Содержание к диссертации
Введение
Глава I.Особенности функционирования закрытых административно-территориальных образований в современных условиях 9
1.1. Сущность и содержание закрытых административно-территориальных образований 9
1.2. Особенности принципов управления ЗАТО 25
1.3. Проблемы закрытых административно- территориальных образований в развитии потенциала (научно-технического, производственного и кадрового) 34
Глава II. Исследование развития органов муниципального управления закрытого административно-территориального образования 46
2.1. Формирование и развитие структуры местного управления и самоуправления закрытого административно-территориального образования 46
2.2. Особенности финансово-экономических взаимоотношений ЗАТО с федеральными органами исполнительной власти ... 66
2.3. Формирование и использование ресурсов закрытого административно-территориального образования 78
Глава III. Методические подходы к формированию программы научно- технического и социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования как наукограда 90
3.1. Выбор и реализация приоритетов научно- экономического развития города как наукограда 90
3.2. Разработка прогнозов развития научно-технического и социально-экономического развития города 107
3.3. Методические основы разработки программы развития закрытого административно-территориального образования как наукограда (на примере города Северска) 117
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
ЛИТЕРАТУРА 139
ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение 1. Отчёт по исполнению бюджета ЗАТО г.Северскза 1999 год 147
Приложение 2. Программа (основные направления) развития ЗАТО г.Северск Томской области как наукограда Российской Федерации на 2001-2005 годы 162
- Сущность и содержание закрытых административно-территориальных образований
- Формирование и развитие структуры местного управления и самоуправления закрытого административно-территориального образования
- Выбор и реализация приоритетов научно- экономического развития города как наукограда
Введение к работе
Реализация Программы социально-экономической стабилизации и развития Российской Федерации на ближайшие годы в стратегическом плане требует дальнейшего совершенствования управления во всех звеньях хозяйствования и организации жизни, а также наряду с укреплением вертикали власти, развития демократических форм самоуправления в условиях рыночных отношений.
В преодолении кризисных явлений в экономике важнейшим фактором является эффективное использование накопленного научно-технического, производственно-технического и уникального кадрового потенциала закрытых административно-территориальных образований и наукоградов.
Многие годы становление военно-промышленного комплекса (ВПК) было доминирующей стратегией государства, что в значительной мере определяло отраслевую структуру экономики, влияло на формирование новых городских образований, экономическое и социальное развитие регионов. Особенно это проявилось при создании ЗАТО - закрытых территориальных образований, фактически превращенных в наукограды, решающие главным образом оборонные задачи.
При переходе к рыночным отношениям оборонная функция из фактора развития трансформировалась в фактор, усугубляющий кризисные влияния в стране вследствие неопределенности государственного оборонного заказа, несвоевременного финансирования проводимых исследований и работ, поставили на грань прозябания созданные научно-производственные и интеллектуальные возможности и резко осложнили социальную ситуацию, что потребовало ускоренной реструктуризации научных учреждений и производств, превращения их в центры роста экономики, используя прорывные исследования, технологии «двойного назначения», поступающие в коммерческий оборот.
В настоящее время, как показывает отечественный и мировой опыт, несмотря на ограниченность нынешних финансовых ресурсов в России, ситуационная парадигма развития ЗАТО и наукоградов должна быть изменена на прогнозную, стратегическую - базирующуюся как на созданном научно-техническом и интеллектуальном потенциале, так и государственном протекционизме, прежде всего в фундаментальной науке при политической воле и точной иерархии национальных целей при распределении ресурсов.
Соответственно, и управление закрытыми административно-территориальными образованиями как наукоградами должно быть комплексным, базирующимся на законах Российской Федерации и нормативных актах, определяющих деятельность хозяйственных, социальных административных структур, охватывающий весь жизненный цикл развития городов и поддержания на достойном уровне качества жизни населения. При этом надо учитывать, что в ряде наукоградов впервые в новейшей российской истории появился феномен совпадения интересов населения, научно-технической элиты и муниципальных властей по поводу путей развития этих городов. И поэтому для реализации научно-технической политики государства именно наукограды могут стать как зонами опережающего развития, так и проводниками этой государственной политики в муниципальном образовании.
Изучение проблем преобразований ЗАТО в наукограды имеет огромное практическое значение, ибо в них сосредоточен большой научно-технический и интеллектуальный потенциал.
В исследовании сделана попытка проанализировать проблемы закрытых административно-территориальных образований на примере г.Северска Томской области, занимающегося проблемами атомной энергетики, изучить структуру управления, финансово-экономические отношения и определить пути его дальнейшего комплексного развития.
Актуальность темы исследования. Закрытые административно-территориальные образования создавались для решения оборонных задач страны на территориях, где размещались научно-исследовательские организации, экспериментальные базы, промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасности функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан1.
Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) имели свои особенности развития. Значительная часть научных исследований, проводимых в его научно-производственном комплексе (НПК), финансировалась из средств, выделявшихся на оборону страны. Именно поэтому большинство проблем ЗАТО возникло в результате сокращения государственного заказа в начале 90-х годов и его хронического недофинансирования в последующие годы.
Экономическое развитие ЗАТО в течение ряда лет определялось рядом благоприятных факторов: развитой промышленный потенциал, высококвалифицированные кадры, развитая научно-исследовательская и опытная база. 1 Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с учётом изменений и дополнений от 28 ноября 1996 г.).
С.й /ZATCl/t і t-vve
В настоящее время экономика и социальная сфера ЗАТО находятся в тяжёлом положении. Резко снизился объём промышленного производства, упали реальные доходы населения, сложился высокий уровень безработицы, ухудшилось демографическое положение. В такой ситуации, как показывает мировая практика, проявляется тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности и ответственности за практические решения ключевых проблем социально-экономического развития страны на уровень регионов и муниципальных образований. Муниципальные образования, в том числе и ЗАТО, оказались в центре политики и экономики.
Местные органы власти призваны создавать необходимые предпосылки и благоприятные условия для сохранения и развития научно-технического потенциала НПК, для удовлетворения многообразных, постоянно изменяющихся потребностей населения ЗАТО, в том числе за счёт наиболее полного использования личностных качеств и способностей каждого работника. Решение этих проблем в большой степени зависит от степени разработанности научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию управления научно-технической и социально-экономической сферами ЗАТО в условиях рыночной экономики.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ исследований и публикаций по проблемам муниципального управления и социально- экономического развития наукоградов позволил выделить три составляющих.
Социально-экономическому развитию городов и муниципальных образований посвящено много работ отечественных и зарубежных авторов (учёных и практиков). Среди отечественных авторов разработок по данному направлению следует отметить А.Аганбегяна, А.Брячихина, А.Гапоненко, А.Гранберга, ft.Голованова, А.Гладышева, С.Соловьёва и др.
Вопросы региональной политики, научно-технического развития регионов и наукоградов отражены в трудах В. Алимпиева, А. Гранберга, В. Иванова, М.Шубина, В.Матирко, К.Плетнёва и др.
Исторический опыт создания и развития ЗАТО, который - прежде всего в силу закрытости основных направлений исследований и управления научно-техническим и социально-экономическим развитием этих муниципальных образований - мало обобщался и слабо освещался.
В целом же вопросы, рассмотренные в указанных работах, при всей их значимости, не полностью раскрывают проблемы комплексного развития наукоградов, в них не всегда определяются научные и методические подходы по совершенствованию управления ЗАТО. Часть из них касаются только отдельных
Г Л /7.АТП/Г 7 У--1/1/Р аспектов управления и самоуправления, необходимо их комплексное рассмотрение, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования, опираясь на комплексный подход к динамике происходящих процессов, тем более, что диссертант на практике осуществляет их внедрение и практическую реализацию в ЗАТО «Северск» Томской области.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка организационно-экономического механизма управления научно-техническим и социально-экономическим развитием закрытого административно-территориального образования на примере ЗАТО г.Северска. В соответствии с этим в диссертационной работе поставлены следующие задачи: выявить организационно-экономические и правовые особенности ЗАТО, роль органов управления городом и их место в общегородской структуре управления научно-техническим и социально- экономическим развитием ЗАТО; провести анализ развития законодательной базы форм и методов управления ЗАТО на различных этапах их формирования и развития, как региональных центров решения общегосударственных задач; разработать организационно-экономический и управленческий механизм управления городом и его развитием; определить степень участия местного самоуправления в создании условий для развития города как наукограда; разработать методологические подходы по формированию программы развития ЗАТО с целью сохранения и развития научно- производственного и кадрового потенциала и методические основы создания инвестиционной привлекательности ЗАТО как центра развития и совершенствования предпринимательства и инфрастуктуры; разработать систему управления городом в новых условиях хозяйствования, обеспечивающую повышение качества жизни населения.
Объектом исследования являются закрытые административно-территориальные образования системы Минатома России.
Предмет исследования - организационно-управленческие и экономические отношения в сфере научно-технического и экономического развития ЗАТО.
Теоретической и методической базой диссертационного исследования являются работы отечественных и зарубежных учёных и практиков по проблемам государственного и муниципального управления, региональной научно-технической политики и экономики.
В диссертации использовались действующие законодательные, нормативные акты Российской Федерации и другие официальные материалы. Эмпириче-
Г.4: /ZATO/tit-vve ской базой диссертационного исследования послужили статистические данные г.Северска, данных социологических исследований.
В работе применялись метод индукции, статистического, социологического и системного анализа.
Научная новизна выполненного исследования заключается в разработке научной гипотезы управления научно-техническим и социально- экономическим развитием ЗАТО как наукоградом, методических подходов к разработке и реализации программы развития города, типизации управленческих решений по научно-техническому и социально-экономическому развитию ЗАТО. При этом, в отличие от других подходов к решению задач управления развитием ЗАТО г.Северск, предлагаемый автором подход обладает системностью, комплексностью, уточняет функции и принципы управления городом, представляя собой целенаправленное воздействие на научно-производственный комплекс наукограда в соответствии с выбранными приоритетами научно-технического и социально- экономического развития.
Основные научные результаты диссертации состоят в следующем: разработана концепция управления научно-техническим и социально- экономическим развитием закрытого административно-территориального образования; предложены методические подходы к оценке научно-технического и социально-экономического развития ЗАТО; обоснованы показатели и критерии оценки уровня развития научно-технической и социально-экономической сфер ЗАТО; сформулированы принципы управления применительно к закрытым административно-территориальным образованиям; разработана модель организационной структуры управления и обоснованы новые подходы к формированию и функционированию организационно-экономического механизма управления муниципальным образованием, получающим статус наукограда, в новых условиях хозяйствования и рыночных отношений; разработаны методические подходы к формированию долгосрочных программ научно-технического и социально-экономического развития г. Северска как наукограда в обеспечение экономического роста научно- производственного комплекса, увеличения поступлений в бюджет города, стимулирования долгосрочной научной интеграции с сибирским регионом.
С4:/ZATO/tit-vve
Практическая значимость исследования. Автор лично принимал участие в разработке программы развития ЗАТО г.Северск Томской области как наукограда на 2000-2005 годы; также он участвовал в создании северского Научно-технического парка, Инновационного центра. Основные выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут стать основой для формирования программ научно-технического и социально-экономического развития закрытых административно-территориальных образований и совершенствования управления ими как наукоградами.
Основные результаты проведенных автором исследований нашли практическое применение при разработке программы развития ЗАТО г.Северск, создании Научно- технического парка, формировании структуры управления городом, выработке предложений по изменению характера взаимоотношений администрации города и руководства градообразующих структур в условиях рынка и новых форм собственности.
Апробация работы: основные концептуальные, методологические положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на научно-практических конференциях и семинарах в администрации Томской области и г.Северска, в подразделениях Минатома России и в Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, на научно-практических семинарах, проводимых в рамках проекта ЕС TASIC, основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в восьми публикациях автора.
Логика и структура работы. Поставленные цели и задачи исследования определили логику и структуру работы: постановка проблемы управления научно-техническим и социально-экономическим развитием закрытым административно-территориальным образованием и обоснование её научно-практической актуальности; обобщение научно-методических подходов и практического опыта решения проблемы; обоснование авторской концепции повышения эффективности управления научно-техническим и социально-экономическим развитием ЗАТО; разработка методических рекомендаций по оценке основных показателей развития города и разработка модели организационной структуры управления ЗАТО г. Северск.
С 4:/ZATO/tit-vve
Сущность и содержание закрытых административно-территориальных образований
В настоящее время на территории Российской Федерации насчитывается более 60-ти городов и посёлков с высокой концентрацией научного потенциала, расположенных на территории 20-ти субъектов Российской Федерации (тринадцать из них являются закрытыми территориальными образованиями), в которых проживает более трёх миллионов человек. Эти муниципальные образования являются, по сути, наукоградами - хотя статус наукограда присвоен (Указами Президента Российской Федерации) пока только г.Обнинску Калужской области и г.Королеву Московской области.
Если наукограды рассматривать по ведомственной (отраслевой) принадлежности, то деятельность большинства из них связана со сферой атомной науки и техники: Минатом России имеет свои научные организации и предприятия в 16-ти наукоградах, в том числе в десяти ЗАТО. В ЗАТО размещены крупные научно-производственные комплексы, ряду которых присвоен статус федерального ядерного центра (в частности, ВНИИ экспериментальной физики, г.Саратов; ВНИИ технической физики, г.Снежинск). В отдельных ЗАТО основу научно-производственного комплекса составляют крупные предприятия, выпускающие наукоёмкую продукцию (например, Сибирский химический комбинат, г.Северск).
Для того, чтобы рассмотреть сущность ЗАТО как явления, необходимо изучить появившееся «закрытое» общество с различных точек зрения - с политической, экономической, культурной, социальной, психологической, моральной.
Определённое число «закрытых» городов появились в СССР; существовавшая в то время политико-экономическая система обусловила систему построения и последующего функционирования ЗАТО как городов с высоким уровнем концентрации науки, техники и наукоёмкого производства. Следует отметить, что первым городом в системе нынешнего Минатома был город Озёрск, который назывался поочерёдно База-10, Челябинск-40 и Челябинск-65.
После того, как Соединённые Штаты Америки взорвали свои первые атомные бомбы, перед Правительством СССР, его учёными встала задача обеспечения нового уровня защиты страны. Необходимо было в кратчайшие сроки в условиях послевоенной разрухи создать ядерное оружие для лишения США монополии на него.
В течение 15 послевоенных лет для наработки оружейных урана и плутония в СССР были построены комплексные комбинаты с промышленными атомными реакторами и радиохимическими заводами (это комбинаты №№ 817, 816 и 813 с 13-ью реакторами - в Челябинске-40, Томске-7 и Красноярске-26) [20, с. 147]. Вокруг комбинатов вырастали посёлки, которые впоследствии получили статус городов. В частности, строительство комбината № 817 началось в конце 1945 года, строительство комбината № 816 (и при нём жилого посёлка) - в апреле-мае 1949 года, а уже 17 марта 1954 года эти жилые посёлки Указом Президиума ВС РСФСР получили статус городов и официальные названия - соответственно г.Озёрск и г.Северск.
Проектирование и строительство уральского атомграда представляло собой довольно сложную проблему. Приходилось учитывать массу различных факторов, нередко далеких от градостроительства и архитектуры. Являясь первенцем отечественной атомной промышленности, Челябинск-40 изначально был не похож на другие, обычные, города: колючая проволока, строгая контрольно-пропускная система, изолированность от внешнего мира и многое другое. С одной стороны, он должен был стать настоящим городом, а с другой -крупнейшим центром атомного производства. Всё это диктовало, в свою очередь, целый ряд условий и специфических особенностей при его строительстве и проектировании. Кроме того, необычность такого города состояла в том, что здесь сосредотачивалась особая по тому времени элита ученых, инженерно-технических работников и рабочих, и требовалось создать для них должные условия жизни, учитывая специфику их труда. Учесть необходимо было и то, что на территории города находились многочисленные исправительно-трудовые лагеря, воинские части, спецпереселенцы. При проектировании и строительстве будущего города такого типа предусматривался целый ряд «спецусловий»: строжайшая секретность, режимность, а также экологические факторы. Учитывалась и возможность атомной бомбардировки со стороны вероятного противника. Ведь было известно, что в случае войны такой город, его атомный комплекс подверглись бы ракетно-ядерному нападению одними из первых в стране.
Формирование и развитие структуры местного управления и самоуправления закрытого административно-территориального образования
Исследовать в полном объёме развитие структуры органов управления закрытого административно-территориального образования довольно сложно, поскольку материалов по данной проблематике опубликовано крайне мало. Однако диссертанту на основе использования архивных (открытых) материалов, записей бесед с участниками формирования ЗАТО г.Северск, а также личных наблюдений удалось достаточно подробно рассмотреть процесс развития закрытого административно- территориального образования.
Датой рождения города Северск считается 26 марта 1949 года, когда было принято Постановление Совета Министров СССР о начале строительства комбината № 816. С расширением масштабов стройки быстро увеличивалась численность работающих и населения в целом. Для бытового и социального жизнеобеспечения населения города Управление стройки и Комбината вынуждены были создать собственные отделы и службы [46, с.60].
Трудности этого начального периода заключались в том, что Управлениям Строительства и Комбината приходилось - помимо производственных - решать задачи бытового и социального обустройства своих работников, организации снабжения и общественного питания, обучения школьников и ухода за малышами, медицинского, культурного обслуживания городского населения и т.п. Появившиеся «социальные службы» выполняли одну и ту же работу, работая врозь, что вело к неизбежному параллелизму и избыточным организационным затратам. Созрела необходимость объединения усилий этих служб, и поэтому 23 марта 1951 г. совместным приказом директора Комбината и начальника Строительства при директоре Комбината (тогда Зауральского машзавода) был создан работавший на общественных началах совещательный орган, названный Административным советом [86, с.191-192]. Целью создания нового органа было «поддержание внутреннего порядка на территории заводского посёлка и координация руководства этой работой». Обязанностью Совета было проведение всех относившихся к ведению органов местной власти государственных мероприятий, в том числе разработка мер и контроль за работой социально-бытовых и культурных учреждений, санитарным и противопожарным состоянием и эксплуатацией жилого фонда посёлка.
В состав Административного Совета входили начальники торговых и жилищно-коммунальных отделов завода и Строительства, милиции, медсанчасти, санинспекции, пожарной охраны, директор школы и начальник УВСЧ Строительства. Возглавил Совет заместитель директора Комбината. По мере образования поселковых служб и организаций состав Совета расширялся. Возникнув как совещательный орган при руководителях завода и стройки, Административный совет постепенно расширял свои полномочия [46, с.60].
О том, что это был всё-таки орган совещательный, а не орган управления, можно заключить по тому, что решения Административного совета выходили за подписями руководителя Комбината и Строительства и только после этого имели "законную" силу. Это можно проследить на следующем факте: «Поселок рос и возникшей адресной неразберихой указывал, что пришла пора упорядочить обозначения заселённого пространства. Административный совет подготовил вопрос о присвоении названий отстраивающимся улицам. 22 октября 1951 г. директор Комбината и начальник Строительства совместным приказом утвердили решение Административного совета и распорядились развесить в поселке временные таблички с названиями улиц и номеров домов по всем введённым в эксплуатацию улицам. Так появились первые 10 улиц.
Создание Административного совета явилось первым шагом к появлению в ЗАТО корпоративного органа, который выполнял задачи, свойственные органу местного самоуправления. Хотя следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации термин "местное самоуправление" был введён только с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».
Выбор и реализация приоритетов научно- экономического развития города как наукограда
Региональная составляющая государственной научно-технической политики приобрела в последние десятилетия большое значение во многих развитых странах мира. Обеспечить высокую конкурентоспособность экономики и современные стандарты качества жизни объективно возможно только на основе научно-технического прогресса, реализующегося в рамках постоянного и динамичного инновационного процесса. Именно эффективный наукоёмкий инновационный процесс является магистральным путём повышения качества жизни населения вследствие роста производительности труда, создания новых рабочих мест, улучшения функционирования сферы социальных услуг и повышения конкурентоспособности продукции (а потому - производителя) на мировом рынке.
Современная региональная научно-техническая политика направлена, в основном, на повышение собственного научно-технического потенциала, развитие в наукоградах инфраструктуры инновационной деятельности и на поддержку инновационного процесса, осуществляющегося на их территории. Высокая экономическая выгодность и социальная важность наукоёмких видов деятельности обусловливает стратегическое совпадение интересов государства как такового и каждого из наукоградов. (Следует отметить, что сегодня 40% научно-технического потенциала сосредоточены в наукоградах.)
Основными задачами научно-технической политики наукоградов являются:
- достижение и/или поддержание адекватности научно- технического и инновационного потенциала наукоградов возможным решениям текущих и перспективных проблем их социально-экономического развития;
- создание и развитие эффективно функционирующей инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности;
- эффективное использование имеющегося научно-технического потенциала для обеспечения устойчивого и динамичного развития наукоградов.
Важнейшим условием обеспечения научно-технического развития является обоснованный выбор приоритетов и концентрация научного потенциала, финансовых и материальных ресурсов на их реализации. Этот принцип положен в основу доктрины развития российской науки и действующего Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике». Исходя из этого, определены приоритетные направления развития науки и техники. Каждое из них объединяет совокупность структурообразующих технологий, определяющих научно-технический уровень промышленности. Приоритетные направления развития науки и техники, а так же перечень критических технологий федерального уровня разработаны и утверждены в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 1995 г. «О государственной поддержке развития науки и научно-технических разработок», решением Правительственной комиссии по научно-технической политике от 28 мая 1996 г. и Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 884 «О доктрине развития российской науки».
