Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы структурных преобразований экономики и управленческая роль государственного аудита 16
1.1. Генезис аудита в системе управления структурными преобразованиями экономики 16
1.2. Сущность государственного аудита в стратегическом управлении структурными преобразованиями 26
1.3. Институциональная основа государственного аудита в функциональном развитии планирования экономики ТЭК 37
1.4. Методологический подход к оценке эффективности управления структурной модернизацией экономики 48
Выводы по главе 1 54
Глава 2. Тенденции развития системы управленческих функций государственного аудита 58
2.1. Опыт государственного аудита в контексте управленческих функций развития экономики 58
2.2. Динамика темпов экономического роста и стратегическая направленность аудиторской деятельности 92
2.3. Анализ оценки качества управленческой деятельности на федеральном и региональном уровне 117
Выводы по главе 2 133
Глава 3. Структурные изменения системы государственного аудита в аспекте стратегического управления экономикой 136
3.1. Особенности организации управленческих функций государственного контроля и его организационная структура 136
3.2, Целевые подходы к развитию национальной экономики и конституирующая роль государственного аудита 178
3.3, Роль государственного аудита в бюджетном обеспечении структурных экономических преобразований 214
Выводы по главе 3 229
Глава 4. Информационные технологии в системе контроля бюджетных процессов на региональном уровне 233
4.1. Экономико-математический подход к моделированию управленческих функций государственного аудита 233
4.2. Механизм информационно-аналитических систем бюджетных процессов регионального уровня 261
4.3. Функциональность информационно-аналитических систем контроля развития экономики территориального комплекса 277
Выводы по главе 4 296
Глава 5. Оптимизационный подход к развитию управленческих функций государственного аудита в структурной модернизации экономики 298
5.1. Проектный принцип построения системы государственного аудита в условиях структурной модернизации экономики 298
5.2. Оптимизация информационно-аналитических функций аудиторских принципов управления структурными преобразованиями экономики 320
Выводы по главе 5 340
Заключение 343
- Сущность государственного аудита в стратегическом управлении структурными преобразованиями
- Динамика темпов экономического роста и стратегическая направленность аудиторской деятельности
- Целевые подходы к развитию национальной экономики и конституирующая роль государственного аудита
- Механизм информационно-аналитических систем бюджетных процессов регионального уровня
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Особенность современного периода структурных преобразований экономики состоит в том, что на первый план выдвигается проблема поиска эффективных форм управления потенциалом страны, всеми элементами хозяйственной иерархии, включая систему государственного контроля федерального и регионального уровней.
Система государственного аудита раскрывает потенциальные возможности структурных преобразований экономики с точки зрения принятия эффективных управленческих воздействий, обеспечивающих рациональное потребление инвестиционных ресурсов с учётом технико-технологического и организационно-экономического уровня развития.
Эффективность такого подхода состоит в развитии сложных экономических процессов, обусловленных структурной модернизацией и изменениями в экономической парадигме бюджетных отношений. В большинстве случаев эти области являются мало исследованными, прежде всего, с точки зрения воспроизводственного процесса на региональном и муниципальном уровнях. Именно бюджетные отношения и бюджетная политика при правильном управленческом подходе вполне могут обеспечить экономическую целесообразность инвестиционных принципов управления, задействованных в аудиторском механизме контрольной функции государства.
Актуальность темы исследования определяется необходимостью нахождения на основе фундаментальных научных исследований эффективных стратегических решений по управлению бюджетными и экономическими процессами, путём проведения государственного аудита территориальных экономических комплексов, для достижения конечных результатов в социально-экономическом развитии ТЭК и в обеспечении надлежащего качества жизни граждан с точки зрения народнохозяйственной эффективности, как основы структурной модернизации экономики.
Эффективность государственного аудита в системе стратегического управления бюджетным строительством становится исключительно актуальной проблемой, от неё зависит устойчивое развитие процессов во всех сферах экономики.
Актуальность темы обусловлена еще и тем, что в современный период необходимо решать задачу повышения роли государства в структурных преобразованиях на основе программно-целевого принципа управления и нахождения новых методов финансового контроля с координирующей функцией стратегического планирования по критерию социально-экономической эффективности в использовании бюджетных средств на множестве уровней территориальных экономических комплексов.
Таким образом, необходимость развития управленческой функции государственного аудита и разработка эффективного механизма её реализации обусловили актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Основой исследования в значительной степени стали труды зарубежных и отечественных ученых, рассматривавших методологию оценки эффективности расходов в общественном секторе. Среди них А. Аткинсон, В. Ойкен, Дж. М. Кейнс, М. Фридман, Дж. Бьюкенен, Дж. Стиглиц, Э.Хансен, Ф.Хайек, К. Эрроу, У. Шарп, Э.Тоффлер, Л.И. Якобсон и др. Именно эти авторы уделили наибольшее внимание проблемам социально-экономического роста, поиску оптимальных механизмов финансирования и бюджетирования, оценке эффективности государственных расходов.
Механизмы и принципы бюджетирования, ориентированного на результат, рассмотрены в работах М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, В.П. Горегляда, Дж. Милль, С.В. Степашина, М.А. Клишина, А.С. Бараховского, Д.А. Ремихановой, А. И. Вострокнутова, А.М. Лаврова, С.Н. Рябухина, С.О. Шохина и др.
Вопросы повышения эффективности государственного финансово-экономического контроля, проблемы внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счётных органов Российской Федерации рассматривались такими авторами, как С.А. Агапцов, А.Г. Андреев, В.В. Бурцев, Л.И. Воронина, Е.И. Иванова, Е.Е. Румянцева, Н.М. Сабитова, А.Н. Саунин, С.В. Степашин, Н.С. Столяров и др. Ими обобщён и систематизирован мировой опыт контрольно-счётных органов по оценке эффективности государственных расходов.
Наиболее значимые вопросы теории и методологии государственного аудита эффективности с точки зрения управления, разработанные на основе обобщения опыта его проведения, отражены в инструктивных материалах, подготовленных в рамках ИНТОСАИ.
Вместе с тем в теоретических и методических положениях недостаточно проработаны вопросы, определяющие управленческую сущность государственного аудита, его место в системе стратегического планирования развития экономики, организации и управления территориальных комплексов, повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.
Актуальность проблемы и недостаточность её научной разработанности предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.
Цель исследования заключается в разработке оптимизационных подходов к развитию управленческих функций государственного аудита в условиях структурной модернизации бюджетных процессов территориального экономического комплекса (ТЭК).
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:
раскрывается экономическая сущность и содержание государственного аудита с точки зрения системы управления бюджетным процессом в быстро меняющейся среде рынка;
раскрываются основы государственного аудита как системы стратегического управления бюджетными процессами в условиях структурной модернизации экономики;
определяется взаимосвязь стратегического управления с государственным аудитом в регулировании бюджетных процессов и ее народнохозяйственной эффективностью;
выявляется динамика аудиторского контроля в современных условиях и даётся оценка эффективности принимаемых стратегических решений в управлении межбюджетными отношениями и развитием экономики;
обосновываются принципы стратегического управления и регулирования эффективности проведения государственного аудита территориальных экономических комплексов;
обосновывается системный подход к организации бюджетного процесса, и предлагаются методологические принципы построения эффективной контрольно-регулятивной системы управления экономикой;
разрабатываются управленческие принципы государственного аудита по построению эффективного развития экономики на всех уровнях ТЭК;
с системных позиций определяются критерии эффективных управленческих функций государственного аудита и их роль в стратегическом управлении экономикой.
Гипотеза исследования основывается на следующих положениях, проверяемых и доказываемых в ходе исследования:
процессы формирования и использования бюджетных средств, а также экономического развития территориальных комплексов – случайные нестационарные нелинейные процессы, описываемые на конечных интервалах времени вероятностными характеристиками случайных квазистационарных коррелированных процессов;
стратегическое управление экономикой и организацией территориальных экономических комплексов в современных условиях требует, во-первых, осуществления управленческих функций государственного аудита на всех этапах стратегического управления, а во-вторых, разработки новой концепции государственного аудита стратегического развития экономики;
технологию реализации управленческой функции государственного аудита стратегического развития экономики можно представить в виде последовательности действий, выполняемых субъектом аудита и обеспечивающих реализацию задаваемых целей, что позволяет рассматривать государственный аудит как управленческий инструмент в регулировании экономических процессов;
обобщённые результаты государственного аудита стратегического развития экономики обеспечивают новое качество принятия решений по управлению развитием экономики на каждом этапе государственной координации действий объектов народно-хозяйственных комплексов.
Объект исследования в данной работе – генезис стратегического управления экономикой и организацией народно-хозяйственных комплексов, оптимизация государственного аудита и форма регулирования бюджетных процессов регионального и иного территориального уровней.
Предметом исследования в данной работе является система управленческих функций государственного аудита в условиях структурной модернизации экономики регионального и иного территориального уровней с учётом стратегических ориентиров к устойчивому развитию.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК. В рамках специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» тема диссертационной работы соответствует специализации «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами промышленности» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности.
В рамках специальности 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика» тема диссертационной работы соответствует специализации «Контроль и аудит финансово-хозяйственной деятельности» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, рекомендации и разъяснения органов исполнительной власти, труды отечественных и зарубежных авторов, монографии, материалы научно-практических конференций, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования.
Решение поставленных задач осуществлено с использованием следующих методов: системного и формально-логического подходов, методов теоретического, статистического, информационно-коммуникационного и экономико-математического моделирования, а также графического анализа.
Эмпирической базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Росстата, Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации, а также фактические материалы, представленные в специализированных изданиях и средствах массовой информации.
Научная новизна заключается в формировании целостной концепции управленческих функций государственного аудита в условиях структурной модернизации и совершенствования контроля, что позволяет анализировать влияние бюджетного процесса на структурные изменения экономики регионального и иного территориального уровней.
К основным положениям, обладающим научной новизной и выносимым на защиту, относятся следующие положения диссертационного исследования.
По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»:
предложена сбалансированная система показателей оценки развития экономики, организации и управления народно-хозяйственными комплексами в разрезе регионального и иного территориального уровней с учётом причинно-следственной связи государственного аудита и деятельности исполнительных органов государственной власти по управлению социально-экономическим развитием комплексов: образование, здравоохранение, промышленная политика, наука;
разработана методика оценки качества управления социально-экономическим развитием, позволяющая определить сопоставимость динамики бюджетных расходов и показателей социально-экономического развития по направлениям: общегосударственные расходы, национальная оборона, национальная безопасность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, образование, культура, кинематография и СМИ, здравоохранение, социальная политика, межбюджетные трансферты, которая включает в себя теоретическое исследование моделируемого процесса, анализ сложившейся ситуации, построение модели исследуемого процесса;
систематизированы организационно-методологические подходы к организации управления и контроля в субъекте РФ, в частности обоснована и предложена структура контрольно-счётного органа, обеспечивающая возможность повышения эффективности аудиторской деятельности за счёт введения в структуру управления органом государственного аудита сбалансированной системы показателей качества его деятельности и вовлечения в процесс аудита внешних заинтересованных сторон на базе подходов проектного управления; обоснован и сформулирован подход к организации внешнего контроля на уровне муниципальных образований, заключающийся в организации совместных внешних проверок местных бюджетов на основании соглашений, которые вправе заключить между собой представительные органы местного самоуправления и контрольно-счётные органы субъектов России;
разработана информационно-аналитическая система, дающая возможность обеспечить своевременной, достаточной, достоверной и непротиворечивой информацией о бюджетных процессах; повысить эффективность процессов государственного и муниципального финансового управления; обеспечить своевременную подготовку и визуальное представление прогнозной, аналитической информации по вопросам управления территориальными социально-экономическими процессами региональных и иных территориальных уровней, имеющими двухуровневую иерархию, которая займет в структуре государственной информационно-аналитической системы контрольно-счётных органов третий и четвертый уровни;
созданы такие качественно новые информационные ресурсы, как «Блок поддержки принятия решений», «Блок анализа информации», «Блок прогнозирования», которые позволяют осуществлять комплексный экономический анализ, вводить дополнительные пороговые значения социально-экономических индикаторов; формировать иерархическую структуру интегрированных показателей и анализировать их в соответствии с применяемыми классификаторами, внедрять визуализацию мониторинга региона и прогнозировать изменения доходной части бюджета региона;
разработаны методологические принципы управления бюджетным процессом на региональном и иных территориальных уровнях с обоснованием эффективности принимаемых решений в разрезе региональных и муниципальных образований.
По специальности 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика»:
определена контрольно-управленческая функция государственного аудита на различных этапах стратегического планирования экономики, которая включает в себя:
на этапе оценки соответствия целей миссии: выявление расхождений целей и миссии, оценка соответствия целей ожиданиям населения;
на этапе проведения анализа выполнимости сформулированной миссии: анализ соответствия целей развития региона бюджетным (ресурсным) возможностям и рискам;
на этапе определения альтернатив и сценариев развития: оценку ожидаемой эффективности вариантов направлений развития в соответствии с предложенными критериями эффективности;
на этапе формулировки стратегии по уровням иерархии экономической системы: анализ стратегии с позиции соблюдения баланса интересов в бюджетах различных уровней и обеспечения расширенного воспроизводства общественных благ;
на этапе разработки стратегического плана: оценка соответствия стратегического плана миссии и целям развития экономики в условиях ожидаемого бюджетного (ресурсного) обеспечения;
на этапе внедрения стратегии: организация предварительного, текущего и последующего контроля результативности и эффективности процесса, координация деятельности контрольных органов;
на этапе мониторинга стратегии: оценка хода реализации стратегии, упреждающее выявление отклонений фактических от целевых показателей, участие в разработке корректирующих мероприятий;
разработан алгоритм управления экономикой и организацией территориальных комплексов, где государственный аудит рассматривается с точки зрения следующих принципов: расширение границ и непрерывность во времени на основе систематизации методов и механизмов контроля, включающих совокупность экономико-математических методов анализа и прогнозирования, методов проектного менеджмента, методов освоенного объема, позволяющих обеспечить возможности проектного управления;
обоснован комплекс принципов построения государственного аудита по формам и типам: разнообразие объектов аудита, ресурсное обеспечение аудиторской деятельности. Состояние комплекса определяется выделенными специфическими факторами территориального развития: экономическими (объём и структура финансовой помощи, уровень диверсификация экономики, уровень доходов бюджета, доля расходов бюджета, численность населения регионов), организационными (федерального, регионального или муниципального уровня значимость приоритетных направлений развития), технологическими (уровень развития информационной базы), организационными (стадия жизненного цикла территориального образования), что даёт возможность адаптировать систему управления структурными преобразованиями экономики к специфическим особенностям государственного аудита ТЭК;
доказаны методологические и организационные принципы повышения эффективности управления, в частности уточнена сущность проектных принципов управления с позиций их отличий от текущего финансового контроля и системы стратегического управления структурными преобразованиями экономики; разработано дерево целей внедрения проектного управления, иерархия целей в котором визуализирует взаимосвязь внутренней и внешней эффективности реализации государственного аудита как стратегической системы управления развитием.
Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической апробацией и внедрением результатов исследования.
Значение научных результатов для теории и практики. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость и определяют направления совершенствования методологического подхода к формированию и развитию механизма государственного аудита в системе стратегического управления структурными преобразованиями экономики, в том числе и территориальных комплексов. Основные положения и выводы исследования имеют практическую направленность и могут быть использованы федеральными и (или) региональными органами власти при оценке социально-экономического потенциала и формировании стратегии развития экономики, организации и управления территориальных комплексов.
Практическая значимость полученных в рамках научного исследования результатов заключается в возможности существенного повышения эффективности стратегического управления развитием экономики и организации территориальных комплексов в процессе государственного аудита при использовании разработанной методики. Основные научные и методологические положения доведены до уровня конкретных предложений и рекомендаций по разработке организационных структур и сбалансированной системы показателей качества государственного аудита, территориальной информационно-аналитической системы КСО. Универсальность разработанных научных подходов позволяет применять их в различных экономических системах с учетом их специфики.
Разработанная методология осуществления государственного аудита в рамках стратегического планирования расширяет возможности повышения результативности в системе управления социально-экономическим развитием экономики. Предложенные в диссертационном исследовании подходы осуществления и проведения государственного аудита рекомендуются для использования в деятельности контрольно-счётных органов Российской Федерации и могут применяться в учебном процессе высших учебных заведений России при изучении дисциплин «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент», «Государственное регулирование экономики», «Контроль и ревизия» и «Аудит».
Основные положения диссертации приняты к внедрению Ассоциацией контрольно-счётных органов Российской Федерации (АКСОР), НИИ Системного анализа Счётной палаты России, органами государственной власти Владимирской области, контрольно-счётными органами ряда субъектов Российской Федерации, что подтверждено соответствующими документами. Отдельные положения настоящей работы были рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.
Результаты исследования докладывались на научных конференциях и семинарах.
Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.
Работа содержит 349 страниц, 19 таблиц, 63 рисунка. Отдельно имеются приложения на 119 листах, включающих 24 таблицы, 62 рисунка и 1 график.
Список использованной литературы включает 369 наименований трудов отечественных и зарубежных авторов.
Круг поставленных задач, а также логика исследования определили следующую структуру диссертационной работы:
Сущность государственного аудита в стратегическом управлении структурными преобразованиями
Существующие исследования общесистемных концепций в области стратегического планирования территориального развития строятся на различных предпосылках и отличаются разнообразием используемых средств и методов.25 Множественность возможных подходов в теории управления социально-экономическими системами требует отбора ключевых методологических предпосылок для исследования государственного аудита как элемента социально-экономической системы. Необходимость подобного исследования обусловлена тем, что государственный аудит выполняет важные социально-экономические и политические функции и является фактором, побуждающим создание и развитие особых элементов институциональной инфраструктуры, формирование самостоятельной функции государственного регулирования,
Для оценки роли органов государственного аудита необходимо определить понятие, сущность и тенденции стратегического планирования территориального развития, проанализировать его этапы, что даст возможность повысить результативность государственного аудита.
Понятия стратегического управления и планирования широко вошли в зарубежную практику в 1960-е гг. При этом теоретические аспекты стратегических направлений корректировались при разработке стратегий территориального развития. В этой связи в литературе выделено несколько этапов стратегического территориального развития: индустриализация (1950-е - 1980-е гг.); конкуренция по затратам и консолидация промышленности (1980-е — 1990 гг.) и повышение территориальной конкурентоспособности путём использования инноваций, предпринимательства и человеческого фактора (с начала 1990-х гг. по настоящее время). В первые два этапа критические факторы успеха находились в значительной степени во внешней территориальной среде и основное внимание при проведении государственного аудита уделялось оценке эффективности исполнения бюджетных прогнозов, направленных на повышение результативности макроэкономического регулирования.
В настоящее время успешное развитие ТЭК в большей степени зависит от использования внутренних специфических факторов для создания ценностей на глобальных рынках, что вызывает невозможность существования единой универсальной стратегии для всех ТЭК, так как каждая территория имеет различный потенциал, уникальные способности к осуществлению инновационной деятельности. Поэтому акценты органов государственного аудита направлены не только на правильность и целесообразность формирования и использования публичных ресурсов, но и на конечные результаты управления публичными ресурсами, на уровень расширения общественного воспроизводства, на качество проработки стратегий социально-экономического развития ТЭК, их перспективность и результативность.28 Несмотря на то, что в различные периоды развития экономики существовали различные стратегии развития ТЭК, цель их заключалась в экономическом и социальном процветании населения на определенной территории. При наличии неизменной цели пути её достижения и факторы внешней среды существенно изменились.
Наиболее полная классификация школ стратегического управления представлена Г. Минцбергом, Б. Альстрендом, Дж. Лэмпелом , согласно которой стратегия может являться планом (будущий результат, ориентир, направление развития на базе прогноза), принципом поведения (реально осуществляемая модель поведения), позицией (реальное расположение на конкретных рынках), перспективой (желательное будущее), приёмом (особый маневр в конкурентной борьбе).
Что касается стратегий территориального развития, то в данном вопросе также не существует единого мнения. Стратегия рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания30, как договор общественного согласия, инструмент организованного, прозрачного диалога властей, бизнеса, и территориального сообщества , как процесс формирования картины будущего .
Подх оды к разработке стратегических планов территориального социально-экономического развития дифференцируются по различным странам в зависимости от того, ориентированы они на внутреннюю или на внешнюю среду. Общая стратегия развития определяется высшим руководством страны и реализуется на уровнях министерств или « департаментов.
Стратегические подходы широко используются в зарубежной практике и являются важнейшими инструментами государственного регулирования экономической, политической и социальной сферами. Для отечественной науки и практики методы стратегического управления территориального развития также не являются новыми. Формой стратегического управления в советский период являлись пятилетние программы с перспективой на 10 лет. Основная высшая цель экономического и социального развития СССР, как и в настоящее время, имела по своей сути социальную ориентацию. Однако с точки зрения современных подходов стратегического управления, формулировка цели советского периода в большей степени отражала миссию органов власти: «неуклонный подъем материального и культурного уровня жизни народа, создание всестороннего развития личности на основе дальнейшего повышения эффективности всего общественного производства, увеличения производительности труда, роста социальной и трудовой активности советских людей»33.
Динамика темпов экономического роста и стратегическая направленность аудиторской деятельности
Государственный аудит необходим на всех этапах цикла стратегического планирования: от стратегического анализа и планирования до корректировки стратегических планов и программ, структурными преобразованиями экономики. Не вмешиваясь в политику и воздерживаясь от политических оценок, государственный аудит способен дать диагностическую оценку состояния экономики территории.
Представление государственного аудита стратегического развития территории как процесса обусловлено существованием изменений ситуации в каждый отдельный период времени, что в свою очередь предполагает необходимость анализа отклонений, и, следовательно, возможность их коррекции во временном континууме на основании изменений, вызванных как реализацией данной стратегии, так и объективно изменившимися условиями внешней среды,
Проведение государственного аудита эффективности региональных стратегических программ развития ТЭК даёт возможность на предварительном этапе оценить обоснованность перспективности определённых разработчиками стратегии точек роста. При текущем аудите -оценить ход реализации стратегических планов развития ТЭК, выявить отклонения от целевых показателей, определить их приемлемость, предложить возможные структурные преобразования, иные корректирующие мероприятия для достижения целевых ориентиров, что обеспечит действенную возможность реализации стратегических планов развития ТЭК. Особенно это важно в настоящее время, когда уровень дифференциации регионов существенно различается, что вызвано не только стартовыми условиями развития, но и политикой органов государственной власти в области стратегического развития ТЭК.
ТЭК в современной экономике стал субъектом экономического развития, выполняющим новую роль в экономической системе страны. Субъектность ТЭК определяется необходимостью осуществления социальной функции государства и необходимостью повышения конкурентоспособности, обеспечивающего привлечение в территории инноваций, инвестиций, рабочей силы и других ресурсов. Растущая открытость экономики и объективно существующая глобальная конкуренция определяют необходимость создания ТЭК условий для формирования конкурентоспособности территориальных производителей путем развития по инновационной траектории"".
Большинство специалистов включают в цели территориального развития"1: увеличение количества и повышение качества факторов экономического роста; развитие территориальных детерминант (спрос, отраслевые кластеры, стратегии развития); повышение конкурентных преимуществ ТЭК на основе обоснованной специализации, развития зон, коридоров роста; снижение транспортных и других издержек; выравнивание уровней развития как внутри территориальных образований, так и по отношению к другим территориям; обеспечение территориального продвижения инноваций; развитие социально-правовых институтов территории. Экономическое развитие любой страны с этой точки зрения все в большей степени определяется уровнем развития территорий. Общеизвестно, что подавляющее большинство субъектов РФ являются дотационными. «Фактически в стране успешно развиваются 4-5 регионов, остальные находятся ниже среднероссийского уровня. В этой ситуации-лишь с большей долей условности можно говорить о едином социальном пространстве нашей страны, что нарушает конституционные права российских граждан и подрывает идею социальности нашего государства, закрепленную в статье 7 Конституции РФ. Для решения названных проблем не следует надеяться на «невидимую руку» рынка, она способна лишь усугубить эту дифференциацию. Нам необходима «видимая рука» государства для выравнивания стартовых условий, создания новых рабочих мест, активной политики развития инфраструктуры» . Следует отметить, что во времена плановой экономики роль государственного управления была определяющей во всех структурных преобразованиях экономики, как на общенациональном уровне, так и на региональном. Поэтому формирование структуры экономики определялось директивными формами, в основе которых лежали решения съездов КПСС, а между ними - решения партийных органов. Пренебрежение объективными законами общественного развития, отсутствие системы государственного внешнего финансового контроля и аудита способствовали раз в итию негативных тенденций в экономике страны Анализ данных, приведённых в табл. 1 приложения 1, характеризует экономику СССР23 с приоритетами промышленного производства, доля которого на всём анализируемом интервале времени в два раза превышала долю остальных отраслей экономики вместе взятых (рис. 1 приложения 1), В то же время темпы роста валового общественного продукта (ВОП) в СССР имели устойчивую тенденцию к их снижению (рис. 2 приложения 1). На рисунке 2 приложения 1 изображены также линейный (у— 0,1869 х+0,5916) и полиномиальный (у=-0,004 х2 0,1707 х+0,5781) тренды темпов роста (падения) ВОП СССР, которые показывают их некоторое расхождение со временем. При этом полиномиальный тренд показывает большую скорость снижения темпов роста ВОП нежели линейный, то есть функциональную неопределённость аппроксимирующей кривой, проявляющуюся в результате случайного внешнего воздействия на систему государственного управления экономикой СССР. Разбалансированность экономики страны обуславливала и снижение прибыли в экономике регионов (табл. 2 приложения I)25 и деформацию её структуры.
Целевые подходы к развитию национальной экономики и конституирующая роль государственного аудита
Экономический рост нашей страны в последние годы позволил создать такой ресурсный задел, который при должном использовании позволит успешно решать (в том числе и в условиях кризиса) сложную оптимизационную задачу: обеспечить выполнение всех социальных обязательств государства и одновременно - сохранить стимулы для перехода экономики к инновационной модели развития. Ключевым условием здесь является резкое повышение эффективности и результативности работы органов государственной власти на всех уровнях.
В связи с этим одной из главных задач контрольно-счётных органов становится осуществление активного содействия высшим органам власти страны в реализации программных методов социально-экономического развития регионов, как части проводимой единой государственной политики, направленной на осуществления глубоких социальных изменений, которые должны значительно повысить качество жизни граждан в нашей стране.
При этом особо важно, чтобы принципиальные изменения осуществлялись в рамках стратегий развития и приводили к заранее известному результату, опираясь на использование всех возможных ресурсов.
Механизмы стратегического планирования на современном этапе развития реализуются посредством разрабатываемых на уровне субъекта РФ долгосрочных концепций (стратегий, планов) развития территорий, прогнозов социально-экономических процессов, направлений бюджетной и налоговой политики на среднесрочную перспективу. Правовую основу для перехода на бюджетное планирование, ориентированное на результат создали, в первую очередь, внесенные в Бюджетный кодекс РФ кардинальные изменения, сориентировав и превратив бюджет в эффективный инструмент решения стратегических программ социально-экономического развития региона и страны в целом.
В современных рыночных условиях для органов государственной власти важно иметь четкую программу, определяющую поведение субъектов управления на основе мониторинга и анализа тенденций развития. Определение стратегии социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу и принятие ряда программно- нормативных документов, устанавливающих долгосрочные ориентиры в развитии реального сектора экономики, требует внесения изменений в приоритеты и механизмы развития всей инфраструктуры.
Основные положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р, предполагают переход экономики страны от экспортно-сырьевого и инновационному типу развития. В связи с этим возникает потребность формирования новых подходов к управлению функционированием и развитием региональных хозяйственных систем и, прежде всего, выработки эффективной инновационной политики, обеспечивающей поступательное и комплексное развитие региона. Следует искать и использовать различные способы и средства управляющего воздействия, позволяющие в той или иной степени влиять н а ход инновационных процессов, увеличение продолжительности жизненного цикла инноваций и рост их эффективности. «Очевидно, для реализации поставленных целей нужны и совершенно новые требования к государственному управлению. Оно должно способствовать ф ор мир о в ан и ю чётких цел ей развития и создавать систему, ориентированную на их достижение. Реальные результаты в построении инновационного общества должны стать главным критерием оценки работы всей государственной машины».1
В связи с новыми подходами необходимо рассмотреть проблему стратегического целеполагания региона как субъекта развития, которая на данный момент исследована недостаточно. В результате этого в практике программно-целевого подхода, современного целевого и стратегического управления развитием региона цели формируются преимущественно экспертным путем, без должного научно-методического обоснования. Анализ региональных концепций и стратегий развития показывает нечеткое . формулирование целей, их слабую структуризацию и взаимосвязанность по уровням управления и между собой, недостаточное согласование с целеносителями, что снижает эффективность управления социально-экономическим развитием региона.
Для достижения максимального эффекта от стратегического управления необходимо обеспечить принцип сопряжения стратегических интересов и синхронизации действий на федеральном, окружном региональном и муниципальном уровнях, при максимальном учёте стратегических интересов важнейших бюджетообразующих корпораций (организаций), как это показано на рис. 3.4.
Механизм информационно-аналитических систем бюджетных процессов регионального уровня
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджета. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет, а их материально-вещественным воплощением — денежные средства, мобилизуемые в бюджетную систему.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 41) к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. К неналоговым доходам бюджетов относятся: - доходы от использования имущества; - доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней; - доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; - средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности; - средства самообложения граждан; - иные неналоговые доходы. К безвозмездным поступлениям региональных бюджетов относятся дотации, субсидии и субвенции из федерального бюджета, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц. Риск потери доходов областного бюджета начинается уже на стадии его планирования. Изменение показателей социально-экономического развития региона, являющихся базой для формирования основных характеристик бюджета на очередной финансовый год, приводит к необходимости корректировки основных параметров бюджета, и в первую очередь его доходной базы. При этом следует отметить, что при первоначальном планировании бюджета могут быть учтены не все факторы, которые могут повлиять на объём поступлений бюджета. В частности, к таким факторам можно отнести следующие: развитие кризисных явлений в экономике региона и страны в целом. Например, экономический кризис 1998 года, мировой финансовый кризис 2008 года; изменения действующего законодательства. Например, принятие в 2008 году нового порядка уплаты налога иа прибыль, повлекшее за собой необходимость возврата из региональных бюджетов уже поступивших средств по данному виду дохода; увеличение размера имущественных вычетов по налогу на доходы физических лиц, повлекшее за собой необходимость корректировки (уменьшения) объема доходов по данному налогу; изменение условий привлечения дополнительных средств на финансовых рынках, что может привести к удорожанию их стоимости и, соответственно, увеличению затрат по обслуживанию государственного долга и увеличению дефицита бюджета и др. Так, например, в 2009 году сценарные условия экономического развития Владимирской области, которые учитывались при формировании бюджета на 2009 год и определения размера принимаемых обязательств, были подвергнуты значительной корректировке, что было связано с проблемами в финансовой системе, которые перешли в реальный сектор экономики и, в первую очередь, отразились на отраслях, развивающихся за счёт кредитных ресурсов: строительстве, машиностроении, цветной металлургии, агропромышленном и химическом производстве. Уменьшение объёмов производства, неполная загрузка мощностей, рост стоимости заёмного капитала и издержек производства предопределил рост числа убыточных предприятий, количество которых в целом по области (в процентах от общего числа предприятий) по сравнению с 2007 годом увеличилось с 21Л % до 27,1%. Сальдированный финансовый результат организаций области (по данным Владимирстата без субъектов малого предпринимательства, банков, страховых и бюджетных организаций) в действующих ценах 2008 года сложился в сумме 8371,3 млн. руб., что составляет 75,6 % к уровню 2007 года. 624 организации получили прибыль в размере 13825,8 млн. руб. и 217 организаций имели убыток на сумму 5454,5 млн. руб. Как результат — недополучено доходов областного бюджета на сумму более 539,0 млн. руб. В 1 полугодии 2009 года объём налоговых доходов областного бюджета сократился на 4424720,0 тыс. руб. (или на 20,5 % от первоначального плана), что, в первую очередь, связано с уменьшением прогнозных показателей денежных поступлений по налогам на прибыль, доходы (на 4190723 тыс. руб. или 26% от первоначального плана) и налогам на имущество (214854,0 тыс. руб. или на 8,7%), что в свою очередь связано с уменьшением объёмов производства на предприятиях, неполной загрузкой мощностей, роста стоимости заёмного капитала, а также роста издержек производства.
