Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью 10
1.1 Муниципальная собственность как объект управления 10
1.2 Особенности управления муниципальной собственностью 39
ГЛАВА 2 Компаративный анализ современной зарубежной и российской практики управления муниципальной собственностью 57
2.1 Продуктивные моменты зарубежной практики управления муниципальной собственностью 57
2.2 Оценка современной российской практики управления муниципальной собственностью 78
ГЛАВА 3 Совершенствование управления муниципальной собственностью (на примере городского округа город Воронеж) 99
3.1 Стратегический анализ управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж 99
3.2 Основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж 111
Заключение 133
Список использованных источников 141
Приложения 169
- Особенности управления муниципальной собственностью
- Продуктивные моменты зарубежной практики управления муниципальной собственностью
- Оценка современной российской практики управления муниципальной собственностью
- Основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современная практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заметно актуализировала проблему развития и эффективного использования муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. В этой связи заслуживают внимания ряд обстоятельств.
Во-первых, нынешний потенциал муниципальной собственности и уровень его реализации заметно ограничивают возможности решения вопросов, переданных в компетенцию местным властям. Анализ практики свидетельствует о преимущественно затратном характере объектов муниципальной собственности, устойчиво воспроизводимом дисбалансе доходных источников и расходных обязательств.
Во-вторых, осуществляемые ныне процессы формирования общественно-частного партнерства существенно корректируют объем и структуру экономических ресурсов, в управлении которыми участвуют органы местного самоуправления.
В-третьих, несмотря на имеющийся позитивный опыт управления муниципальной собственностью, накопленный в отдельных регионах страны и в местных сообществах развитых стран, доминирующей в российской практике является модель управления, основанная на использовании ограниченного перечня форм, методов и инструментов.
Вышеуказанное определило выбор темы исследования как актуальной для экономики России.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы формирования и рационального использования муниципальной собственности в новых институциональных условиях нашли отражение в работах Т.Т. Авдеевой, Г.Н. Алимур-заева, О.В. Богачевой, С.А. Зинченко, Т.В. Игнатовой, А.Г. Игудина, И.Н. Кар-нилина, В.А. Кирпичникова, Н.В. Львова, А.А. Простова, И.П. Склярова, В.И. Фадеева, И.С. Харченко, Е.Г. Шаломенцевой и др.
Пути и экономическо-организационное обеспечение совершенствования управления муниципальной собственностью явились предметом исследований Е.В. Бариновой, М.А. Боровской, В.Е. Кирьянчука, В.Н. Лексина, И.Е. Рисина, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова, СЮ. Юрковой и др.
Несмотря на повышенный интерес ученых к названной предметной области, многие принципиальные вопросы пока только обозначены, но не решены, в том числе, связанные с формированием системных представлений о муниципальной собственности как объекте управления, выявлением особенностей управления ею, диагностикой ключевых проблем и обоснованием направлений его совершенствования.
Актуальность названных проблем, возрастающая потребность их практического решения определили выбор темы, объекта и предмета исследования, обусловили постановку цели и задач диссертационной работы.
Диссертационное исследование проведено в рамках основного научного направления Воронежского института экономики и социального управления «Управление в социально-экономических и политических системах».
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных положений и научно-практических мер по совершенствованию управления муниципальной собственностью.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
уточнить и дополнить содержательную характеристику муниципальной собственности как объекта управления;
выявить особенности управления муниципальной собственностью в современной экономике России;
дать оценку современной зарубежной и российской практики управления муниципальной собственностью;
идентифицировать основные проблемы управления муниципальной собственностью (на примере городского округа город Воронеж) и обосновать подходы к их решению;
разработать систему научно-практических мер и методических рекомендацией по совершенствованию управления муниципальной собственностью.
Область исследования. Область исследований соответствует паспорту специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п. 3.18. Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения/сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является собственность муниципальных образований. Предметом исследования - отношения, процессы и инструменты управления муниципальной собственностью.
Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в фундаментальных работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам формирования и развития экономической основы местного самоуправления, совершенствования механизмов управления местным хозяйством, муниципальной собственностью.
В процессе исследования были использованы общенаучные методы познания, в первую очередь, диалектический и историко-логический, а также методы системного, компаративного, структурно-функционального, экономико-статистического анализа, организационного моделирования.
Информационную основу составили программные и прогнозные разработки государственных органов Российской Федерации, федеральные директивные и нормативные документы, законодательные акты федерального, регионального и местного уровней, данные муниципальной статистики, текущая отчетность органов местного самоуправления городов и районов Воронежской области, фондовые материалы администрации городского округа город Воронеж, определя-
ющие направления современной практики формирования и развития экономической основы местного самоуправления, ресурсы сети Интернет.
Рабочая гипотеза исследования состоит в обосновании научного предположения о том, что совершенствование управления муниципальной собственностью является необходимым и существенным условием как ее развития, так и адекватной реализации ее социально-экономического потенциала.
Научная новизна результатов исследования состоит в следующем:
Уточнены и дополнены представления о муниципальной собственности как объекте управления на основе установления и содержательной характеристики необходимого состава ее функций (ресурсная, воспроизводственная, социальная, содействия развитию предпринимательства, инновационная), позволившие определить ключевые сферы стратегических действий субъектов, управляющих ее развитием и использованием.
Выявлены и содержательно раскрыты особенности управления муниципальной собственностью в современной экономике России, отражающие ее специфику, состав субъектов и содержание организационно-экономических отношений между ними, опосредующих развитие и использование названной собственности, в т.ч.: наличие субъектов, различающихся по институциональной природе, основным сферам и параметрам воздействия; ориентация на использование ресурсов публичного и частного секторов для производства благ, удовлетворяющих коллективные потребности местного населения; отнесенность объектов управления к рыночному и некоммерческому секторам местного сообщества.
На основе компаративного анализа современной зарубежной практики управления муниципальной собственностью осуществлена селекция ее достижений, пригодных к использованию в России: передача муниципальных предприятий в концессию частным лицам; использование механизма трастового управления; создание межмуниципальных предприятий в различных сферах; организация мониторинга состояния и результатов использования муниципальной собственности. Анализ российской практики управления использованием муниципальной собственности позволил выявить ее существенные недостатки, в числе которых: доминирование модели реактивного управления; избирательное освоение принципов стратегического и программно-целевого управления; низкая экономическая эффективность хозяйствования муниципальных предприятий.
Экономико-статистический и стратегический анализ состояния управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж позволил идентифицировать его ключевые проблемы: растущая доля муниципальной недвижимости, не приносящей доход; рост поступлений от использования муниципальной собственности в местный бюджет, обеспечиваемый только доходами, полученными от ее приватизации и аренды; устойчиво воспроизводимая нестабильность финансового положения муниципальных предприятий; отсутствие стратегии развития муниципального сектора экономики; низкий уровень разнообразия применяемых форм, методов и инструментов управления.
5. Разработана долгосрочная программа совершенствования управления муниципальной собственностью городского округа город Воронеж, основанная на использовании потенциала стратегического и программно-целевого управления, разнообразных форм общественно-частного партнерства, инструментария современного менеджмента, включающая определение основных направлений и постановку ключевых задач совершенствования управления муниципальной собственностью, обоснование подходов к их решению.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии концептуальных основ управления муниципальной собственностью, что позволяет углубить теоретические представления о его содержании, механизме и направлениях совершенствования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в работе выводы и рекомендации, адресованные органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, могут быть использованы при разработке муниципальной социально-экономической политики, целевых программ развития экономической основы местного самоуправления.
Отдельные положения работы, раскрывающие содержание процессов управления муниципальной собственностью, применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления», а также в процессе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были доложены и обсуждались на международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы экономики и управления: теория и практика» (Воронеж, 2008); «Интеллектуальные технологии в образовании, экономике и управлении» (Воронеж, 2008); «Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального управления» (Воронеж, 2009), «Механизмы развития социально-экономических систем региона» (Воронеж, 2010), «Актуальные проблемы развития территорий и систем регионального и муниципального управления» (Воронеж, 2010).
Результаты исследования, связанные с обоснованием направлений и экономико-организационного обеспечения совершенствования управления муниципальной собственностью включены в Стратегический план социально-экономического развития городского округа город Воронеж на период до 2020 года, приняты к использованию управлением имущественных отношений департамента муниципальной собственности администрации городского округа город Воронеж (подтверждено документом).
Обоснованные автором положения, раскрывающие особенности и функции муниципальной собственности, механизм управления ею внедрены в учебный процесс Воронежского института экономики и социального управления (подтверждено документами).
Основные результаты исследования опубликованы в 19 научных работах, в том числе трех работах в изданиях, включенных ВАК РФ в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, общим объемом 5,85 п.л., авторских - 4,75 п.л.
Содержание и логика исследования предопределили его структуру и последовательность изложения материала. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, трех приложений. Основной текст изложен на 184 страницах, содержит 19 таблиц, 7 рисунков. В библиографический список включено 280 источников.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности в экономической науке, сформулированы цель и задачи, предмет и объект исследовании, показаны научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы и ее апробация.
В первой главе «Теоретические аспекты управления муниципальной собственностью» обоснован авторский подход к установлению особенностей управления муниципальной собственностью, основанный на идентификации ее функций, определении субъектов и раскрытии содержания организационно-экономических отношений между ними.
Во второй главе «Компаративный анализ современной зарубежной и российской практики управления муниципальной собственностью» осуществлена селекция достижений зарубежной практики управления муниципальной собственностью, выявлены и содержательно охарактеризованы основные недостатки такого управления в современной экономике России.
В третьей главе «Совершенствование управления муниципальной собственностью (на примере городского округа город Воронеж)» представлены результаты экономико-статистического и стратегического анализа состояния управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж, идентифицированы его ключевые проблемы, предложены подходы к их решению, дано обоснование и раскрыто содержание основных направлений совершенствования управления муниципальной собственностью, институциональных и экономико-организационных мер, обеспечивающих повышение его качества.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.
Особенности управления муниципальной собственностью
Контент-анализ научных публикаций по поставленной задаче свидетельствует лишь об эпизодических попытках ее решения. Обратимся к работам авторов, исследующих проблемное поле управления муниципальной собственностью. Так, Е.В. Баринова, И.Е. Рисин, В.Е. Кирьянчук позиционируют в качестве эффективного инструмента муниципального управления мониторинг экономического и социального развития муниципальных образований. Его совершенствование они связывают с дополнением применяемой системы индикаторов показателями использования муниципальной собственности, к которым относят показатели доходов, полученных от: - продажи земельных участков; - сдачи в аренду имущества (в том числе арендная плата за земли); - залоговых операций с принадлежащим муниципальному образованию имуществом 4б. Поддерживая это предложение, отметим, что предложенный назваными авторами состав показателей достаточно избирателен, поскольку дает характеристику использования только некоторых объектов муниципальной собственности. Р.В. Шхагошев связывает перспективы развития муниципальной собственности, во-первых, с повышением эффективности, работы уже действующих муниципальных предприятий на основе коммерциализации их деятельности, развития инновационных процессов, применения высоких технологий, эффективной организации производства и труда, во-вторых, с созданием новых предприятий (расширением сети муниципальных предприятий) с целью обеспечения занятости населения муниципального образования и прироста доходов местного бюджета за счет части прибыли муниципальных предприятий 4?. На наш взгляд, оценка такой позиции не может быть однозначной. С одной стороны, безусловно, актуализирована потребность в повышении эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, если учесть их нынешнее финансовое положение. С другой стороны, вряд ли экстенсивный путь развития муниципального сектора (расширение сети предприятий) в современных условиях имеет перспективу. Корректнее говорить о расширении сети не муниципальных предприятий, а предприятий, использующих муниципальную собственность для производства общественных (смешанных, частных) благ. Л. Рагозина в качестве основных недостатков управления муниципальной собственностью, которые необходимо устранить, называет, в том числе: отсутствие единой концепции и целей управления, наличие дублирующих полномочий, смешение публично-властных полномочий и полномочий хозяйствующих субъектов 4 . Нетрудно заметить, что ее точка зрения дополняет спектр процессов совершенствования управления муниципальной собственностью изменениями в институциональных характеристиках субъектов управления (составе реализуемых ими полномочий по распоряжению и пользованию объектами собственности). И.Н. Аюшева, раскрывая содержание процесса реформирования управления муниципальной собственностью, акцентирует внимание на необходимости решения следующих проблем: - несоответствие материальных и финансовых ресурсов исполняемым обязанностям; - фактическое отсутствие взаимосвязи органов местного самоуправления и населения; - отсутствие механизмов взаимодействия и контроля органов государственной власти и органов местного самоуправления 49. Полагаем, что приведенные положения нуждаются в уточнении и дополнении. Так, неадекватное обязанностям ресурсное обеспечение, не может быть сведено только к материальному и финансовому. Не менее важным является акцент на низкий уровень подготовки кадров, реализующих функции управ 42 ления муниципальной собственностью. В этой связи уместно привести данные, опубликованные П.Г. Цициным, свидетельствующие о том, что в среднем по Российской Федерации местные бюджеты теряют от неграмотного неквалифицированного управления около 30% расходной части и недополучают порядка 20% в доходной части 50. Не случайно в систему дополнительного профессионального образования в стране введена новая образовательная программа - Master of Public Administration (MPA)» - специалист по государственному и муниципальному управлению51, введен государственный образовательный стандарт 3 поколения образовательной программы подготовки магистров направления «Государственное и муниципальное управление»52. Постановка второй проблемы не содержит прямого указания на вектор необходимых изменений в управлении муниципальной собственностью. B.C. Варламов связывает обеспечение эффективности управления муниципальной собственностью с формированием стратегического партнерства власти и бизнеса53. Безусловно, в современных условиях добиться эффективного использования муниципальной собственности невозможно без тесного взаимодействия с бизнесом. Заметим, однако, что в предложенной названным автором версии упущен значимый субъект стратегического партнерства — региональные органы государственной власти. Заметно сужена и роль такого партнерства: оно не сводится только к передаче объектов муниципальной собственности в распоряжение и использование частным лицам. Ключевая его функция - привлечение дополнительных (и значительных) финансовых ресурсов для расширения объектов муниципальной собственности в социальной сфере, производственной инфраструктуре.
На наш взгляд, повышение эффективности процессов развития и использования муниципальной собственности связано с внедрением информационных технологий в практику предоставления муниципальных услуг.
Заметим, что в 2000 году лидеры «Большой восьмерки» приняли Оки-навскую хартию глобального информационного общества, в которой информационно-коммуникационные технологии объявлены основным средством взаимодействия между государством и обществом. Это положение получило дальнейшее развитие в Декларации принципов информационного общества и Плане действий, принятых на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества в Женеве в 2003 году 54.
Продуктивные моменты зарубежной практики управления муниципальной собственностью
Важную роль в решении задачи совершенствования управления муниципальной собственностью в России способен сыграть анализ современной зарубежной практики. Цель его проведения — выявление продуктивных решений и действий в экономико-организационном обеспечении процессов развития и эффективного использования различных объектов муниципальной собственности.
Обобщение и систематизация опыта развитых стран в исследуемой нами предметной области позволяют сфокусировать внимание на следующих моментах. 1. Обеспечение разнообразия источников финансовых ресурсов, являющихся объектом муниципальной собственности, заметная роль государства в их формировании и регулировании. Заметим, что Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает, что: - органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; - финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям; - часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом63. Исследователи выделяют следующие основные источники местных бюджетов: 1. Местные налоги. 2. Сборы и компенсации. 3. Субсидии органам местного самоуправления. 4. Местные займы 6 . По нашему мнению, в этом перечне отсутствует еще один важный источник, связанный с хозяйственным использованием объектов муниципальной собственности (в их числе - предприятия, земли, нежилые помещения). В оценке роли местных налогов следует отметить, что значение показателя их доли в формировании доходов местных бюджетов варьируется в достаточно широком диапазоне, отражая специфику межбюджетных отношений в зарубежных странах. Так, например, в Японии местные налоги играют существенную роль, составляя более 70 процентов доходной части местных бюджетов (прямые налоги) . Система прямых местных налогов Франции, которые формируют доходную часть местных бюджетов (жилищный налог, профессиональный налог, земельный налог, транспортный налог, налог на уборку улиц и т.д.) обеспечивала в начале 90-х годов лишь 35-40 процентов расходных полномочий. В результате мероприятий по децентрализации государственного управления доля собственных (прямых) налогов в бюджетах органов местного самоуправления возросла к 2000 году до 60-65% 66. В США доля местных налогов (в среднем) по всем органам местной власти составляет 39% при дифференциации значения этого показателя от 16% в специальных округах до 60% - в поселках 67. Другим источником доходов местных органов власти являются различные сборы с населения, а также компенсации за различного рода услуги. К ним, в частности, относятся платежи за канализацию; парковку; выдачу лицензий, паспортов и водительских документов; благоустройство улиц; пользование строительными и оздоровительными сооружениями, учреждениями культуры, общественным транспортом; плата за нотариальные, ритуальные и иные услуги. Значительную часть неналоговых поступлений обычно составляют штрафы, налагаемые местными властями за нарушение правил торговли, загрязнение окружающей среды и-т.п. Доля сборов и платежей в местном бюджете некоторых европейских стран в конце XX века выглядела следующим образом (см. табл.4). Как видим, доля сборов и платежей в местном бюджете варьируется в достаточно широком диапазоне: от 0 (Мальта, Сан-Марино) до 33% (Кипр). В среднем по приведенной выборке стран она составляет 11,7%. Налоговые и неналоговые доходы и сборы местных органов власти в зарубежных странах недостаточны для покрытия их расходов. В Италии, например, за счёт государственного бюджета и средств специальных фондов развития покрывается около 85% текущих расходов местных органов власти, в то время как в Израиле за счёт центральных субсидий покрывается расходов муниципалитета, а в Румынии - 84% . В несколько лучшем положении находятся муниципалитеты Канады, которые из своих доходов покрывают 50% расходов 70. В США доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов варьируется от 28% в муниципалитетах до 54% - в школьных округах .
Оценка современной российской практики управления муниципальной собственностью
Муниципальные предприятия прямого управления со статусом юридического лица в последние годы быстро распространяются во Франции, Греции, Португалии, Нидерландах, Испании, Италии в таких сферах, как водо-, газо-, электроснабжение, уборка бытового мусора, отопление, дорожные работы и др.
В последние годы все более заметной становится практика, когда муниципальные предприятия прямого управления отдаются в концессию частным лицам.
Муниципальные предприятия с делегированным управлением существуют во всех странах Западной Европы. Делегирование означает передачу функций управления муниципальными предприятиями физическим или юридическим лицам. Оно осуществляется в различных формах: - концессии (рассмотрены нами выше); - трастового (доверительного) управления. Такое управление не влечет перехода права собственности на имущество от собственника к доверительному управляющему. В соответствии с договором учредитель траста передает управляющему на определенный срок принадлежащий ему имущественный комплекс, который используется последним в интересах либо учредителя, либо указанного им третьего лица. Потребность в такой передаче может определяться, во-первых, нецелесообразностью приватизации предприятия в силу экономических и социально-политических причин, во-вторых, неспособностью собственника эффективно эксплуатировать некоторые объекты принадлежащего ему имущества, желанием привлечь для этого профессионалов; - передачи муниципальных предприятий ассоциациям потребителей.
Так, например, во Франции ассоциация родителей какого-либо учебного заведения получает в порядке концессии школьные столовые и управляет ими. Согласно законодательству эти ассоциации подчиняются частному праву, а потому их финансовая деятельность не регламентируется государственными органами. Тем не менее, ассоциации, получающие субсидии местных властей, контролируются региональной счетной палатой; - создания межмуниципальных предприятий. Такие предприятия достаточно широко распространены в Бельгии, Испании, Португалии, Люксембурге. В этих странах они заняты в таких сферах как водо-, газо- и электроснабжение, ассенизация, переработка бытовых отходов, медицинское обслуживание, финансирование проектов развития транспортной сети, жилищного строительства и т.д. Во Франции объединенные муниципальные предприятия имеют статус юридического лица, их бюджеты отделены от бюджетов местных органов власти. Они создаются для благоустройства территории, урбанизации, организации работы общественного транспорта, водо-, газо- и электроснабжения. 4. Создание структур, аккумулирующих ресурсы муниципалитетов и частного бизнеса, непосредственно участвующих в разработке и реализации целевых программ развития местных сообществ. Такой процесс, например, в США проявился в образовании местных корпораций экономического развития (Community development corporations), численность которых к концу 90-х гг. уже составляла более 1500. Через них местные управленческие структуры стали действовать в качестве инвесторов и гарантов вложенного капитала, идущего, как правило, на осуществление проектов совместно с частным сектором в областях с высоким риском инвестиций. Определенное значение приобрела практика гарантирования частных займов бизнесу, для которых характерен низкий процент платежей и большая продолжительность сроков выплат или гарантий. Корпорации экономического развития участвуют в финансировании строительства жилья, финансируют предприятия и осуществляют их финансовую поддержку с целью создания дополнительных рабочих мест для местного населения, предоставляют социальную помощь особенно в районах с высокой концентрацией низкодоходных слоев населения. Они выделяют мелким компаниям ссуды на приобретение земельных участков, строительство новых предприятий и модернизацию существующих, покупку необходимых машин и оборудования 9. В Канаде также действуют корпорации экономического развития, созданные вне муниципальных властей на принципах частно-общественного партнерства. Их основное финансирование осуществляется муниципалитетом и оно должно быть достаточным. В то же время, для реализации программ развития местных сообществ они привлекают средства бизнеса 10. Во Франции коммуны образуют публично-правовые межкоммунальные объединения, одной из задач которых становится разработка проектов в сфере социально-экономического развития 101. Исследователи обоснованно отмечают, что одним из преимуществ таких корпораций является то, что их горизонтальная организационная структура (в противоположность иерархической) позволяет быстро принимать решения. Это также позволяет организации действовать в привычной для бизнеса деловой атмосфере, в рамках культуры, ориентированной на клиента. Одним из преимуществ таких корпораций является то, что их горизонтальная организационная структура (в противоположность иерархической) позволяет быстро принимать решения. Это также позволяет организации действовать в привычной для бизнеса деловой атмосфере, в рамках культуры, ориентированной на клиента. Другим положительным моментом является предоставленная членам сообщества возможность принимать участие и делиться знаниями и ресурсами с организацией 102. Главное достоинство таких корпораций, как отмечают специалисты, состоит в том, что она позволяет организовать более гибкое комплектование штатов и проводить более эффективную политику стимулирования персонала, чем это возможно в структуре муниципалитета103. 5. Внедрение системы стратегического планирования и механизма мониторинга состояния и динамики развития социально-экономической системы местного сообщества, включающей в том числе, показатели использования муниципальной собственности. Так, например, в США в совокупность показателей, применяемых в планировании и контроле и отражающих качество жизни населения местных сообществ, включены: дома, неприспособленные для жизни; реки хорошего и высокого качества; новые дома, построенные на освоенных землях; количество перерабатываемых отходов 104. Оценка современной зарубежной практики управления развитием и эффективным использованием муниципальной собственности позволяет осуществить селекцию ее продуктивных компонентов, пригодных для использования в муниципальных образованиях России. Их состав может быть позиционирован следующим образом. 1. Апробирование различных вариантов повышения эффективности хозяйственной деятельности муниципальных предприятий: передача их в концессию частным лицам; использование механизма трастового управления. 2. Концентрация ресурсов, необходимых для расширения объемов и повышения качества производимых общественных благ посредством создания межмуниципальных предприятий в различных сферах.
Основные направления совершенствования управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж
Как видно, в период 2004-2008 гг. наблюдается устойчивое снижение доли налоговых отчислений, собираемых на территории городского округа город Воронеж, перечисленных в его бюджет — с 23,7% до 19,1%.
В основе такого процесса - уменьшение нормативов отчислений по регулирующим налогам субъектом Российской Федерации; уменьшение, а затем отмена нормативов отчислений в местный бюджет по акцизам; отмена налога с продаж; отмена норматива зачисления в местный бюджет по налогу на имущество организаций; снижение ставки единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности с 20 до 15 %; отмена налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения; изменение норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц в местный бюджет.
Перераспределение налоговых доходов, получаемых с территории городского округа, в пользу вышестоящего уровня, не позволяет органам местного самоуправления в полном объеме выполнять функции, возложенные на них Федеральным законом от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полагаем, что при существующей структуре доходов без государственных дотаций городской округ город Воронеж не может обеспечивать развитие хозяйственного комплекса и достаточное финансирование социальной сферы муниципального образования. Негативная тенденция перераспределения налоговых доходов в пользу вышестоящего уровня бюджетной системы предопределяет неустойчивость структуры доходов бюджета городского округа город Воронеж: с 2004 г. по 2010 г. доля налоговых доходов снизилась с 59% до 52%, безвозмездных отчислений, наоборот, увеличилась - с 23% до 29%. 2. Отсутствие необходимых и достаточных внешних инвестиций для качественного обновления объектов, эксплуатируемых предприятиями коммунального хозяйства, приведет к резкому возрастанию издержек, связанных с содержанием и текущим ремонтом изношенных водопроводных и тепловых сетей, очистных сооружений, канализации и др. 3. Прогнозируемое сокращение числа федеральных целевых программ (как следствие, напряженности формирования доходов федерального бюджета в условиях преодоления социально-экономических последствий мирового финансового кризиса), ориентированных на улучшение городской среды обитания, ограничит возможности финансирования затрат на расширенное воспроизводство определенных видов объектов муниципальной собственности. 4. Планируемый массовый перевод бюджетных учреждений в автономные организации без учета особенностей конкретного хозяйствующего субъекта, определения необходимых и достаточных условий для проведения такой институциональной трансформации способен негативно повлиять на масштабы и качество предоставляемых муниципальных услуг. В составе возможностей развития управления муниципальной собственностью, существующих во внешней среде, выделены следующие: 1. Использование потенциала бенчмаркинга достижений современной зарубежной и российской практики экономико-организационного обеспечения процессов развития и использования муниципальной собственности для модернизации действующем в городском округе город Воронеж системы управления муниципальной собственностью. 2. Использование результатов научных исследований для разработки концепции развития муниципальной собственности и стратегии совершенствования системы управления ее использованием. 3. Использование образовательного потенциала городского округа для формирования учебного центра переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов муниципального сектора экономики. Результаты проведенного нами SWOT-анализа управления муниципальной собственностью в городском округе город Воронеж позволяют определить его стратегические приоритеты, состав которых включает: - привлечение крупных инвестиций, необходимых для качественного обновления материально-технической базы производственной инфраструктуры и развития социальной сферы муниципального образования; - повышение эффективности хозяйственной деятельности муниципальных коммерческих организаций; - развитие институциональной среды рыночного предложения и использования частными лицами объектов муниципальной собственности; - расширение состава сфер и параметров социально-экономического развития городского округа, продуктивное воздействие на которые может оказывать развитие и использование муниципальной собственности; - усиление социальной направленности процессов использования муниципальной собственности. Обоснование направлений совершенствования управления муниципальной собственностью предполагает, во-первых, учет ее современного состояния и ключевых проблем развития (результаты анализа муниципальной собственности даны в предшествующих разделах работы), во-вторых, систематизацию положений и продуктивных практических мер, содержащихся в опубликованных нормативных документах федеральных и региональных органов власти, а также в работах отечественных исследователей и практиков. В Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года содержится ряд положений, имеющих отношение к муниципальному уровню. В их числе - императивы, определяющие необходимость: - развития общественно- частного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков в том числе, в сферах развития транспортной и коммунальной инфраструктуры; - поддержки инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала; - преобразования части медицинских и образовательных учреждений в альтернативные организационно-правовые формы муниципальных автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций;
