системы обязательного пенсионного страхования и сформулировать рекомендации по совершенствованию страховых механизмов этой системы;
разработать предложения по развитию обязательного корпоративного пенсионного страхования;
обосновать направления совершенствования пенсионного обеспечения военнослужащих;
представить рекомендации по улучшению системы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих;
аргументировать направления совершенствования социальных пенсий, исходя из их социально-экономической сущности;
выделить тенденции развития системы негосударственного пенсионного обеспечения, обосновать необходимость включения в эту систему страховых компаний и банковских институтов.
Объектом исследования является российская пенсионная система, рассмотренная как с точки зрения исторических реалий, так и современного состояния в целях разработки стратегических направлений ее совершенствования.
Предметом исследования выступает совокупность социально-экономических отношений, возникающих в пенсионной системе с учетом разнородности социально-экономической сущности составляющих ее частей.
Теоретической, методологической и эмпирической базой исследования выступили фундаментальные теории и концепции, раскрывающие теоретико-методологические основы пенсионного обеспечения, разработанные отечественными и зарубежными учеными.
В процессе написания работы использовались международные нормативные правовые акты и документы, представленные Международной организацией труда (МОТ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международной ассоциацией социального обеспечения (ISSA), Международной организацией пенсионного надзора (IOPS), Международной ассоциацией пенсионных и социальных фондов (МАПСФ).
Кроме того, в диссертационном исследовании был учтен опыт пенсионного обеспечения зарубежных стран (в частности, стран, входящих в ОЭСР).
В качестве методологической основы исследования при изучении эволюции российской пенсионной системы были использованы диалектический метод, принцип единства исторического и логического. При анализе разных частей российской пенсионной системы применялся структурно-функциональный метод. Изучение зарубежного опыта потребовало использования метода аналогий, а также сравнительного метода. При разработке
направлений совершенствования системы трудовых пенсий использовались методы актуарной математики. В разделе работы, посвященном пенсионному обеспечению военнослужащих, применялся метод экономико-математического моделирования. На протяжении всей работы использовался экономико-статистический метод, отражающий статистическую основу изучения проблемы.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили официальные данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы по финансовым рынкам России (ФСФР), Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), Национальной ассоциации пенсионных фондов (НАПФ); материалы периодических изданий, сайтов, посвященных пенсионной реформе; собственные исследования автора в рамках изучаемой темы.
Научная новизна результатов исследования состоит в выявлении базисных тенденций развития современной российской пенсионной системы на основе ее исторического анализа и с учетом нынешней ситуации в целях разработки направлений ее дальнейшего реформирования.
Основные научные результаты диссертации, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны, состоят в следующем:
1. Обосновано, что в условиях реформирования современной российской пенсионной системы обращение к историческим этапам ее развития является необходимым, поскольку истоки целого ряда проблем этой системы находятся в ее прошлом. В связи с этим на основе анализа социально-экономических отношений в истории российского общества выделены основные периоды развития пенсионной системы, а именно: 1) период Российской империи; 2) Советский период; 3) постперестроечный (современный) период. С учетом
нового экономического содержания и специфики социальных отношений в рамках данных исторических периодов были выделены конкретные этапы.
2. Определено, что необходимо конкретизировать социально-
экономическую сущность пенсии применительно к разным ее видам, в связи
с чем представляется необоснованным трактовать трудовую пенсию с пози
ций компенсационного подхода, более подходящего для иных видов пенсий.
Пенсия в системе пенсионного страхования по своей социально-
экономической сути - это отложенная часть заработной платы самого работ
ника, которая представляет собой совокупность жизненных средств, необхо
димых для нормального жизнеобеспечения работника, а также членов его
семьи, после достижения им соответствующих условий, дающих ему право
на пенсию, а сами страховые взносы - есть ничто иное, как часть необходи
мого продукта, который в условиях социально-ориентированной рыночной
экономики предстает как элемент издержек на рабочую силу.
-
Установлено, что первоначально цель политики современного Российского государства в области пенсионного обеспечения была направлена на совмещение двух систем, известных в мировой практике как системы У.Бевериджа и О.Бисмарка. Если в рамках первой решаются вопросы гаран-тированности пенсии на уровне прожиточного минимума пенсионера, то в рамках второй - ставится задача добиться сохранения прежнего уровня жизни работника при его выходе на пенсию. Однако постепенно основной целью российской пенсионной системы стала борьба с бедностью пенсионеров. Вместе с тем в последние годы проблема реформирования пенсионной системы все чаще поднималась не столько из-за нищеты нынешних пенсионеров, сколько из-за увеличивающегося дефицита бюджета ПФР и необходимости расширения финансовых вливаний из федерального бюджета.
-
Представлены результаты мониторинга текущего состояния российской пенсионной системы (на 01.10.2012), которые сводятся к следующим: низкий уровень трудовых пенсий, все большая их уравнительность, постепенная потеря страхового характера пенсионной системы при начислении трудовых
пенсий и замена ее централизованно-распределительной, несбалансированность системы обязательного пенсионного страхования по доходам и обязательствам, финансирование около 25% пенсионных выплат из Фонда национального благосостояния, отсутствие долгосрочной финансовой устойчивости бюджета ПФР, необеспеченность приемлемого уровня пенсионных прав для средне- и высокодоходных категорий граждан, наличие большого количества получателей досрочных пенсий, отсутствие единых принципов построения и функционирования системы государственного пенсионного обеспечения для государственных служащих, недостаточная надежность негосударственных пенсионных фондов (НПФ), отсутствие источников и механизмов обеспечения сохранности пенсионных накоплений. Все эти негативные процессы в пенсионной системе разворачиваются на фоне роста демографической нагрузки на трудоспособное население и высокого уровня его смертности, невысоких в целом заработных плат для большинства занятого населения, значительного объема теневой занятости и скрытой заработной платы. 5. Разработаны рекомендации по реформированию досрочных пенсий на основе выделения разных категорий ее получателей: 1) многодетных матерей; матерей инвалидов с детства; инвалидов-слепых; инвалидов и участников Великой Отечественной войны (обосновано, что финансирование пенсий для этой категории льготников должно вестись из средств бюджетов; проблема досрочных пенсий для матерей может быть решена и путем включения в страховой стаж периодов ухода за детьми до достижения ими возраста 18 лет); 2) работников с особыми условиями труда (представлен механизм создания профессиональных пенсионных систем, финансирование которых должно осуществляться за счет дополнительного тарифа для работодателей, дотаций государства, а также взносов самих работников); 3) работников в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним (установлено, что источниками выплат таких досрочных пенсий должны стать дополнительные страховые взносы, уплачиваемые работодателями, а также обязательная дотация из федерального бюджета, целесообразно создание террито-
риальных пенсионных систем, куда будут поступать данные финансовые средства). Проведение реформирования досрочных пенсий требует оценки профессионального риска на конкретных предприятиях, а именно: аттестации рабочих мест на предмет выявления факторов профессионального риска; проведения медицинских осмотров работников; оценки досрочной утраты трудоспособности.
-
Предложена система мер по реформированию системы обязательного пенсионного страхования (ОПС), касающаяся: 1) изменения целевых ориентиров размера средней трудовой пенсии по старости, в качестве одного из основных предложен уровень восстановительного потребительского бюджета (2,5-3 прожиточных минимума пенсионера); 2) исключения фиксированного базового размера трудовой пенсии из состава ее страховой части и определения федерального бюджета в качестве его источника финансирования; 3) пересмотра в целях повышения сбалансированности пенсионной системы на основе актуарных расчетов тарифа страховых взносов для работодателей и с учетом выплат ими страховых взносов в обязательные профессиональные пенсионные системы; 4) введения обязательного корпоративного пенсионного страхования (обязательных профессиональных пенсионных систем), которое вместе с системой ОПС должно обеспечить коэффициент замещения пенсией утраченного заработка на уровне не ниже 55-60%; 5) перехода в системе ОПС к модели страховой пенсии, которая должна рассчитываться исходя из размера пенсионного капитала, накопленного на индивидуальном лицевом счете пенсионера, и при этом не может быть меньше законодательно установленного размера восстановительного потребительского бюджета; 6) избавления системы ОПС от нестраховых платежей; 7) проведения реформирования досрочных пенсий и прекращения их финансирования из системы ОПС.
-
Аргументированы предложения по развитию корпоративного пенсионного страхования, под которым понимаются пенсионные системы, учреждаемые работодателями как по отраслевому принципу (континентальные ев-
ропейские страны), так и по принципу отдельных компаний (англоамериканский подход). Обосновано, что целями таких систем являются: 1) формирование уровня трудовых пенсий по старости, обеспечивающих коэффициент замещения утраченного заработка на уровне 15% и выше для лиц, с уровнем заработной платы выше среднего, и 2) реформирование института досрочных пенсий. Финансовой основой корпоративного пенсионного страхования выступают страховые взносы, уплачиваемые работниками и работодателями (а в ряде случаев и дотации государства, например, для корпоративных страховых систем бюджетных организаций). В качестве предложений по развитию таких систем представлены: установление их обязательного характера; создание рамочной законодательной базы для формирования их организационных, правовых и финансовых основ; установление контроля со стороны государства; создание системы налоговых льгот и иных мер стимулирования.
-
Определены направления совершенствования пенсионного обеспечения военнослужащих, а именно: проведение унификации военного пенсионного законодательства; пересмотр порядка перерасчета военных пенсий за выслугу лет для лиц, достигших 60-летнего возраста, в связи с введением понижающего коэффициента; изменение расчетной базы для исчисления военных пенсий путем включения в нее надбавок и выплат, представляющих собой компенсацию вреда за тяготы и лишения военной службы; формирование механизмов вовлечения действующих военнослужащих в корпоративные пенсионные системы, формируемые с участием Министерства обороны Российской Федерации, а также иных государственных структур, в которых законом предусмотрена военная служба; включение компенсационных надбавок, которые выплачиваются инвалидам военной службы, а также нетрудоспособным членам семьи военнослужащего (при получении пенсии по случаю потери кормильца), в соответствующую военную пенсию (по инвалидности или по случаю потери кормильца).
-
Разработана система мер по совершенствованию пенсионного обеспе-
чения государственных гражданских служащих, которая включает в себя: установление унифицированного порядка и условий пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу; урегулирование пенсионного обеспечения отдельных категорий государственных гражданских служащих (в частности, судей, прокурорских работников и пр.); создание правового механизма, обеспечивающего преобразование пенсионных прав отдельных категорий служащих, приобретенных ими за период деятельности, в который они не подлежат обязательному пенсионному страхованию, в расчетный пенсионный капитал.
-
Обосновано, что минимальный размер социальной пенсии должен сравняться с прожиточным минимумом пенсионера, при этом минимальный размер трудовой пенсии должен быть выше, чем минимальный размер социальной пенсии. Предлагается вывести фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии из состава последней, сделав его самостоятельным видом социальной пенсии, финансируемым из федерального бюджета.
-
Выявлены основные черты современной российской системы негосударственного пенсионного обеспечения (НПО): ограниченное число финансовых институтов, выступающих в качестве субъектов этой системы и, как следствие, отсутствие конкуренции в этой сфере; низкий уровень доверия населения системе НПО, ограниченное число участников этой системы; невысокая доходность от размещения пенсионных средств; замедление темпов роста добровольных корпоративных пенсионных программ; отсутствие гарантий сохранности пенсионных средств. В связи с этим определены главные направления совершенствования системы НПО: расширение числа участников этой системы за счет включения в нее страховых компаний и банковских организаций; создание системы гарантий сохранности средств пенсионных накоплений, в том числе, путем формирования специализированного гарантийного фонда; расширение перечня финансовых инструментов для реализации долгосрочных стратегий инвестирования пенсионных накоплений в российскую экономику; создание системы риск-менеджмента в НПФ; реформи-
рование государственного регулирования деятельности НПФ путем создания системы риск-ориентированного надзора, перехода от ограничительной политики в вопросах инвестирования фондов к политике, построенной на правиле «разумного инвестора».
Теоретическая значимость работы состоит в том, что в ней представлены результаты анализа современного состояния российской пенсионной системы, выделены ее узловые проблемы, выявлены негативные и позитивные тенденции, разработана авторская концепция проведения пенсионной реформы в России, что дополняет объем знаний в рассматриваемой области и может быть востребовано как научными работниками, так и представителями государственной власти.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее идеи и конкретные рекомендации могут быть учтены при разработке окончательного варианта пенсионной реформы, готовящейся в нашей стране в настоящее время.
Материалы диссертационного исследования нашли практическое применение в Пенсионном фонде России, в частности, в рамках института повышения квалификации его сотрудников по проблематике «Совершенствование деятельности клиентских служб в условиях реформирования пенсионной системы (с применением дистанционных образовательных технологий)».
Выводы и рекомендации диссертации использовались автором в процессе участия в профессиональной переподготовке работников Фонда социального страхования в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации по специальности: «Менеджер социальной сферы» в( соответствии с государственным контрактом с ФСС от 10.04.2012 №104).
Результаты диссертационного исследования излагались в процессе преподавания курсов: «Социальное страхование», «Пенсионное обеспечение» «Проблемы пенсионной реформы»в ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет»,Н егосударственном образовательном частном учреждении ВПО «Московский новый юридический институт»,Ф ГО-БУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федера-
ции».
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Диссертация соответствует паспорту научной специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика труда), п. 5.12 (проблемы социального обеспечения, социального страхования и социальной защиты населения, типы и формы обеспечения; пенсионная система и перспективы ее развития).
Апробация и реализация результатов исследования. Основные идеи и выводы диссертационной работы нашли отражение в докладах автора на научно-практических конференциях, в том числе на: Международном «Круглом столе»: «Технические, гуманитарные науки о человеке в процессе интернационализации» Р(оссийский научный центр хирургии имени акад. Б.В.Петровского РАМН, г. Москва, 27 сентября 2010 г.), Международной научно-практической конференции: «Проблемы глобализации образования в свете интеграции науки о человеке» А( ГУ, г. Сухум, 30 апреля 2011 г.), на IХ, Х, ХI, ХП Международных социальных конгрессах, ежегодно проводимых в Российской государственном социальном университете, на заседаниях «круглых столов», организуемых в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликованы 6 монографий, 57 научных статей, общим объемом 107 п.л., в том числе 32 статьи в научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура и объем диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы из 482 наименований и 12 приложений. Работа изложена на 350 страницах основного текста и содержит 53 таблицы и 7 рисунков.
Советская пенсионная системы
Становление национальной пенсионной системы, в отличие от стран Западной Европы, началось «сверху» посредством введения государственного пенсионного обеспечения для военных и гражданских государственных служащих.
С формальной точки зрения формирование системы государственного пенсионного обеспечения России берет свое начало в допетровское время. Государство распространяло, в основном, натуральные формы такого обеспечения на военнослужащих и чиновничество. Наиболее распространенной формой выступало «поместное» обеспечение, выражавшееся в представлении наделов служилым людям.
Особое внимание уделялось раненым и увечным офицерам, а также их семьям. При Петре I был издан Именной указ «Об осмотре в Военном Приказе престарелых, раненых и увечных офицеров и нижних чинов; о назначении одних для учения рекрут, а других в богодельни, и о пересмотре нищих в богодельнях ежемесячно» .
Широкое распространение в России получила так называемая система «кормлений», позволявшая высшему чиновничеству накопить денежные средства для безбедной старости. В частности, Табель о рангах Петра I от 24 января 1722 г. регламентировал процедуру назначения и прохождения государственной службы, льготы и привилегии чиновникам. Определение на должность военных, статских или придворных чинов позволяло получать содержание (в виде жалования, квартирных, столовых денег). Размеры жалования напрямую определяли будущую пенсию. Назначение пенсии было преимуществом государственной службы.
В дальнейшем появились разрозненные нормативные правовые акты, определявшие порядок пенсионного обеспечения отдельных категорий военных и царских служащих. Например, пенсионное обеспечение морских чинов регламентировалось Морским уставом , в котором содержались положения об обеспечении «увечных в бою и состарившихся на службе», а также вдов и сирот лиц, «убитых или умерших на службе». Что касается вольнонаемных работников, то нормы Морского устава о пенсионном обеспечении были распространены в 1738 г. на семьи мастеровых Сестрорецкого завода и служащих Морской академии (бывшей Академии математических и нави- гацких наук).
В эпоху правления императрицы Елизаветы Петровны появилось Положение для чинов сухопутных войск, которым устанавливалось их право на пенсию. Императрица Екатерина II распространила право на пенсию по выслуге лет на «заслуженных солдат» и гражданских служащих . Из казны для пенсионного обеспечения выделялся специальный пенсионный фонд.
Перед императором Александром I встали проблемы унификации пенсионного законодательства, устранения многочисленных в нем противоречий . С этой целью в 1820 году был создан Особый комитет из министров финансов, юстиции, внутренних дел, военного и морского ведомств с целью разработки общего пенсионного устава.
Результатом кодификации стало принятие при Николае I в 1827 году Общего пенсионного устава , что не отменило ведомственного нормотворчества. Так, помимо названного Устава в 1857 г. действовали около 40 ведомственных актов.
Приятия Устава знаменует окончание первого этапа развития российской пенсионной системы - этапа начала формирования государственнораспределительного пенсионного обеспечения для государственных служащих. Начинался следующий этап - нормативно-правового оформления государственной системы пенсионного обеспечения (до конца 1850-х годов).
Устав предусматривал передачу всех пенсионных капиталов в Государственное казначейство. Источником формирования единого пенсионного капитала были: вычеты за повышение чинов; отчисления с окладов жалования чиновников «по гражданской части» свыше 500 рублей в год по 2 копейки с рубля, ниже 500 - по 1 копейке; отчисления с пенсий в таком же размере, как и с жалования (отчисления не производились с пенсий вдов и сирот); вычеты со всех окладов под названием «столовых денег» по 1 копейке с рубля. Если же этих сумм было недостаточно, то они дополнялись из общих сумм Государственного Казначейства.
Все служащие были разделены на 9 разрядов, каждому из которых был установлен пенсионный оклад, причем размеры пенсии для первых двух разрядов устанавливались по «высочайшему усмотрению». Для остальных - размер пенсии зависел от стажа государственной службы. Пенсии также дифференцировались в зависимости от принадлежности к военному, статскому (гражданскому) и придворному чиновничеству.
Однако суммы назначаемых пенсий были весьма небольшими, так как исчислялись только с жалования и премиальных (при расчете пенсии не учитывались ни столовые, ни квартирные деньги, которые доплачивались к основному жалованию). Тем не менее, расходы казны на выплату пенсий постоянно увеличивались.
Повышение размеров государственных расходов на пенсии вынудило царское правительство в 1853 году внести существенные изменения в Общий пенсионный устав . Законодатели определили, что при выходе на пенсию при выслуге в 25 лет размер пенсии составлял 50% от оклада, а при наличии 35-летнего стажа - в размере 100% оклада. Одновременно отменялась выплата пенсий работающим пенсионерам из профессорско- преподавательского состава высших учебных заведений и Академии наук. Для статских чиновников размер пенсии определялся по последней должности при условии пребывания на этой должности свыше пяти лет.
Право на пенсию приобреталось военными и гражданскими чинами беспорочной выслугой установленных сроков. В случае недобросовестной службы чиновник терял право на пенсию. Военные и гражданские чины, бывшие когда-либо под судом за совершение противозаконных действий, лишались права на пенсию.
По Общему пенсионному уставу, выходящие в отставку по причине инвалидности получали пенсию: при наличии выслуги от 10 до 20 лет одну треть оклада, от 20 до 30 лет - две трети оклада, а прослужившие свыше 30 лет - полный оклад. Военные и гражданские чины, имеющие тяжкие заболевания, не дающие им возможности не только продолжать службу, но и осуществлять за собой уход, и прослужившие от 5 до 10 лет получали одну треть от оклада, от 10 до 20 лет - две трети оклада и двадцать лет - полный оклад.
Для служивших в военных тюрьмах, состоявших на военных и гражданских должностях в дисциплинарных частях, пять лет службы засчитывались за семь.
Недостаточность бюджетных казенных средств для пенсионирования военнослужащих, выступавших социальной опорой власти, вынуждала вводить страховые (накопительные) элементы в пенсионную систему. Поэтому, начиная с конца 1850-х годов и до Октябрьской революции, формируется многообразие социально-экономических основ пенсионного обеспечения.
Положение об эмеритальных кассах Морского ведомства было принято в 1858 г., Военного ведомства - в 1859 г. , инженеров путей сообщения - в 1860 г. Наконец, в 1883 г. принимаются Главные основания для учреждения земских эмеритальных касс. Впоследствии подобные кассы были учреждены и в других ведомствах .
Цели и задачи политики государства в области пенсионного обеспечения в период с начала 1990-х годов по настоящее время
Что касается стажа для получения трудовой пенсии, то он варьирует от 5 лет (Германия, Россия) до 44 (для мужчин) и 39 (для женщин) - в Великобритании (40 лет - во Франции и для женщин, и для мужчин). Подняв трудовой стаж до 35-40 лет, Россия окажется в числе стран с высоким уровнем трудового стажа для получения пенсии. В среднем по выборке развитых стаж он оставляет 21 год (для мужчин и женщин) и 18 лет (для мужчин и женщин) - для формирующихся рынков.
Уже сегодня для многих пенсионных систем характерен дефицит по текущим пенсионным платежам, а в условиях обострения мирового финансового кризиса не исключен вариант их несостоятельности (банкротства). При этом если речь идет о распределительной системе, то основные и все более возрастающие расходы, связанные с ее функционированием, несет государство. Распределительная пенсионная система попадает в абсолютную зависимость от статики и динамики государственного бюджета, становится склонной с бюрократизации и «проеданию» ее аппаратом и без того сокращающихся текущих пенсионных выплат.
Если суммировать выше перечисленные факторы, то их действие становится крайне негативным для развития государства и общества в целом, что, в свою очередь, обусловило необходимость реформирования существующих пенсионных систем. Есть несколько теоретических подходов выработки путей подобных преобразований, де-факто прямо и опосредованно наличест- -вующих=в концепциях пенсионных реформ, проводимых в разных странах: - трансформация структурных и функциональных параметров распределительной системы (увеличение официально установленного пенсионного возраста, продолжительности необходимого для назначения пенсии трудового и /или/ страхового стажа; совершенствование механизма индексации пенсий с учетом инфляции /роста потребительских цен/, а не средней зарплаты по стране; уменьшение коэффициента замещения пенсией утраченного работником заработка и пр.); - системные реформы (переход к иной системе пенсионного обеспечения, связанной, к примеру, с введением накопительного элемента, при этом накопительная часть может присутствовать внутри или вне распределительной схемы); - акцентирование внимания на изменении макроэкономических показателей (в частности, поощрение более высокого уровня занятости или иммиграции для изменения численности рабочей силы и пр.).
Как справедливо утверждают некоторые исследователи, ни теория, ни мировая практика не создали идеальной пенсионной системы или модели. Речь может идти только о выборе такого пути реформирования пенсионной системы, который наиболее оптимально соответствует экономическому развитию и условиям конкретной страны . Если на первых этапах многие государства пошли по пути параметрической коррекции своих пенсионных систем (США, Германия, Япония и пр.), то в 1980-е и, особенно, 1990-е годы происходит процесс коренной перестройки пенсионного обеспечения. Общее направление этих реформ - переход от государственных распределительных схем, основанных на массовом коллективном страховании и принципе солидарности поколений, к системам фондируемым (накопительным), построенным на принципах личной ответственности гражданина за свое пенсионное обеспечение и капитализации тех средств, которые он вносит на свой индивидуальный пенсионный счет. В накопительных системах работающее поколение платит взносы, которые не финансируют текущие выплаты пенсионерам, а поступают в специальные фонды, из которых посредством специализированных институтов трансформируются в инвестиции, и, вернувшись назад в указанные фонды с определенным доходом, поступают исключительно на пенсионное обеспечение тех, кто уплачивал страховые взносы.
История развития накопительной модели пенсионной системы начинается еще с периода становления индустриальных обществ, когда данный институт выступал в роли основного механизма самозащиты работников в случае прекращения ими трудовой деятельности. В современном мире данная модель получила свое второе рождение.
Анализируя накопительную модель пенсионной системы, с самого начала становится очевидно, что ее функционирование может заключать в себе многочисленные риски (участники системы несут полную ответственность за все ее провалы, государство при этом ограничивает свою роль лишь гарантией минимального размера пенсии и пр.). Введение этой модели предполагает и определенные социальные, а также экономические условия. С учетом этого неудивительно то, что лишь немногие государства в пенсионном обеспечении своих граждан перешли к чисто накопительной системе, полностью отказавшись от распределительной .
Как распределительная, так и накопительная системы имеют свои негативные стороны. Поэтому большинство стран выбирает переход на смешанный вариант пенсионной системы, создание многоуровневой структуры, состоящей из трех опор: обязательная государственная система с внутри- и межпоколенческим перераспределением; обязательная/квазиобязательная накопительная система, в которой пенсия зависит от средств, накопленных на индивидуальных счетах пенсионеров, и инвестиционных доходов; добровольное частное пенсионное страхование.
По-подсчетам специалистов, в мире насчитывается 268 вариантов пенсионных систем , представляющих самые различные комбинации накопительных и распределительных моделей. Расчет в данном случае понятен: многоуровневая система позволяет страховать от многих рисков с помощью диверсификации типов управления, источников финансирования и инвестиционных стратегий.
Финансовые основы пенсионной системы, как правило, составляют: государственный бюджет, а также бюджеты иных публично-правовых образований (например, применительно к федерации, это - федеральный бюджет, бюджеты ее субъектов, муниципальные бюджеты); средства, уплаченные как страховые взносы (работодателем, а также работником), личные средства (сбережения) граждан.
Одновременно в экономически развитых странах наблюдаются практически одни и те же проблемы: увеличение доли лиц пенсионного возраста в общей численности населения страны, увеличивающаяся в связи с этим нагрузка на работающее население, и, как следствие, необходимость пересмотра пенсионного возраста (возраста выхода на пенсию), рост страховых тарифов, более низкие государственные (финансируемые через страховую часть PAYG ) пенсионные пособия и др.
В течение последних десятилетий в результате разнообразных реформ структура системы пенсионного обеспечения стала более диверсифицированной с усилением роли накопительной системы и снижением значимости страховой части.
Анализ финансовых основ национальных пенсионных систем стран - членов ОЭСР позволяет сделать вывод о том, что суть таких систем - перераспределение ответственности между государством, бизнес-сообществом и застрахованными лицами (наемными работниками и иными гражданами), связанной с несением бремени финансирования пенсионных выплат. Модель - социального- государства, сложившаяся в названных странах, предполагает, что такое государство должно отвечать за социальные риски, при наступлении обстоятельств «неотвратимой силы» (форс-мажорных), когда граждане оказываются в зоне бедности, становятся инвалидами детства, приобретают иные формы инвалидности, длительное время остаются без работы, имеют низкий доход (особенно в семьях с детьми) на уровне прожиточного МИНИ
Совершенствование страховых механизмов пенсионной системы
Рассмотрим и иные предлагаемые варианты модернизации пенсионной системы. Так, свой вариант реформирования пенсионной системы был предложен Российским союзом.промышленников и предпринимателей (РСПП) . В частности, были выделены четыре ключевых направления в развитии пенсионной системы России: 1) модернизация распределительной составляющей пенсионной системы с учетом потребностей различных возрастных групп пенсионеров; 2) тесная увязка развития пенсионной системы и системы медико-социальной помощи пенсионерам «старших» возрастов (в рамках обязательного медицинского страхования или социального страхования); 3) справедливая реформа досрочного (льготного) пенсионного обеспечения; 4) повышение эффективности и надежности обязательного накопительного компонента пенсионной системы. При этом РСПП выступает за сохранение обязательного характера пенсионных накоплений, а также за создание системы гарантий сохранности средств пенсионных накоплений, в том числе путем формирования специализированного гарантийного фонда.
Одна из основных идей РСПП - развитие накопительного элемента пенсионной системы. Что касается решения проблем распределительной системы, то оно состоит не столько в поиске дополнительных источников финансирования, сколько в повышении эффективности расходования средств. К числу конкретных мер, предлагаемых РСПП, относятся: поэтапное увеличение предельного заработка для начисления страховых взносов со 160 до 230% средней заработной платы в стране при одновременном сохранении суммарного тарифа пенсионного взноса - 22%. Эти меры предлагаются в совокупности с использованием на частичное покрытие дефицита пенсионной системы доходов от приватизации, и ресурсных доходов через-Фонд национального благосостояния; перевод досрочных пенсий на накопительные принципы финансирования без роста совокупной страховой нагрузки на фонд оплаты труда по сравнению с существующей.
В программе РСПП можно найти и некоторые противоречия: с одной стороны, в РСПП не поддерживают предложение об увеличении или отмене порога страхуемого заработка. Как полагают в РСПП, с точки зрения страховых систем эта мера ведет к пропорциональному увеличению пенсионных прав и иных обязательств государства по социальному страхованию, и, соответственно, не способствует финансовой сбалансированности доходов и расходов страховых фондов. Одновременно в программе РСПП высказывается идея об увеличении предельного заработка для начисления страховых взносов, о чем говорилось ранее.
Большое внимание в РСПП уделяют развитию системы дополнительного пенсионного обеспечения, в частности разработке системы стимулирования корпоративных и индивидуальных пенсионных планов (программ). При этом предполагается участие самих работников в формировании своих пенсионных прав и взносов; создание обособленных пенсионных систем для индивидуальных предпринимателей, самозанятых и частнопрактикующих лиц, наемных работников малого бизнеса и бюджетного сектора, государственных служащих, отдельных категорий занятых (спортсмены, актеры, адвокаты и др.). РСПП поддерживает предложения Стратегии Министерства труда и социальной защиты России в сфере тарифной политики в части установления единых тарифов страховых взносов для всех категорий страхователей, хотя темп роста облагаемой базы для начисления страховых взносов для самозанятых, предложенный в Стратегии, представляется необоснованно высоким.
В заявлениях РСПП подчеркивается, что пенсионная система Российской Федерации в нынешнем виде - уникальная по своему содержанию, построенная на сочетании распределительных и накопительных механизмов в обязательном пенсионном страховании (в отличие от многих других стран,_где это - организовано на альтернативной основе). Такая смешанная система имеет возможности более эффективно реагировать на финансовые или демографические вызовы.
Что касается льготных пенсий, то в РСПП считают преждевременными предложения, предусматривающие повышение нагрузки на бизнес, а именно: установление дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда, без увязки с фактическими условиями труда на основе аттестации рабочих мест. Кроме того, предлагается поэтапное перераспределение тарифа страхового взноса на пенсионное страхование между работодателем и работником.
Среди мер, направленных на повышение финансовой обеспеченности пенсионной системы, в РСПП предлагают: 1) изменение графика пополнения Резервного фонда, предполагающего выход на величину Фонда 7% ВВП к 2020 году, а не к 2017 году; 2) уменьшение неприоритетных бюджетных расходов; 3) получение дополнительных источников финансирования, в том числе путем активизации процессов приватизации, повышения эффективности управления государственными активами через их передачу в управление Российскому финансовому агентству, увеличения дивидендов по акциям хозяйственных обществ, находящихся в собственности государства; 4) формирование неналоговых источников финансовой достаточности государственного пенсионного страхования, включая доходы от приватизации и передачу активов, прямо или косвенно принадлежащих государству, в управление ПФР с перспективой их последующей продажи. Оценивая позицию РСПП по вопросам пенсионной реформы, следует заметить, что: 1. Многие идеи, высказанные в РСПП, заслуживают поддержки. Но тре буются серьезные расчеты, раскрывающие эффективность накопительной составляющей пенсионной системы, рост пенсионных обязательств и пр. Ряд идей, сформулированных в РСПП, скорее,.выглядят как.лозунги. __ _ _ , _.. 2. Не прояснен и вопрос по поводу верхней границы взимания страховых взносов: следует ли ее сохранить (тогда, каким образом будет строиться дифференциация будущих пенсий) или устранить (но это приведет к росту пенсионных обязательств). 3. Нет конкретных предложений и по развитию финансовых рынков, без которых накопительная составляющая пенсионной системы не сможет эффективно функционировать.
Далее проанализируем позицию О.Г.Дмитриевой, члена Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам. В одном из своих докладов переход от распределительной системы к накопительной она назвала ошибкой российской пенсионной системы . Этот переход, как отмечает О.Г.Дмитриева, чрезвычайно невыгоден с финансовой точки зрения, так как порождает эффект двойного бремени, когда из пенсионных взносов нужно платить пенсии нынешним пенсионерам и из них же копить на пенсии будущим поколениям. По ее мнению, будущим поколениям такая система мало что приносит, поскольку доходность пенсионных накоплений существенно ниже уровня инфляции. Доходность составляет 6,6%, при средней инфляции (за весь период накоплений) - 11%. Причем, существенной разницы, по мнению О.Г.Дмитриевой, в доходности государственного и частных пенсионных фондов тоже нет, она составляет доли процента.
Пенсионное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих
В настоящее время одним из ведущих субъектов системы негосударственного пенсионного обеспечения (НПО) являются негосударственные пенсионные фонды (НПФ) - особые некоммерческие организации пенсионного обеспечения. Долгосрочные накопительные программы страхования жизни - пенсионные программы - предлагают страховые организации. Сегодня обсуждается вопрос о привлечении кредитных организаций и, в частности, банков в качестве полноправных участников пенсионной системы. Кроме того, речь ведется и о создании комбинированных пенсионных продуктов, которые будут формироваться при активном участии НПФ, страховых организаций и банков. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть текущее положение дел в системе НПО через призму ее субъектов/участников.
Отличительной чертой, неоспоримым преимуществом НПФ в отличие от коммерческих банков, страховых компаний, паевых инвестиционных фондов, иных участников фондового рынка является то, что негосударственные пенсионные фонды - организации некоммерческие, следовательно, большая доля доходов, полученных ими от размещения средств пенсионных резервов, инвестирования пенсионных накоплений (через УК), иных видов деятельности (не противоречащих их правовому статусу, установленному законодательством) идет исключительно на увеличение средств на пенсионных счетах участников/застрахованных лиц фонда для выплаты им соответствующих пенсий (либо в системе НПО, либо в системе ОПС). Однако в последнее время необходимость сохранения данного статуса активно обсуждается . В ча стности, высказываются мнения относительно целесообразности его изменения на статус коммерческой организации.
Действительно, существующий статус НПФ создает ряд проблем, препятствующих дальнейшему развитию отрасли. Среди них можно назвать: нечеткое закрепление прав учредителей; трудности при реорганизации (слияниях и поглощениях); отсутствие у инвесторов стимулов для вложения средств в имущество для осуществления уставной деятельности (ИОУД) и др. В этой связи можно утверждать, что изменение правового статуса НПФ будет способствовать решению перечисленных проблем.
Вместе с тем при установлении статуса НПФ как коммерческой организации также возникают трудности, которые касаются не только необходимости разработки и внедрения практически новой правовой базы, но и возникновения конфликта интересов владельцев фонда (чья основная цель в данном случае - получение прибыли), с одной стороны, и участников, вкладчиков и застрахованных лиц (чья цель - сохранение и прирост пенсионных средств для увеличения будущей пенсии), - с другой. Таким образом, при изменении правового статуса НПФ на коммерческий потенциально заложено противоречие между целями коммерческой организации и социальной ориентированностью деятельности фондов.
В настоящее время в Правительстве Российской Федерации обсуждается вопрос об изменении правового статуса НПФ на статус хозяйственных обществ , что, по сути, равноценно изменению статуса НПФ на статус коммерческой организации, поскольку по ныне действующему законодательству хозяйственные общества существуют только в этом статусе. Причем прямое преобразование НПФ как некоммерческой организации в хозяйственное общество невозможно. Для этого необходимо фонды ликвидировать и создавать новые в виде хозяйственных обществ. Это означает, что нельзя будет перевести уже сформированные накопления во вновь зарегистрированные организации. Новые организации надо будет регистрировать, оформлять ли цензии и заново формировать капитал. Непонятно, что будет и с уже сформированными накоплениями, которые сейчас находятся в НПФ.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О негосударственных пенсионных фондах» , ликвидация фонда подразумевает, что средства пенсионных накоплений застрахованных лиц в трехмесячный срок передаются в Пенсионный фонд России (ПФР), то есть ПФР становится правопреемником фонда в части исполнения обязательств перед застрахованными лицами.
Учитывая огромную социальную значимость НПФ, их возрастающую роль в системе обязательного пенсионного страхования представляется необходимым сохранить существующий статус НПФ как некоммерческой организации, так как он в наибольшей степени соответствует целям и задачам негосударственного пенсионного фонда. Решить же перечисленные выше проблемы, возникающие при существующем статусе НПФ как некоммерческой организации, можно при видоизменении организационно-правовой формы НПФ (например, выделив такие фонды в качестве самостоятельной формы некоммерческих организаций), в рамках которой будут решаться проблемы переуступки прав учредителей НПФ на возмездной основе, предоставления налоговых льгот на вклад учредителя в НПФ, устанавливаться механизмы объединения и выделения НПФ.
Однако в настоящее время даже при существующем статусе НПФ как некоммерческой организации доверие населения к этому институту еще невелико. Так, проведенный Всероссийский опрос населения исследовательской группой «Человек и деньги» фонда «Общественное мнение» в январе- феврале 2011 года, показал, что 15% россиян не уверены в надежности негосударственных пенсионных фондов и только 10% готовы вкладывать свои средства в фонды для формирования будущей пенсии. Причем аналогичный опрос, проведенный в 2008 году, выявил тогда только 7% респондентов, которые не были уверены в надежности фондов . Полагаем, что изменение статуса НПФ на коммерческий увеличит степень недоверия россиян к этому социально-финансовому институту.
Анализируя деятельность НПФ, важно исходить из тех направлений, которые были для них законодательно установлены. Согласно ст.2 Федерального закона Российской Федерации «О негосударственных пенсионных фондах», НПФ - особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительными видами деятельности которой являются: деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда в соответствии с договорами негосударственного пенсионного обеспечения; деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию; деятельность в качестве страховщика по профессиональному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсионных систем.
В данном разделе исследования речь идет о роли НПФ в системе негосударственного пенсионного обеспечения, которая включает: аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда. Уже из перечисленного можно сделать вывод, что НПФ - это социально-ориентированный институт, функционирующий в системе пенсионного обеспечения. При этом важно отметить, что в отличие от иных финансовых институтов НПФ принимают на себя долгосрочные обязательства (в среднем более 15 лет) социальнострахового характера. Но поскольку фонды имеют право самостоятельно размещать пенсионные резервы, а через УК участвовать в инвестировании пенсионных накоплений, постольку их государственный регулятор относит и к коллективным инвесторам.
